Origen y transformaciones del tributo

A fines del siglo XIX se crearon en Argentina las primeras instituciones de educación técnica estatales: escuelas de artes y oficios y escuelas industriales. Durante la primera mitad del siglo siguiente, se sumaron nuevos establecimientos públicos y otros particulares sostenidos por entidades privadas y por organizaciones obreras. No obstante el desarrollo de la educación técnica adquirió un renovado impulso con la creación, en 1944, de la CNAOP. Este organismo surgió en forma coetánea a otros similares en Brasil y Uruguay, en el marco de Estados benefactores y de la expansión de la demanda de mano de obra capacitada para la industrialización por sustitución de importaciones.

La CNAOP se creó como dependencia de la Secretaría de Trabajo y Previsión (STP), instaurada un año antes. Desde este organismo comenzó a manifestarse interés por elevar la formación cultural y moral de los trabajadores y regular el régimen de trabajo de los menores. Ello impulsó la sanción del Decreto Nº 14.538 (1944) para conformar un régimen de enseñanza industrial centrado en los aprendices.¹ Las funciones de gobierno y supervisión del subsistema recayeron en la CNAOP, en la STP y en la Dirección General de Aprendizaje y Trabajo de los Menores. Respecto al financiamiento se constituyó un fondo denominado Caja de aprendizaje y trabajo de los menores que se compuso de aportes provenientes del presupuesto nacional, de donaciones voluntarias de particulares, de multas aplicadas a quienes incumplían leyes que regulaban el trabajo de menores y del producto de la Tasa de aprendizaje. La Caja debía ser administrada en forma directa por la STP. No obstante, para la recaudación de los fondos debía apelar a la cooperación técnica del Ministerio de Economía.

Con el posterior auge de las teorías desarrollistas y una nueva fase de la industrialización en América Latina se crearon o reformaron los organismos de ese tipo de modo que, en Argentina, se creó en 1959 el CONET, incorporando en su estructura a la CNAOP. Las principales fuentes de financiamiento de la mayoría de estos organismos fueron recursos del Estado e impuestos específicos (^{Furter, 1978}; ^{Hernández Almeida, 2012}; ^{Vera, 2009}). El tributo que integró el presupuesto de la CNAOP fue la Tasa para aprendizaje (creada en 1944), transformada en Impuesto para aprendizaje al año siguiente, y convertida en Impuesto para la educación técnica en 1962, cuando ya existía el CONET.

Estos impuestos eran contribuciones obligatorias que recaían en las empresas industriales que ocupaban más de cinco obreros, excluyendo a los miembros de la familia del dueño. Representaban el 10 por mil (‰) de los sueldos, salarios o jornales que pagaba mensualmente cada empresa. Las industrias podían depositarlo en forma íntegra en la cuenta de la CNAOP -o del CONET, a partir de 1959- o acceder al beneficio de una reducción tributaria, que implicaba aportar al Estado el 2‰ del total de los sueldos, salarios o jornales que pagaban mensualmente. Las que escogían efectuar el depósito de la alícuota reducida debían destinar el 8‰ que constituía la diferencia entre el total de la alícuota (10‰ de los salarios pagados por la industria) y el 2‰ que era destinado a la CNAOP o al CONET, al mantenimiento de un establecimiento educativo técnico de nivel medio o de un curso de formación profesional aprobado por la CNAOP/CONET y destinado a aprendices. Podían estar organizados por las propias fábricas (escuelas privadas de fábricas), por instituciones gremiales o religiosas².

El producto de la recaudación del tributo era administrado por el CONET con significativa autonomía³. Ese importe era descontado por el Tesoro Nacional del total del presupuesto que anualmente se fijaba para educación técnica. De modo que, los recursos provenientes de dicha obligación fiscal, no ampliaban el presupuesto de la CNAOP/CONET sino que cambiaban la procedencia de los fondos que lo constituían.

Este tributo estuvo sujeto a sucesivas transformaciones que afectaron su definición, su denominación, sus contribuyentes y el volumen de la recaudación. El primer cambio legislativo ocurrió en 1945 debido a la presión corporativa de la Unión de Industriales Argentinos (^{Pronko, 2009}). Si bien no se alteró el propósito fundamental que ordenaba la legislación, se cedió ante la demanda del empresariado de modificar la definición de la alícuota. Se reemplazó el término “tasa” por “impuesto”, de tal modo que se dejó de concebir el servicio que recibía el contribuyente como una contraprestación directa y determinada, pasando a ser genérica e indeterminada, y las empresas del Estado fueron eximidas de su pago⁴.

En 1954 un nuevo decreto modificó el funcionamiento de la CNAOP y el monto de los recursos que percibía a través del impuesto. El Ministerio de Economía, que hasta el momento estaba a cargo exclusivamente de la gestión técnica del tributo, comenzó a decidir qué cursos y escuelas serían financiados por las empresas. De este modo, regulaba la cantidad de industrias que podían adherirse al derecho de la reducción tributaria, lo cual tenía un impacto directo sobre el monto de los recursos que debían ser erogados por el Tesoro Nacional a la CNAOP. Cuántas más empresas abonasen el 100% del tributo, mayor sería la recaudación por esa vía y menores los recursos aportados por el Estado. Además se amplió el rango de contribuyentes alcanzando a todas las industrias que emplearan, para el desarrollo de trabajos manuales, mano de obra en cuyos rubros existiesen instancias de capacitación afines sostenidas por la CNAOP -o el CONET desde 1959-⁵.

En 1962 el gravamen pasó a denominarse Impuesto para la educación técnica y alcanzó a las empresas constructoras⁶. Esta última disposición rigió hasta 1972 cuando, a fin de delimitar claramente el ámbito de aplicación, se aplicó exclusivamente al ámbito industrial⁷.

A través de este impuesto se fomentó la actividad pedagógica en las fábricas; se institucionalizó un sistema de estímulos y compensaciones para las empresas que asumían tareas de formación y capacitación o que ayudaban con recursos económicos a escuelas técnicas privadas de congregaciones religiosas o entidades gremiales. Además, el sistema permitió que el CONET mantuviera nexos funcionales y útiles con el ámbito industrial y, a la vez, que sus mecanismos financieros se desenvolvieran con bastante fluidez. Las empresas que estaban sujetas a esta obligación impositiva no manifestaron resistencias a su pago.

Los ajustes del impuesto por la racionalización de gastos del Estado

Durante la última dictadura los primeros cambios que afectaron al Impuesto para la educación técnica se introdujeron en mayo de 1977, en el contexto de renuncia del ministro de Cultura y Educación, Ricardo Bruera, cuya cartera estaba integrada por funcionarios allegados al clero. Bruera y su gabinete adscribían al principio de subsidiariedad y consideraban que el Estado debía concentrar sus esfuerzos en la conducción y supervisión general y hacerse cargo del sostenimiento de establecimientos educativos, solamente, en áreas donde la iniciativa privada no pudiera satisfacer los requerimientos educacionales (^{Rodríguez, 2011}c). Ese año, además, en la Asamblea del Consejo Federal de Educación, los ministros de Educación de todo el país definieron que los agentes de la educación eran la familia, el Estado, la Iglesia Católica Apostólica y Romana y demás confesiones religiosas⁸, lo cual fue ratificado en numerosos discursos ministeriales posteriores y perfiló un rol diferente del Estado con respecto a su función educativa.

Según el presupuesto aprobado a fines de 1975 para el ejercicio del año siguiente, los montos asignados al MCE representaban el 11.7% del total del presupuesto nacional y, al CONET, le correspondía aproximadamente el 17% del presupuesto de la cartera. Según el interventor de este organismo, ingeniero Carlos Burundarena, ese monto alcanzaba para el pago de salarios y para solventar los gastos de los talleres⁹. El gobierno militar, no obstante, redujo el presupuesto de la cartera educativa en 1976 al 6,9% del total del presupuesto nacional (^{Rodríguez, 2015}). Al año siguiente los montos asignados a educación representaron el 7.3% del presupuesto y el 11,5% del mismo le correspondió al órgano de gobierno de la educación técnica.

Ante la reducción presupuestaria, el ministro Bruera aseguraba que gran parte del presupuesto asignado a educación iba a ser absorbido por los salarios, lo cual obligaría a recurrir al crédito externo y a la venta o enajenación de bienes pertenecientes a la repartición. Consecuente con la coyuntura de escasez presupuestaria, Burundarena, afirmaba había que crear en la comunidad conciencia de las necesidades de la educación técnica y continuar recurriendo a las empresas privadas debido a que su colaboración estaba garantizada¹⁰.

En este marco, desde el CONET, se promovió la sanción de la Ley Nº 21.575 (1977) que permitió ampliar el monto de los fondos que ingresaba al organismo a través del Impuesto para la educación técnica. El porcentaje que debían abonar al CONET las empresas que se acogían al beneficio de la reducción tributaria comenzó a ser variable y a estar sujeto al costo de las instancias de formación que sostenían. Estas industrias debieron pagar al CONET como mínimo el 2‰ del total de los sueldos, salarios y jornales abonados mensualmente. Si el costo de las instancias de formación que mantenían era menor al 8‰ que constituía la diferencia entre el total del Impuesto y la alícuota dispuesta por el Decreto 14.538/1944 destinada al CONET, debían erogar la nueva diferencia al organismo. Mediante la misma legislación, además, se redefinieron los contribuyentes de la obligación fiscal: las empresas del rubro de la construcción -nuevamente- quedaron sujetas al gravamen. El interventor Burundarena confiaba que estas modificaciones lograrían una mayor recaudación, no obstante, expresaba su malestar con relación al Ministerio de Economía, argumentando la necesidad de que el propio CONET fiscalizara el pago del impuesto, que consideraba “tremendamente evadido”¹¹.

Más de la mitad de las escuelas privadas sostenidas con recursos procedentes del Impuesto para la educación técnica y del Servicio Nacional de Enseñanza Privada pertenecían a la Iglesia Católica. El Consejo Nacional de Institutos Técnicos Católicos (CONITEC), cuestionó la modalidad de tramitación, gestión y obtención del dinero abonado por las industrias y destinado al mantenimiento de sus escuelas técnicas privadas. La entidad sostenía que se debía informar mejor acerca del impuesto, crear instrumentos que obligaran a las empresas a cumplir con su obligación tributaria a término y ajustar las alícuotas al costo real por alumno¹².

Sumado a estos cuestionamientos, en 1978, Juan José Catalán, sucesor de Bruera en el MCE -también allegado a círculos católicos-, reconoció que las partidas asignadas a su área representaban la mitad del monto recibido años anteriores. Reclamó públicamente una decisión al respecto, dado que la reducción presupuestaria imposibilitaría alcanzar las metas educacionales sostenidas por el gobierno. El presupuesto para educación, ese año, representó el 8.8% del presupuesto nacional. Catalán, reveló que debió “luchar a brazo partido” para alcanzar ese porcentaje con el que sólo podía implementar algunas medidas esenciales. El interventor del CONET, por su parte, afirmó que para que el Consejo funcionara según los planes previstos necesitaba un ampliación presupuestaria del 30%¹³. Frente a estos cuestionamientos el ministro del Interior reconoció que se estaban implementando medidas para reducir el gasto público. La transferencia de las escuelas primarias y pre-primarias del Consejo Nacional de Educación a las jurisdicciones provinciales y a la municipalidad de Buenos Aires formaba parte de ese conjunto de políticas (^{Rodríguez, 2011}c).

En este marco se efectuaron cambios legales acordes a la racionalización estatal emprendida, que tuvieron incidencia sobre el Impuesto para la educación técnica percibido por CONET. En marzo de 1978, mediante el Decreto Nº 567 (1978), el Ministerio de Economía perdió la potestad para decidir sobre la oferta de educación técnica privada que tenía desde 1954. Fue creado un sistema de fiscalización mediante el cual los recursos invertidos por las empresas en las escuelas o cursos privados debían ser certificados por el CONET y ese comprobante debía ser presentado junto a declaraciones juradas anuales, de modo que quedara justificada la reducción tributaria. Tras dichas modificaciones, lo recaudado a través del impuesto representó el 12% del presupuesto del CONET: el presupuesto anual del organismo fue de 112.195.711.000 pesos, de los cuales 14.155.737.371 provinieron del tributo. Al mismo tiempo, las empresas aportaron 4.362.403.331 pesos para el sostenimiento de 14 escuelas privadas de fábrica y 61 escuelas técnicas privadas de congregaciones religiosas o entidades gremiales.

Los ajustes del impuesto y el principio de subsidiaridad de enseñanza

Desde noviembre de 1978 hasta marzo de 1981 el MCE fue presidido por el abogado Juan R. Llerena Amadeo. Según interpreta ^{Rodríguez (2011}c) fue el ministro que mejor encarnó las expectativas del sector privado y católico de la educación. Estaba vinculado a la curia y en numerosas conferencias se mostró partidario de ampliar la libertad de enseñanza, principio defendido históricamente por la Iglesia Católica, y de bregar por la misión subsidiaria y supletoria del Estado en materia educativa. No obstante, reconoció la insuficiencia del presupuesto educativo de 1979, reducido al 8.5% del presupuesto nacional¹⁴. El 88% de los recursos debían destinarse al pago de salarios y el resto debía ser destinado a los rubros mantenimientos y obras. La escases presupuestaria tuvo impacto inmediato en el desfinanciamiento de la educación de adultos (^{De Luca, Álvarez Prieto y Martino, 2013}). La política neoliberal del ministro de Economía, Alfredo Martínez de Hoz, era manifiesta y, en la misma dirección, el secretario de Hacienda de la Nación, Juan Alemann, aseguró que la tendencia que intentaban afirmar era la de privatizar los servicios públicos, justificada por la mayor eficiencia de la gestión privada y el menor gasto operativo del Estado¹⁵.

Pese a las tensiones y dilemas que se generaron en torno al financiamiento, existió consenso entre los funcionarios de los dos Ministerios para ampliar la libertad de enseñanza y favorecer a los agentes privados que sostenían instancias de capacitación, hasta el momento no beneficiados por los recursos procedentes de la reducción tributaria. Los ministros propusieron, en forma conjunta, suprimir de la Ley del Impuesto para la educación técnica la expresión “para menores de 18 años”, para que las empresas, organizaciones religiosas y gremiales que sostenían cursos de capacitación técnica de adultos obtuvieran hasta el 8‰ de los sueldos, salarios y jornales abonados por las industrias que se acogían al beneficio de la reducción de la alícuota destinada al CONET. Los fundamentos de dicha supresión indicaban que el aprendiz prácticamente no existía y que la constante incorporación de nuevas tecnologías originaba permanentes demandas de capacitación. Dicho proyecto, que fue aprobado a través de la Ley Nº 22.030 (1979), benefició principalmente a las “grandes fábricas” que hasta entonces debían abonar el total del Impuesto. Se calculaba que el 70% de éstas promocionaban la capacitación de su personal adulto, siendo significativamente menor ese porcentaje en los establecimientos industriales medianos y pequeños¹⁶.

Con posterioridad, el Ministerio de Economía planteó la conveniencia de que fuesen eliminados todos los entes autárquicos con cuentas especiales, entre ellos el CONET y el Consejo Nacional de Educación, convirtiéndolos en Direcciones Nacionales. Ambos organismos colegiados tenían fondos específicos fijados por las respectivas leyes de creación, lo cual les permitía un manejo financiero directo y dinámico. Las repercusiones y críticas que generó ese anuncio llevaron al ministro Llerena Amadeo a desmentirlo, asegurando que se trataba de cambios en la composición del CONET que no afectarían su estructura. Sin embargo, al mes siguiente, en octubre de 1979, el Ministerio de Economía generó nuevas alarmas. Notificó la posibilidad de suprimir los impuestos de “fondos especiales” del presupuesto de 1980, entre ellos el destinado a la educación técnica. Esto implicaba, en primera instancia, la transformación de las fuentes de ingresos del CONET. Provocaba, además, la pérdida de su autarquía financiera. En el ámbito privado, la medida podía afectar a más de 40.000 alumnos de 61 establecimientos de nivel secundario dependientes de congregaciones religiosas y organizaciones gremiales -diez ubicados en Capital Federal, 31 en la provincia de Buenos Aires y el resto distribuidos en las demás provincias- y de 14 escuelas privadas de fábricas que eran sostenidos con los aportes de 483 empresas y del Servicio Nacional de Enseñanza Privada. Por último, impedía la apertura de nuevos institutos de educación técnica privados, de escuelas fábricas y de centros de capacitación profesional que percibían los recursos erogados por las empresas que se acogían al beneficio de la reducción tributaria, obstaculizando el vínculo entre educación y sistema productivo¹⁷.

Intereses en pugna: la defensa del impuesto y del principio de subsidiariedad

Ante la amenaza de supresión del impuesto el interventor del CONET declaró que ello constituiría “un ataque directo al proceso de formación de recursos humanos para el desarrollo del país”¹⁸ dado que no conocía un mejor incentivo para la formación de mano de obra calificada. A la vez, sostenía que no sólo estaban en juego recursos económicos sino la ruptura de una política que, con treinta y cinco años de vigencia, garantizaba la aplicación del principio de subsidiariedad y había permitido al sector privado desarrollar una actividad educativa especialmente conectada con la formación de mano de obra. Burundarena aseguraba que, para la creación de “más y mejores recursos humanos,” se requería la colaboración coordinada del Estado y los empresarios. En defensa del gravamen, lo presentó como una contribución del Estado a las fábricas para apoyar la formación de sus técnicos y operarios. Añadió que las industrias no estaban conformes con la posible supresión del Impuesto y que por ello había sostenido serias discusiones con el secretario de Hacienda, Roberto Alemann¹⁹.

Diversas asociaciones y representantes de la comunidad educativa se expresaron públicamente en distintos medios de prensa al conocerse las intenciones del Ministerio de Economía. Las autoridades del Centro Argentino de Dirigentes de Producción manifestaron su oposición a la desaparición del tributo señalando que, cuando los funcionarios de ambos Ministerios habían quitado la cláusula de que los cursos solventados con la reducción tributaria fuesen exclusivamente para menores de 18 años, lo hicieron en nombre de la urgente necesidad de formar personal capacitado para satisfacer las demandas de las actividades productivas y que aún esos requerimientos continuaban vigentes. Por su parte, el Instituto para el Desarrollo Empresario Argentino apeló al valor del impuesto como nexo entre el CONET y las empresas, lo cual expresaba un “un perfil innovador y fecundo en el panorama de la educación nacional”²⁰.

La Asociación del Magisterio de Enseñanza Técnica advirtió que el Ministerio de Economía estaba asignando al sostenimiento de la educación el presupuesto más bajo de toda la historia, lo cual difería de las expresiones del ministro de Educación respecto a la importancia que tenía la mano de obra altamente calificada en la modernización de las empresas y en su posicionamiento frente a la competencia externa²¹.

El CONITEC remitió al presidente de la Nación una declaración en defensa del Impuesto firmada por miembros de la jerarquía eclesiástica, la cual sostenía que ese régimen fiscal había permitido llevar la educación secundaria a regiones que el Estado no estaba presente, que facilitaba la aplicación del principio de subsidiariedad y que contaba con el beneplácito de quienes tributaban. En consonancia, el obispo de Lomas de Zamora expresó en distintas alocuciones que la eliminación del impuesto no era sólo una preocupación y un problema del CONITEC, sino que era de la Iglesia Católica. Afirmó, además, que nadie podía negar que en el país faltaba mano de obra especializada para la industria y que la solución estaba en educación técnica²².

En este contexto de opiniones corporativas, el ministro Llerena Amadeo presentó al ministro de Economía un informe con consideraciones sobre la pertinencia del gravamen y se reunió con el presidente Jorge Rafael Videla para tratar el tema, dado que este era quien tenía autoridad para dirimir el desacuerdo entre los ministros²³.

La determinación del Ministerio de Economía

El año 1980 se inició con dificultades económicas generales que impedían concretar los planes educacionales previstos y considerados en el presupuesto nacional. El porcentaje del presupuesto inicialmente asignado a educación fue reducido, resultando del 10,5%. La situación financiera se agravó para el CONET en julio cuando el ministro de Economía, Alfredo Martínez de Hoz, anunció que el Impuesto para la educación técnica sería eliminado en función una "simplificación del sistema impositivo", dado que el objetivo era aumentar el Impuesto al valor agregado y eliminar los impuestos de destinación específica. Aunque el ministro se comprometió a redactar en forma conjunta con “los sectores involucrados” una nueva normativa que respetara el ‘espíritu’ del Impuesto suprimido, sus declaraciones movilizaron a los funcionarios del CONET y a actores educativos, eclesiásticos, gremiales y empresarios²⁴.

En el seno del CONET se constituyó una Comisión de Asesoramiento y Asistencia al organismo en todo lo referido al Impuesto y al sistema de reducción tributaria. Si bien estaba integrada por representantes de sectores empresarios (Asociación Cristiana de Dirigentes de Empresa, Instituto para el Desarrollo Empresarial de la Argentina, Cámara de la Construcción, Asociación de Dirigentes de Capacitación Argentina, entre otros), por altas autoridades del clero y por Burundarena -que ya no era interventor del organismo-, las críticas y la oposición a la eliminación del Impuesto fueron contundentes de parte del sector eclesiástico. Convocaron a gobernantes y a funcionarios a participar del Segundo Plenario Nacional del CONITEC, reunido en Formosa. Asistieron también autoridades de la Iglesia y dirigentes de organizaciones empresariales. El único tema de debate fue el Impuesto para la educación técnica. El ministro Llerena Amadeo dio el mensaje inaugural y también fueron oradores el nuevo interventor en el CONET, Valentín Jaime, y el director del Servicio Nacional de Enseñanza Privada, con lo cual los principios de libertad de enseñanza y de subsidiariedad del Estado estuvieron presentes. El ministro exaltó las virtudes del Impuesto y de la filosofía que lo inspiraba, porque permitía la aplicación del principio de subsidiariedad, ampliando la cobertura de enseñanza técnica. Manifestó que la educación técnica era una modalidad costosa y que los institutos técnicos privados resultaban más económicos que los oficiales. Mientras que una escuela privada costaba al Estado alrededor de 430.000 dólares anuales, que eran solventados con el aporte de las empresas que se acogían al beneficio de la reducción tributaria y del Servicio Nacional de Educación Privada, cada escuela del CONET demandaba 950.000 dólares al año. Ante la intención del Ministerio de Economía de unificar el sistema tributario, postuló que debía garantizarse la subsistencia del principio de subsidiariedad porque su eliminación “sería suicida para el Estado”²⁵. Cerró su discurso expresando su esperanza de encontrar instrumentos que concilien ambas posiciones. La declaración del plenario sostenía que el Impuesto para la educación técnica no debía suprimirse hasta tanto se creara otro sistema recaudatorio que, recogiendo todos sus probados beneficios, los mejore y amplié²⁶.

Pese a los citados argumentos y al trabajo de la Comisión de Asesoramiento y Asistencia del CONET, el anteproyecto de la Ley que reemplazaría a la del Impuesto para la educación técnica fue redactado por el Ministerio de Economía. La cartera a cargo de las finanzas diseñó un nuevo régimen impositivo que permitía a las empresas efectuar una desgravación parcial de sus gastos en capacitación técnica y profesional al momento de efectuar el pago del Impuesto a las ganancias. El anteproyecto trascendió en medios públicos y numerosas empresas industriales cuestionaron su contenido, comunicándolo al presidente Videla. Fundamentaban su rechazo en que la situación del sector industrial no era favorable y no permitía hacer cálculos precisos sobre las ganancias, con lo cual resultaba dificultoso prever la modalidad de dicha desgravación²⁷.

En octubre de 1980, se sancionó la Ley Nº 22.294 (1980) que eliminó el Impuesto para la educación técnica y amplió la base de la imposición del Impuesto al valor agregado. Luego se promulgó la Ley Nº 22.317 de “Certificados de créditos fiscales para la educación técnica”, que incluía un régimen de financiamiento de la educación técnica privada alternativo al del Impuesto para la educación técnica y al que desgravaba del Impuesto a las ganancias. Según declaraciones del ingeniero Enrique Fontana, jefe de la Inspección Regional Centro del CONET, se trataba de nuevos lineamientos confeccionados por el Ministerio de Economía sobre la base de cinco documentos elaborados por distintas comisiones y organismos. El nuevo régimen permitía a las industrias que colaboraban con el sostenimiento de escuelas de enseñanza técnica o centros de formación profesional propios o dependientes de organizaciones religiosas o gremiales descontar cierto importe de diversas obligaciones fiscales. El CONET otorgaba a las industrias, en reconocimiento del financiamiento que hacían a escuelas o cursos, certificados de crédito fiscal que actuaban como moneda de cambio para el pago de tributos. El monto del crédito fiscal otorgado a cada empresa estaba en relación con los costos de sus cursos o escuelas y nunca a podía exceder al 8‰ de la suma total de los sueldos abonados a su personal. El cupo total de certificados de crédito fiscal que el CONET podía disponer para fomentar la participación empresaria en educación era establecido anualmente en el presupuesto general de gastos²⁸.

Al comienzo, el régimen de Certificados de crédito fiscal, fue alabado y reconocido como positivo para la enseñanza privada por el CONITEC. La entidad consideró que la nueva Ley respetaba el espíritu del Impuesto para la educación técnica. Los funcionarios del CONET coincidían con esa apreciación y entendían que la nueva Ley otorgaría continuidad a los planes de capacitación técnica. Según el interventor del CONET, Valentín Jaime, se trataba de un régimen supletorio, más flexible que el anterior, que preservaba la acción conjunta y colaborativa con las empresas privadas²⁹.

Cambios y dificultades en el financiamiento

No obstante el consentimiento con la nueva ley, ésta tuvo consecuencias negativas para el CONET y para las escuelas que eran sostenidas, en buena medida, con fondos que aportaban las empresas adscriptas al beneficio de la reducción tributaria. La Ley Nº 22.317 (1980) no permitió el ingreso directo de fondos al organismo. Perdió la flexibilidad que le otorgaba el Impuesto de contar con partidas genuinas por un monto aproximado del 15% de su presupuesto anual. Además, la adscripción al nuevo régimen de Certificados de crédito fiscal fue opcional y voluntaria para las empresas, mientras que el Impuesto era obligatorio para todas las empresas -sólo había una reducción de la alícuota destinada al CONET en los casos en que sostuvieran establecimientos educacionales. El interventor Jaime insistía en que el vínculo entre las industrias y la educación técnica ya no estaba asegurado y que se veían “obligados a incentivar esa relación para sostener la estructura sostenida a lo largo de los 30 años de vigencia del Impuesto para la educación técnica”³⁰.

La Iglesia Católica también abandonó su conformidad inicial y el CONITEC encabezó una serie de reclamos al gobierno por la demora en la reglamentación de ese nuevo régimen, que impedía su aplicación. De tal modo, en diciembre de 1980, logró la conformación de una comisión cuyo objetivo era redactar el decreto reglamentario de la Ley Nº 22.317, integrada por Jaime, por el secretario general del CONET, y un representante de la Subsecretaria de Educación Técnica y un representante del CONITEC (Equipo Episcopal de educación católica, 1981).

La Junta Militar reemplazó, en marzo de 1981, al presidente Videla por el teniente general Roberto Viola, con lo cual el ministro Llerena Amadeo dejó su cargo, asumiendo en su lugar Burundarena. El ministro saliente, lamentó que sólo fuera una declamación la prioridad de la educación y aseguró que la estrechez presupuestaria de su cartera no era un problema coyuntural³¹. Los proyectos que Llerena Amadeo pretendía implementar, y que en buena medida favorecían los intereses de los agentes privados de la educación, se vieron condicionados por esas limitaciones presupuestarias y por la imposibilidad de lograr recursos extraordinarios (^{Rodríguez y Soprano, 2015}).

Los diez meses que se sucedieron entre la sanción de la Ley Nº 22.317 de “Certificados de créditos fiscales para la educación técnica”, y de su decreto reglamentario dieron lugar a que entidades vinculadas a la Iglesia Católica, funcionarios del CONET y el ministro Burundarena hicieran reclamos públicos. Diversos artículos periodísticos alertaron que peligraba el funcionamiento de setenta y cinco escuelas privadas de formación técnica, que se sostenían con el Impuesto derogado y que para afrontar la situación debieron elevar el costo de los aranceles, aun cuando muchos estudiantes no podían asumirlos. Los establecimientos quedaron librados a las contribuciones extraordinarias de las empresas y al pago de los alumnos, suscitando numerosas críticas. La coyuntura también afectaba, en otro sentido, al CONET, ya que el presupuesto nacional de 1981 le asignaba una partida de 124.000 millones de pesos que no podían ser utilizados hasta tanto no se reglamentara la Ley del nuevo régimen de Certificados de créditos fiscales.

El ministro Burundarena sostuvo reiteradas conversaciones con el presidente Viola y con el ministro de Economía, Lorenzo Sigaut, sucesor de Martínez de Hoz. Sin embargo, la labor de la comisión encargada de redactar el decreto reglamentario de la Ley Nº 22.317 quedó inconclusa³². Tras gestiones e intervenciones de diversos funcionarios del MCE, por fin, en agosto de 1981, se dictó el Decreto N° 988³³ que facultó a los funcionarios del CONET para reglamentar la Ley Nº 22.317. Pautaron los procedimientos para la presentación, análisis, aprobación y despacho de las escuelas y cursos sostenidos con el régimen de Certificado de crédito fiscal: dispusieron que la enseñanza que debían impartir las escuelas o cursos sostenidos por ese régimen debía ser gratuita y que en la inscripción de los alumnos no debía existir ningún tipo de discriminación; resolvieron que los bienes adquiridos debían registrarse como propiedades del CONET; y dispusieron que la actividad pedagógica quedaba sujeta a su supervisión³⁴.

El Episcopado se mostró disconforme con la exclusividad que se había otorgado al CONET para reglamentar la Ley de Certificados de créditos fiscales, que excluía a los delegados clericales de esa instancia de decisión y desconocía sus aportes en la elaboración de dicha normativa, y con las disposiciones tomadas. Denunció el avasallamiento de la libertad de enseñanza. Postuló que la exigencia de que la enseñanza fuese gratuita conducía a la desaparición de los establecimientos de enseñanza técnica pertenecientes a la Iglesia ya que, los aportes de la Subsecretaría Nacional de Educación Privada y los fondos de los Certificados de crédito fiscal, no cubrían la totalidad de los gastos requeridos para su funcionamiento. Cuestionó la cláusula vinculada a la condición de la inscripción por insinuar que las escuelas confesionales realizaban una selección deliberada del alumnado y defendió la validez de sus propias normas y regímenes, afirmando que la Iglesia tenía derecho a crear sus escuelas ya que precedían a las fiscales y, en muchos campos, eran superiores a aquellas. La propiedad de los bienes otorgada al CONET fue vista como una confiscación de bienes, que atacaba el derecho de propiedad privada, contradiciendo los derechos y garantías constitucionales. La supervisión pedagógica del CONET también fue objeto de crítica. El Episcopado planteó que el organismo debía limitarse una de tipo administrativa, solicitando los comprobantes de las inversiones realizadas³⁵.

No obstante la disconformidad de la Iglesia, en marzo de 1982, continuaban funcionando setenta y cinco establecimientos sostenidos, en gran parte, mediante el régimen de Certificados de créditos fiscales³⁶.

Consideraciones finales

La integración de un tributo en el presupuesto del subsistema de gobierno de la educación técnica y profesional era una característica común que presentaban distintos organismos a cargo de dirigir y administrar esa modalidad de enseñanza en América Latina. El análisis de las transformaciones que afectaron la composición del presupuesto del CONET permite afirmar que el régimen impositivo del Impuesto para la educación técnica se mantuvo estable hasta 1980 pese a los cambios de denominación y a las variaciones de la injerencia del Ministerio de Economía. La alícuota de esta obligación fiscal y la bifurcación de destinos de los recursos provenientes de la misma entre la CNAOP/CONET, por una parte, y los cursos o instituciones educativas técnicas privadas, por otra, permaneció vigente desde 1944 hasta 1980.

Los cambios legislativos impulsados durante la última dictadura militar, inicialmente, obraron a favor de la ampliación de la libertad de enseñanza y del principio de subsidiariedad estatal. Las peticiones y reclamos del interventor del CONET, relacionados con la necesidad de modificar la legislación para asegurar más recaudación y concentrar la supervisión del tributo, tuvieron una recepción positiva de parte del Poder Ejecutivo y del Ministerio de Economía. Estas acciones en favor de la mayor percepción de recursos acompañaron a políticas de racionalización económica en otras áreas educativas, como la transferencia de los establecimientos primarios nacionales a las provincias consumada en 1978. La modificación del Impuesto para la educación técnica, efectuada en 1979, permitió a las industrias adherirse al beneficio de la reducción tributaria por sostener instancias de formación destinadas a trabajadores de cualquier edad. En primer término significó una disminución de los aportes de los establecimientos industriales al Estado. Sin embargo, al ponerlo en relación con el desfinanciamiento a la educación de adultos que se efectuó durante la gestión de Llerena Amadeo adquiere otra connotación: el Estado se desentendía de funciones que desempeñaba y ampliaba su rol subsidiario en beneficio del principio de libertad de enseñanza, facilitando y responsabilizando a la sociedad civil en el desempeño de las mismas.

La conversión del CONET en una Dirección dependiente del MCE hubiera conllevado cambios en la forma de gobierno y financiamiento del organismo. Los cambios efectivamente ejecutados limitaron al organismo en términos económicos. La iniciativa de eliminar el tributo estuvo motivada por problemas presupuestarios coyunturales, lo cual permitió un avance del Ministerio de Economía en desmedro del poder de decisión de MCE. Éste no avaló la eliminación del Impuesto para la educación técnica, por el contrario, defendió la permanencia del tributo, en coincidencia con la postura el interventor del CONET.

La jerarquía eclesiástica, los docentes y contribuyentes también se pronunciaron a favor de la vigencia del tributo. En la historia de la industria argentina, tal vez este sea el único caso en que numerosas industrias defendieron categóricamente, ante los poderes públicos, una carga impositiva. El desenlace de este proceso permite comprender que la afinidad y la adscripción de los funcionarios de educación al catolicismo, sus vinculaciones con la jerarquía eclesiástica y sus intereses por defender el principio de subsidiariedad del Estado no definieron estos aspectos de la política educacional. En cambio fue definitorio el criterio de los funcionarios que elaboraban el presupuesto, aun cuando en el área de educación también se bregaba por la racionalización del Estado.

En el momento que fue derogado el Impuesto para la educación técnica, todas las industrias existentes estaban obligadas a tributarlo y alrededor de quinientas de ellas se acogían a la reducción tributaria, contribuyendo al funcionamiento de setenta y cinco escuelas técnicas privadas, que integraban las 465 escuelas del CONET. El régimen de Certificados de crédito fiscal que reemplazó al Impuesto para la educación técnica mantuvo su filosofía ya que continúo reduciendo la alícuota de impuestos que debían abonar las empresas que sostenían o colaboraban en el sostenimiento de escuelas técnicas privadas. No obstante, como la desgravación fue optativa, existió incertidumbre respecto a la continuidad de los aportes empresarios hacia dichos establecimientos escolares. El nuevo régimen no afectó la cantidad de escuelas que se sostenían a través del mismo, ni cambió los tributarios, pero puso en peligro la continuidad de las escuelas técnicas privadas, al demorarse su reglamentación. Una vez sancionada la resolución reglamentaria, el sistema continuó funcionando, aunque en un marco de disconformidad de la Iglesia Católica.

Los cambios legislativos que se implementaron en la última dictadura revelan que las políticas educativas que incidieron en el régimen de financiamiento de la educación técnica fueron guiadas por intereses económicos y no pedagógicos. Las contradicciones que existieron en las disposiciones implementadas sólo pueden comprenderse considerando la coyuntura de racionalización del aparato estatal. Las tensiones ocasionadas al privilegiarse la economía quedaron reflejadas en los medios de opinión pública, dejando a la vista los intereses divergentes que existían en la cúpula de gobierno.