HUMANIDADES - CIENCIAS SOCIALES: INVESTIGACIÓN
Feliciano y Loventué: dos modelos de desarrollo territorial*
Feliciano and Loventué: two models of territorial development*
Truffer, Isabel B. **; Torrado Porto, Roberto***; Valentinuz, César****
*) Artículo derivado de resultados del PID UNER Nº 2102 y PNE INTA Nº 1313; versión
preliminar presentada y aceptada en el VII Congreso Latinoamericano de Sociología
Rural, Quito, noviembre de 2006; recibido en junio 2007, aceptado en noviembre 2007.
**) Facultad de Ciencias Agropecuarias (Oro Verde) y Facultad de Bromatología
(Gualeguaychú), Universidad Nacional de Entre Ríos, Argentina. itruffer@arnet.com.ar
***) Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Región La Pampa-San Luis,
EEA Anguil, Argentina.
****) INTA, Región Entre Ríos, EEA Paraná, Argentina.
Resumen: En el marco de las actuales modificaciones de la institucionalidad en la República Argentina, dos Departamentos, Loventué en la Provincia de La Pampa y Feliciano en la de Entre Ríos, iniciaron acciones para superar los niveles crecientes de pobreza. Loventué, en un corto proceso de características endógenas iniciado en el 2002, con la participación ciudadana y la constitución de una asamblea, avanzó hacia nuevas formas institucionales como la Fundación Loventué para el Desarrollo Regional (FLDR). Feliciano inició en 1993 su proceso exógeno, a partir de una creciente complejidad institucional que culmina con la constitución de una Unión Transitoria de Instituciones. En el origen y articulación de ambos procesos encontramos a instituciones estatales. Ante esas experiencias nos hemos preguntado cuáles son los modelos que sustentan cada una de las nuevas formas institucionales y cómo se articulan a los mismos las instituciones preexistentes. Desde una perspectiva cualitativa, a partir de la descripción de casos se realizó un análisis comparativo, intentando sistematizar de manera preliminar los diferentes modelos de gestión del desarrollo.
Palabras-clave: Economía rural; Desarrollo territorial; Gestión del desarrollo; Estudio de casos comparativos
Abstract: Under the current revisions of the Argentine institutions, the political departments of Loventué in the Province of La Pampa and Feliciano in the Province of Entre Rios initiated actions to revert their increasing levels of poverty. Loventué did it through a short process of endogenous characteristics which began during 2002, with citizen participation and the organization of an assembly, growing towards new institutional forms such as the Loventué Foundation for Regional Development (FLDR). Feliciano began its exogenous process in 1993, from an increased institutional complexity leading to the constitution of a Transient Institutional Union. Both processes had their origin and articulation at state institutions. In view of those experiences we tried to determine the underlying models of the new institutional forms and the ways to combine them with preexisting institutions. From a qualitative approach, we made a comparative analysis of results from both descriptions, trying to systematize on preliminary basis different models of the management of development.
Keywords: Rural economy; Territorial development; Management of development; comparative case study
I. Los nuevos marcos para el desarrollo
Las modificaciones en las relaciones económicas y mercantiles tanto
internas como externas, las nuevas formas del poder, los acelerados procesos
de descentralización de la política estatal, la consecuente respuesta
asistencialista focalizada con la que el Estado responde a la creciente
fragmentación social, el fortalecimiento de las sociedades civiles como respaldo
de eficiencia y transparencia en la administración de la ayuda social,
fueron algunas de las características de la institucionalidad en la
República Argentina de los últimos quince años. Estas afirmaciones teóricas,
que son el punto de partida del presente trabajo, están fundamentadas
en la abundante bibliografía que en los últimos años ha descrito en
detalle estos fenómenos. Sintetizando estos conceptos, rescatamos los
párrafos de Miguel Murmis en su prólogo del libro de Carla Gras (2005:15)
donde señala: "En las últimas dos décadas, la Argentina ha atravesado
profundos cambios económicos e institucionales que alteraron su estructura
productiva, las relaciones entre los actores y el papel de la regulación
del Estado de la producción de bienestar (…) la crisis del modelo
de industrialización sustitutiva y su reemplazo por un modelo de acumulación
basado en una amplia desregulación de la economía, la liberalización
de los mercados y la traslación de los ingresos y excedentes económicos
hacia los sectores más concentrados y de más altos ingresos, produjeron
importantes cambios en la estructura social argentina. Entre otros
indicadores pueden mencionarse el aumento tanto cuantitativo como cualitativo
de las formas de pobreza, el incremento de la precariedad laboral
y del desempleo, así como de las desigualdades en la distribución del
ingreso. En ese marco la estructura social argentina se caracteriza en forma
creciente, por una profunda heterogeneidad y fragmentación de los
sectores medios y populares".
En un contexto tal, dos Departamentos, Loventué en la Provincia de
La Pampa y Feliciano en la Provincia de Entre Ríos, iniciaron acciones
tendientes a la superación de los niveles crecientes de marginación y
pobreza locales. Por tener características urbano/rurales, los dos muestran
similitudes y diferencias interesantes de analizar. Con actividad predominantemente
ganadera de cría, ambos departamentos presentan la dicotomía de establecimientos grandes, con buenos márgenes de rentabilidad,
coexistiendo con establecimientos pequeños y empobrecidos en los
ejidos. No obstante las similitudes, Feliciano presenta mayores niveles de
desempleo, pobreza, marginación, envejecimiento y masculinidad, estos últimos a causa de la fuerte migración. En el caso de Loventué, en un
corto proceso de características endógenas que se inicia en el 2002 con
la participación ciudadana y la constitución de una asamblea, se avanzó hacia nuevas formas institucionales como la Fundación Loventué para el
Desarrollo Regional (FLDR). En el caso de Feliciano, el proceso cuyo inicio
ubicamos en 1993 a partir de una creciente complejidad institucional, con
la inserción de múltiples organizaciones civiles exógenas, culmina con la
constitución de una Unión Transitoria de Instituciones, cuya función es la
administración de fondos de proyectos. En el origen de ambos procesos
encontramos a una institución estatal, el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria, que actúa como articuladora.
Ante estas dos experiencias nos planteamos las siguientes preguntas: ¿Cuáles son los modelos que sustentan cada una de las nuevas formas
institucionales? ¿Cuáles son sus características? ¿Cómo se articulan las
instituciones preexistentes en cada uno de estos nuevos modelos? ¿Cuál
es el papel de los técnicos como agentes del desarrollo? En la investigación
desarrollada se abordaron esos interrogantes desde una perspectiva
cualitativa. A partir de la descripción de ambos casos se realizó un análisis
comparativo, intentando sistematizar y conceptualizar de manera preliminar
los diferentes modelos de gestión del desarrollo que proponen
ambas experiencias.
II. Los escenarios de los procesos de desarrollo
II.1. Las características del Departamento Feliciano (Entre Ríos)
El Departamento Feliciano (299.800 ha) forma parte del territorio más
pobre de la Provincia de Entre Ríos, denominado Centro Norte, de clima
subtropical, fitogeográficamente caracterizado por el dominante monte del
espinal. Limita hacia el Norte con la Provincia de Corrientes teniendo como
límite departamental el Río Guayquiraró y el Arroyo Basualdo; hacia el
Sur, con el Departamento Federal; hacia el Este con el Departamento Federación, y al Oeste con el Departamento La Paz. Está situado en la
zona de transición entre los climas subtropical húmedo- sin estación secay
templado húmedo. Las precipitaciones fluctúan entre los 900 y 1200 mm. La temperatura media anual es de 18,2Cº, con una mínima absoluta de- 5.5Cº y una máxima absoluta de 42Cº.
Entre la flora arbórea predominante en la región se encuentran tala,
guayabo colorado, sauce criollo en áreas ribereñas, algarrobos negros y
espinillo. Entre las especies herbáceas predominan los géneros de la familia
gramínea (Axonopus, Digitarias, Chloris, Paspalum) y los géneros de
la familia leguminosa (Desmonium, Rhynchosia y Medicago, Trifolium y
Melilotus).
Los suelos predominantes son los Peludertes y los Acracualfes. Estos
suelos se caracterizan por una erosión potencial alta, con una erosión
actual media y un drenaje lento, lo que ocasiona problemas de encharcamiento
La ganadería es la actividad productiva más destacada de la región,
siendo predominantes la cría bovina y en menor medida la ovina. Esta
actividad se realiza en campos de pasturas natural y bajo monte, usando
un sistema de pastoreo extensivo. Los datos obtenidos del Censo Nacional
Agropecuario 2002 indican que el 94% de la superficie del Departamento
(270700 ha) es destinada a la ganadería, según la siguiente distribución
de la superficie: 80% para la producción bovina, un 19% para la
cría de ovinos y un 1% para la cría de porcinos.
La agricultura siempre ha mostrado un escaso desarrollo en esta zona,
pero la expansión de la frontera agrícola, produjo el avance de la
deforestación, ha cambiado parcialmente el uso actual del suelo hacia la
agricultura, destinándose el 15% a dicha actividad. Esa superficie se distribuye
de la siguiente forma: un 36% para cereales, 31% a oleaginosas y
32% a cultivos industriales. El cultivo de soja es el que más ha crecido,
en cuanto a la superficie sembrada. El Departamento Feliciano aporta sólo
el 1% de la producción total de cereales de Entre Ríos y presenta los
rendimientos más bajos, junto con los departamentos Federación y Federal
Según el Censo Nacional de Población 1991, el Departamento Feliciano
tiene sólo un 29.31% de población urbana, y los datos preliminares del CNP 2001 indican que estos valores tuvieron poca modificación en el período,
aumentando levemente el porcentaje de población urbana. Como históricamente
venía sucediendo, su población se fue masculinizando y envejeciendo
a consecuencia de las migraciones hacia centros urbanos, como resultado
de la pobreza estructural y la desocupación. Los mismos datos censales
indican una situación de pobreza estructural extrema: tasa de mortalidad infantil
del 10‰, un 50.20% de su población con carencia de cobertura médica,
el 37.8% habitando en viviendas precarias y un 10.7% en condiciones de
hacinamiento. El 55% de la población presenta situación de Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI). Un dato revelador del CNP 2001 es que el 61%
de la Población Económicamente Activa (PEA) de Feliciano recibió el subsidio
correspondiente a Plan Jefe y Jefa de Hogar (3383 personas), además de
los subsidios otorgados a estudiantes y jubilados fuera de la PEA.
La principal fuente de trabajo en el área urbana es la administración
pública, siendo el 60% de los empleos generados por ese rubro, mientras
que los restantes están vinculados fundamentalmente a la actividad pecuaria
y rural en general. La unidad económica reconocida tradicionalmente para
la zona, según la producción habitual, es superior a las 800 hectáreas. No
obstante ello, este Departamento presenta sólo el 13% de predios mayores
de 500 hectáreas, los que detentan la propiedad del 80% de la superficie
departamental. El resto de las unidades tienen por debajo de esa cifra, predominando
en un 50% aproximadamente las inferiores a 50 hectáreas, lo que
constituye un ejido minifundista de economía de subsistencia. Como se ha
dicho antes, la actividad económica productiva tradicional es la ganadería
de cría bajo monte nativo. No obstante ello, durante las décadas del ´50 y´60 del siglo XX se produjo un auge del cultivo de algodón y arroz, lo que
decayó por las recesiones de los mercados internacionales a mediados de
los años ´70, sumiendo a la región en un mayor deterioro, situación que se
prolongó en el tiempo.
El proceso de globalización creciente, tanto económico como social y
cultural, acentuó aún más la marginalidad de la población. Como fenómeno
general en el país, la agriculturización en respuesta a los buenos precios internacionales
y a la tecnología de siembra directa generó una fuerte caída
en los rodeos ganaderos. Si bien en Feliciano las condiciones agroecológicas
permitieron que sólo un 15% de la superficie agropecuaria se trasladara a la actividad agrícola, la presión sobre la tierra, en ése y otros Departamentos,
operó en detrimento de la ganadería. La crisis en la producción característica
de la región, la descentralización del Estado y las medidas de desregulación
del mercado de trabajo, entre otras, provocaron incrementos en los índices
de las NBI, el desempleo, la desnutrición y la mortalidad, como se muestra
en cifras en párrafos anteriores. A consecuencia de ello se incrementaron
también las migraciones de jóvenes y mujeres, fundamentalmente desde
Feliciano hacia los centros urbanos de Entre Ríos y fuera de la provincia.
II.2. Las características del Departamento Loventué (La Pampa)
El Departamento Loventué está ubicado al Centro Oeste de la Provincia
de La Pampa, dividido en cinco ejidos municipales (Luan Toro,
Loventué, Carro Quemado, Victorica y Telén), con una población total de
8.659 habitantes, con predominio de la población urbana (62,7%) sobre
una importante población rural (37,3%), que alcanza un alto índice de
masculinidad (105,4).
La principal localidad del Departamento y de gran importancia zonal
es Victorica, que cuenta con 5.432 habitantes. Las otras localidades de la
región (Luan Toro, Telén, Loventué y Carro Quemado) son poblaciones de
menos de 1.000 habitantes. Según los datos del último censo, la región
cuenta con un índice de NBI del 15,4%.
En lo que respecta al sector económico-productivo primario, se caracteriza
por la actividad ganadera, sustancialmente ganadería bovina de
cría, como práctica única y exclusiva de larga tradición. Este hecho ha
colocado a la región como centro ganadero de excelencia a nivel no sólo
provincial, sino extra-provincial, con un movimiento importante de cabezas
de ganado.
Esa producción se sustenta en el estrato herbáceo del bosque nativo
abierto micrófilo caducifolio de Caldén. Este tipo fisonómico de vegetación
se desarrolla entre las isohietas de 600 y 400 mm (constituyéndose
de esta forma en el predominante dentro del Departamento Loventué) y
temperatura media anual de 15,7ºC. Este bosque cuenta con tres estratos:
el de mayor magnitud es el arbóreo, en el cual la especie predominante
es el caldén (Prosopis caldenia), y muestra como especies acompañantes
el algarrobo (Prosopis flexuosa) y el chañar (Geoffroea decorticans), y el peje (Jodina rhombifolia) como especie esporádica. En
el estrato arbustivo, las especies de mayor frecuencia son el molle (Schinus
fasciculatus), la jarilla (Larrea divaricada) y el piquillín (Condalia microphylla). El estrato herbáceo subyacente es un tapiz graminoso herbáceo mixto
(invernal-estival) en el cual predominan especies perennes de ciclo otoño-inverno-
primaveral tales como flechilla negra (Piptochaetium napostense),
poa (Poa ligularis), flechilla fina (Stipa tenuis) y, en el caso de las de ciclo
primavera-estival, las de mayor importancia son plumerito (Trichloris crinita),
gramilla cuarentona (Sporobolus cryptandrus) y pasto plateado (Digitaria
californica). Como consecuencia de la utilización previa (manejo del pastoreo)
y de disturbios introducidos (tales como incendios accidentales),
estas especies se encuentran acompañadas por otro grupo de gramíneas
denominadas genéricamente "pajas" (Stipa tenuissima, Stipa eiostachya,
Stipa brachichaeta), las cuales no son útiles a los fines de la alimentación
animal, y se consideran indicadores del grado de deterioro del pastizal
natural. En términos generales, muestran una gran frecuencia con una
importante cobertura.
El sector primario en el Departamento Loventué se caracteriza por la
actividad ganadera, sustancialmente ganadería bovina de cría, como práctica
exclusiva de larga tradición, dadas las características del suelo detalladas
anteriormente. Según los datos censales de referencia, el Departamento
Loventué posee 349 explotaciones agropecuarias (EAPs), que totalizan
1.014.885,4 ha, y representan el 8% del total de EAPs con límites
definidos de la Provincia de La Pampa. En relación a la tenencia de la
tierra, se observa la presencia de numerosos productores agropecuarios
que poseen explotaciones con superficies de hasta 2.500 ha, representando
el 71% del total de las EAPs del Departamento. Por otra parte, también
se registran grandes estancias, contabilizándose 102 explotaciones
agropecuarias de más de 2.500 ha. Dentro de este grupo se destacan las
21 explotaciones más importantes (cuyas superficies superan las 10.000
ha), concentrando el 40% de tenencia de la tierra (408.490 ha).
Un detalle de mayor precisión se puede observar en el Cuadro Nº1,
que hace referencia al relevamiento departamental efectuado por la actividad
censal consignada.
Cuadro Nº 1: Cantidad y superficie del total de EAPs,
por escala de extensión
En cuanto al uso de la tierra, se observa que una pequeña proporción
del total se encuentra implantada (134.498,9 ha, aproximadamente
el 13%), mientras que las restantes 880.386,5 ha configuran superficie
destinada a otros usos, tales como pastizales, bosques o montes, caminos,
parques y viviendas; o bien se trata de tierra no apta para ser trabajada
o que es apta pero no empleada aún.
Las EAPs de mayor superficie (superiores a 500 ha), totalizan 279. En
un análisis de sostenibilidad productiva-económica se considera que resultan
competitivas aquellas EAPs que cuentan con superficies mayores a
las 1500 ha, y que resultan en un total de 177 empresas. Esta situación
de distribución de la propiedad de la tierra es la determinante de que
existan dos estratos de productores con una alta vulnerabilidad en cuanto
a la sostenibilidad productiva y económica de su empresa, y se corresponden con los ya mencionados minifundios y con las pequeñas explotaciones
ganaderas menores a 1500 ha.
La mayor parte de las empresas son de tipo familiar capitalizadas. Las sociedades comerciales (sociedad anónima -S.A-, sociedad de responsabilidad
limitada -S.R.L. -, etc. ) están limitadas a un total de 39 empresas,
que son propietarias de aproximadamente un cuarto de la tierra
disponible del Departamento. (Frank y Torrado, 2006:183)
El sector secundario es muy escaso y está vinculado a la transformación
de productos primarios, siendo el principal representante la existencia
de un frigorífico y un matadero. La mayor parte de las actividades
industriales, casi artesanales, se localizan en Victorica.
El sector terciario es muy significativo, por su especial relación con
el sector ganadero. Los servicios vinculados a la comercialización o a la
sanidad animal son muy importantes en el área, con presencia de varias
empresas consignatarias y de servicios al agro de alcance nacional. La
estructura agraria que sostiene esta actividad se caracteriza por la presencia
de numerosos productores agropecuarios que poseen entre 1.000
y 2.500 ha. Existen también explotaciones de menor escala (chacras), que
se localizan generalmente en la periferia de las localidades.
La economía regional, sustentada básicamente por dos actividades
económicas: la ganadería de cría bovina (en algunos casos complementada
por recría) y el sector público, entra en crisis durante finales de la
década de 1990 y principios de este siglo. La actividad ganadera sufre,
por un lado, una situación sin precedentes debido principalmente al deterioro
de los precios ganaderos (Cabral y Torrado, 1996:126) lo cual implicó el ingreso a los sistemas de producción de modalidades no frecuentes
hasta esos momentos en la región: pastajes, arrendamientos, sistemas
de capitalización. Esta situación queda claramente reflejada en que, dentro
del Departamento, contando con un total de 346 unidades catastrales,
se encuentran registrados a inicios de la presente década cerca de 600
propietarios de bovinos (Frank y Torrado, 2006: 176) Es decir que muchos
establecimientos, ante la crisis de precios que no les permite asegurar
un ingreso neto mínimo que permita la subsistencia de la EAP, optan
por ingresar animales por arrendamiento de una fracción determinada de
superficie o realizar acuerdos de pastaje o capitalización en cría bovina.
Aunque aún no se han cuantificado cambios en la propiedad de la
tierra por el ingreso de "nuevos productores", existe una migración de
productores provenientes de otros sectores de la economía, y con residencia
fuera del Departamento y frecuentemente extrapampeanos.
Además de una fuente relevante de generación de riqueza, la actividad
ganadera es una importante generadora de empleo, tanto como
empleados de las diversas empresas, como también en lo que hace a los
prestadores de servicios agropecuarios (tales como alambradores, operarios
de construcción, reparación y mantenimiento de sistemas de extracción
y distribución de agua). La localidad de Victorica contó en su momento
con 225 beneficiarios de planes de emergencia para desocupados
(como el ya mencionado Plan Jefes y Jefas de Hogar). La mayor parte de
los beneficiarios, de sexo masculino, resultaron ser ex-empleados de áreas
rurales. El sector público, por otro lado, sufrió una fuerte depreciación de
su ingreso que se manifestó en un deterioro de su poder adquisitivo.
Pero en este contexto, el proceso económico y social implementado
en nuestro país durante la década del 90 produjo en el ámbito local y
regional la ruptura del sistema comercial y productivo y una crisis importante
de las instituciones intermedias.
Las organizaciones del Departamento Loventué no estuvieron ajenas
a ese proceso, y sufrieron las consecuencias del mismo. Paralelamente a
los crecientes niveles de incertidumbre que vivió la sociedad argentina,
se incrementó en los espacios locales la desorganización interna, agravada
por la falta de recursos económicos, y se desarticularon y perdieron
representatividad y liderazgo tanto en el ámbito local como en el regional,
incrementando su vulnerabilidad institucional.
III. ¿Qué modelos sustentan cada una de las nuevas formas institucionales?
La determinación del inicio de un proceso de transformación social
es un problema complejo, que se resuelve a partir de una decisión
metodológica arbitraria. En el presente estudio hemos acotado el límite
temporal del mismo al momento en que se hace visible la crisis económica
en Argentina a fines del año 2001 y principios del 2002; no obstante ello, en ambos territorios existían una realidad histórica y un trabajo técnico
y social previo de las instituciones del lugar, en los cuales debemos
reconocer el origen de las características diferenciales de los procesos
actuales.
La construcción del objeto de análisis que mencionamos en el párrafo
anterior incluye la selección de algunas perspectivas que consideramos
importantes en la comparación de los perfiles, sin pretender que la misma
sea exhaustiva y excluyente ya que contempla sólo algunos aspectos
sociopolíticos del proceso, pero que representan una contribución a la
construcción de modelos de intervención. La Tabla Nº 1 presenta una síntesis
de estos criterios y las formas que asumen en cada uno de los casos
considerados.
Hemos mencionado más arriba que la crisis afectó a todos los niveles
de la sociedad y en todo el país. Sin embargo, no en todas las regiones
impactó de igual manera sobre la sociedad y en la vida cotidiana de
las personas. La movilidad descendente de todo el sistema social generó una concentración en las fronteras de la línea de pobreza, delimitando tres
grupos claramente diferenciados: los plenamente incluidos en el sistema;
los que, habiendo estado incluidos, han descendido hasta la línea de
pobreza y fluctúan sobre ella, entrando y saliendo pendularmente de la
situación de exclusión, y un tercer grupo constituido por los plenamente
excluidos, los que ya eran históricamente pobres y sólo reafirmaron su
situación.
Loventué, La Pampa, ubicada en la región pampeana, con una pujante
clase media y una estructura productiva rural empresarial, acusó el
fuerte impacto, evidenciando una creciente fragmentación y segmentación
social, aumento de la pauperización, pérdida de identidad y desarticulación
institucional. Esta situación afectó fundamentalmente a los sectores
medios, que sufrieron repentinamente una movilización social descendente,
con una pobreza "puertas adentro" que nadie notaría a simple vista,
pero que implica descenso en el poder de compra, pérdida del empleo
en familias de múltiples integrantes, cambios de empleos, nuevos gastos
asociados a la salud y educación. La economía regional sustentada básicamente
por dos actividades económicas: la ganadería de cría bovina (en
algunos casos complementados por recría) y el sector público, entra en crisis durante finales de la década de 1990 y principios del siglo actual.
Este es el espacio social que queda fronterizo a la línea de pobreza
y, ante el avasallamiento de sus derechos privados por parte del Estado,
cuestiona la legitimidad del mismo a través de la participación directa. Este reposicionamiento social les confirió un sentimiento colectivo de inseguridad
y los aglutinó. Tal como dice Castel (2005:63). "la
descolectivización es, en sí misma, una situación colectiva".
Este grupo social, con una trayectoria que le confiere identidad, sintió abruptamente amenazada su propia existencia dentro del sistema y
reaccionó rápidamente en busca de su reinscripción en la organización
social y la recuperación de los derechos ciudadanos y de la protección
del Estado.
En tanto, en el Departamento Feliciano, una zona marginal de Entre
Ríos donde históricamente convivieron las grandes estancias ganaderas
con el ejido minifundista, de pobreza estructural, el impacto de la crisis
significó la profundización de los problemas sociales y económicos. El
grueso de los afectados no fueron "nuevos pobres", sino que se agravaron
las condiciones de pobreza de quienes ya lo eran. Esta situación significó un mayor debilitamiento del lazo social, constituyéndose sólo como
conjunto de actores "desclasados" sin que se generara una conciencia de
grupo que les permitiera reaccionar colectivamente. Al respecto podemos
decir que en estas circunstancias resulta muy ilustrativa la expresión de
Castel (2005:63): "como si se tratara de electrones libres completamente
desocializados". En esas condiciones, es muy difícil encontrar una actitud
de compromiso en un proceso participativo de reconstrucción económica
y social, ante un Estado también cada vez más vulnerable, incapaz de
mantener el equilibrio entre lo económico y lo social, tradicionalmente
impuesto por el modelo keynesiano. Por otra parte, también estas diferencias
en el origen de los sectores vulnerados explicarían las diferencias
en las expectativas en cuanto a las funciones del Estado y sobre sus propias
demandas.
En Loventué, los ciudadanos generaron una demanda concreta buscando
la integración a través de la participación, el ejercicio de los derechos
ciudadanos y el papel estatal de "eficaz reductor del riesgo social". Los técnicos de la Agencia de Extensión Rural Victoria del INTA (INTA AER Victorica) y autoridades del Instituto Tecnológico de Educación Superior
(ITES) evaluaron la situación y plantearon la necesidad de generar estrategias
para fomentar espacios participativos y de fortalecimiento
interinstitucional. De esta manera, a instancia de dos instituciones del
Estado, se inicia la experiencia de desarrollo a nivel del departamento. La
fortaleza del vínculo entre ambas instituciones que generaron los primeros
movimientos provenía, en parte, de compartir agentes comunes a
ambas.
La primera acción realizada en agosto de 2002 fue la convocatoria a
un Seminario Taller sobre Desarrollo Local, abierto a la comunidad y como
integrante curricular de la Tecnicatura en Planeamiento y Gestión Rural (ITES). Luego de esta primera etapa de discusión, se generó una respuesta
endógena, que consistió en implementar un proceso de reconstrucción
del sector comercial y productivo a través de la identificación de las potencialidades
de la región, con visión de uso múltiple del territorio, y simultáneamente"(re)fundar" las instituciones y agentes sociales encargados
de liderar el proceso de innovación.
Los técnicos de la Secretaría de Asuntos Agrarios de Entre Ríos, la
Sub Agencia de Extensión Feliciano del INTA, el Municipio de San José de Feliciano y representantes de la Sociedad Rural del Departamento
profundizaron el trabajo que habían iniciado en 1993, con pobladores del
ejido en condiciones de subsistencia o con muy baja escala de producción. En ese momento también confluyeron otras instituciones y organizaciones
no gubernamentales de origen local, aunque de manera informal,
sin acuerdos escritos, en un trabajo de fuertes características representativas.
Es necesario resaltar las diferencias que, en este sentido, presentan
ambos procesos. Mientras que, en Loventué, el énfasis estuvo puesto en
la participación directa, a través de una asamblea ciudadana, es decir un
cuerpo político deliberativo sin representaciones intermedias, que
etimológicamente se define como único y no está dividido en cámaras,
en Feliciano la forma de participación fue indirecta, ejerciendo la representación
líderes de la comunidad, representantes de instituciones y organismos
locales y de algunas ONG externas al territorio. Posteriormente,
la Asamblea ciudadana se presentará como Asamblea Taller, aludiendo a una modalidad de trabajo que ponía el énfasis en la construcción
participativa de los planes de acción, sin abandonar su carácter de participación
directa.
Partiendo de una comunidad desarticulada, las instituciones del Estado
asumieron el rol de contenedoras de la emergencia cotidiana a través
de los programas focalizados y avanzaron hacia las nuevas formas de
protección social, que creció en los rincones locales, constituyéndose en
un sistema de integración para los que "quedaron fuera". Se diferencia del
antiguo modelo de seguridad social por:
"Apertura generalizada e igualitaria versus objetivos y discriminación positiva; prestaciones uniformes versus definición de prestaciones a partir de necesidades sociales; sectores separados (salud, accidentes de trabajo, vejez, familia) versus tratamiento transversal del conjunto de problemas sociales experimentados por una sola persona; administraciones centralizadas para la gestión de un riesgo o problema versus gestión participativa sobre relaciones contractuales con el conjunto de actores (administrativos, políticos, económicos) susceptibles de intervenir, administración de gestión versus administración de misión; centralización y administración piramidal versus descentralización y territorialización (Palier citado por Castel 2005:65).
Si bien en ambos casos los movimientos tuvieron su origen en instituciones
del Estado, es posible plantearse como pregunta si estas acciones
respondieron a líneas políticas institucionales preestablecidas o se
asumieron por parte de los agentes en forma espontánea ante las crisis,
tanto socioeconómica como de las estructuras de poder. No obstante,
queda claro que, como resultado de ambas intervenciones, hubo una
delegación del espacio de contención, reservado tradicionalmente para
el Estado, hacia la sociedad civil.
En Feliciano se fortaleció la articulación interinstitucional, en la búsqueda
de recursos exógenos que permitieran fortalecer los procesos productivos
internos. En este caso, es el Consejo Local Asesor de la Sub
Agencia de Extensión Agropecuaria de INTA el que, en una primera instancia,
se constituye en el órgano convocador y articulador tanto de las
fuerzas endógenas como de las exógenas al sistema. A medida que transcurre el tiempo, se suman a la acción una cantidad relativamente importante
de ONGs de carácter externo, lo que complejiza el panorama
sociopolítico de la región.
En esta nueva etapa, se resuelve la formación de una figura novedosa
con capacidad para administrar los recursos recibidos. Esta figura legal
es una Unión Transitoria de Instituciones, UTI, cuya constitución reúne
todas las representaciones ya vigentes en el espacio, el que puede
visualizarse en el Diagrama Nº1, en tanto que en el Diagrama Nº 2 se
representa gráficamente la dinámica del proceso pampeano. La disimilitud
entre los dos diagramas los hace incomparables; no obstante, creemos
oportuno incluirlos en este análisis, ya que son, en cierta forma, representativos
de la visión de los procesos que asume cada región.
Diagrama Nº 1 MAPA DE REDES INTERINSTITUCIONALES - DEPARTAMENTO FELICIANO
Diagrama Nº 2 GESTION DEL DESARROLLO EN LOVENTUE
Es evidente, en el esquema institucional, que la UTI pasa a ocupar el
lugar de organizador del sistema, donde están representadas las instituciones
públicas y privadas locales (INTA, Municipio, Sociedad Rural, entre
otras) y dos ONGs externas (el Consejo Empresario de Entre Ríos y
CARITAS), las que comparten un agente común, de indudable capacidad
aglutinante, quien tácitamente asume la interlocución con las otras ONGs,
fundamentalmente las del extranjero.
El objetivo de la UTI es el de gestionar el desarrollo de la zona, a
través de la consecución y administración de los fondos y la planificación
de las acciones. De esta manera, el reemplazo y la delegación de ciertas
funciones del Estado mediante la alianza público-privada, tales como la
asistencia a determinados sectores excluidos, la alianza empresa-beneficencia
bajo la línea ideológica de la responsabilidad social y el aporte
externo como factor de desarrollo, son característicos del modelo asumido
por Feliciano.
Retomando la experiencia Loventué, la asamblea es el espacio privilegiado
para trabajar en forma participativa mediante diagnósticos, problemáticas
y abordajes a los emergentes que se plantea la comunidad,
siendo los mismos actores del proceso quienes deciden las líneas de
acción. Al tomar la asamblea el carácter de órgano decisorio, constituyéndose
en un espacio de poder, otrora del Estado, surgió la necesidad
de conformar una entidad ejecutora integrada por representantes de todas
las instituciones de la región. Así, sobre la base de acuerdos básicos interinstitucionales, en noviembre de 2003 nace como organización la
Fundación Loventué para el Desarrollo Regional (FLDR), con nueva
institucionalidad, y asume la gestión ejecutiva del proceso cuyo objetivo
es:
"Contribuir al desarrollo económico, tecnológico, social y cultural de la región constituida por el Departamento Loventué y suárea de influencia, con la finalidad de propiciar la mejora de la calidad de vida de la población, interviniendo en el diagnóstico de las problemáticas regionales, promoviendo la elaboración de proyectos participativos, desarrollando líneas de capacitación y proponiendo nuevas políticas".
Aquí surge nuevamente la alianza del sector público-privado, pero,
esta vez, como fruto de la participación civil, de origen endógeno. Las
líneas de acción planteadas en las asambleas toman forma de proyectos
locales/ regionales/ territoriales integrados y se convierten en un mandato
social a ejecutar por la FLDR, que articula acciones de 19 organizaciones
y 5 municipios.
Como se planteó antes, es coincidente en ambos perfiles de intervención
la asunción por parte de la sociedad civil de determinadas funciones
que otrora tuviera el Estado. Así, se establece como prioridad la
atención de los grupos sociales más desfavorecidos, brindando cobertura
física, jurídica y de asistencia técnica a nuevos emprendimientos
asociativos y cooperativos, vinculando a las nuevas organizaciones con
los organismos de investigación y extensión.
La superación de situaciones de crisis como las planteadas requiere
del aporte de recursos externos al territorio. En los dos procesos estudiados,
la acción de las nuevas figuras institucionales estuvo orientada a la
consecución de recursos, pero en cada caso se recorrieron diferentes
caminos. En Loventué, todas las acciones y proyectos fueron financiados
con fondos públicos provenientes de distintos organismos nacionales y
provinciales a través de sus respectivos Programas. Los Municipios actuaron
como contraparte aportando insumos y recursos humanos,
priorizando la inclusión de beneficiarios del Programa Jefas y Jefes de
Hogar, desocupados y subocupados, según lo solicitado por los distintos programas de financiación. En este sentido, han realizado aportes el
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (Programas Redes y Manos a
la Obra y la Dirección de Acciones Compensatorias), el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Nación, el Ministerio de Acción
Social de la Provincia de La Pampa (Programa Decidir entre Todos), el
Programa Social Agropecuario (Proinder), el INTA (PROFEDER, Programa
Integrado Prohuerta, Programa Cambio Rural) y los Municipios de Victorica,
Carro Quemado, Telén y Luán Toro.
Por su parte, el Gobierno de la Provincia de La Pampa tomó la decisión
política de realizar las obras correspondientes para la construcción
de la "Ruta de la Cría" (Victorica-General Acha), en respuesta a la solicitud
de la asamblea. A su vez, desde la misma se promocionó el "compre
local" para, de esa forma y a partir del ingreso de dinero público, generar
un circuito económico regional que incrementara la actividad comercial.
De esta manera, en Loventué los dineros públicos actuaron como
recursos exógenos para impulsar la capacidad emprendedora local/regional,
en un proyecto de desarrollo cuyo énfasis estaba dado en la recuperación
de la capacidad económica de la región a través del incremento
de los mercados y el mejoramiento de la infraestructura productiva.
En Feliciano, la búsqueda de recursos estuvo orientada hacia las fuentes
no estatales y las ONGs fueron las grandes protagonistas en el proceso. En el análisis del mismo se observa la afluencia progresiva de Fundaciones,
tanto de origen local, provincial y nacional como internacional,
que acudieron a la zona. A ellos se sumaron también los programas
focalizados de los distintos ministerios, los que ya mencionamos en el
análisis del párrafo anterior. La desarticulación del tejido social no permitió ampliar la base de participación, centrándose en la ciudad de Feliciano
y su ejido, en los sectores más desprotegidos, no logrando concretar
acuerdos con los municipios y juntas de gobiernos de las comunidades
vecinas, algunas más empobrecidas que la propia ciudad capital. Pero
no sólo la crisis es la responsable de la atomización del espacio social
del centro-norte entrerriano; la histórica convivencia de intereses ganaderos
con las economías de subsistencia de los minifundistas es también un
obstáculo para encontrar factores de aglutinamiento. Así, el territorio quedó reducido a algo más del 5% de la superficie del Departamento. No obstante, el arduo trabajo técnico y social realizado ha permitido madurar
en el proceso, y hoy se observa a la comunidad pensando en proyectos
de mayor alcance en el mediano y largo plazo, con un nivel de mayor
integración de cadenas productivas y con creciente participación directa
de los ciudadanos. Tal como dice Bustelo (2000:124): "la planificación
social hasta hace poco vigente presuponía un punto central -generalmente
el sector público- a quien se le atribuía las funciones de análisis,
coordinación y control. La estructura jerárquica era de forma piramidal,
con las unidades de implementación en la base, y con niveles de autodeterminación
en el vértice. Desde que la forma de los procesos sociales se
ha hecho más heterogénea y compleja, ese paradigma vertical está evolucionando
hacia otro pluralista en el que se reconoce no sólo al Estado,
sino también al sector privado, al sector no gubernamental y una variedad
de formas asociativas informales".
IV. Conclusiones
La comparación de dos procesos sociales tan complejos, que se desarrollan
en situaciones tan diversas, presenta múltiples dificultades. A partir
de dos sistematizaciones anteriores realizadas por dos equipos independientes
de investigación, el presente trabajo surge como una instancia de reflexión
posterior intentando, en una primera aproximación, encontrar algunos
ejes de comparación entre ambos procesos. Esto se hace evidente en
la estructura de este artículo, sin que, a nuestro juicio, ello constituya una
falencia sino una característica que contribuye a dar cuenta de la visión que
tienen los investigadores, también en cierta medida protagonistas de los
procesos enunciados.
A partir de algunas líneas teóricas, se identificaron algunas categorías
de comparación, excluyendo otras que, sin dudas, pueden ser tanto o más
relevantes que las elegidas pero inaccesibles en este estado de la investigación,
y que intentan ser una contribución a un modelo de análisis de los
procesos de desarrollo local. No se pretende asignar valores en términos
positivos/negativos o éxito/fracaso a las acciones realizadas y los resultados
obtenidos, sino describirlas, sistematizarlas y reflexionar sobre ellas, como
partes de procesos multifacéticos, espacial y temporalmente situados.
Tanto en Feliciano como en Loventué hay aportes exógenos al proceso. En el primer caso, el grueso de los mismos proviene de ONGs, mientras
que en el segundo, los aportes más significativos provienen del Estado en
sus distintos niveles (nacional, provincial y municipal).
En la localidad entrerriana, las ONGs tienen su origen fuera del territorio. Encontramos algunas de diverso origen externo al sistema, y su papel
ha sido el de impulsar el proceso a través de aportes y programas; finalmente
y como parte del mismo, aparece una ONG local, la UTI, cuya función
será la de coordinar acciones y administrar los fondos recibidos de las
otras ONGs. En la localidad pampeana, en tanto, se crea una ONG con el
mismo fin específico: el de ejecutar las acciones decididas por la asamblea
y administrar los fondos conseguidos a través de los programas del Estado. Este es un punto de encuentro entre ambos procesos: los dos generan
ONGs locales, las que asumen el rol de coordinación, ejecución y administración,
que históricamente se tenía asignado al Estado.
En cuanto a la mirada territorial, en Loventué se ve reflejada en la coordinación
de los cinco municipios que abarcan todo el Departamento, y esto
permite inferir una identidad, de la que también nos habla el "compre local",
y una visión de proceso en el mediano y largo plazo. Visión también
presente en la articulación con las entidades del Estado provincial y nacional
y la afluencia de recursos para la realización de obras de infraestructura,
como la Ruta de la Cría, que manifiestan un énfasis en un modelo de desarrollo
cuyo objetivo va más allá de la contención del desborde social, para
apuntar al crecimiento económico y a la recuperación de derechos civiles
perdidos.
El proceso "felicianero" se enmarca dentro de las posibilidades reales
que presentaba una sociedad históricamente pobre y con sus derechos civiles
cercenados. El papel de las instituciones estatales fue el de articulador
del espacio de representación social intentando "armar un territorio", en unámbito conflictivo y heterogéneo. El proceso estuvo orientado, en un primer
momento, a la cobertura de las necesidades más inmediatas y a la recuperación
de las capacidades productivas deterioradas. En este momento,
el desafío transcurre en la búsqueda de modelos de desarrollo más integrales.
Referencias bibliográficas
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