ARTÍCULO

 

El “Programa Argentino de Seguridad Social”: un proyecto católico-desarrollista para la Argentina de los sesenta

The “Argentinean Social Security Program”: a catholic-developmentalist project for 1960’s Argentina

 

Nicolás Dvoskin

CEIL CONICET, Argentina

ndvoskin@gmail.com

Recibido: 28.06.16

Aceptado: 25.04.18

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Resumen

Este trabajo consiste en el análisis de una propuesta de reforma de la seguridad social argentina gestada y discutida en la década del sesenta: el “Programa Argentino de Seguridad Social”. Este resalta por su inscripción en el pensamiento católico, y particularmente en el pensamiento económico católico. En tanto entendemos que la propuesta no deja de inscribirse en lo que podríamos definir como consenso social desarrollista es que lo definimos como un proyecto de tipo católico-desarrollista.

En este artículo nos proponemos analizar su historia, sus fundamentos teóricos, los antecedentes y la trayectoria de sus referentes, el contexto de debate sobre la reforma de la seguridad social en los años sesenta y el devenir político que atravesó la propuesta desde su publicación. Enfatizando en la dimensión económica del mismo, lo usamos como un medio para acercarnos al pensamiento económico católico. Entendemos que de la lectura y el análisis de los fundamentos económicos de un programa integral de reforma de una política pública –en este caso, la seguridad social- sostenido en el pensamiento católico podremos intentar configurar una aproximación a este objeto –el pensamiento económico católico-, intentando arribar también a conclusiones respecto de la vinculación de este con el paradigma desarrollista.

Palabras clave: Seguridad Social; Pensamiento Económico; Catolicismo; Desarrollismo; Revolución Argentina.

 

Abstract

This paper consists in an analysis of an Argentinean social security reform proposal written and discussed during the sixties: “Argentinean Social Security Program”. This project is highlighted because of its belonging to the catholic thought, especially for its references to the catholic economic thought. As long as we understand that it does not dismiss a belonging to the developmentalist consensus of its time, we define it as a catholic-developmentalist alternative.

In this paper we analize its history, theoretical foundations, the life experience of its members, the context of a decade characterized by a permanent discussion on the social security system and the political struggle that arose around it since it was released. Emphasizing in its economic dimensions, we use it as means to get closer to the catholic economic thought. We claim that reading and analysing the economic foundations of a public policy reform program –in this case, concerning social security- founded in catholic thought can lead us to conclusions on the catholic economic thought and to its linkages with the developmentalist paradigm.

Keywords: Social Security; Economic Thought; Catholicism; Developmentalism; Argentinean Revolution.

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Introducción

La reforma constitucional acaecida en la Argentina en el año 1957 es reconocida por la ratificación de la anulación de la Constitución peronista de 1949, la restauración de la carta magna liberal de 1853 y la incorporación a esta última del artículo 14 bis, que reconoce derechos sociales. Menos sabido es que esta incluyó también un conjunto de mandatos al parlamento, uno de los cuales era la elaboración y sanción de un código de seguridad social.

A partir de entonces fue asidua la elaboración, presentación y discusión de propuestas tendientes a responder a este mandato. Distintas instituciones y partidos políticos se encargaron de elaborar programas. En particular, durante los gobiernos democráticos de Arturo Frondizi (1958 – 1962) y Arturo Illia (1963 – 1966) el espacio de discusión por excelencia fue el de los congresos nacionales de Seguridad Social organizados por el Consejo Federal de Seguridad Social (en adelante, COFESES)¹. A partir del golpe de Estado perpetrado por las fuerzas armadas en junio de 1966, que dio origen a la autodenominada “Revolución Argentina”, la discusión sobre la reforma de la seguridad social se canalizó por vía de instituciones propias del régimen de facto, en particular el ministerio de Bienestar Social, creado en septiembre de 1966, y luego la secretaría de Seguridad Social, creada en diciembre de 1967.

El presente artículo transcribe el análisis de una de estas propuestas de código, que no propone sólo un ordenamiento jurídico de la legislación existente sino una reforma integral de la seguridad social argentina, titulada “Programa Argentino de Seguridad Social” (en adelante, PASS). Esta propuesta se gestó durante la primera mitad de la década –en tiempos democráticos- pero tuvo su mayor exposición pública luego del golpe de Estado de 1966. Su característica más llamativa a los fines de esta investigación fue su inscripción en el pensamiento católico. En tanto entendemos que la propuesta no deja de inscribirse en lo que podríamos definir como consenso social desarrollista es que definimos al PASS como un proyecto de reforma de tipo católico-desarrollista.

En este artículo analizamos la historia del PASS, abarcando sus fundamentos teóricos, los antecedentes y la trayectoria de sus referentes, el contexto de debate sobre la reforma de la seguridad social y el devenir político que atravesó la propuesta desde su publicación. Enfatizando en la dimensión económica del mismo, utilizamos al PASS como un medio para acercarnos al pensamiento económico católico. Entendemos que de la lectura y el análisis de los fundamentos económicos de un programa integral de reforma de una política pública –en este caso, la seguridad social- sostenido en el pensamiento social católico se puede configurar una aproximación a este objeto –el pensamiento económico católico-, intentando arribar también a conclusiones respecto de su vinculación con el paradigma desarrollista, al cual le asignamos el estatus de paradigma hegemónico de pensamiento en el período.

 

El PASS y la Revolución Argentina

El PASS es una propuesta de reforma integral de la seguridad social argentina elaborada por un conjunto de investigadores, coordinado por Agustín Merello. Su informe principal –el cual incluyó un extenso relevamiento acerca de los problemas y desafíos de la seguridad social- se elaboró entre 1958 y 1965. Asimismo, se confeccionó un anteproyecto de código de la seguridad social. Su principal característica fue la pretensión de unificar a la seguridad social y sus distintas prestaciones en un sistema integral. Esto implicaba romper con la lógica heterogénea y fragmentaria de la legislación vigente y articular en una sola normativa distintas contingencias como la vejez, el desempleo, los nacimientos y la salud, entre otras, estableciendo un criterio único referido al reparto solidario dentro de la clase trabajadora, pero manteniendo la característica contributiva del esquema existente. A diferencia de otras propuestas de código de seguridad social del período², no se hace referencia al mandato constitucional que mencionamos anteriormente.

En una breve historización de la seguridad social argentina Javier Slodky recuerda al PASS como un “importante antecedente reformista en materia previsional, enmarcado en una perspectiva integradora de los riesgos cubiertos por la seguridad social” (Slodky, 1988: 50). De acuerdo con Slodky,

“el PASS proponía la implementación progresiva de un sistema unificado de seguridad social, que comenzaría con las prestaciones de jubilaciones y pensiones, y un seguro de ocupación, e iría incorporando, en etapas sucesivas, nuevas contingencias” (Slodky, 1988: 50).

Los resultados fueron difundidos bajo el título Programa Argentino de Seguridad Social. Edición consulta para dirigentes del futuro en septiembre de 1965. Un documento anexo titulado Evaluación del programa argentino de seguridad social PASS: aspectos técnico matemáticos, fue editado en abril de 1967. Poco antes, en noviembre de 1966, se publicó el Anteproyecto de código de seguridad social, que traducía en un denso articulado las prescripciones que habían sido desarrolladas en el texto original de 1965. Este proyecto fue coordinado asimismo por la Fundación Argentina para la Seguridad Social, de la cual el propio Merello era presidente, y financiado por la Fundación Ford y el Instituto para el Desarrollo de Ejecutivos en la Argentina, dos de las más reconocidas entidades representativas del empresariado. En nombre de la citada fundación es que Merello había participado en diversos foros sobre seguridad social, como por ejemplo en el III Congreso Nacional de Seguridad Social organizado por el COFESES en diciembre de 1964 en Bariloche, donde defenderá a los sistemas previsionales de reparto frente a los de capitalización³.

Más allá de su elaboración y publicación en tiempos democráticos, el PASS saltará a la fama en julio de 1966 a partir del golpe de Estado liderado por Juan Carlos Onganía que interrumpió el régimen democrático el día 28 de junio de aquel año. Luego de una serie de reuniones entre el propio Merello y el presidente de facto, el programa fue presentado públicamente el día 12 de julio de 1966 en el Ateneo de la República, espacio nuclear de un catolicismo moderado, nacionalista y desarrollista (Giorgi y Mallimaci, 2012: 123). Allí se afirmó que la finalidad del programa consistía en

“dotar a la Argentina de un sistema moderno, dinámico y completo que ponga a la población al cubierto de los riesgos vitales. Se trata de una concepción nueva, distinta, integral: una verdadera organización comunitaria de la seguridad social"⁴.

De hecho, la presentación del programa surge como pedido expreso del presidente, que había encargado a Merello la elaboración de un informe técnico sobre la política social a seguir⁵. Más aun, en su discurso del día 9 de julio, en el que se conmemoraba el sesquicentenario de la declaración de la independencia, al anunciar Onganía sus prioridades en materia social, señalaba que estas eran la vivienda, la salud pública y la seguridad social, dotando entonces a esta última de un importante lugar en la agenda del gobierno⁶.

Según se cita en los periódicos del mes de julio de 1966, el programa tomó notoriedad pública rápidamente, lo que llevó a que diversas organizaciones manifestaran su parecer acerca del mismo. Sin ir más lejos, en la asamblea de delegados del Frente de Acción y Coordinación de Entidades de Jubilados, Retirados y Pensionistas de la Argentina, reunida el día 9 de julio, diversas instituciones se pronunciaron

“contra reformas al régimen previsional en vigencia y […] se refirieron a la iniciativa denominada Programa Argentino de Seguridad Social, que ha tomado estado público, calificándola de ‘empresario’”⁷.

Al mismo tiempo, la Confederación General del Trabajo (CGT) incluyó una referencia al Programa Argentino de Seguridad Social en un comunicado enviado al ministerio de Economía el día 19 de julio del mismo año⁸, lo que muestra el estado público que había tomado el proyecto de Merello.

El 13 de julio el presidente Onganía pronunció un discurso público en el que enunció los objetivos políticos de la autodenominada Revolución Argentina, entre los que se destaca el de

“poner en funcionamiento un Sistema Argentino de Seguridad Social, nuevo y eficaz basado en estudios y realizaciones técnicas y en el principio que la comunidad debe concurrir solidariamente a llenar ciertas necesidades que no pueden ser satisfechas por el individuo”⁹.

Con tal fin, el día 14 de julio de 1966 el gobierno decidió intervenir todas las cajas nacionales de previsión, decisión que encendió las más fuertes críticas de las entidades de jubilados y los sindicatos, en especial de la CGT, que venían reclamando no sólo su autonomía sino, sobre todo, que el Estado dejara de utilizar sus fondos para otros fines¹⁰. Ciertamente, esta medida estaba en línea con los objetivos del PASS, ya que para organizar un sistema unificado era necesario que el Estado tomara primariamente el control de las cajas. Sin embargo, ni en los anuncios del 13 de julio ni en las fundamentaciones de la intervención al día siguiente, hubo declaraciones directas respecto del proyecto de Merello.

Poco a poco tanto la pretensión de construir un sistema de seguridad social como la voluntad de acogerse al proyecto elaborado por Merello fueron perdiendo peso en la agenda gubernamental, pero sin desaparecer. De hecho, seguirá estando entre las alternativas del gobierno hasta diciembre de 1968, cuando este resuelva la creación del régimen de reparto, pero sin la promulgación de un código de seguridad social. En septiembre de ese año, sin ir más lejos, el semanario CGT de los Argentinos, perteneciente a la central obrera homónima¹¹ y dirigido por Rodolfo Walsh, denunciaba la intención de aplicar el proyecto de Merello, que según el autor del artículo consistía en un programa de“tecnócratas financiados por monopolios […cuyo fin es…] la planificación de la miseria para el desmantelamiento paulatino del régimen jubilatorio”¹².

Finalmente, el PASS fue archivado y abandonado. La propia Fundación Argentina para la Seguridad Social dejó de funcionar y el propio Merello se dedicará, como mostramos más adelante, a los estudios sobre la programación prospectiva, pero sin volver a referirse a la seguridad social.

 

Los investigadores católicos y la programación prospectiva 

El equipo de Merello mostraba una conformación interdisciplinaria, cuyo núcleo aglutinante para la mayoría de los investigadores era la pertenencia a espacios o grupos de extracción católica. Allí es donde encontramos los principales puntos de contacto con las burocracias del ministerio de Bienestar Social durante la dictadura de Onganía. Tal como afirman Giorgi y Mallimaci, se conforman con “individuos con heterogéneas trayectorias en espacios del movimiento católico” (Giorgi y Mallimaci, 2012: 119). Según estos autores, los grupos católicos adherentes o participantes de la Revolución Argentina se dividen entre tres redes de pertenencia: los ateneístas (por el Ateneo de la República, referido en el apartado anterior; los miembros de Ciudad Católica, con una perspectiva más integrista y tradicionalista –y, por ende, menos desarrollista-, y los participantes de los Cursillos de la Cristiandad (Giorgi y Mallimaci, 2012: 124-125). De acuerdo con Florencia Osuna, los miembros de Ciudad Católica fueron los primeros en hegemonizar los espacios burocráticos del gobierno –y en especial el flamante ministerio de Bienestar Social-, mientras que los “ateneístas” pasarían a más lugares a partir del segundo año de la dictadura (Osuna, 2017: 44). Encontramos que esta heterogeneidad se replica entre los miembros del PASS.

Los investigadores principales que firman el proyecto son, junto con Merello, el doctor Juan Carlos O’Donnell, quien fuera director del Hospital Garrahan, el también médico Jorge Velasco Suárez, miembro de la Sociedad Chestertoniana, la abogada Marta Mó, quien más tarde se desempeñaría como directora de promoción de la secretaría de Ciencia y Tecnología de la Nación, el abogado especialista en derecho de la seguridad social y a posteriori juez Humberto Podetti, miembro en sus años de juventud de la Acción Católica, y el filósofo tomista, católico integrista y ferviente anticomunista Carlos Sacheri, también miembro en su juventud de la Acción Católica. Es la figura de este último la que nos permitió apreciar las mayores concordancias entre el proyecto de Merello y la doctrina social de la Iglesia, de la cual Sacheri era uno de sus principales referentes (Von Büren, 2003: 7).

Más diversidad encontramos en el equipo asesor, en el cual aparecen académicos de gran renombre –o que lo alcanzarían en las décadas siguientes- como el sociólogo funcionalista José Miguens, el psiquiatra Raúl Usandivaras, el economista Antonio Margariti, socio de la Fundación Libertad, difusor temprano de las ideas neoliberales en el país y a posteriori uno de los más fervientes defensores de los sistemas previsionales de capitalización individual, el prospectivista Nicanor Saleño y el sacerdote jesuita Alberto Sily, director del Centro de Investigaciones y Acción Social, quien más tarde se sumaría a la Comisión Episcopal de Pastoral, una articulación de diócesis tercermundistas fundada, entre otros, por el obispo Angelleli¹³.

El aporte propio de Merello consistía en la propuesta de aplicación de la programación prospectiva, es decir, la teoría de la anticipación y planificación del futuro, para la seguridad social. La teoría prospectiva quedaría condensada en la revista de un solo número Prospectiva, revista de futuribles de 1969 y en su libro Prospectiva, teoría y práctica, que se publicaría en 1973. Según el autor,

“el propósito de la prospectiva es construir un modelo de sociedad futura mediante la anticipación de nuevas configuraciones […] que satisfagan tanto las aspiraciones que motivan a los hombres como las exigencias técnicas imprescindibles para esos logros” (Merello, 1973: 11).

Además, “la prospectiva es una sistemática mental que, en su tramo más importante, viene del futuro hacia el presente” (Merello, 1973, pág. 18). Esta “enseña mediante la combinación y conjugación de los factores cuál es el sentido y grado óptimo de los movimientos que se pueden y deben efectuar para lograr lo propuesto” (Merello, 1973: 27). La necesidad de la aplicación de la prospectiva en las normas económicas y sociales se fundamenta en que

“la legislación social en nuestro país fue pensada en los últimos años con miras al momento inmediato. Hoy estamos en condiciones de enfocarla con miras al futuro gracias a una nueva actitud mental promovida por los progresos científicos y técnicos” (Merello, 1965: 1.2).

En otras palabras, al proponer el método de la programación prospectiva para la elaboración de un código de seguridad social lo que hace Merello es fundamentar las probabilidades de éxito de una política que intente transformar el orden social en el largo plazo a partir de una justificación técnica. En este sentido, Merello propone una des-ideologización de la planificación, en tanto la eficiencia científica y la racionalización instrumental serían suficientes para alcanzar cualquier objetivo deseado¹⁴. El mismo consiste en construir “una nueva organización de la comunidad que […] ayude eficazmente a los hombres a personalizarse y a conjugar sus esfuerzos para realizar la prosperidad social” (Merello, 1965: 3.1). Esta organización comunitaria debe sostenerse en los siguientes principios: responsabilidad individual, subsidiaridad y solidaridad, los cuales llegan al proyecto PASS desde la filosofía de uno de sus investigadores principales, Carlos Sacheri. Según este autor, del respeto por estos principios “depende la armoniosa estructuración de los vínculos de convivencia sociales, en cuanto la sociedad política es medio necesario para la obtención de nuestra realización humana” (Sacheri, 1974b: 92).

 

Hacia una teoría económica y social católica 

Si la característica común de los investigadores de los equipos PASS es su pertenencia a espacios católicos, cabe entonces introducir qué se entendía en estos por economía, Estado y organización económica y social. Desde ya, las concepciones católicas sobre la economía en la época lejos están de mostrar una imagen de homogeneidad y consensos. Sin pretender realizar aquí una exposición exhaustiva de las distintas tendencias que configuraron estos disensos, proponemos una sucinta presentación que permita fundamentar el análisis específico de la teoría económica presente en el PASS.

Quizás, para el caso argentino, la primera figura que resalta es la de Alejandro Bunge, quien desde la Dirección Nacional del Trabajo en la década de 1910 se permitió elaborar, dada su explícita pertenencia a núcleos católicos, sustantivas críticas al modelo económico agroexportador, sosteniendo la defensa de la industrialización, de la innovación tecnológica y de la importancia de mirar al mercado interno (ver González Bollo, 2012). La segunda figura que resalta es la de Francisco Valsecchi, quien, a diferencia de Bunge, participará en instancias de representación corporativa y académica del catolicismo, tales como la Acción Católica, la Corporación de Economistas Católicos y la Universidad Católica Argentina. De acuerdo con Omar Acha, la principal diferencia política con Bunge reside en una “adhesión plena a la autoridad eclesiástica” (Acha, 2011: 64). Si bien compartirá las premisas del humanismo y de la reivindicación de la moral (Acha, 2011: 67), su principal diferencia con Bunge radicará en el abandono de la opción por la industrialización y la defensa de una Argentina agroexportadora (Acha, 2011: 65).

En lo que se refiere al PASS, ni en el equipo de investigadores ni en sus cuadros asesores principales aparecen economistas –sí los hay entre los colaboradores indirectos-, con lo que necesariamente los aportes económicos provienen de no economistas. En este sentido, no encontramos referencias fuertes a la figura de Valsecchi ni a los economistas católicos profesionales, sino que los principios económicos parecen relacionarse más con la figura de Carlos Sacheri, miembro del equipo de investigación del PASS, junto con la de su mentor, el cura Julio Meinvielle, confeso antisemita y anticomunista (ver Adamovsky, 2007), quien ya en la década del treinta se proponía elaborar tratados de teoría económica católica. Si Sacheri define los principios del orden social, es Meinvielle quien le inspira sus nociones acerca del orden económico a su vez inspirado directamente en las encíclicas que componen lo que usualmente se conoce como doctrina social de la iglesia¹⁵. Tanto en estas últimas como en la obra de Meinvielle lo que encontramos es una profunda crítica a las concepciones liberales más crudas del capitalismo y, al mismo tiempo, a su salida por la vía revolucionaria marxista. En su texto de 1936, ampliamente difundido en las décadas posteriores y a partir del cual se formaron muchos cuadros del integrismo católico¹⁶, Meinvielle afirma que

“sólo hay dos economías verdaderamente opuestas: la cristiana, que usa de las riquezas para subir a Dios, y la moderna capitalista (sea liberal o marxista), que abandona a Dios para esclavizarse en la riqueza” (Meinvielle, 1936: 10).

Se postula una trilogía de sistemas económicos¹⁷ cuyos dos pretendidamente opuestos –el liberalismo y el marxismo- comparten una desviación moral que los hace caer “en la esclavitud del becerro de oro” (Meinvielle, 1936: 10), mientras que el tercero –el cristianismo- ha de recuperar “el ordenamiento jerárquico de la vida social” (Meinvielle, 1936: 4)¹⁸.

Tal como lo muestra Ana María Ezcurra en un trabajo crítico sobre la doctrina social de la Iglesia, aquí se estaría cayendo en una operación discursiva, cuyo objetivo “consiste en detectar, engrandecer y recusar presuntas uniformidades entre el marxismo y el capitalismo liberal” (Ezcurra, 1986: 47).

“Aquellas uniformidades se asentarían en las siguientes premisas compartidas: materialismo y ateísmo, teórico o práctico; economicismo e idolatría de la riqueza; ubicación del hombre como instrumento de la producción; conflicto capital-trabajo e injusticias institucionalizadas (Ezcurra, 1986: 47)”.

De acuerdo con Pablo Ponza, esta mirada buscó posicionarse

“desde una perspectiva tercerista frente a lo que consideraba –por una parte- los desbordes del capitalismo liberal y su definición a partir de intereses individuales, atomizantes, antisolidarios y –por la otra-, la colectivización comunista que intervenía y se extralimitaba en la esfera privada” (Ponza, 2007: 274).

¿Qué papel le corresponde entonces al Estado, ya que no puede ser omnipresente ni tampoco permanecer ausente? Meinvielle señala que

“el Estado, cuya misión es velar por la justicia social, debe remediarla apelando a soluciones eficaces. Estas deben ser tales que no desconozcan el derecho de propiedad. El Estado debe respetar la propiedad privada” (Meinvielle: pág. 19).

Al mismo tiempo, las ganancias capitalistas son propiedad privada genuina en tanto surgen de la virtud de la magnificencia (Meinvielle, 1936, pág. 24). Esta virtud se basa en que el capital consiste en riqueza acumulada puesta al servicio de la producción de mayor riqueza, con lo que se beneficia toda la comunidad (Meinvielle, 1936, pág. 25). Sin embargo, “el capital tiene derechos, es cierto, pero sus derechos son posteriores a los derechos del trabajo” (Meinvielle, 1936: 25). Nuevamente en los términos de Ezcurra,

“mientras el capitalismo resguardaría un derecho absoluto a la propiedad, la doctrina social solamente ampararía uno de corte relativo; mientras que el capitalismo sostendría la primacía del capital sobre el trabajo, la doctrina social defendería la preeminencia del trabajo sobre el capital” (Ezcurra, 1986: 64).

En síntesis, en una economía cristiana debe garantizarse la justicia social al tiempo que deben respetarse las contribuciones de todas las clases sociales; el Estado tiene que intervenir para asegurar esta justicia, pero no ha de extralimitarse, respetando así la iniciativa individual y la propiedad privada. Estos argumentos abren el camino a la fundamentación del principio de subsidiariedad, tal como es entendido, por ejemplo, por Sacheri. Al respecto, cabe citar una reflexión de Ricardo von Büren acerca del pensamiento integrista de Sacheri:

“Sacheri presta particular atención al principio de subsidiaridad y al de solidaridad. Al primero lo considera fundamental para el adecuado funcionamiento de la sociedad, destacando su doble perspectiva: la necesidad de respetar el orden propio de cada persona y de cada grupo social, evitando la injerencia innecesaria de órganos superiores, especialmente del poder político, y a la inversa la obligatoriedad de auxiliar a los organismos” (Von Büren, 2003: 10).

Estos principios también conllevan un correlato político en el cual podemos encontrar la relación recíproca entre sociedad, economía y política que subyace en el pensamiento de Merello: “la seguridad social contribuye a la integración dinámica de la sociedad, haciendo posible la democracia efectiva, única que armoniza el desarrollo económico con el progreso social” (Merello, 1965: 3.5). En este sentido, “la formulación de un programa de seguridad social es un pre-requisito y un factor fundamental del desarrollo, y una condición sin la cual no hay bienestar ni mucho menos prosperidad social” (Merello, 1965: 3.6).

Es decir, el problema del desarrollo aparece como una necesidad nacional, lo cual es propio de prácticamente todo el pensamiento social de la década. Lo que es particular es la vinculación que se establece respecto de la política social, entendida como precondición del mismo, a diferencia del pensamiento desarrollista tradicional¹⁹, según el cual la transformación acelerada de la estructura económica es la principal condición necesaria del bienestar social. Esta distinción se refuerza si citamos una obra posterior de Sacheri:

“la riqueza económica de un pueblo no depende solamente de la abundancia global de bienes, sino también, y principalmente, de su efectiva distribución entre todos los sectores, según normas de justicia” (Sacheri, 1974a: 856).

Por otro lado, el principio de subsidiariedad es el que más interesa aquí, en tanto es el que fundamenta el establecimiento de un sistema de seguridad social que no esté basado en las instituciones estatales, sino que precisamente busque administrarse a sí mismo. En otro trabajo Sacheri sostendrá, al respecto, que

“la idea central de este principio radica en que debe dejarse a los particulares y a los grupos que integran la sociedad política la plenitud de la iniciativa, de creatividad, de responsabilidad, que ellos puedan asumir eficazmente por sí mismos. Complementariamente, la acción de las asociaciones más poderosas y del mismo Estado consiste en suplir lo que los miembros menos dotados no pueden realizar” (Sacheri, 1974b: 94).

Y Ezcurra nos agrega que el principio de subsidiariedad

“no ha de ser confundido con una racionalidad estrictamente liberal e individualizante. Al contrario, se recalca el rol vital –económico y social- de los cuerpos intermedios, postura que, en su origen, estuvo preñada de matices corporativistas medievales” (Ezcurra, 1986: 95). Uno de los acápites con mayor densidad teórica del PASS está en el capítulo 5, donde se expone una comparación entre distintos sistemas de financiamiento de la seguridad social. Lo que se construye es una comparación entre tres tipos ideales, que son la solución estatista, la clásica y la solidaria. La primera hace referencia a un modelo no contributivo universal financiado por impuestos, la segunda a un sistema de capitalización individual bajo la forma de los seguros privados y la tercera al sistema de reparto que precisamente propone el proyecto en cuestión. Tomando como base los principios enunciados, se sostiene que la solución estatista es paternalista, demagógica y no cumple con los principios de subsidiariedad y responsabilidad individual, mientras que la segunda no reconoce principios de solidaridad y construye una sociedad excesivamente individualista. En este sentido, sólo la solución solidaria integra los principios de responsabilidad individual, subsidiariedad y solidaridad ²⁰.

Las soluciones consistirían así en arreglos institucionales que tengan la capacidad de mitigar los conflictos, en especial entre el capital y el trabajo. Tal como lo expone Ezcurra, lograr la superación de estos conflictos “delimitaría un auténtico humanismo; […que…] recusaría así al materialismo […] y al economismo, que distinguirían tanto al capitalismo como al socialismo” (Ezcurra, 1986: 86). Nos encontramos nuevamente con el trípode ya presentado por las encíclicas y Meinvielle. Así, el argumento de Merello en favor de un esquema de redistribución comunitaria se encuentra en línea con lo afirmado por el papa Pío XI en su encíclica acerca de la propiedad privada:

“igual que negando o suprimiendo el carácter social y publico del derecho de propiedad se cae o se incurre en peligro de caer en el ‘individualismo’, rechazando o disminuyendo el carácter privado e individual de tal derecho, se va necesariamente a dar en el ‘colectivismo’” (Pío XI, 1931: 12).

En síntesis, el pensamiento católico que hemos presentado propone una reorganización de la economía basada en la recuperación de los mencionados principios, marca los extremos indeseables en el liberalismo y el estatismo marxista y brega por la recuperación del equilibrio. El rol de las instituciones públicas, como la seguridad social, será el de colaborar en la restauración de este equilibrio, que es al mismo tiempo económico, político y moral.

 

La teoría económica del PASS

El informe que presenta Merello comienza planteando la necesidad de un acuerdo social para que la Argentina se encauce en un proceso de desarrollo autosostenido y se convierta en una potencia, lo cual conlleva que la política social sea necesaria para la política económica. En términos del propio Merello, “no puede progresar la política económica, ni aún coordinarse la política fiscal, sin una clara política social” (Merello, 1965: pr.3). Esta política social debe consistir en la superación de los riesgos que afectan el curso de la vida humana, de los cuales el más grave de todos es la desocupación (Merello, 1965: 2.1).

Esta preocupación por el desempleo muestra por un lado un clima de época, referido a modelos de desarrollo que tomaban al pleno empleo como condición necesaria para su reproducción en tanto era menester garantizar altos niveles de demanda agregada. Sin embargo, la preocupación por el desempleo se basa en la necesidad de garantizar el orden en tiempos de convulsión política, lo que empieza a marcar la impronta socialcristiana del proyecto. El propio Meinvielle daba cuenta de su preocupación por el desempleo cuando afirmaba que en las sociedades capitalistas “mientras el capitalista acumula, se enriquece de modo fantástico, la multitud es continuamente despojada, hasta quedar en la actual miseria y desocupación” (Meinvielle, 1936: 25).

El objetivo de lograr el pleno empleo tomará forma a la hora de pensar una seguridad social integral que tenga entre sus principales componentes un seguro de desempleo que además de la prestación monetaria incluya un servicio de empleo. Merello afirma que el principal objetivo es lograr el pleno empleo, ya que el desempleo disminuye el consumo y la productividad (Merello, 1965: 16.1). Más aun, se cita una conferencia de la OIT en cuyas actas se afirma que

“la política social deberá encarar, como objetivo de primera importancia, una política destinada a fomentar el pleno empleo productivo y libremente elegido, con objeto de elevar el nivel de vida, resolver el problema del desempleo y subempleo, satisfacer las necesidades de mano de obra y estimular el desarrollo económico” (Merello, 1965: 16.3).

Al mismo tiempo, Merello afirma que

“todo sistema de seguridad social debe estar integrado con el conjunto de las medidas de un plan general de desarrollo que incremente y reparta equitativamente los rendimientos de la producción entre el factor capital y el factor trabajo” (Merello, 1965: 6.20).

Esta sentencia por un lado legitima la acción planificadora del desarrollo y por el otro reconoce la necesidad de una convivencia pacífica entre capital y trabajo a partir de un reparto justo. Sin embargo, al plantear en el texto del anteproyecto de código la necesidad de “solucionar la urgencia de los problemas que plantean los conflictos entre el capital y el trabajo” (Merello, 1966: 9) y de conseguir la disminución de la “irritante desigualdad” (Merello, 1966: 7) Merello parece reconocer que el conflicto entre ellos existe, pero es solucionable a partir de la política social. Aquí la propuesta de Merello parece coincidir con la lectura que Arturo Laguado Duca hace de la concepción de la política social del gobierno de Onganía, según la cual “la fractura de la sociedad se resolvería sin la intervención de la política: los componentes técnicos permitirían la correcta solución de los conflictos sociales” (Laguado Duca, 2010: 117).

Por otro lado, también afirma Merello que el trabajo es “la única fuente verdadera y permanente de riqueza” (Merello, 1965: 5.6), con lo que estaría abriendo el camino a una teoría del valor trabajo que entraría en contradicción con la cita anterior. Quizás una posible solución a esto sería entender que el valor es creado por el trabajo, mas la apropiación de excedentes por parte del capitalista no carece de justicia. Esto ya lo encontrábamos en Meinvielle, quien afirmaba que “la producción de riquezas es un efecto propio del trabajo […y…] el capital invertido en medios de producción es un instrumento” (Meinvielle, 1936: 25), pero, al mismo tiempo, el ejercicio capitalista es virtuoso y por ende es merecedor de un reconocimiento (ganancia). Es decir, la adscripción al valor trabajo acompañada de una interpretación desde la armonía de clases parece ser una constante en el pensamiento económico católico.

Por otro lado, encontramos que el PASS muestra otras inconsistencias, ya que, al mismo tiempo que afirma que “un plan de seguridad social no crea directamente riqueza, pero sí la distribuye” (Merello, 1965: 3.6) y que “la seguridad social no es un proceso de creación de riqueza pero sí de su redistribución para resolver problemas humanos” (Merello, 1965: 6.19), sostiene que la redistribución de ingresos acelera el progreso económico (Merello, 1965: 3.6).

Gran parte del debate acerca de las ideas económicas en el proyecto de Merello puede sintetizarse en esta contradicción. El pensamiento neoclásico sostiene precisamente lo primero, ya que presupone una tendencia natural al pleno empleo de todos los factores, con lo que la creación de riqueza sólo puede deberse a aumentos en la productividad. El pensamiento keynesiano entiende, por el contrario, que en ausencia de una tendencia natural al pleno empleo la redistribución del ingreso puede contribuir al mismo y, por ende, al crecimiento económico. La respuesta a esta contradicción que podemos dar aquí es que la significativa preocupación por el desempleo y la necesidad de garantizar el pleno empleo parece inclinar la balanza hacia lo segundo, mas permanecen en el discurso legitimador ciertos principios propios de lo primero. De hecho, estas contradicciones entre los argumentos neoclásicos y el principio de la demanda efectiva seguirán apareciendo a lo largo del programa.

En cuanto a cómo estructurar el sistema, Merello plantea que la solidaridad ha de ejercerse dentro de la clase trabajadora. Así, supone una función de determinación de precios como margen sobre costos para mostrar que tanto los aportes personales como las contribuciones patronales son finalmente trasladados a los precios de los bienes finales y por ende pagados por los consumidores (Merello, 1965: 6.8). De esta manera, se propone que haya una única tasa de aporte sobre el salario, y que sea la misma para toda la economía²¹. Además, Merello reconoce que el hacer recaer el aporte sobre el trabajador refuerza la idea de derecho conquistado que le da legitimidad a la percepción del beneficio, lo cual reivindica la concepción contributiva. Al mismo tiempo, esta tasa tiene que ser lo suficientemente baja como para no desincentivar el ahorro familiar, lo cual desalentaría la inversión y haría caer la productividad (Merello, 1965: 6.4). Aquí nos encontramos con un argumento neoclásico que hace depender a la inversión del ahorro, el cual se muestra contradictorio con los argumentos esgrimidos en favor de aumentar el consumo vía redistribución del ingreso, por ejemplo el que sostiene que

“la redistribución […] aumenta la tasa de consumibilidad al incrementar el poder de compra […]. Y esto es muy favorable porque en general el consumo es tan importante como la productividad para asegurar el desarrollo económico” (Merello, 1965: 6.23).

¿El ahorro determina la inversión a la manera neoclásica o rige el principio keynesiano de la demanda efectiva? El proyecto de Merello, a pesar de no afirmar categóricamente ni una cosa ni la otra, parece comprender ambas ideas a la vez. Sin embargo, también puede interpretarse que el hecho de que una tasa de aporte demasiado alta desincentive la inversión pero no implique necesariamente una determinación de la inversión por el ahorro en todos los casos, sino sólo en casos límite.

Por último, si la solidaridad ha de darse entre trabajadores, más allá de la impronta a favor de la creación de puestos de trabajo, encontramos que el proyecto viene a defender un esquema casi íntegramente contributivo. De hecho, es en las críticas a la llamada solución estatista donde encontramos el rechazo rotundo a las propuestas de protección no contributiva, salvo en casos de extrema necesidad, que se presentan como pensiones a la vejez desamparada pero separadas de la dinámica de asignación modular de haberes (Merello, 1965: 15.6). Según Merello, la cobertura no contributiva “atenta contra el principio de igualdad que exige una equivalencia entre el trabajo realizado […] y las prestaciones económicas que por él se reciben” (Merello, 1965: 5.2).Esta preferencia por la cobertura contributiva también es fundamentada por Merello cuando en ocasión del tercer congreso del COFESES, en 1964, afirmara que la mayoría de la población tiene trabajo y “los estrictamente necesitados son una minoría”²², quizás recuperando el principio de pobreza merecedora que primaba en la beneficencia de fines del siglo XIX.

 

Conclusiones

Sintetizando, el proyecto comprende argumentos económicos de tipo keynesiano con algunas premisas neoclásicas, de fuerte contenido eficientista, tomando como principal bandera la solidaridad y como principales objetivos el desarrollo, el progreso y el bienestar. Al mismo tiempo, se inscribe en una visión optimista acerca del futuro, en el que la modernización y el desarrollo se presentan como procesos irreversibles, pero para los cuales es necesaria una adecuada configuración institucional. Por supuesto, se lo plantea como una solución integral para todos los argentinos, sin distinción de clases, cuyo éxito estará garantizado precisamente por los informes de sustentabilidad fundamentados en el ejercicio de la ciencia prospectiva.

En la medida en que el proyecto nunca se declara adherente a teorías económicas particulares, entendemos que la referencia a pretendidas verdades de la economía no hace sino resaltar lo que entendemos como marco general de ideas del período. Por supuesto, esto no implica que estas sean compartidas por todos. Sin embargo, entendemos que lo que podemos llamar sentido común desarrollista o discurso social hegemónico desarrollista puede encontrarse aquí. Es precisamente en la falta de explicitación de las deudas teóricas del PASS donde encontramos con mayor claridad su pertenencia. Quizás las contradicciones teóricas que se presentan son una expresión de las propias contradicciones teóricas del pensamiento macroeconómico de la época, en las cuales, de igual modo que en el PASS, se postulan verdades sin referirse a debates, discusiones y teorías contrapuestas.

En cuanto a lo católico, nuevamente, se presentan las heterogeneidades que planteamos al inicio: la adscripción teórica más estrictamente económica parece asociarse a las enseñanzas del integrismo y el tradicionalismo, sobre todo a partir de la referencia a la mencionada tríada; sin embargo, la apuesta por el desarrollo y la modernización que opera como trasfondo se relaciona más con el pensamiento católico moderado o de cosmovisión socio-religiosa difusa.

Para sintetizar podemos pensar que la propuesta del PASS entiende a la sociedad como un todo orgánico ordenado que evoluciona y se desarrolla, en el que es necesario establecer instituciones para dar curso armónicamente a estos procesos de, valga la redundancia, evolución y desarrollo. Las teorías de los precios, de la distribución y del empleo que de ella se extraen son, precisamente y en mayor medida, expresión de este cometido social y político que de una fundamentación acabada en términos de teoría económica.

 

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Publicaciones periódicas

1. ABC, Madrid.

2. Clarín, Buenos Aires.

3. Comentarios, Buenos Aires.

4. La Prensa, Buenos Aires.

5. Semanario CGT de los Argentinos, Buenos Aires.

 

Notas

1. El COFESES es un organismo interprovincial creado en 1959 luego del primer Congreso Interprovincial de Previsión Social. Fue desintegrado oficialmente en 1968, mas en los hechos funcionó solamente hasta antes del golpe de Estado de 1966. Se trató de un organismo que llevó adelante investigaciones y propuestas de reformas, redactó varios anteproyectos de codificación y albergó distintos congresos nacionales. Su texto más importante fue el Primer informe técnico publicado por Eduardo Stafforini y José María Goñi Moreno en 1961.

2. Otras propuestas incluyen aquellas elaboradas en el marco del ya mencionado COFESES entre 1961 y 1965 y la propuesta elaborada por el diputado radical Adolfo Rouzaut, profesor de la Universidad Nacional del Litoral, en 1963. Ver COFESES (1964b) y Rouzaut (1963).

3. Allí expresará que “buscar la capitalización del país provocando un ahorro forzoso mediante el aporte de la seguridad social es un camino equivocado”. Expresado en la reunión de la Comisión sobre Financiamiento de la Seguridad Social en el III Congreso Nacional de Seguridad Social, Bariloche, 14 de diciembre de 1964. Disponible en COFESES (1964a: 387 - 388).

4. Citado en Clarín, edición del 13 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 19.

5. Ver ABC, Sección “ABC en Buenos Aires”, edición del 6 de julio de 1966, Madrid, pág. 39 y Clarín, edición del 16 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 17.

6. Ver Clarín, edición del 10 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 15 y La Prensa, edición del 10 de julio de 1966, Buenos Aires, tapa.

7. Citado en Clarín, edición del 10 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 30.

8. Ver La Prensa, edición del 19 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 3.

9. Citado en Clarín, edición del 14 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 13.

10. Ver Clarín, ediciones del 15 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 24 y del 16 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 14.

11. Hacia 1966 se empezó a configurar una división de la Confederación General del Trabajo, la cual se formalizó a mediados de 1968 con la constitución de dos centrales separadas, la CGT oficial, más numerosa y con una mejor relación con el gobierno de facto, y la CGT de los Argentinos, de perfil más combativo. Al respecto, ver Dawyd (2011).

12. Citado en Semanario CGT de los Argentinos, Año 1, No. 20, edición del 12 de septiembre de 1968, Buenos Aires, pág. 3. El artículo se cierra con la postura de la central sindical frente a la reforma previsional en general: “la CGT de los argentinos se declara partidaria del actual sistema de previsión social, y por ende de su mejoramiento paulatino; por lo mismo se opone definitivamente al Plan PASS y similares que reducen a cero los derechos sociales de los trabajadores”. Ibíd., pág. 3.

13. Para un detallado análisis de la diversidad del mundo católico en la Argentina de la época, en especial de los grupos denominados tercermundistas, ver Touris (2010).

14. Esta filosofía no se reduce a Merello. Sin ir más lejos, Mariano Grondona, uno de los intelectuales más cercanos al gobierno de Onganía, publicaba en mayo de 1966 un artículo en su revista Comentarios titulado “La actitud prospectiva”, donde defendía esta propuesta metodológica. Disponible en Comentarios, Año 3, No. 98, Buenos Aires, págs. 1 y 2.

15. Nos referimos a las encíclicas tituladas Rerum Novarum, firmada por el papa León XIII en 1891, y Quadragesimo Anno, firmada por el papa Pío XI en 1931. A estas, que constituyen la base de la doctrina social de la iglesia, se pueden sumar la encíclica Mater et Magistra del papa Juan XXIII en 1961, que es posterior a los principales escritos de Meinvielle, y la encíclica Laborem Exercens, del papa Juan Pablo II en 1981, que es posterior tanto a Meinvielle como a Sacheri. Cabe citar un artículo que hace referencia directa a la seguridad social: “los sistemas de los seguros sociales y de seguridad social pueden contribuir eficazmente a una justa y equitativa redistribución de la renta total de la comunidad política; deben, por ello mismo, considerarse como vía adecuada para reducir las diferencias entre las distintas categorías de los ciudadanos” (Juan XXIII, 1961: Art. 136).

16. La recepción y difusión de la obra de Meinvielle puede seguirse, por ejemplo, en Ríos (1955).

17. Esta trilogía no es una creación de Meinvielle sino que forma parte del corpus de la doctrina social de la iglesia desde sus primeras encíclicas. Como afirma Fortunato Mallimaci, “la oposición desde estructuras religiosas al modelo dominante de la modernidad, ya sea en su variante liberal o marxista, tiene, en el caso del catolicismo, una larga y fecunda tradición” (Mallimaci, 1995: 167).

18. Fundamentamos la identificación del PASS con Meinvielle en desmedro de otras figuras del pensamiento económico católico en tanto el propio PASS recupera esta misma tríada a la hora de pensar los sistemas de seguridad social. Desarrollamos esto más adelante en el trabajo.

19. Para una descripción de los fundamentos del desarrollismo tradicional se recomienda Altamirano (1998).

20. Sin embargo, Merello también reconoce problemas prácticos de los modelos estatista y clásico, que son en el primero la potencialidad de la captura de aportes por parte del Estado y en el segundo la descapitalización de las cuentas que generan los procesos inflacionarios, que en Argentina no sólo eran cotidianos sino que, para los autores, consistían en una consecuencia normal del proceso de desarrollo –lo que se conoce como inflación desarrollista-.

21. Esta propuesta de alícuota única es la que lleva a que se denuncie públicamente que la principal característica del PASS es la eliminación de las contribuciones patronales. Así aparece en el ya mencionado artículo del Semanario CGT de los Argentinos del 12 de septiembre de 1968 y en Clarín, edición del 16 de julio de 1966, Buenos Aires, pág. 17. En la referencia de Clarín se cita la respuesta de Merello: “en realidad, tanto el aporte del trabajador cuanto el patronal son, en realidad, parte del salario que el empleador retiene y paga en forma diferida, pero incluyéndolo en el costo del producto o servicio”.

22. Expresado en la reunión de la Comisión sobre Financiamiento de la Seguridad Social en el III Congreso Nacional de Seguridad Social, Bariloche, 14 de diciembre de 1964. Disponible en COFESES (1964a, pág. 384).