HUMANIDADES Y CIENCIAS SOCIALES - COMUNICACIONES
Información censal para la toma de decisiones en política pública de vivienda***
Di Bello, Mariana Eva*; Vaccarezza, Leonardo S.**
Autores: * Becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas -CONICET-, Instituto de Estudios sobre la Ciencia y la Tecnología, UNQui (Quilmes, Prov. Buenos Aires, Argentina); mdbello@unq.edu.ar ;
** Investigador del Instituto de Estudios sobre la Ciencia y la Tecnología,
UNQui. leonvaca@unq.edu.ar
***Artículo producido desde el Proyecto de Indicadores y Aplicación de Información sobre Vivienda en Argentina (IAIVA), realizado bajo Convenio Universidad Nacional de Quilmes (UNQui) -Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación; recibido en marzo 2010, admitido en enero 2011.
Resumen
En las políticas públicas, los diferentes niveles jerárquicos en la toma de decisiones y las distintas estrategias de intervención pública generan usos y sentidos diferenciados con respecto a la utilización de información estadística y, en particular, censal. Encontramos, según las instancias de gobierno, un uso de negociación política, un uso retórico de legitimación de acciones puntuales, un uso técnico-profesional como fundamento de la organización territorial del "conocimiento" para planificar y tomar decisiones. Se presentan resultados de un estudio acerca del uso de información estadística en organismos públicos. Se trata de un estudio exploratorio de caso que, como tal, no "representa" situaciones típicas. En cambio, el análisis se orienta a la confección de conceptos que permitan una mejor aprehensión del tema.
Palabras clave: Sociología; Uso de información censal; Política habitacional
Census information for decision making in public housing policy
Abstract
In public policies, different hierarchical levels in decision making and the various public intervention strategies generate different uses and meanings regarding the use of statistical and census information. We found, according to government bodies, a meaning of political negotiation, a rhetorical use to legitimize actions, and a technical and professional use as the basis of the territorial organization of "knowledge" to plan and make decisions. In this paper we present qualitative results of a study on the use of statistical information in public agencies. This is an exploratory case study, therefore it, does not "represent" typical situations. In contrast, the analysis is oriented to the production of concepts that allow a better understanding of the subject.
Keywords: Sociology; Use of census information; Housing policy
Informação censual para a toma de decisões em política pública de habitação
Resumo
Nas políticas públicas, os diferentes níveis hierárquicos na toma de decisões e as diferentes estratégias de intervenção pública geram usos e sentidos diferenciados a respeito da utilização de informação estatística e, em particular, censitária. Encontramos, segundo as instâncias de governo, um uso de negociação política, um uso retórico de legitimação de ações pontuais, um uso técnico-profissional como fundamento da organização territorial do "conhecimento" para planificar e tomar decisões. Apresentam-se resultados de um estudo acerca do uso de informação estatística em organismos públicos. Trata-se de um estudo exploratório de caso que, como tal, não "representa" situações típicas. Pelo contrário, a análise se orienta à confecção de conceitos que permitam uma melhor apreensão do tema.
Palavras chave: Sociologia; Uso de informação censal; Política habitacional
I. Introducción
La información censal y de encuesta sobre tópicos de condiciones
habitacionales de la población constituye un insumo potencial tanto
para la investigación científica y académica en el tema, como para la
formación de profesionales, la formulación de políticas públicas en los
distintos niveles jurisdiccionales del estado, la evaluación técnica de
las mismas, la construcción de noticias en los medios de comunicación
masiva, la formulación de críticas en el plano de interjuego de la
política y, eventualmente, la caracterización del mercado habitacional
y la definición de estrategias empresariales. Cada uno de estos usos
imprime un significado de utilidad particular y diferenciado a los distintos
indicadores cuantitativos de vivienda. Estos significados se ven
reflejados no solamente en la intensidad de uso dado sino también por
las estrategias y procedimientos empleados para la gestión y análisis
de la información.
En este sentido, la información sobre hábitat y vivienda es un material
sometido a una tensión de significados de uso diversos. En el campo
de las políticas públicas, los diferentes niveles jerárquicos en la
toma de decisiones y las distintas estrategias de intervención en la
resolución de la problemática habitacional también generan usos y
sentidos diferenciados con respecto a la utilización de información
estadística y, en particular, censal. La información constituye un intermediario
en el marco de redes de interacción entre las diferentes instancias
de producción e intervención de la política pública, siendo la
circulación de la misma una condición de posibilidad en la construcción
de políticas y acciones de vivienda.
Para la indagación acerca del uso de la información (censal) en la
construcción de las políticas públicas (en nuestro caso, las políticas de
vivienda) quisiéramos tener en cuenta dos tradiciones intelectuales. Por
una parte, la tradición del análisis de políticas en el cual compiten "dos
tendencias extremas, la que se inclina a intelectualizar el análisis y la
formulación de las políticas y la que se inclina a menospreciar el análisis
y dejar la decisión al juego y arreglo de los poderes" (Aguilar
Villanueva, 1994:81), esto es, una polémica entre una noción racional y otra transaccional de la política. Estas tendencias necesariamente
condicionan el papel de la información en la toma de decisiones. Por
la otra, la tradición enmarcada en la sociología de orientación constructivista
del conocimiento científico según la cual las afirmaciones científicas
-y en términos generales, la información confeccionada bajo los
cánones de la ciencia- son objetos intermediarios, sujetos a la flexibilidad
interpretativa de los agentes sociales y a acuerdos contingentes
de significación y uso. Desde ambas perspectivas es posible cuestionar
la concepción de que el uso de la información disponible es un
aspecto no problemático del proceso de toma de decisiones en políticas
públicas.
Con respecto a la tradición constructivista del conocimiento científico
y tecnológico nos interesa destacar, por una parte, la idea de la información
como un intermediario en el proceso de producción cognitiva,
lo cual nos remite de manera inmediata a la noción de red, como lo
planteado por Callon (2001) y Latour (1995). En este sentido, esperaríamos
que la información censal sobre la situación habitacional fuera
un intermediario en torno al cual se constituyeran redes de significación
política y académica, y, mediante las mismas, distintos actores (funcionarios
políticos del área vivienda, ordenamiento territorial, infraestructura
de niveles nacional, provincial y municipal que negocian decisiones
de política habitacional, los técnicos especialistas de los mismos niveles
que proveen los análisis de la información mediante el uso de otros
intermediarios como los procedimientos estadísticos y las definiciones
de indicadores, y los investigadores académicos, más marginales en
la conformación de las redes de la política y gestión pública) intentaran
interesar y enrolar a diferentes agentes con el fin de imponer un
uso homogéneo de la información y, particularmente, imponer determinado
papel o estatus a la información censal frente a otros tipos de
información que influyen en el diseño de las decisiones públicas (Callon
y Law, 1998).
Veremos, sin embargo, que difícilmente se pueda identificar la construcción
y mantenimiento de tales redes debido a la fuerte segmentación
que presenta la estructura administrativa del estado (en los niveles
provincial y municipal) en lo relativo al proceso de toma de decisiones y al uso, articulación e intercambio de la información (tanto de origen
censal nacional, como la producida localmente). Ello influye en una
dispersión de significados de utilidad de dicha información para diferentes
agencias gubernamentales. En tal sentido, nos interesa destacar,
más que el desarrollo de una cierta hegemonía en el significado
de utilidad, modalidad de uso y valoración de la información censal, la
variabilidad de estas atribuciones, evocando la idea de flexibilidad
interpretativa (Bijker y Law, 1992), una flexibilidad, sin embargo, que
no necesariamente confluye en clausura constituyendo un significado
unívoco. De esta manera, la información censal (como así también
otras fuentes de información más o menos sistemáticas, universales,
institucionalizadas, etc.) puede ser descripta como un objeto de frontera (boundary object), en el sentido de que diferentes actores sociales,
compartiendo un significado general del objeto, especifican sentidos
y usos propios y no necesariamente complementarios (Leigh Starr
et al., 1997). Encontraremos, entonces, según las orientaciones funcionales
de las instancias de gobierno, un uso de negociación política,
un uso retórico de legitimación de acciones puntuales, un uso técnicoprofesional
como fundamento de la organización territorial del "conocimiento" para planificar y tomar decisiones.
El presente artículo tiene como objetivo presentar los resultados de
un estudio exploratorio acerca del uso de información estadística, especialmente
la suministrada por el Censo Nacional de Población y Vivienda,
en organismos públicos encargados de la elaboración y ejecución
de políticas urbanas, territoriales y habitacionales. Tratándose de
un estudio exploratorio se han tomado la Provincia de Buenos Aires y
algunos Municipios del Conurbano Bonaerense como casos de análisis,
sin pretender que los mismos "representen" situaciones típicas en
cuanto al fenómeno estudiado 1 . En cambio, tales casos son considerados
oportunidades para la confección de conceptos que permitan una
mejor aprehensión del tema. El enfoque metodológico adoptado es de
carácter cualitativo: se basó en el relevamiento y análisis sistemático
de documentos elaborados por las agencias estatales consultadas y
el análisis interpretativo de 15 entrevistas no estructuradas a funcionarios
y técnicos de las áreas encargadas de elaborar y ejecutar políticas habitacionales, urbanas y territoriales en las instancias gubernamentales
indicadas2. El criterio de selección de los entrevistados tuvo
fundamentalmente en cuenta el tipo de actividad que realizaban en la
gestión de la política habitacional3. En este sentido, se entrevistaron
funcionarios encargados de tomar las decisiones dentro de los organismos
de gestión y planificación en los cuales de desempeñaban. En
algunos casos, las entrevistas fueron colectivas e incluyeron asimismo
al equipo técnico-profesional responsable del manejo de información.
En la realización de las entrevistas se utilizó un guión como instrumento
recordatorio de los puntos a tratar, pero no se implementó como una
estructura de interrogación estandarizada y en todos los casos se respetaron
las estructuras narrativas de los entrevistados4. Mediante el
análisis de las entrevistas, se intentó captar la forma en la cual los
actores significan su acción e interacción en el contexto socio-histórico
en el cual se encuentran, para luego construir categorías analíticas
que permitan comprender la práctica de los actores en su propia lógica,
más allá del relato normativo-institucional que establece metas y
funciones para cada organismo público.
Se trata, entonces, de una primera aproximación que nos permitirá
elaborar ciertas reflexiones acerca de una problemática poco desarrollada
dentro de las perspectivas teóricas que abordan el fenómeno de
la utilización del conocimiento en el ámbito de la política.
II. La formulación de políticas habitacionales
II.1. Modelos teóricos de construcción de políticas públicas
Con el fin de entender el papel de la información estadística en la política
habitacional de diferentes instancias de gobierno es necesario
reflexionar sobre el proceso de construcción de tal política. La interpretación
clásica de tal proceso (cuya presentación canónica pertenece
a Lasswell, 1951) destaca la conformación de un modelo racional y
lineal en la toma de decisiones: racional en cuanto implica que el agente
tomador de decisiones puede evaluar todas las alternativas de solución
sobre la base de información plena y establecer prioridades
mediante la búsqueda de optimización de logros; lineal por cuanto el proceso de toma de decisiones se resuelve en una serie de etapas
definidas lógicamente, acumulativas en sus efectos y desplegadas en
secuencias ordenadas: establecimiento de la agenda, formulación de
política y toma de decisión, adopción, implementación y evaluación
(Porter, 1995, cit. por Neilson, 2001). A su vez, esta versión connota
una acepción normativa del análisis de políticas y se centra en un sujeto
teórico tomador de decisiones. Para este modelo, el conocimiento
teórico, la información y el diagnóstico exhaustivo producidos sobre el
problema a resolver son condición previa y necesaria a la toma de
decisiones.
La literatura basada en este modelo destaca la información racionalmente
estructurada y el conocimiento producido a través de la investigación
científica como la condición de rigor para la construcción
de políticas. En tales términos, y en relación con el tema que nos ocupa,
cabría esperar que el uso de la información relevada con criterios
racionales (censos de población, por ejemplo) se constituyera en
insumo de diagnósticos y análisis de la situación a intervenir (o problema
a resolver), y los resultados de éstos fundamentara las subsecuentes
etapas en la toma de decisiones.
Desde otras perspectivas, un conjunto de teorías sobre el proceso
de formulación de políticas consideran a éste mucho más flexible, errático
y continuo (Aguilar Villanueva, 1992). La reacción de Lindblom
([1959]1992) a este esquema, aunque sin abandonar la mirada desde
el sujeto racional y aislado, derivó en la revisión del proceso de
construcción de política como incremental, en el cual las decisiones
se van tomando sobre decisiones puntuales -como dice el autor, para
"salir del paso"- sobre la base de una estrategia comparativa con experiencias
previas. Si en aquélla tradición lasswelliana, la información
se supone un insumo no problemático en cuanto a su disponibilidad y
cobertura para construir el juicio racional sobre eficacia y consecuencias
Lindblom toma de H. Simon la idea de información imperfecta y,
por lo tanto, de racionalidad limitada.
En su elaboración más reciente, Lindblom (1992) pasa de una visión
incrementalista en la que el tomador de decisiones va "saliendo del
paso" con comparaciones y ajustes micro, a una visión incrementalista en que la interacción es clave -interactive policy-making-, expresada
en el ajuste mutuo partidario -mutual partisan adjustement-. Sin contraponer
el análisis de política (racionalista, teórica) con la interacción
política como proceso de construcción política, ve la necesidad del
análisis de política para ser incorporado a la interacción, de manera
tal que constituya una herramienta del proceso de argumentar, convencer
y negociar, propio de un sistema democrático y una concepción
pluralista del poder. En este sentido, la información pasa a ser un elemento
de análisis incorporado a la lucha política (Lindblom, 1992,
Aguilar Villanueva, 1992).
Otros autores han puesto mayor énfasis en el carácter interactivo
del proceso de decisión, en el cual múltiples actores sociales interesados
en determinado objeto de la política influyen en su construcción,
presionando con sus particulares cuadros de intereses (Neilson, 2001).
Esto hace del proceso político un proceso en el que ningún actor puede
anticipar el resultado, en el que los objetivos, medidas, acciones,
programas son negociados, modificados o anulados a lo largo del mismo,
y en el que los resultados se van alcanzando de manera incremental,
muchas veces mediante el ritmo de microdecisiones que, con
frecuencia, resultan contradictorias entre sí. A diferencia de los modelos
racionales en los que interesa la secuencia lógica de decisiones del
actor político (el "decidor"), estos modelos se entienden como movidos
en la arena de la política (entendiendo a política en el sentido de politics, como proceso de relaciones de poder e influencia políticos).
Por otra parte, estos modelos suelen relativizar el conocimiento científico
(y/o la información basada en procedimientos científicos) como
fuente única o principal de la toma de decisiones.
En el marco de ambos modelos contrastantes de construcción de
las políticas y de la toma de decisiones el papel de la información es
diferente. Para el modelo racionalista, el conocimiento es, fundamentalmente,
diagnóstico objetivo de la situación a intervenir con la política,
por una parte, y, por la otra, conocimiento científico de regularidades que
contribuyen al diseño de la tecnología de intervención. De esta manera,
la información que constituye a tal conocimiento tiende a ser precisa,
certificada y objetiva, y si bien en todo proceso de decisión existe una cierta dosis de conocimiento basado en la experiencia subjetiva,
el modelo enfatiza la preeminencia de aquél. El supuesto de que el
conocimiento científico (y la información en la que éste se basa) es un
conocimiento verdadero, otorga legitimidad al diagnóstico y las premisas
sobre las que se asienta el diseño de las políticas. No existe
negociación entre distintos actores sociales para acordar cuál es la
información correcta (por ejemplo, cuál es la demanda real de viviendas),
sino una aceptación racional del conocimiento científicamente
elaborado (por ejemplo, la información censal producida con criterios
de rigor científico).
En el modelo "político", en cambio, intervienen otros tipos de información,
y el papel de la misma es diferente al modelo anterior. Aquí,
la construcción de la política no deriva de manera simplista de la relación
conocimiento-decisión-implementación, sino que la decisión y la
implementación están fundamentalmente dirigidas por la negociación
de intereses de diferentes actores. El conocimiento es estructurado de
diferentes maneras, ya que se emplea como instrumento de los intereses
en juego y no como parámetro objetivo y universal. De esa forma,
cada actor produce su propia información empleando fuentes diversas
e intentando lograr la legitimidad de la misma frente a los demás actores
en juego. El conocimiento certificado como científico es, con mayor
facilidad, puesto en duda y rehusado, o por lo menos articulado y
sopesado con otra información. Por ejemplo, en relación con la demanda
de viviendas, la compulsa por la definición de cupos de construcción
pasa por la negociación entre diferentes fuentes de información:
el déficit construido a partir de indicadores del censo de población, el
registro de demandantes de vivienda en los municipios, relevamientos
censales locales, conocimiento "experiencial" de funcionarios municipales.
La información institucionalizada censal (Censo Nacional de
Población y Vivienda), a su vez, tiende a ser relativizada en su valor en
el proceso de negociación: dudas sobre la correcta cobertura del operativo
censal, cuestionamiento de indicadores.
También tiende a ser diferente en ambos modelos la transmisión del
conocimiento y de las decisiones. En el modelo racional, el análisis
basado en información objetiva y certificada y las decisiones de intervención en el medio (las políticas) son expresados en términos explícitos,
volcados en documentos cuyo contenido suele ser público y
trasmisible a diversos interesados, internos y externos del organismo
responsable del mismo. En el modelo político, lo que predomina en
cuanto producto de decisiones políticas y estratégicas es un conocimiento
(o conjunto de afirmaciones sobre diagnóstico e intervención)
implícito en el contexto social de producción de aquéllas. En gran medida
se trata de una información y conocimiento distribuido verbalmente
y en documentos internos de carácter parcial y complementario, en
el plano del mismo espacio de producción del organismo, con predominio
de "conocimiento tácito" y compartido entre los agentes directos
de la toma de decisiones. Más adelante, haremos referencia a este
carácter informal y fuertemente interactivo en la circulación de la información
y el conocimiento sobre vivienda que interviene en la toma
de decisiones.
II.2. Características de la gestión provincial y municipal
de políticas habitacionales
De acuerdo a las afirmaciones recogidas en las entrevistas, el proceso
de toma de decisiones públicas en materia de vivienda se ve mejor
reflejado en el modelo político, debido a la existencia de múltiples
racionalidades que interactúan en el espacio de definición e implementación
de la política de desarrollo urbano y territorial, configurando, al
mismo tiempo, sentidos y utilidades diversos a los diferentes tipos de
información que intervienen en el proceso.
En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, los Ministerios de Desarrollo
Humano y de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos son
los organismos públicos encargados de llevar a cabo políticas habitacionales.
En un nivel normativo, aparece entre las misiones de estos
organismos la necesidad de administrar información para el desarrollo
de tareas de gestión. En ellos se representa la concepción clásica del
proceso de toma de decisiones en políticas públicas, en la cual el manejo
de información es clave en todos los pasos del ciclo, desde la
estructuración de la agenda y la formulación de alternativas hasta la
implementación, control de gestión y evaluación, pasando por la toma de decisiones5. Un aspecto clave de esta concepción es el diagnóstico
entendido como la herramienta para la caracterización y medición de las
necesidades habitacionales de la unidad geográfica determinada (déficit
habitacional) y fundamento inicial del proceso de toma de decisiones.
Una caracterización a nivel de la práctica, reconstruida principalmente
a partir de las entrevistas realizadas, muestra sin embargo que, en
términos generales, no es evidente un proceso de racionalidad lineal en
el proceso de toma de decisiones que vaya desde el dato estadístico
hasta la ejecución de políticas, pasando por el diagnóstico y la planificación.
Tampoco lo es el hecho de poseer un dispositivo o regla de conducta
organizacional que asegure pautas estandarizadas en el manejo
y circulación de la información entre los diferentes niveles de gestión.
El presente apartado se divide en dos secciones. En la primera de
ellas, a partir del análisis de información empírica, procuramos realizar
una breve descripción del proceso de formulación de políticas y de
toma de decisiones en el campo habitacional, señalando una serie de
elementos característicos. A continuación, describimos dos tipos de
condicionantes interrelacionados del proceso decisional: los condicionamientos
políticos y los factores y estructuras institucionales.
II.2.1 Características del proceso de formulación de políticas y
de toma de decisiones
A partir de las entrevistas realizadas a funcionarios provinciales y municipales
identificamos las siguientes características de este proceso:
- Predominio de la negociación entre múltiples actores sociales: En
el proceso de toma de decisiones en el ámbito de la política habitacional,
podemos identificar a diferentes actores involucrados: el estado
nacional, provincial y municipal, empresas constructoras, asociaciones
gremiales y ONGs, instituciones corporativas, partidos políticos,
grupos de presión, cada uno portador de intereses propios y racionalidades
específicas. La existencia de múltiples racionalidades en la toma
de decisiones hace del proceso un curso de negociación no sólo de
objetivos y estrategias sino también de significados de los elementos
considerados en el análisis de la situación, de la pertinencia y adecuación
de la información y el diagnóstico, de los intereses en juego. De acuerdo a un funcionario provincial entrevistado, el hecho de que: ..."los
proyectos se hacen en función de la oportunidad que presenta determinado
terreno"... hace intervenir en la toma de decisiones no solamente
al municipio sino también al ente financiador de nivel nacional,
a la empresa constructora que lo ofrece y, eventualmente, a la entidad
intermedia (en general, gremial) que representa a los futuros
adjudicatarios.
- Impacto de la coyuntura y urgencia: Los objetivos sustentables en
políticas de largo plazo compiten, en la toma de decisiones, con la
demanda de resolución de problemas inmediatos y coyunturales derivados
de procesos sociales o ambientales, o que resultan de los intereses
de agentes sociales con alto poder de negociación (empresas,
corporaciones). En particular, en cada uno de los niveles de gobierno,
organismos con funciones más orientadas a las coyunturas sociales y
ambientales, compiten con la racionalidad a largo plazo de los organismos
de política habitacional y urbana.
- Baja coordinación horizontal entre organismos de una misma estructura
de gobierno: Esta característica deriva en una relativa incompatibilidad
entre las decisiones, programas y acciones de diferentesáreas de gobierno. En el nivel del gobierno provincial, se denuncia la
baja coordinación entre organismos relacionados con las políticas urbanas
y habitacionales. La dirección de Ordenamiento Territorial se
constituye en el organismo técnico con la función de evaluar la radicación
de nuevos barrios. Sin embargo, con frecuencia su juicio es
obliterado en razón del valor de la oportunidad en el acceso a localizaciones.
Para un funcionario provincial: "...La lógica de la administración
pública es la superposición de tareas; cada unidad tiene necesidades
particulares y coyunturales y eso define los tipos de trabajos que se
hacen pero cuesta una articulación mayor".
Esto es particularmente dramático en la producción de información:
distintos organismos producen y procesan información que sistemáticamente
no circula entre los restantes organismos interesados. Como
lo expresa una funcionaria: "...la información parece que nos da poder,
y sobre todo razón de nuestro trabajo, por eso generalmente se es
reacio a compartirla...". En el nivel de los municipios, hemos observado que cada dependencia tiende a vincularse directamente con la autoridad
superior (intendente), dirigiendo a ésta sus informes, sin que
exista conocimiento (y valoración) de otras instancias municipales con
las cuales podría generarse relaciones sinérgicas en fases de diagnóstico
y planificación.
- Dificultades para definir políticas habitacionales centralizadas a
nivel provincia: Dado que muchos aspectos de la política urbanohabitacional
son potestad del estado municipal, se restringe la posibilidad
de políticas centralizadas, lo cual condiciona una baja coordinación
entre políticas provinciales y municipales. Al respecto, un funcionario
provincial comenta: "...Al no existir una política en materia de vivienda
centralizada en el organismo provincial, los criterios que emplea
el municipio escapan a las prioridades de la provincia"... Y agrega..."lo
que pasa es que el planeamiento territorial es competencia del municipio,
y aunque la provincia decida como política social construir vivienda,
la provincia no puede actuar con prepotencia"...
- Instancia provincial como intermediaria de políticas nacionales: El
predominio histórico de políticas y recursos de origen nacional en la
determinación de la aplicación de políticas de vivienda en el plano provincial
induce a las instancias de gobierno de la Provincia a actuar predominantemente
como intermediarias entre Nación y Municipio, con
escasa autonomía para la definición de políticas y estrategias propias.
Aun más, El Programa Federal de Viviendas financiado por la Nación
establece vínculos directos con los municipios, minimizando el papel
de los organismos provinciales competentes.
- Procesos incompletos de planificación, tanto a nivel municipal
como provincial: La preeminencia de decisiones basadas en demandas
canalizadas políticamente resulta en un proceso de toma de decisiones
afectado por la relativa desarticulación entre la determinación de
la necesidad global y el esfuerzo presupuestario global, por una parte,
y la realización de proyectos precisos condicionados por la demanda
puntual y la oportunidad, por la otra. Con frecuencia, especialmente
en el nivel municipal, se observa la ausencia de documentos en el que
se inscriban las decisiones tanto de políticas de mediano plazo como
las referidas a acciones puntuales. En efecto, en la práctica, se reemplaza el informe escrito por la consigna oral que circula informalmente
entre los diferentes despachos (por ejemplo, en ningún municipio se
contó con documentos de planificación). Posiblemente ello contribuya
a desdibujar en el tiempo los objetivos explícitos de la organización a
favor de las respuestas a necesidades de corto plazo. El carácter perentorio
o discontinuo de algunas políticas fue señalado por técnicos y
asesores como una debilidad para la planificación y se atribuyó, generalmente,
a la cultura de la organización caracterizada predominantemente
por tales decisiones de corto plazo guiadas por la urgencia.
- Variabilidad en los criterios de definición de la política habitacional:
La formulación de objetivos globales hacia necesidades básicas
habitacionales depende de un conjunto de criterios de políticas que,
por una parte, compiten entre sí, se superponen, y, por la otra, se condicionan
mutuamente, aunque la combinación entre ellos es variable
en el tiempo y en el nivel jurisdiccional y de decisión. Tales criterios de
política recogidos en los puntos de vistas y relatos de los entrevistados
son los siguientes:
- Criterios de asistencia social y respuesta a emergencia habitacional
- Política de urbanización e infraestructura social
- Intervención en torno a distorsiones del mercado habitacional
- Oportunidades de recursos (financieros, terrenos)
- Presión de la demanda habitacional6
- Beneficios políticos (capital político formado a través del reconocimiento
de obras, especialmente a nivel del Municipio)
Este conjunto de factores influye en el proceso de toma de decisiones
alejándolo del modelo racional lineal e imponiendo una dinámica
eventual, en la que predominan las tensiones entre intereses de diferentes
actores sociales.
II.2.2. Elementos condicionantes del proceso de toma de decisiones
-Condicionamientos políticos. El factor político actúa como condicionante
en un doble sentido: por un lado porque en muchas ocasiones
la falta de coordinación y cooperación entre diferentes niveles de gobierno
responde a dificultades ligadas a fragmentaciones institucionales
generadas por alineamientos políticos en pugna. Por otro lado, porque son decisiones políticas las que finalmente inician o no una política
pública con una cierta autonomía en la definición "objetiva" del déficit
habitacional. Para el caso de la política de construcción de viviendas,
varios funcionarios municipales señalaron que frecuentemente prevalecen
criterios políticos para la localización de las viviendas, por encima
de la información estadística. Esta cuestión tiene varios matices,
por un lado, el Plan Federal de Viviendas aparece abarcando casi la
totalidad del espacio destinado a la política habitacional, sobre todo a
nivel municipal pero también en el ámbito de la provincia. Al tratarse de
planes previamente diseñados por el gobierno nacional y que se ejecutan
con recursos de la Nación, los mayores esfuerzos en la Provincia y
los municipios se concentran en el proceso de consecución/asignación
de cupos. En este proceso es visible el uso de indicadores del Censo,
tales como déficit y hacinamiento por hogares. Sin embargo, una vez
delimitada la cantidad de viviendas deficitarias dentro del parque
habitacional, la modalidad de asignación o localización de las nuevas
viviendas dentro de los municipios responde a otros factores, principalmente
la disponibilidad de tierras y también razones de decisión
política como las que estiman conveniente la localización de las viviendas
en lugares con alto impacto visual 7.
-Factores institucionales. En el caso de la Provincia de Buenos Aires,
cabe hacer referencia al proceso de "desguace"8 sufrido por algunas
reparticiones vinculadas a la gestión urbana, territorial y de viviendas
durante los años noventa. En distintas entrevistas se mencionó que
estas áreas habían dejado de ser un objeto de política e inversión durante
la década anterior, quedando desfinanciadas y con pocos recursos
humanos. Según lo expresan distintos funcionarios provinciales consultados,
durante esos años la Provincia actuó como un mero ejecutor
de programas nacionales y como articulador entre éstos y los municipios,
monitoreando sólo cuestiones normativas pero sin una injerencia de índole
propositiva. Una consecuencia de ello es la dificultad para recuperar
los conocimientos tácitos y prácticas institucionalizadas en materia
de planificación habitacional. Para los funcionarios consultados, este rol
de mero administrador de recursos con escasa planificación explica la
ausencia de un sistema permanente de gestión de la información que permita generar una evaluación de la situación habitacional sostenida
en el tiempo. En este sentido, un funcionario provincial señala que: "...durante años el Instituto ha funcionado como organismo articulador,
intermediario; no ha habido una política de planificación del territorio,
sí desde el punto de vista ejecutor", mientras que una funcionaria del área de planeamiento territorial de la provincia relata: "...en los años
noventa es el mercado quien define en gran medida el ordenamiento
territorial; las instancias de planificación institucional pierden jerarquía,
personal, pierden el saber hacer que es lo más difícil de reconstruir..."
El proceso de debilitamiento de las áreas de planificación urbana y
territorial en el ámbito provincial fue concomitante con la emergencia
de una corriente de pensamiento que postula la descentralización de
las funciones del Estado y la revitalización institucional de los municipios.
En dicha perspectiva normativa, los municipios adquieren nuevas
competencias ligadas a una política constructiva del desarrollo local
que implica asumir el papel de agente de promoción económica, con
una activa gestión orientada hacia el diseño e implantación de estrategias
para la revalorización de su entorno territorial. Pero, si bien el concepto
de desarrollo local circula fuertemente en el discurso de los gobiernos
en todos los niveles del Estado, los informantes destacaron la
dificultad de asumir los nuevos desafíos institucionales que implican mayor
autonomía en la toma de decisiones y el paso de un rol de administrador
de la información a un gestor de políticas. En las entrevistas realizadas
en los municipios aparece esta necesidad de rever su propia
capacidad de gestión, pero se señala como un proceso incipiente y para
el cual es necesario dotarse de nuevas capacidades de gestión a partir
de la incorporación de nuevas prácticas y la capacitación y ampliación
de recursos humanos.
De esta manera, los funcionarios y técnicos consultados que desempeñan
sus funciones en los ámbitos provincial y municipal coinciden
en señalar una relativa debilidad en los mecanismos de toma de
decisiones en materia habitacional, que indican como resultantes de
procesos de desestructuración y declive de los dispositivos de gestión
de los organismos del área sufridos durante las décadas pasadas. En
ese contexto, con estructuras gubernamentales provinciales inmersas en un proceso de recomposición institucional y municipios en los cuales
predomina aún una baja capacidad de gestión, la política habitacional
diseñada desde el gobierno nacional -el Plan Federal de Viviendas- irrumpe en estos escenarios absorbiendo, con su macro oferta
de vivienda nueva, casi la totalidad de los recursos disponibles. En esta
coyuntura, es posible suponer, de manera hipotética, que la aplicación
del Plan Federal podría debilitar en cierta forma la emergencia y consolidación
de una cualidad planificadora en los niveles provincial y
municipal.
-El factor de la demanda. El último factor que hemos mencionado
como condicionante de la formulación e implementación de las políticas
públicas de vivienda lo constituye la demanda de la población. En efecto,
el registro que surge del pedido de vivienda nueva o de materiales
para mejoramiento fue señalado en ocasiones como el dato que más
se ajusta a la realidad 9. Una indagación sobre estas afirmaciones muestra,
sin embargo, que lo dicho no significa desconocimiento del sesgo
que implica la disparidad en las condiciones de acceso a la información
de los beneficios sociales de los planes otorgados por el Estado entre
los estratos sociales de menores recursos, sino que respondería a una
lógica de acción política que actúa en función de lo visible, o mejor dicho,
de lo que se hace ver, expresado en la demanda de la población.
Así, según nuestra interpretación, la demanda suple en muchas ocasiones
a los datos proporcionados por las estadísticas a la vez que actúa
como legitimador de la acción política encarada.
Con la descripción realizada hasta aquí, creemos razonable la hipótesis
de que el proceso de toma de decisiones en el área habitacional
queda mejor expresado por el "modelo político" que por el racional-lineal
antes descripto. Aquél es complejo, difuso, oportunista, interactivo o negociado
y condicionado por múltiples criterios de política. Particularmente,
la política de construcción de viviendas nuevas (en especial, financiadas
por el Plan Federal) se constituye en un proceso de negociación entre
varios actores interesados, cada uno de los cuales enmarcan sus objetivos,
estrategias, influencias y acciones en racionalidades particulares. En
este sentido, los fundamentos y justificaciones de las decisiones sobre
construcción de viviendas, erradicación de villas, etc. no son unívocos o expresan una única racionalidad. Factores coyunturales (climatológicos,
ecológicos, siniestros urbanos, acontecimientos sociales), criterios
urbanísticos como la constitución del paisaje urbano, oportunidades y
conflictos en materia de disponibilidad de terrenos, presiones de la
demanda directa de grupos sociales, la presión de la política nacional
en la materia que limita fuertemente la capacidad de formulación de
políticas provinciales al tiempo que se presenta como una oportunidad
de recursos, entre otros, definen las acciones tanto o más que la información
estadística censal que provee una medición del déficit
habitacional como magnitud del problema de la vivienda. Este carácter
complejo y difuso de la formulación de políticas habitacionales condiciona
el uso de la información para la toma de decisiones.
III. Acerca del uso de la información
Aunque la cuestión de las vinculaciones entre ciencia y política no constituye
una problemática nueva en el campo de las ciencias sociales, la
modernización del estado y la creciente diferenciación de sus estructuras
burocráticas, junto con el proceso de institucionalización y profesionalización
de la investigación académica en la segunda mitad del siglo
XX, dieron un nuevo impulso a los procesos ya existentes de intermediación
entre la producción de conocimiento y la esfera político-estatal, configurando
asimismo el desarrollo contemporáneo de diferentes perspectivas
teóricas que intentan explicar dicho fenómeno (Camou, 1997). De
este modo, la literatura académica de las últimas décadas ha desarrollado
un consenso progresivo en torno al rol crucial que asume la información
en las sociedades modernas. Estas sociedades del saber o sociedades del conocimiento, tal como fueron denominadas, se caracterizan
por apoyarse crecientemente en los aportes de la ciencia y la
tecnología. Así, el conocimiento se torna un medio a partir del cual "las
sociedades se organizan, se adaptan y cambian" (Brunner y Sunkel,
1993:15). En este contexto, diferentes autores se han preguntado por
las formas de utilización del conocimiento científico por parte de los
tomadores de decisiones en el ámbito de las políticas públicas, bajo
el supuesto de que, en palabras de Brunner y Sunkel (1993:10): "cada vez más, la política se apoya en el conocimiento experto, ya sea a nivel
de los ministerios, el Parlamento, los partidos, los sindicatos o los
medios de comunicación".
Si bien durante la mayor parte del siglo XX predominó una concepción
lineal de la interacción entre ciencia y políticas públicas, dicha
concepción ingenieril fue gradualmente reemplazada por visiones que
enfatizan la complejidad que reviste la vinculación entre investigación
y políticas, en tanto proceso interactivo en el que participan múltiples
actores sociales e institucionales, con sus respectivos intereses y lógicas
de acción (Estébanez, 2004; Wittrock, 1999). Es así que un creciente
número de investigadores, especialmente provenientes de países centrales,
ha desarrollado esquemas analíticos a partir de los cuales se
construyen tipologías de usos del conocimiento y han llevado a cabo diversos
estudios empíricos para sustentarlos. Aquí encontramos, por
ejemplo, trabajos clásicos como la teoría de las "dos comunidades" desarrollada
por Caplan (1979), quien analiza dos grandes modos de utilización
del conocimiento en políticas públicas (conceptual e instrumental),
y los siete modelos de utilización de la investigación elaborados por
Weiss, (Neilson, 2001). Dichos modelos dan cuenta de la variedad de
tipos de conocimiento en juego durante el ciclo de políticas y de la conformación
de diferentes significados en torno a la utilidad de éstos.
En el presente trabajo, postulamos una clasificación de los datos estadísticos
como conocimiento científico a fin de mantener un diálogo con
categorías analíticas pensadas desde modelos teóricos para analizar la
transmisión, utilización y difusión del conocimiento producido por la investigación
científica y académica. La información censal y de encuesta
sobre tópicos de condiciones habitacionales de la población constituye
un insumo potencial tanto para la investigación científica y académica
en el tema, como para la formación de profesionales, la formulación de
políticas públicas en los distintos niveles jurisdiccionales del estado, la
evaluación técnica de las mismas, la construcción de noticias en los
medios de comunicación masiva, la formulación de críticas en el plano
de interjuego de la política y, eventualmente, la caracterización del mercado
habitacional y la definición de estrategias empresariales. Cada uno
de estos usos imprime un significado de utilidad particular y diferenciado a los distintos indicadores cuantitativos de vivienda. Estos significados
se ven reflejados no solamente en la intensidad del uso dado
sino también por las estrategias y procedimientos empleados para la
gestión y análisis de la información.
Es hipótesis de este trabajo asumir que el uso de información por parte
de las distintas instancias de gestión consultadas se relaciona con las
características que adquiere en ellas el proceso de toma de decisiones
en relación a las políticas y prácticas de intervención en materia
habitacional. De este modo, las características que asume el proceso de
formulación de políticas habitacionales, urbanas y territoriales se describieron
por el predominio que en ellas toma la negociación entre diferentes
actores sociales, el impacto de la coyuntura, la baja coordinación entre
las diferentes estructuras administrativas y la presencia de múltiples
racionalidades en el momento de la toma de decisiones. Esta situación
moldearía la manera en que las diferentes agencias estatales gestionan
las diversas fuentes de información, así como las características funcionales
de la información y sus significados. En nuestro caso, sucintamente,
notamos como características del uso de la información la dispersión,
la superposición de tareas, la debilidad en su sistematización, la baja circulación,
el predominio de acceso a través de canales informales, la utilización
en decisiones puntuales no ligadas a procesos macro.
En el caso específico del Censo Nacional de Población y Vivienda,
su uso está asimismo condicionado por ciertas características intrínsecas
a él (construcción de indicadores, costo, nivel de agregación de
los datos)10 y por el carácter simbólico que asume como instrumento
de intermediación en las negociaciones llevadas a cabo por los diferentes
actores en juego.
III.1. Algunas características generales del manejo de la información para la gestión
En general, los entrevistados señalaron una tensión entre la solución de
problemas urgentes o del día a día y la elaboración de un dispositivo
de procesamiento de la información generado a partir de datos surgidos
de estadísticas nacionales, provinciales o municipales o simplemente de los datos que surgen a partir de expedientes burocráticos en las diferentes oficinas. Los documentos que se elaboran comúnmente
se realizan a pedido de otras reparticiones del gobierno municipal y
no son de carácter público, respondiendo a una demanda específica
sin pasar a formar parte de un procedimiento metódico de análisis de
la información. Por otra parte, no encontramos en estos organismos
personal dedicado exclusivamente a la tarea de elaboración de informes
de diagnóstico o monitoreo de políticas a partir de la información
que se posee. Asimismo, debido a la tensión existente entre disponer
recursos para la consolidación de datos en vistas de una planificación
macro y asignar dichos recursos a la resolución de tareas de rutina
administrativa, resulta difícil para la mayoría de los organismos provinciales
vinculados a la problemática urbana, territorial y de vivienda
construir bases de datos sistemáticamente actualizadas.
De este modo, funcionarios y técnicos municipales señalaron durante
las entrevistas la existencia de elaboración de informes de diagnóstico
sobre la situación habitacional dentro de un espacio acotado (por
ejemplo, barrios o asentamientos precarios) y un tiempo determinado,
pero en ningún caso estos informes pasan a formar parte de una rutina
de sistematización de datos para la toma de decisiones. Podríamos decir
entonces, sintéticamente, que se observó un manejo limitado de la
información y, cuando esto sucede, se trata en general de una intervención
puntual a partir de la emergencia de una problemática determinada
en espacio y tiempo.
Tampoco parece haber criterios de circulación de la información en
el interior de las estructuras estatales municipales, generando una suerte
de continua superposición de tareas entre las distintas reparticiones y
dentro de éstas. Por ejemplo, en el caso de los municipios, es notable
un tipo vertical de articulación interna, entre cada unidad y el Intendente
local, sin espacio para una circulación de carácter horizontal de la
información, lo que facilita la generación de trabajos superpuestos con
un consecuente derroche de recursos administrativos abocados a tareas
similares en diferentes áreas del gobierno municipal.
En el nivel del Estado Provincial se reitera la baja articulación entre
organismos para la producción y uso de la información, produciéndose
situaciones de superposición en la producción de datos. Un aspecto señalado en las entrevistas refiere a la ausencia de mecanismos de
centralización para dicha producción. Una de las cuestiones que atentan
contra ello es, a juicio de los entrevistados, la falta de procedimientos
claros y dinámicos en el acceso a la información, especialmente
de datos estadísticos que fluctúan constantemente en el tiempo. La
ausencia de un procedimiento común para solicitar información a organismos
de estadística nacionales o provinciales y la existencia de
redes informales para obtener distintas fuentes de datos fueron elementos
señalados por técnicos y funcionarios, sobre todo a nivel provincial.
Si bien se indica a la Dirección Provincial de Estadística como
el principal organismo público al cual las diferentes direcciones provinciales
y municipales hacen sus pedidos de información primaria, a
partir de la firma de convenios entre ambas partes, es este rasgo de
informalidad lo que parece predominar en la práctica. Por ejemplo,
técnicos del área provincial de ordenamiento territorial indican que: "...hoy cada organismo tiene su GIS11, hay una suerte de atomización
encontrar una única fuente de información que ya esté consolidada,
sistematizada (...) nosotros, por nuestra trayectoria personal, conocemos
las fuentes y sabemos qué bases hay, entonces las conseguimos
por contactos personales, negociando desde el organismo o informalmente,
la usamos muchas veces de modo clandestino, porque
lleva mucho tiempo conseguir la autorización formal y mientras tanto
uno tiene la necesidad de utilizarla (...) Lo que es una picardía es el
tiempo que se pierde porque no existe un mecanismo institucional o
el conocimiento para acceder a la información..."
III.2. Tipos de información utilizada
Los organismos provinciales y municipales emplean distintas fuentes
de información para la formulación de políticas, la toma de decisiones
y las tareas de gestión de la problemática urbana, territorial y habitacional.
Brevemente, ilustraremos la diversidad observada en los organismos
consultados en torno al uso y significado de los distintos tipos
de información.
1. El uso más recurrente mencionado para el caso del Censo Nacional
de Población y Vivienda es la utilización de los datos por él proporcionados
para poder negociar cupos o mayor presupuesto a partir de
la elaboración de diagnósticos preliminares sobre la situación habitacional
a nivel de partido o provincia. En este caso, el indicador utilizado
es el déficit habitacional, compuesto por la variable tipo de vivienda-casa tipo rancho- y el hacinamiento por hogares. Un ejemplo de
este tipo de uso de la información censal lo constituye la implementación
del plan de mejoramiento para la Provincia de Buenos Aires, en
el cual la información proporcionada por el censo opera para la negociación
de cupos correspondientes a la provincia, pero luego la asignación
efectiva se realiza mediante el uso del registro de demanda. En
este sentido, la información del Censo tiene valor como recurso para
tomas de decisiones de nivel macro en la resolución de la puja presupuestaria
en el interior del gobierno provincial. Recurso que luego no
se emplea para la decisión de nivel micro referida al diseño e implementación
de programas y acciones puntuales. Al respecto, un funcionario
provincial argumenta que: "...No hay solamente una priorización
en base a indicadores, también hay una priorización en base a proyectos,
si el proyecto es factible o no, si tiene aptitud hidráulica o no lo
tiene. El uso de los indicadores no es lo que los planificadores desearíamos,
es más indirecto, además tiene que ver también con cómo los
intendentes caracterizan la situación de su municipio..."
2. Asimismo, es extendido un uso de tipo contextual de los datos
aportados por el Censo y también por la Encuesta Permanente de Hogares
(EPH). En efecto, los datos brindan una primera caracterización
sociodemográfica de la población de una región determinada, caracterización
que adquiere el significado del contexto o entorno en el cual
se desarrollará la política pública. Sin embargo, especialmente en los
municipios, la determinación del contexto no parece pasar de un mero
plano formal, sin anclaje en la estructuración real de una política, en
donde priman los relevamientos propios o el conocimiento directo. En
este caso, la batería de variables utilizadas son el crecimiento poblacional,
necesidades básicas insatisfechas y características de la vivienda -tipo de vivienda, calidad de los materiales, servicios sanitarios- así como variables de caracterización socioeconómica tales como nivel
de educación, ingresos, salud, etc.
3. Un tipo de conocimiento muy expandido, especialmente en los
municipios, es el que denominamos conocimiento directo o de experiencia
directa. Si seguimos el esquema ideal del ciclo de políticas
públicas, compuesto por cinco pasos o niveles de decisión12, podemos
localizar al conocimiento directo en el nivel de identificación de problemas,
dado que la problemática a solucionar es percibida a partir del
contacto directo con el territorio. Los actores que ocupan cargos en la
función pública municipal coinciden en señalar al conocimiento que
brinda la experiencia directa, construida por el hecho de vivir en el territorio
que es objeto de intervención, como un elemento valioso para
caracterizar la realidad del parque habitacional, o en general, la realidad
urbana y territorial de la comuna. Podemos decir, al menos para
el universo de personas consultadas en el nivel municipal de gobierno,
que es muy fuerte el grado de veracidad atribuido a este tipo de
conocimiento basado en la experiencia empírica, y que los indicadores
estadísticos, en todo caso, contribuyen a corroborar o ajustar lo que
se infiere en modo inductivo a partir del contacto directo con la región.
Por ejemplo, una funcionaria municipal comenta que: "...hay una gran
cantidad de datos, de información, que el municipio tiene por el solo
hecho de llevar adelante trámites burocráticos". Este conocimiento, que
podríamos denominar experiencial, en general no es sistematizado por
los funcionarios. Así lo explica una funcionaria municipal: "...tenemos
un conocimiento compartido por vivir en el territorio, y eso se sabe y
se discute pero no lo volcamos en informes o diagnósticos".
4. Como momento posterior a la delimitación del problema en un
tiempo y espacio acotado, se utilizan especialmente en municipios y áreas de acción social relevamientos propios que arrojan datos no
estadísticos. Se busca con ellos identificar -esto es, con nombre y
apellido- a la población que será destinataria de una política pública.
Estos relevamientos, que en ocasiones son llevados a cabo mediante
convenios con universidades u ONG's, son el insumo, junto con el registro
de la demanda, sobre el cual se desarrolla el proyecto de intervención
pública. Los indicadores censales juegan en esta instancia un papel de justificación o marco contextual sin injerencia directa en la
construcción del objeto de intervención.
5. Otro tipo de información usada en las áreas que trabajan con los
Sistemas de Información Geográfica (GIS) son las imágenes satelitales generadas a partir de vuelos aéreos o suministradas por la Web a través
del programa Google Earth. Este tipo de información, que presenta
grandes diferencias de desarrollo según el municipio13, se utiliza para
caracterización de usos del suelo a nivel del partido y, en el plano de
una política pública, se sitúa como información para diagnóstico. A
partir de trabajos de fotointerpretación se determinan patrones dominantes
de utilización del suelo a nivel de manzana. La información que
se obtiene a través de estas imágenes es cruzada con datos censales
y volcada en un GIS. Se indicaron como ventajas de este tipo de información
el hecho de estar actualizada y el permitir la fotointerpretación
a nivel de manzana, dos elementos señalados negativamente para el
caso del Censo de Población y Vivienda.
6. Por último, la información producida por universidades, ONG's u
otras organizaciones de la sociedad civil no parece tener un anclaje
efectivo en el diseño de las políticas habitacionales, aunque es un aspecto
que debería ser analizado más profundamente. El contacto con
este tipo de conocimiento se realiza a través de la lectura de publicaciones,
a partir de las redes de contactos personales entre académicos
y funcionarios y técnicos que ejercen funciones en las distintas
agencias del Estado consultadas y que, por su trayectoria personal, tienen
un contacto con institutos académicos públicos o privados, y en
menor medida a través del establecimiento de convenios. Finalmente,
señalaremos brevemente un elemento surgido en una de nuestras
entrevistas, si bien no resulta posible ahondar en la cuestión por el
escaso acercamiento a la problemática que se pudo realizar en el presente
trabajo. Nos referimos a la existencia de una relativa desconfianza
generada desde los ámbitos de gestión hacia los espacios académicos
de producción de conocimiento, fundada en la consideración de
que las investigaciones académicas usualmente no toman en cuenta
las prácticas reales que adquieren los procesos de toma de decisiones
políticas14.
A modo de síntesis, quisiéramos destacar la notable dispersión en
el manejo de la información y la falta de institucionalización de la misma-en términos de fragmentación institucional como por la variedad
de registros o fuentes utilizados según la repartición consultada y por
la disparidad de usos de una misma fuente en los diferentes organismos.
En general, puede sugerirse la ausencia de una política de información,
tanto a nivel provincial como municipal, que se oriente a articular
la variedad de fuentes, establecer una estructura organizativa
(posiblemente en formato de redes) que permita el aprovechamiento
colectivo e interinstitucional de la información y fijar parámetros de
actualización, procesamiento y disponibilidad de los datos.
III.3. Uso y significado del Censo Nacional de Población y Vivienda
En el caso de la información proporcionada por el Censo Nacional de
Población y Vivienda, las entrevistas nos muestran cierta tensión entre
el significado atribuido al censo como artefacto o dispositivo generador
de datos capaces de transformarse en información útil y su efectivo
uso en la toma de decisiones. Se valora la cobertura, el esfuerzo y
costo que implica la realización del censo y, dentro de esa perspectiva,
se lo sitúa como una herramienta básica a partir de la cual se pueden
realizar diagnósticos en una primera instancia. En este sentido,
pareciera haber un consenso explícito no problematizado acerca de la
existencia del censo como herramienta útil, aún cuando su uso diste
de ser algo sistemático y extensible a todos los ámbitos de los diferentes
niveles de gobierno.
Ante la pregunta por la utilidad de la información estadística en general,
todos los entrevistados manifestaron utilizar bases de datos primarios
para la toma de decisiones. En principio, se señaló la información
proporcionada por el Censo como importante y útil. Sin embargo,
cuando se indagó sobre el significado de esta utilidad, los datos
censales en sí mismos no parecen jugar un rol determinante en la toma
de decisiones para casos de política específicos. Es en la falta de una
articulación clara entre el plano simbólico por donde circula el sentido
de utilidad de los datos censales producidos por el Estado, y en la práctica
es donde encontramos la ausencia de una discusión acerca del real alcance del censo en la producción de conocimientos válidos para
la formulación de políticas en casos concretos.
Los agentes encargados de desarrollar acciones de intervención
puntuales (urbanización de una villa, solución de una emergencia
habitacional, etc.) emplean la información censal para caracterizar
contextualmente el área de localización del problema a resolver. Sin
embargo, este uso no pasa de ser retórico y de refuerzo de la legitimación
de la decisión por la valoración social del censo. No se trata
aquí de un ejemplo de "exploración combinada" (Etzioni, 1992), concepto
que asume una combinación del enfoque racionalista y el
incrementalista anteriormente descriptos, sosteniendo la articulación
entre información macro e información de detalle en lo que refiere a
decisiones fundamentales. Nuestra indagación muestra que tal articulación
no es eficiente o efectiva en el sentido de que la información
macro (censo nacional) sea un intermediario útil en términos de construcción
de la decisiones y de la gestión en su combinación con la
puntual, sino que sirve como pantalla o cubierta retórica que permite
satisfacer el rito de calidad y significación dada por el censo.
Podemos establecer, de esta manera, una distinción analítica entre
el significado de utilidad otorgado a la información producida por el
Censo y su real uso en la formulación y gestión de la políticas públicas
habitacionales en los ámbitos consultados. Por ejemplo, tal como hemos
visto, el concepto de déficit habitacional, como concepto de
racionalización de la política, es un marco general de legitimación del
papel de intervención del Estado (y de la existencia de organismos
públicos destinados a la vivienda), más que de orientación efectiva de
acciones, ya que éstas se definen a partir del conjunto de múltiples
factores que se han señalado a lo largo del trabajo (respuesta a la
emergencia habitacional, oportunidad de recursos, asistencialismo
social, presión de la demanda, capacidad de gestión, estructura institucional,
etc.), y del proceso de negociación entre actores. Retomando los
conceptos elaborados por Abelson (2007) para estudiar la influencia
de los think tanks en los procesos de políticas públicas, podríamos
plantear una diferenciación entre la "influencia percibida" y la influencia
realmente ejercida por el Censo en el ciclo de formulación de políticas habitacionales. Al formar parte de los procesos de intercambio
entre los actores, ya sea en soportes tangibles como documentos e
informes de gestión o en los discursos por los cuales los funcionarios
representan sus políticas, el Censo se torna el criterio visible para los
diferentes actores en juego, a partir del cual se configuran percepciones
compartidas acerca de su uso como eje de acción en las políticas
habitacionales. El prestigio otorgado a los datos estadísticos en tanto
criterio objetivo para la cuantificación de déficit genera significados
compartidos acerca de su influencia (y estos significados, a su vez,
retroalimentan el ciclo). Ciertamente, la sobreestimación de la influencia
ejercida por el Censo está estrechamente ligada a la concepción del ciclo
de políticas como una secuencia de pasos racionalmente establecidos
(tal como figura en las misiones y objetivos de todos los organismos
consultados). Sin embargo, un acercamiento al plano de las prácticas
muestra al proceso de formulación de políticas caracterizado por lógicas
de acción mucho más episódicas y arbitrarias de lo que postula el
modelo lineal, a la vez que condicionado por diversos factores (políticos,
institucionales, la demanda de diferentes grupos). En el predominio de
la modalidad de intervención puntual encontrada en las políticas
habitacionales de las agencias estatales consultadas, emergen otras
fuentes de información, tales como relevamientos propios y el "conocimiento
experiencial", y un uso instrumental de la información censal
(específicamente el concepto de déficit) para la negociación de cupos
en los planes habitacionales y para el establecimiento de parámetros
presupuestarios.
IV. Conclusiones
El trabajo tuvo como objetivo describir los rasgos principales que asume
el uso de la información estadística sobre vivienda en el proceso
de planificación y gestión de políticas habitacionales, urbanas y territoriales,
en la Provincia de Buenos Aires y en algunos municipios de la
región metropolitana bonaerense.
Dijimos que el uso y el significado otorgado a la información censal
guarda estrecha relación con los procedimientos organizacionales y el marco político institucional en el cual se insertan, y que, por lo tanto,
para describir la utilización de información censal sobre vivienda en el
proceso de políticas, es necesario ubicar la problemática habitacional
en las estructuras estatales y caracterizar las modalidades de formulación
y gestión de políticas públicas en dichas estructuras.
A grandes rasgos, existen dos enfoques teóricos que analizan el proceso
de formulación de políticas y la toma de decisiones. Un modelo
racional que postula una secuencia lineal del ciclo de política, en donde
la información es de carácter objetivo y actúa legitimando y
monitoreando todo el proceso. Y un modelo político que señala la necesidad
de entender el proceso de formulación de políticas como un
espacio de articulación conflictiva entre los diferentes intereses y lógicas
de acción de diversos agentes y niveles institucionales y en el cual
el conocimiento deja de ser objetivo para pasar a ser un instrumento
de los intereses en juego.
Aunque la organización formal y la asignación funcional explícita de
los organismos consultados se ordenan en términos de un modelo lineal
racional, el proceso de formulación de políticas y toma de decisiones
corresponde, en mayor medida, a las características del modelo
político. De este modo, una caracterización a nivel de la práctica
muestra a este proceso representado por un predominio de la negociación
entre múltiples actores sociales (funcionarios de distintos niveles
de gestión, empresarios, organizaciones sociales, población demandante
de vivienda), en donde resalta el gran impacto que posee
en la toma de decisiones la coyuntura, marcando procedimientos en
torno a la solución de cuestiones del día a día o de asistencia a la urgencia.
En el análisis de estas prácticas se visualizó también la ausencia
de dispositivos o reglas de conducta organizacional que aseguren
pautas estandarizadas en el manejo y circulación de la información
entre los diferentes niveles de gestión, y un bajo nivel de coordinación
horizontal (entre organismos dentro de una misma estructura de gobierno)
y vertical (entre los distintos niveles de gestión). Asimismo, se
observó una escasa tradición planificadora en la materia en cuestión,
señalada por los mismos actores como producto de un largo período
de des-jerarquización de las estructuras gubernamentales provinciales de las áreas de desarrollo urbano y territorial las cuales recientemente
se estarían recomponiendo. En el caso de los municipios, la mayor
dificultad en torno al problema de asumir un papel más activo y autónomo
en la planificación urbana deriva del bajo grado de desarrollo de
sus capacidades de gestión, debido a la falta de recursos (en general,
financieros, humanos y administrativos).
En lo que a la toma de decisiones específicamente se atiene, advertimos
la coexistencia de diversas lógicas que, en su interacción, moldean
las formas de gestión e implementación de las políticas así como las
modalidades en el uso de información como insumo de políticas. Entre
dichas lógicas pueden señalarse: una orientación hacia intervenciones
puntuales, las presiones ejercidas por la demanda de la población beneficiaria
de los planes sociales y de los funcionarios públicos, las respuestas
a la emergencia y la asistencia a la urgencia. También, la existencia o no
de recursos financieros y de disponibilidad de tierras y la presión del
mercado (que operan como oportunidades o restricciones).
En cuanto a la descripción de los usos de la información dentro de
los organismos consultados, se observó dispersión, asistematización,
baja circulación y superposición de la información. Asimismo, su uso
se vincula a políticas focales o implementadas en territorios acotados
espacialmente y no al diagnóstico o planificación global, lo cual condiciona
el alcance real de la información como orientadora de la acción
política, en tanto el nivel de agregación de los datos dificulta su utilización
en regiones geográficas muy pequeñas. Entre los canales de
acceso a la información, resalta la construcción de redes de contactos
informales, situación que se señaló como alternativa ante las dificultades
de acceso a la información por ausencia de canales formales para
realizar su pedido, por la demora en el tiempo de entrega de los datos
o por dificultades para afrontar su costo.
Existen diversos tipos de información en uso tales como el conocimiento
directo, las imágenes satelitales, el conocimiento producido en
espacios académicos, información surgida a partir de relevamientos
propios, derivada de la gestión administrativa o del establecimiento de
registros de demanda. La información censal es utilizada de diferentes
maneras según el nivel de intervención gubernamental. Así, pudimos postular como regla general que; cuanto más acotada es el área
territorial de intervención de una política; menor es la utilización del
Censo en la toma de decisión e implementación de la misma. Entre
los diferentes usos, tanto a nivel provincial como municipal, se destaca
la utilización de la información censal como parte de la rutina legitimadora
de las políticas a seguir. Otros usos detallados a lo largo del trabajo
(válidos para las áreas de gestión provinciales y municipales) se
relacionan con la utilidad de la información censal (específicamente el
concepto de déficit) para la negociación de cupos en los planes habitacionales
y para el establecimiento de parámetros presupuestarios.
Asimismo, es frecuente en los municipios un uso de los datos producidos
por el Censo como "marco contextual" para la realización de análisis
comparativos entre la unidad territorial de intervención y un contexto
regional más amplio.
Retomando los dos modelos teóricos de toma de decisiones en las
políticas públicas, cabe preguntarse si la vigencia de uno u otro incide
en la calidad del proceso político. De hecho, en contextos de alta complejidad
organizacional, el modelo lineal racional difícilmente podría
imponerse más que como recurso retórico de los actores políticos. En
los procesos de toma de decisión concretos observamos la concurrencia
de una multiplicidad de agentes sociales, con intereses contrapuestos,
complementarios, divergentes, etc.; en ese sentido, la resultante
en la decisión corresponde a una articulación de recursos de poder
entre tales intereses. En tal contexto y en el marco de un proceso de
democratización de las decisiones, resulta estratégica la vinculación
entre los hacedores de la política pública y el conocimiento social, en
la medida en que este último constituye un recurso para comprender
la complejidad de dicho proceso. Para ello, se hace necesario contar
con un mecanismo de circulación de información amplio, que abarque
a la totalidad de los agentes involucrados. Del mismo modo, resulta
importante generar acciones tendientes a la explicitación de los diferentes
intereses sociales en juego en las situaciones concretas de
decisiones habitacionales, de manera de facilitar la compatibilización
entre ellos.
1. Los Municipios del Conurbano Bonaerense incluidos en el estudio son: Avellaneda, Morón, Berazategui, Ensenada y La Plata.
2. Para el trabajo empírico se llevó a cabo una estrategia de triangulación intrametodológica (Denzin, 1970). La documentación relevada incluye instructivos, resoluciones, informes de diagnósticos y de evaluación, planes y programas elaborados por las agencias estatales consultadas así como planes federales de política pública de vivienda. Se accedió a la mayor parte de esta documentación a través de la búsqueda en los sitios web oficiales, mientras que en otros casos los documentos fueron aportados por los entrevistados. Se entrevistó asimismo a tres expertos académicos en el área de estudios urbanos y territoriales, uno de los cuales se desempeña además como asesor de una agencia gubernamental a nivel provincial.
3. Otro criterio importante a la hora de seleccionar a los entrevistados fue la accesibilidad a los mismos.
4. Las preguntas incluidas en el guión de la entrevista refirieron a los siguientes ítemes: tipo de producción elaborada en base a datos censales, tipos de información utilizada, origen de la información, modo de procesamiento de la información, existencia y dinámica de una red de relaciones institucionales en relación a la producción de conocimiento, función de la información, tipos de inconvenientes/limitaciones en la fase de acceso y uso de la información.
5. Entre las misiones y objetivos de la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la Provincia de Buenos Aires y de las Direcciones y entes bajo su dependencia (Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial, Dirección Provincial de Coordinación de Políticas Habitacionales e Instituto de la Vivienda) se consigna de manera reiterada la administración de información diagnóstica (estadística o no) para la planificación, seguimiento y monitoreo de la gestión territorial, urbana y de vivienda.
6. "Demanda habitacional" entendida aquí operacionalmente como el registro administrativo de postulantes a beneficios habitacionales de planes generales o específicos.
7. Los siguientes extractos de las entrevistas ilustran esta situación: "El censo lo usamos como información base, pero luego todo sale de nuestros propios relevamientos..." (Funcionario municipal área de planeamiento urbano)."...Usamos el censo para pelear cupo (...) pero el conocimiento del terreno lo hacemos sobre registros propios..." Director de área municipal de coordinación de políticas sociales).
8. Expresión de un funcionario entrevistado.
9. La frase es la siguiente: "...la demanda es el dato más ajustado con la realidad. (...) en los municipios chicos no necesitás mucho estudio previo, se conoce a los demandantes por nombre y apellido y ahí la política suele ser más acertada que en los municipios grandes". Pertenece a un funcionario provincial, pero este mismo concepto se encuentra fuertemente arraigado en los funcionarios municipales.
10. Los problemas en la utilización del Censo Nacional de Población y Vivienda relacionados con los tiempos de procesamiento, el costo y los niveles de desagregación, no serán desarrollados en profundidad en el presente trabajo.
11. GIS: sigla en inglés del Sistema de Información Geográfica.
12. Estos son: definición del problema, diagnóstico, toma de decisiones, implementación y evaluación. Es cierto que, como hemos mencionado antes, de ninguna manera podemos hallar en los organismos consultados un desarrollo claro de los pasos que una amplia literatura señala como constitutivos del ciclo de políticas públicas. Lo que más claramente parece desarrollarse, según la interpretación forjada a partir de la reconstrucción de las entrevistas realizadas, es un tipo de planificación ex post, ocurrida luego de que la Nación pusiera en primer plano la necesidad de vivienda nueva para la población (prioritaria sobre, por ejemplo, una política de suelos), formulara un plan de intervención y pusiera a disposición recursos para su implementación.
13. La mayor parte de los municipios consultados declaró no poseer áreas dedicadas al manejo de sistemas de información geográfica, mientras que otros dijeron que éstas se encontraban en un grado incipiente de desarrollo
14. La referencia corresponde a la siguiente frase de un funcionario provincial: "Hay veces que el académico mira con una cierta distancia, que en un cierto sentido está bien, pero a veces la distancia significa desconocimiento de cómo son los procesos prácticos, concretos de toma de decisiones. Otra observación es que tiene una cierta tendencia al pensamiento de moda. Todo se explica por tal teoría o tal otra, se arman como ciertos paradigmas o núcleos conceptuales que tiñen las investigaciones y parecería que las investigaciones ilustran un pensamiento preconcebido..."
Referencias bibliográficas
1. ABELSON, D. E. (2007). ¿Alguien está escuchando? Evaluando la influencia de los think tanks en las políticas. En: GARCÉ, A. y UÑA G. (comp.). Think Tanks y políticas públicas en Latinoamérica. Dinámicas globales y realidades regionales. Buenos Aires: Prometeo. pp. 15-49.
2. AGUILAR VILLANUEVA, L.F. (1992). Estudio Introductorio. En: AGUILAR VILLANUEVA, L.F. La hechura de las políticas. México: Porrúa. pp. 15-86.
3. BIJKER, W. y LAW, J. (1992). Shaping Technology / Building Society. Cambridge: MIT Press.
4. BRUNNER, J.; SUNKEL, G. (1993). Conocimiento, Sociedad y Política. Santiago de Chile: FLACSO.
5. CALLON, M. (2001). Redes tecno-económicas e irreversibilidad, en: Redes, Revista de estudios Sociales de la Ciencia. 8(17): 83-126.
6. CALLON, M.; LAW, J (1998). De los intereses y su transformación. Enrolamiento y contraenrolamiento. En: DOMÈNECH, M; TIRADO, F.J. (comp.). Sociología simétrica. Barcelona: Gedisa. pp. 51-61.
7. CAMOU, A. (1997). Los consejeros del príncipe. Saber técnico y política en los procesos de reforma económica en América Latina, en: Nueva Sociedad, 152: 54-67.
8. CAPLAN, N. (1979). The two-communities theory and knowledge utilization, en: American Behavioral Scientist, 22(3): 459-70.
9. DENZIN, N.K. (1970). Sociological Methods: a Source Book. Chicago: Aldine Publishing Company.
10. ESTÉBANEZ, M.E. (2004). Conocimiento científico y políticas públicas: un análisis de la utilidad social de las investigaciones científicas en el campo social, en: Espacio Abierto Cuaderno Venezolano de Sociología, 13(1): 7-37.
11. ETZIONI, A. (1992). La exploración combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones. En: AGUILAR VILLANUEVA, L (ed.). La hechura de las políticas. México: Porrúa. pp. 265-282.
12. LATOUR, B. (1995). Dadme un laboratorio y moveré al mundo. En: IRANZO, M et. al. Sociología de la ciencia y la tecnología. Madrid: CSIC. pp. 237-257.
13. LEIGH STAR, S y R. GRIESEMER, J (1997). Institutional Ecology, "translation", and Boundary Objects: Amateurs and Professionals in Berkeley's Museum of Vertebrate Zoology, 1907-1939. En: BIAGIOLI, M. (ed.). The Science Studies Reader. New York: Routledge. pp. 505-524.
14. LINDBLOM, Ch. (1992). La ciencia de 'salir del paso´. En: AGUILAR VILLANUEVA, L.F (ed.) La hechura de las políticas. México: Porrúa. pp. 201-226.
15. NEILSON, S. (2001). IDRC- Supported Research and its Influence on Public Policy,. Canada: Evaluation Unit, IDRC.
16. WEISS, C. (1986). The many meanings of research utilization. En: BULMER, M. et. al. Social Science and Social Policy. London: Allen & Unwin. pp.31-40.
17. WITTROCK, B, (1999). Conocimiento social y política pública: ocho modelos de interacción. En: WAGNER, M et al. Ciencias Sociales y Estados Modernos. Experiencias nacionales e incidencias teóricas. México: Fondo de Cultura Económica. pp 407-430.