RESEÑAS
Libro: Estado y sector lácteo. Historia reciente de la construcción de políticas públicas: Argentina, 1983-2008
María Elena Nogueira
Prohistoria Ediciones, Rosario, 2011 (220 pp.)
Marcos Urcola
Investigador asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas y docente de la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. E-mail: murcola@hotmail.com
Las tensiones en torno del precio que se paga por el crudo de leche y el precio
final del litro de leche y sus derivados en las góndolas de los supermercados,
forma parte de un problema crónico del sector agropecuario que, en palabras de
los propios actores, "se repite cada tres o cuatro años" y que fue el antecedente
sectorial más próximo al generado por las retenciones móviles en 2008. El 1 de
abril de 2012, el titular de un artículo del diario La Capitalde Rosario sentenciaba:
La guerra de la leche inauguró el año de conflictos agropecuarios. A partir de ese
momento, pudimos asistir a un "nuevo round para un viejo conflicto" del sector
lácteo en torno al precio de la leche que se prolongó durante todo el año y tuvo
su momento más álgido durante el mes de agosto con cortes de rutas, derrame de
leche y bloqueos de más de treinta usinas de las provincias de Santa Fe y Córdoba
por parte de los tamberos. La cantidad de declaraciones cruzadas plasmadas en
los distintos medios gráficos y audiovisuales por parte de la heterogénea cantidad
de actores intervinientes en el conflicto, nos advierte sobre la complejidad de una
cadena productiva comprendida por productores de leche fluida, empresarios de
la industria láctea y de supermercados, diferentes estamentos del Estados nacional,
los Estados provinciales y los propios consumidores. A partir de esto puede
observarse que las dificultades de este histórico conflicto no radican sólo en las
tensiones que se generan entre los diferentes eslabones de la cadena, sino en la
complejidad interna de las organizaciones representativas de cada uno de ellos
(principalmente del sector primario) y en el hecho de que los productos lácteos
representan bienes de suma importancia en la canasta básica de alimentos de los
hogares de nuestro país.
Teniendo presente este último episodio de disputa sectorial, resulta pertinente
sugerir a aquella persona interesada en trascender el análisis coyuntural, la lectura
del trabajo elaborado por María Elena Nogueira en el marco de sus estudios doctorales
en Ciencia Política sobre Estado y sector lácteo. En el mismo, la autora
aborda detalladamente la relación entre los agentes productivos y comerciales del sector lácteo y el Estado a partir del análisis de las políticas públicas y sus procesos
constitutivos desde la óptica de la concertación social.
A partir del supuesto de que los procesos de concertación en políticas públicas
contribuyen a mejorar la calidad democrática de las instituciones políticas de
nuestro país, Nogueira se propone "describir y explicar el ingreso y tratamiento
en la agenda pública de la problemática del sector lácteo y su incidencia en el
proceso de resolución de ésta a través de intentos de concertación" (p. 175). Para
ello, indaga sobre la relación entre la formación de agenda de gobierno en torno
a la "cuestión láctea" y el rol de los diferentes agentes sectoriales desde una perspectiva
neocorporatista.
La autora plantea como hipótesis que la forma de ingreso de la cuestión láctea
como problema de agenda es una variable relevante para la comprensión de los
procesos de concertación sectorial o, como en el caso argentino, para explicar sus
fracasos. Si bien considera las capacidades estatales y las formas que toma la movilización
y organización sectorial como variables importantes, el problema lácteo
argentino y sus sucesivos intentos de concertación truncos, no parecieran poder
explicarse sólo a partir de éstas y de allí la relevancia que cobran los procesos
de construcción de agenda y los contextos que la rodean. "La ineficiencia de los
instrumentos de políticas y la pasividad del sector una vez obtenido un resultado
favorable en el corto plazo actúan como elementos contingentes ante las soluciones
concertadas que se ensayan y, en términos teóricos, pueden entenderse como
fallas en prácticas de raíz neocorporatista" (p. 23).
Con una metodología preferentemente cualitativa, la investigación se encuentra
ampliamente documentada a partir de la selección y análisis de periódicos y revistas
especializadas, documentos oficiales, leyes, actas de sesiones del Congreso y
entrevistas en profundidad a referentes claves del Estado (nacional y provincial) y
actores corporativos y no corporativos que representan al sector (productores primarios,
industriales, de comercialización, etc.). El estudio se sitúa en un espacio
temporal significativo de nuestra historia democrática reciente como es el período
que va desde el año 1983 hasta el 2008 y, si bien circunscribe su análisis a todo
el territorio nacional, hace especial mención al caso de la provincia de Santa Fe
por la gran cantidad de entidades sectoriales y de agencias de gobierno que dicha
provincia presenta en las mesas de diálogo.
Para el estudio de las variables propuestas (capacidades estatales, actores sectoriales
y agenda pública) dentro del período 1983-2008, Nogueira diferencia tres
etapas que se relacionan con los contextos estructurales de creación de políticas
macroeconómicas (o regímenes sociales de acumulación) y con características
particulares de la política láctea nacional. Entre los factores contextuales que
hacen a la formación de agenda, la autora distingue aquellos independientes del
sector (o exógenos), tales como la devaluación de la moneda brasilera a fines de
1990, la sequía de 2007-2008, la rentabilidad de la soja como alternativa al tambo,
entre otros; y aquellos que son propios del sector (endógenos), como las transformaciones
institucionales en el interior de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Alimentación (SAGPyA), la fragmentación de los actores sociales que se disputan la representación sectorial, la ausencia de actores relevantes en las mesas
de diálogo (como las grandes cadenas de supermercados), etc. Tales elementos
varían en su peso e importancia en cada una de las etapas analizadas.
1) El período 1983-1990 se establece como el referente más claro en cuanto a los
intentos de concertación de políticas del sector lácteo con la creación de algunos
instrumentos destacables como la Comisión para la Concertación de Políticas
Lecheras (COCOPOLE) y el Fondo para la Actividad Láctea (FOPAL) en un contexto
de alta inestabilidad económica ("hiperinflación") y política (intentos de golpe
de Estado), con precios internacionales y locales bajos, sobreoferta de materias
primas, dispersión de la representación sectorial y debilidad de los mecanismos de
concertación, entre otros.
2) El período 1991-2001 se caracteriza por el desmantelamiento del Estado, que
delega su rol protagónico en el mercado y, en última instancia, en los gobiernos
provinciales. Se desarman los instrumentos de concertación antes mencionados y
se limitan el rol de las agencias ligadas al sector agropecuario a tareas técnicas y
de apoyo a la producción. El denominado Plan de Convertibilidad (que dispuso la
paridad peso-dólar) marca un contexto macroeconómico y sectorial notoriamente
diferente al de la década anterior. El mismo es denominado por la autora como
de crecimiento/exclusión, puesto que se trata de un contexto que garantiza crecimiento
y rentabilidad a partir del aumento de las exportaciones y la recomposición
del consumo interno, pero, a la vez, genera la salida de la actividad de un número
significativo de productores y pequeñas industrias sin escala o con alto endeudamiento.
3) El período 2002-2008 se caracteriza por la dramática salida de la convertibilidad
y posterior devaluación con un reposicionamiento del Estado en algunas
áreas. En 2002 se destaca la creación del Programa Nacional de Política Lechera
(PNPL) y algunos espacios de concertación a nivel nacional y provincial que
resultan novedosos, tales como el "Acta compromiso de buenas prácticas para la
operatoria comercial láctea" (2004), el "Programa de Apoyo Tambero" (2006) y el
"Programa de Estabilización de Precios de Productos del Sector Lácteo destinados
al Mercado Interno" (2007). El contexto de este período es similar al del período
1983-1990, con precios internacionales y locales bajos, mayor dispersión de la
representación sectorial (a partir de la aparición de nuevas organizaciones del sector),
debilidad de las capacidades estatales, contingencias climáticas y preferencia
por la producción sojera.
En esta última etapa, la autora señala que la cuestión láctea se considera un eje
estratégico de la SAGPyA (actual Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca),
creándose como novedad una Dirección Nacional de Lechería. No obstante, la
forma de construcción de las políticas públicas pondría al Estado en condiciones
de debilidad frente al tratamiento de la cuestión, reduciendo sus capacidades en la
coordinación de las políticas y en el peso determinante que se requeriría del mismo
dentro de este complejo institucional. Es posible visualizar un gran despliegue
en cuanto a los espacios de diálogo, pero éstos han tenido pocos resultados en
términos de instrumentos de política. Se llega a organizar una agenda sectorial, pero su tratamiento se delega en forma casi total en las organizaciones del sector
que, a su vez, encuentran serias dificultades en lograr acuerdos, especialmente en
la fase primaria de la cadena. "Los actores sectoriales reflexionan la política sin el
Estado y éste, a su vez, aguarda con sosiego la propuesta sobre la que tomará la
decisión" (p. 170).
Precisamente, la complejización del mapa asociativo que se conforma a partir
de 2002-2003, es uno de los puntos interesantes que describe muy detalladamente
este estudio, indicando el aumento en la dispersión de la representación sectorial
en la fase agraria o primaria del complejo, donde convergen la asociaciones tradicionales,
como Federación Agraria o la Sociedad Rural, y las nuevas, como las
cámaras por producto o las mesas de lechería cuyo accionar se inscribe muchas
veces dentro de la lógica de los movimientos sociales. Sumado a esto, otro aspecto
relevante dentro de este último período es el rol relevante que han asumido los
gobiernos provinciales que genera cierta "provincialización" o regionalización de
la agenda. Según la autora, esta representación ampliamente pluralista y considerablemente
heterogénea no garantiza una democratización de los espacios de
diálogo, sino que, por el contrario, su gran dispersión y tensiones internas tienden
a obstaculizar la construcción de consensos.
Teniendo en cuenta la relación entre capacidades estatales, actores sectoriales y
agenda pública en los tres períodos, Nogueira destaca a la etapa 1983-1990 como
un momento de concertación trunca con capacidades estatales débiles, actores
sectoriales con capacidad de presión y agenda de emergencia; a la etapa 1991-
2001 como un período de concertación pasiva con capacidades estatales débiles,
actores sectoriales desplazados de la arena política y agendas pasivas o de "dejar
hacer"; y, finalmente, a la etapa 2002-2008 como la de mayor dinamismo donde,
a pesar de sus complejidades y paradojas, se observan agendas activas en cuanto
a la construcción social que inscribe la cuestión láctea en el terreno de la política,
con alta visibilidad de los actores sectoriales y capacidades estatales aún débiles
que deriva en un proceso de concertación latente.
Como denominador común del análisis de estos períodos se detecta la existencia
de contextos sectoriales de emergencia ligados a bajos precios y pérdida de
rentabilidad (principalmente en los períodos 1983-1990 y 2002-2008) que actúan
como principales condicionantes del tratamiento en la agenda y de los resultados
negativos respectos del diseño de política pública concertada.
El análisis que atraviesa el estudio demuestra que la cuestión láctea ingresa
en agenda de gobierno sólo en momentos de crisis y no logra ser visualizada
como una temática relevante para el desarrollo de una política de largo plazo
que trascienda la emergencia y la coyuntura por la disputa en torno al precio de
la leche. En palabras de la autora, "la forma ocasional o de emergencia en la que
la problemática láctea ingresa en la agenda pública a lo largo del período de análisis
contribuye a generar, la mayor parte de las veces, procesos de concertación
sectorial truncos que coinciden, por un lado, con un conjunto de debilidades en
las formas de organización sectorial y, por otro, con coyunturas críticas para la
actividad" (p. 23).
Estado y sector lácteo es un estudio que brinda herramientas plenamente vigentes
para la interpretación de los conflictos que perduran hasta hoy. La forma de
ingreso en agenda que denota el episodio de 2012 por el detonante del precio de la
leche fluida1, la debilidad de las agencias del Estado para conducir el proceso de
diálogo en forma exitosa y la compleja red de actores que se disputan la representación
sectorial con múltiples fracturas2, dan plena vigencia al estudio de Nogueira
para el análisis de la actualidad del sector y nos invita a reflexionar como mayor
claridad sobre este tipo de fenómenos que se presentan como un déjà vu de nuestra
historia nacional.
Para salir de esta trama reiterativa de experiencias de concertación fallidas, la
autora sugiere la necesaria recuperación de las capacidades y el rol del Estado
como factor clave que permita conectar los momentos en que la cuestión láctea
adquiere importancia y lo que sucede después en términos de elaboración de políticas
públicas. Como bien indica en las conclusiones de su estudio, "el sutil equilibrio
en la relación entre el Estado y los actores sectoriales para que las políticas
sean verdaderas construcciones democráticas parece ser la pieza clave en el rompecabezas
que invitan a armar los procesos de elaboración de políticas públicas
en contextos democráticos (...). El Estado, tiene una responsabilidad de actuación
en estos ámbitos que no sólo no puede eludir sino que debe reafirmar y fortalecer
en su fin último de tender a garantizar el bien común en el marco de un régimen
democrático" (p. 182).
1Ver "Los tamberos reclaman aumento del precio de la leche que está congelado en 1,45 pesos", La Capital, 28 de marzo de 2012.
2Ver "Tras el acuerdo en el conflicto lechero, se fracturó el frente", La Capital, 10 de agosto de 2012.