ARTÍCULO

Concentración de poder en el gobierno del FMI. Análisis de las reformas de 2006, 2008 y 2010 y su impacto sobre la Argentina^*

 

Juan Larralde Hernández

---

Resumen

En los últimos treinta años, la participación de las economías avanzadas en el PBI mundial cayó un 24%; por el contrario, la participación de los "países en desarrollo y economías emergentes" en el PBI mundial aumentó un 56%. Sin embargo, estos cambios en el orden económico internacional no se reflejaron en la estructura de poder del FMI, donde la toma de decisiones continúa fuertemente concentrada en los países centrales, a menudo sin tener en cuenta los intereses del resto de los estados miembros.
Con el objetivo anunciado de subsanar, al menos parcialmente, ese déficit de representación, la Junta de Gobernadores del FMI aprobó tres grandes paquetes de reformas del gobierno de la institución, en 2006, 2008 y 2010. Sin embargo, esas medidas mantienen sustancialmente inalterada la distribución del poder entre los miembros del organismo, dado que, una vez entradas en vigor, un reducido grupo de países centrales continúa conservando el control sobre la toma de decisiones del FMI.

Palabras clave: FMI; Reformas; Gobierno; Argentina.

Abstract

In the last 30 years, advanced economies’ share of world GDP has fallen 24%; on the other hand, emerging market and developing economies’ share of world GDP has increased by 56%. However, changes in international order have not been reflected into the IMF power structure. Decision-making at IMF has been heavily concentrated on core countries, often disregards other states’ interests.
With the purpose of having changes in the international economic order reflected in IMF’s power structure, its Board of Governors announced three large governance reforms packages in 2006, 2008 and 2010. The study of these reforms show that these measures keep the power distribution among IMF members substantially unchanged, since, once they enter into force, a small group of core countries still have the control over decision-making at IMF.

Keywords: IMF; Reforms; Governance; Argentina.

---

Introducción

Las reglas de distribución del poder dentro del FMI fueron diseñadas bajo una coyuntura internacional en la que reinaba la hostilidad y la desconfianza producto de la II Guerra Mundial. En ese contexto, se diseñó un esquema de gobierno del FMI en el que los países con economías más avanzadas serían los principales accionistas y, por lo tanto, tendrían el mayor poder de voto dentro sus órganos decisorios.

A lo largo de sus 70 años de existencia, el FMI adaptó sus objetivos y funcionamiento a los cambios del sistema monetario y financiero internacional, amplió la cantidad de miembros a nivel universal y aumentó exponencialmente su capital. Sin embargo, la rigidez de sus reglas de gobierno aumentó la concentración del poder en el FMI, poniendo en riesgo su eficacia y credibilidad como institución de cooperación internacional.

En busca de que las transformaciones del orden económico internacional se vean reflejadas en la estructura de poder del FMI, su Junta de Gobernadores aprobó tres grandes paquetes de reforma de gobierno (en los años 2006, 2008 y 2010) tendientes a garantizar que los países miembros tuvieran una adecuada participación en el organismo. Sin embargo, estas reformas de gobierno "a gran escala" son insuficientes para alterar sustancialmente la distribución del poder entre los estados miembros del FMI, dado que un grupo reducido de países centrales (el G7 en general y Estados Unidos en particular) continúa conservando el control sobre la toma de decisiones del organismo.

El Sistema Monetario Internacional

El sistema monetario internacional se ha desarrollado de diferentes maneras a lo largo de la historia. A veces surgió espontáneamente, otras veces fue producto de la negociación entre los estados. Desde la óptica de la escuela realista (Hans J. Morgenthau, Immanuel Wallerstein, Giovanni Arrighi, entre otros) se entiende al orden económico internacional como producto de la lucha de poder entre distintas unidades políticas (estados soberanos), que se vinculan entre sí a través de la división axial del trabajo, prevaleciendo la hegemonía de una determinada potencia. Bajo este contexto, se interpreta al sistema monetario internacional como "...una resultante dinámica que refleja las tensiones, compromisos, alianzas, rivalidades y juegos de poder del sistema económico mundial, en el campo de las variables monetarias y financieras..." (Brenta, 2013:12).

Durante el período de entreguerras, el sistema monetario careció de un control internacional coordinado, resultando ineficaz. Los países aliados llegaron al entendimiento de que el aislamiento económico no era recomendable y que era necesaria la acción colectiva internacional para sostener la demanda agregada a nivel global. Consideraron que la estabilización monetaria era necesaria para restablecer las relaciones económicas entre los países una vez finalizada la guerra. Así, comenzaron a estudiar diversos planes para crear un nuevo género de autoridad internacional que estableciera normas de conducta en los asuntos monetarios internacionales y que brindara financiamiento a los países que necesitaran reequilibrar sus pagos internacionales (Horsefield, 1965).

Las discusiones que dieron origen al FMI, desde el inicio guiadas por Estados Unidos, implicaron más de cuatro años de negociaciones entre los países aliados acerca de las reglas del régimen monetario internacional. Finalmente, del 1 al 22 julio de 1944, se celebró la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas y Asociadas (Bretton Woods, New Hampshire, Estados Unidos) en la que se acordó instaurar un sistema de paridades fijas (pero ajustables ante ciertas condiciones) y conjuntamente se convino la creación del FMI para que velara por su cumplimiento y brindara asistencia financiera a los países con problemas de balance de pagos a fin de que no se apliquen medidas restrictivas al comercio.

La gestación del FMI institucionalizó un cambio de paradigma en las relaciones económicas internacionales, el balance de fuerzas operante en aquel momento se plasmó en el diseño del nuevo sistema monetario internacional que aseguraba su control a un nuevo hegemón: Estados Unidos y, de modo más restringido, a los países aliados (Brenta, 2013:21).

Setenta años después de la creación del FMI, la arquitectura monetaria y financiera internacional ha sufrido cambios significativo: pasó a un sistema monetario internacional de tipos de cambio flotantes, se produjo una mayor integración económica (incluyendo la formación de uniones aduaneras y monetarias), se alcanzó un elevado grado de apertura comercial y financiera, y se originó una rápida expansión de los flujos de capitales privados y su consecuente volatilidad, fuertemente influida por la revolución en las tecnologías de comunicación.

Estas transformaciones implicaron cambios al interior de la estructura del FMI: el número de miembros se cuadruplicó (de 44 fundadores a los 188 países actuales) y su capital creció 25 veces (aproximadamente de us$ 12 mil millones a us$ 325 mil millones).

También se produjeron cambios en la relación del FMI con el sistema monetario internacional. En la década de 1970, tras la ruptura de las reglas de Bretton Woods, el FMI tuvo que adaptarse al nuevo sistema internacional de tipos de cambios flotantes e inflación. A partir de estas reformas, contó con dos instrumentos para influir sobre los países para lograr la estabilidad financiera, la cooperación monetaria y fomentar un crecimiento económico sostenible: los ajustes exigibles a los países que soliciten recursos del FMI para financiar sus déficits de balance de pagos; y el efecto reputacional de sus informes periódicos (Brenta, 2013:33).

La ambigüedad en el lenguaje utilizado en la Segunda Enmienda del Convenio Constitutivo (1978) otorgó al FMI un mandato amplio y sin definiciones precisas en su alcance y expandió el rango de condiciones exigidas para obtener su financiamiento. En los años 1980, el FMI actuó como intermediario en la crisis de deuda desatada sobre todo en América Latina. En la primera parte de la década de 1990, el FMI se transformó en un participante activo en la elaboración de políticas internas (económicas, financieras y sociales) a través de las condicionalidades exigidas a los países que requirieran financiamiento externo. Frente a las primeras crisis financieras, a partir de mediados de los años 1990 y principios del 2000, el FMI impulsó un rol activo de prestamista de última instancia como estrategia para minimizar los daños financieros que se transmitían entre países a través del efecto contagio.

A pesar de los cambios producidos en la economía mundial, así como en el interior del FMI, la distribución del poder dentro de la estructura de gobierno del FMI continúa privilegiando los intereses de los países centrales y se considera al resto de los países miembros como socios minoritarios y subordinados (Buira, 2007:30). Con demasiada frecuencia el enfoque del FMI hacia los países en desarrollo fue similar al de un mandatario colonial (Stiglitz, 2002:73). La incertidumbre en cuanto a los intereses perseguidos por el FMI socava la confianza en la imparcialidad y la objetividad de la institución (Bradlow, 2006:22). La que atraviesa el FMI perjudica su credibilidad y eficacia.

Cambios en el orden económico internacional

El peso y la función de los países en la economía mundial también han sufrido grandes cambios en los últimos 30 años. La participación de los países con economías más avanzadas (G7) en las principales variables internacionales disminuyó entre 1980 y 2013: el PBI mundial medido a paridad de mercado pasó de representar 62% al 47%; el PBI a paridad de poder adquisitivo (PPA) disminuyó de 56% a 38%; el nivel de reservas internacionales se redujo de 41% al 14%; y el volumen de exportaciones cayó de 47% al 31%.

En contraposición, en el año 2013 los "países en desarrollo y economías emergentes" (PEDEM) representaban el 56% del PBI mundial medido a PPA, el 66% de las reservas internacionales y el 43% del volumen de exportaciones mundiales.

Gráfico 1: G7 y PEDEM
Fuente: elaboración propia con datos de FMI (IFS y WEO abr-14, 2015)

El crecimiento de los PEDEM fue fuertemente impulsado por la evolución de China, cuya participación en el PBI mundial aumentó del 3% al 12% medido a precios de mercado y del 2% al 15% a PPA. China pasó de tener el 1% de las reservas internacionales en 1980, al el 32% en 2013; y su volumen de exportaciones creció del 1% al 12% del total mundial.

Concentración de poder en el FMI

El FMI se creó bajo un esquema de gobierno en el que los países con economías más avanzadas serían los principales accionistas y, por lo tanto, tendrían el mayor poder de voto dentro sus órganos decisorios. Se diseñó un sistema de asignación de poder en el FMI a través del cual el 90% de los votos estaría relacionado con los aportes de capital (cuotas) y el 10% se dividiría en partes iguales entre los países miembros (votos básicos).

Como consecuencia de la rigidez de las reglas de gobierno ante los cambios en el orden económico internacional, se produjeron una serie de distorsiones que lejos de mejorar la distribución de poder en el FMI, efectuada en el mundo de posguerra, incrementaron aún más su concentración.

El carácter no representativo de las cuotas es una de las cuestiones más controvertidas del poder dentro del FMI. La elección y ponderación de cada una de las variables que componían la fórmula original para el cálculo de la cuota, lejos de ser objetivas, fueron sesgadas a fin de alcanzar el resultado político deseado por los países más poderosos. Sumado a ello, la organización del gobierno del FMI presenta otras debilidades que permitieron aumentar la concentración de poder: la erosión de los votos básicos, las desventajas entre directores ejecutivos designados y electos, las restricciones geográficas en la elección del Director Gerente, la falta de transparencia y de un mecanismo de rendición de cuentas, y la contraposición de funciones.

De esta manera, la toma de decisiones del FMI quedó concentrada en pocas manos. Se destaca la posición privilegiada de Estados Unidos, el único miembro que tiene una cantidad de votos que le otorgan poder de veto para las decisiones de mayor relevancia dentro del organismo. En segundo lugar, sobresale la fuerte acumulación de poder en manos del G7; este conjunto de países concentraba el 45,2% del total de votos dentro de la Junta de Gobernadores del FMI y, a su vez, ocupaba siete de las veinticuatro sillas que componen el Directorio Ejecutivo, con un poder del 47% del total de los votos de ese órgano decisorio. Por último, se resalta la excesiva representación europea en el FMI; los 27 países miembros de la Unión Europea poseían el 32,6% de los votos de la Junta de Gobernadores y podían reunir el 44% del poder de voto dentro del Directorio Ejecutivo del FMI, ocupando diez de sus veinticuatro sillas.

Carácter no representativo de las cuotas

A pesar de la importancia de la cuota, el Convenio Constitutivo del FMI no estableció una metodología para determinar su valor, tampoco el Directorio Ejecutivo adoptó un método formal para ajustar el valor de las cuotas (FMI, 2005:10). El Convenio Constitutivo (Artículo III, Sección 2) dispuso que la Junta de Gobernadores efectúe, como mínimo cada cinco años, revisiones generales de cuota y, si lo estima pertinente, proponga su ajuste.

Las cuotas originales se establecieron en función del cálculo del Departamento del Tesoro de Estados Unidos, realizado por el Lic. Raymond Mikesell, que ponderaba el producto bruto interno, las reservas internacionales y los pagos e ingresos corrientes de cada país. Los resultados de esos cálculos fueron muy controvertidos. Ariel Buira (2003:1) indica que la fórmula de Mikesell no respondió a ninguna lógica económica, sino que fue diseñadapara un cumplir un objetivo político: los Estados Unidos debían tener la cuota más grande, el Reino Unido (en conjunto con sus colonias) la mitad de la cuota de los Estados Unidos, la Unión Soviética una porción inferior a la del Reino Unido, y China algo menos. Años después, Mikesell reconoció que la fórmula para asignar cuotas entre los primeros miembros del FMI fue desarrollada con el objetivo de que fuera compatible con el resultado deseado (Mikessell, 1994:22).

Con el tiempo, a la fórmula original se anexaron otras cuatro, para determinar el cálculo de la cuota, que básicamente incluyeron algunos ajustes en la ponderación y definición de las mismas variables que la componían antes.

En pos de cotejar la representatividad de las cuotas, cabe analizar la metodología utilizada para medir algunas de las variables incluidas en las fórmulas y las ponderaciones asignadas: el Producto Bruto Interno, la vulnerabilidad del balance de pagos y el comercio exterior dentro de una unión monetaria.

Producto Bruto Interno (PBI).

Existe consenso en que el PBI es una de las variables más relevantes al momento de determinar el valor de la cuota de un país en el FMI. Sin embargo, el dilema aparece al seleccionar el método para medir esta variable. Están quienes se manifiestan a favor de la conversión del PBI a la paridad de mercado como método más relevante para determinar la capacidad contributiva de un país al FMI (FMI, 2005:10). En contra de ello, Ariel Buira (2009:14) señala que el PBI a paridad de mercado, al no valorar los servicios y los bienes no transables a precios internacionales, reduce sustancialmente el tamaño del PBI de los países en desarrollo.

Las mediciones de los últimos treinta años, muestran que el PBI de los países en desarrollo y economías emergentes es, en promedio, un 14% mayor cuando se lo mide en función del Paridad de Poder Adquisitivo (PPA) que cuando se lo convierte teniendo en cuenta el tipo de cambio de mercado.

Gráfico 2: PBI a PPA vs. PBI paridad del mercado
Fuente: elaboración propia con datos de FMI (IFS y WEO abr-14, 2015)

El argumento contrario a utilizar la PPA para medir el PBI, sostiene que esta forma de medición no refleja adecuadamente la capacidad de un país para contribuir a los esfuerzos internacionales (FMI, 2000:58). Sin embargo, Buira (2007:38) replica que, dado que las cuotas son una pequeña porción del PBI (alrededor del 1%) y solo el 25% se paga en moneda convertible, la relación entre las contribuciones reales determinadas por las cuotas y la capacidad de contribuir en proporción al PBI está lejos de ser una restricción vinculante.

Vulnerabilidad del balance de pagos

Esta variable busca determinar el potencial de recursos del FMI que puedan requerir los países. Por un lado, están quienes consideran que se debe medir en función de la variabilidad de sus ingresos internacionales; sostienen que se podría añadir el endeudamiento neto a largo plazo más las inversiones extranjeras (FMI, 2000:59/60). Laura Dos Reis (2005:1-18), critica esta postura, y plantea que las variaciones de los flujos de capital implican un ajuste real mayor para los países en desarrollo, ya que esos flujos representan una parte mayor de sus economías y tienden a ser más volátiles. Por esta razón, sostiene que se debería medir como proporción al tamaño del PBI. Buira (2007:41) agrega que se deben considerar los ingresos de la cuenta corriente, pero también se deben tomar en cuenta otras variables como el grado de apertura de la economía, la composición y grado de concentración de las exportaciones y la dependencia del financiamiento externo, sobre todo de los flujos de capital a corto plazo.

Grado de apertura al comercio.

Cuando se forma una estrecha integración económica entre países, los procesos productivos se pueden dividir en varias partes provocando un "doble cómputo" de los intercambios transfronterizos en relación con el valor añadido de la actividad económica. Buira (2007:43) sostiene que "...como el comercio dentro de una zona que tiene una única moneda no puede dar lugar a problemas de balanza de pagos, se parece más al comercio interno que al internacional...". Aproximadamente, el 40% de las exportaciones totales de la Unión Europea corresponden al comercio entre países de la zona euro; si se excluyen las operaciones dentro de la zona euro, la participación de la Unión Europea sobre el total de exportaciones mundiales se reduce 15 puntos porcentuales.

Gráfico 3: Comercio UE vs. Comercio UE sin comercio Zona Euro
Fuente: elaboración propia según datos de FMI - Direction of Trade

Teniendo en cuenta la considerable discrecionalidad en la selección de la metodología y ponderación de las variables que componen las fórmulas, sumado a la convivencia de cinco ecuaciones distintas para calcular la cuota, no  sorprende que las cuotas estén lejos de representar el tamaño real de las economías, su capacidad de contribuir al FMI o su importancia relativa en la economía mundial (Buira, 2003:1-2).

Woodward (2007) y Mikessell (1994:63) agregan que, más allá de los cálculos técnicos incluidos en la fórmula, la cuota asignada a los países miembros y sus respectivos aumentos, están influenciados por las negociaciones políticas; no es casualidad que el Reino Unido y Francia tengan exactamente la misma cuota, que a raíz de la unificación alemana en 1990 se aumentó la cuota de este país pero al mismo tiempo se equiparó la correspondiente a Japón, como sucedió entre Canadá y China.

Por último, otra causa que provoca el carácter no representativo de las cuotas proviene de las revisiones quinquenales de cuotas que efectúa el FMI. En la práctica, el principal vehículo para ajustar las cuotas de los países en el FMI son las Revisiones Generales de Cuota, en las que se deben abordar dos cuestiones principales: el volumen del aumento de la economía global y la distribución del incremento entre los países. Sin embargo, del análisis de las revisiones generales de cuota se observa que, hasta 2006, la parte de los aumentos de cuota que corresponde a la asignación equiproporcional (el aumento de capital que se distribuye a cada país en función de su cuota) representa alrededor del 80% del total del aumento (FMI, 2005:12). Esta conducta refleja otra evidencia a favor de mantener el statu quo dentro del FMI, al dejar menos espacio para un reordenamiento de las cuotas que refleje los cambios en la posición relativa de los miembros en la economía global.

Erosión de los votos básicos

Desde la creación del FMI en 1944, y hasta el año 2011, cada país tenía derecho a un mínimo de 250 votos independientemente del tamaño de su economía. Esta porción de votos se denomina técnicamente "votos básicos". Esta regla se creó teniendo en cuenta el principio legal de igualdad de los estados, mediante la cual se buscó proteger el derecho de voto de los países menos desarrollados y, por lo tanto, con una cuota menor en el organismo. Sin embargo, este derecho de las economías más pequeñas, que representaba alrededor del 10% al momento de la creación del FMI, se fue diluyendo hasta que los votos básicos llegaron a representar sólo el 2% del total. La erosión de los votos básicos fue consecuencia del ingreso de nuevos países al FMI (con cuotas mayores a DEG 25 millones), pero sobre todo producto de las revisiones generales de cuotas que aumentaron el capital del organismo 25 veces desde su creación.

Los votos básicos pasaron a tener muy poca relevancia, y las cuotas fueron prácticamente el único factor determinante para la toma de decisiones dentro del FMI. Estos hechos muestran que el equilibrio de poder cambió sustancialmente a favor de países con cuotas más grandes, lejos del acuerdo inicial que fuera diseñado para proteger la participación de países pequeños. Su voz en las discusiones se debilitó sustancialmente, su participación en la toma de decisiones quedó reducida hasta el punto de la insignificancia (Buira 2009:2).

Desventajas del sistema de jurisdicciones

Los 39 estados que formaron parte de la creación del FMI estaban representados por doce miembros en el Directorio Ejecutivo. En ese momento, se determinó que los cinco accionistas mayores tuvieran sus propios directores ejecutivos, y los otros siete directores representaran a los 34 estados restantes. Con el transcurso de los años, el número de países miembros del FMI se cuadruplicó (188 países); sin embargo, la cantidad de directores ejecutivos del FMI se duplicó (24 puestos). A su vez, se determinó que 3 de los 12 nuevos lugares fueran ocupados por un país miembro individual (China, Rusia y Arabia Saudita). De esta manera, se llegó a la situación actual, en la que 8 directores se ocupan de los intereses un solo país cada uno, y 16 directores deben representar a 180 miembros. El número promedio de estados representados por los directores en las "sillas compartidas" pasó de un promedio de 5 miembros al deber de defender los intereses de una media de 11 países.

Por otra parte, es de práctica en las "sillas compartidas" que los países con mayor poder de voto ejerzan una fuerte influencia. Si se analiza históricamente la distribución de cargos, se observa que en 9 de las "sillas compartidas" un miembro tiene una influencia predominante que le permite ocupar el cargo de Director Ejecutivo Titular en forma permanente (es el caso de Italia, Holanda, Bélgica, Canadá, Australia, India, Brasil, Irán y Suiza). En la práctica, sólo en 7 de las 24 sillas que conforman el Directorio Ejecutivo tienen carácter rotativo; e incluso en estas últimas sillas se observa que existen 2, o a lo sumo 3, países dominantes.

Por último, teniendo en cuenta que el voto de cada Director Ejecutivo es indivisible, así como la opacidad de las normas de comunicación dentro de las circunscripciones, es amplio el riesgo de que la voz de los países con menos poder dentro de las sillas no sea escuchada.

Restricciones geográficas del Director Gerente

Por la aplicación de una regla no escrita, el Director Gerente del FMI es de origen europeo, mientras que el Presidente del Banco Mundial que es de origen norteamericano. Las restricciones acerca de la nacionalidad de los candidatos a Director Gerente aumenta la desigualdad entre los países miembros dentro del FMI.

Falta de transparencia y mecanismo de rendición de cuentas

El FMI no publica un manual que detalle las políticas de funcionamiento y procedimientos que deberían seguir sus autoridades y personal. Dado que las normas que se aplican a las operaciones internas y externas del FMI no son claras, se producen ambigüedades en las funciones y responsabilidades del Directorio Ejecutivo, las gerencias y el personal (Truman, 2010).

Contraposición en las funciones del Director Gerente y Directores Ejecutivo

El Director Gerente ejerce como jefe de los funcionarios operativos del FMI y, también cumple las funciones de presidente del Directorio Ejecutivo, que es el órgano encargado de supervisar a los altos funcionarios del FMI. Por su parte, los Directores Ejecutivos asumen un rol dual: por una parte deben lealtad al FMI al ser funcionarios del más alto rango del organismo y, por otro lado, deben defender los intereses del país o conjunto de países que lo eligieron.

Reformas de Gobierno del FMI

La concentración de poder en el interior del FMI puso en riesgo su eficacia y credibilidad como institución de cooperación internacional. La insatisfacción con la estructura de gobierno del FMI intensificó las presiones para revisar el sistema de cuotas (Buira, 2007:33). A fin de revertir esta situación, el FMI inicio un proceso de reformas tendientes a garantizar que todos los países miembros tengan una voz y participación adecuadas en el seno de la institución, y que la distribución de las cuotas refleje la evolución de la economía mundial. Con estas reformas también se buscó adoptar medidas que fomenten la transparencia y rendición de cuentas en el FMI.

Reforma 2006

En la Reunión Anual del FMI celebrada el 18 de septiembre de 2006, en Singapur, la Junta de Gobernadores aprobó la Resolución 61-5 destinada reformar las cuotas y mejorar la representación de los países miembros.

El programa de reformas previó como primera medida la aplicación de un aumento de cuotas ad-hoc para China, México, Corea y Turquía.

En total se distribuyeron 1,6 puntos porcentuales del poder de voto. Los votos de China y Corea subieron 0,7 y 0,6 puntos porcentuales, respectivamente; México y Turquía incrementaron su poder de voto 0,2 y 0,1 puntos porcentuales, respectivamente.

Cuadro 1: FMI, reforma 2006 - aumentos de cuotas

Fuente: elaboración propia según datos de FMI, resolución 61-5

Se estableció un Plan de acción bianual, con el objetivo de lograr una mayor realineación de las cuotas con la posición relativa de los países en la economía mundial (mediante el diseño de una nueva fórmula para el cálculo de la cuota y una segunda ronda de aumentos de cuotas); aumentar la representación de los países de bajos ingresos (por medio del incremento de los votos básicos y recursos adicionales para las sillas africanas), y transparentar el procedimiento para la elección del Director Gerente.

Reforma 2008

El 28 de marzo de 2008, mediante la Resolución 63-2, la Junta de Gobernadores del FMI aprobó un segundo paquete de reformas de gobierno, a fin de aumentar la efectividad, credibilidad y legitimidad del FMI (FMI, 2008a:2). En virtud de que las reformas propuestas requirieron la enmienda al Convenio Constitutivo del FMI, estas medidas recién entraron en vigor el 3 de marzo de 2011.

Se aprobó un mecanismo de ajuste automático de los votos básicos, mediante el que se mantiene constante en 5,502% la proporción entre los votos básicos y el número total de votos en el FMI. Con esta nueva metodología, los votos básicos se triplicaron, pasando del número fijo de 250 por país a una cifra cercana a 750 votos para cada miembro.

Con el objetivo de unificar y actualizar las variables de las cino fórmulas preexistentes, se aprobó una nueva fórmula para el cálculo de la cuota (FMI, 2008a:3):

CQS = (0.5*Y + 0.3*O + 0.15*V + 0.05*R)^K

El PBI (Y) resulta del promedio de un período de tres años, medido como una combinación del PBI basado en los tipos de cambio del mercado (ponderación de 60%) y los tipos de cambio en función de la paridad del poder adquisitivo (40%). El grado de apertura al comercio (O) surge del promedio anual de los pagos e ingresos de la cuenta corriente del balance de pagos de un período de cino años. La variabilidad económica (V) se determina en función de los ingresos corrientes del balance de pagos y los flujos netos de capital externo medido como la desviación estándar centrada en tres años de la tendencia a lo largo de un período de trece años. Las reservas internacionales (R) se calculan como el promedio de 12 meses sobre las reservas oficiales de un año (tenencias de oro, divisas, derechos especiales de giro y la posición en el tramo de reserva en el FMI). La fórmula también incluye un factor de compresión (K) a fin de reducir la dispersión de las cuotas relativas calculadas de todos los países miembros.

En función de la nueva fórmula para el cálculo de las cuotas y teniendo en cuenta el incremento en los votos básicos, el FMI decidió realizar una segunda ronda de aumentos de cuotas cuyo principal objetivo fue incrementar las cuotas de aquellos países miembros que se encontraran sub-representados con la nueva forma de cálculo (FMI, 2008:4). De esta manera, se incrementó aproximadamente el 10% del capital del FMI (unos DEG 20.722 millones). Así, 54 países obtuvieron un aumento en sus cuotas nominales del 12% al 63%,  y las economías dinámicas de mercados emergentes recibieron los mayores beneficios.

Por el efecto combinado de la segunda ronda de aumentos de cuotas ad hoc y el incremento de los votos básicos (de 250 a 750 votos) se produjo una distribución del poder de voto de 4,25 puntos porcentuales. De esta manera, 144 países miembros obtuvieron un aumento del número relativo de votos.

Con el objetivo de mejorar la representación y aliviar las exigencias de los dos grupos que representan a los países de África subsahariana en el Directorio Ejecutivo del FMI, se autorizó el nombramiento de un Segundo Director Ejecutivo Alterno para las circunscripciones que representan al menos a 19 países miembros.

Reforma 2010

El 15 de diciembre de 2010, la Junta de Gobernadores del FMI aprobó la Resolución 66-2 que prevé un paquete de reformas del organismo, incluyendo los la reforma del Directorio Ejecutivo para dotarlo de mayor legitimidad y representatividad; y la duplicación de las cuotas en busca de una redistribución de poder a favor de "países en desarrollo y mercados emergentes dinámicos" (en el marco de la 14ta Revisión General de Cuotas).

Las reformas en el Directorio Ejecutivo incluyen: el carácter electivo para todos los directores ejecutivos (se elimina la categoría de directores ejecutivos designados), la designación de un segundo director alterno para sillas con al menos 7 miembros y el compromiso de los países europeos con economías avanzadas de ceder dos sillas del Directorio Ejecutivo a favor de los países de mercados emergentes y en desarrollo.

En el marco de la 14ta Revisión General de Cuotas, se decidió un aumento del 100% del capital del FMI, desde DEG 238.400 millones hasta 476.800 millones (alrededor de USD 755.700 millones). Con el objetivo de mejorar la representación de los mercados emergentes dinámicos y los países en desarrollo, y teniendo presente la protección del poder de voto de los países miembros más pobres, se decidió que el aumento del 100% de cuota sería repartido de la siguiente forma: i) el 60% del total del incremento de cuotas será distribuido en proporción a las cuotas calculadas utilizando la nueva fórmula vigente; ii) el 40% restante se distribuirá entre subgrupos determinados de países miembros bajo la forma de incrementos ad-hoc con metodologías de cálculo específicas (FMI, 2010:5).

De un análisis más detallado se observa que, una vez que entren en vigor esta reforma nueve países aumentaràn su cuota más del 200%; diez miembros incrementarán sus cuotas se incrementarán entre un 150% y 175%; las cuotas de 45 países crecerán más de un 100% y menos que un 150%; 47 miembros duplicarán el monto de sus cuotas; 34 países aumentarán su cuota entre el 50% y 99%; y 43 recibirán aumentos menores al 50% de su cuota.

Como consecuencia de esta reforma, se producirá una distribución del poder de voto de 6,4 puntos porcentuales. El país que resultará con mayores beneficios será China con un incremento de 2,3 puntos porcentuales. El resto de los países se puede dividir en 3 grandes grupos: i) 20 miembros que recibirán un aumento en su poder de votación de 0,1 y 0,5 puntos porcentuales; ii) 140 países mantendrán sin cambios su poder de voto y iii) el poder de voto de 27 países disminuirá entre 0,1 y 0,8 puntos porcentuales.

A pesar de los cinco años transcurridos desde la aprobación de este paquete de reformas, a la fecha de este presente trabajo aun  no entraron en vigor debido a la falta de ratificación por parte de Estados Unidos.

Consideraciones finales

La rigidez de las reglas del gobierno del FMI frente a los cambios acontecidos en el orden económico internacional, produjo una serie de distorsiones que aumentaron la concentración del poder en el interior del FMI, como la acentuación del carácter no representativo de las cuotas, la erosión de los votos básicos, las desventajas del sistema de jurisdicciones en el Directorio Ejecutivo y el incumplimiento de ciertos principios de buena administración. De esta manera, la toma de decisiones del FMI se vio fuertemente influenciada por los países centrales, muchas veces sin tener en cuenta al resto de los estados, circunstancia que socavó la legitimidad de sus decisiones.

A fin de revertir esta situación, el FMI anunció una serie de reformas en la estructura de su gobierno. Del estudio del impacto real de estas medidas sobre la distribución de poder dentro del FMI se observa que como consecuencia de los 3 aumentos selectivos de cuotas (2006, 2008 y 2010), y considerando el aumento de los votos básicos, se distribuirán 11,18 puntos porcentuales del total del poder de voto dentro del FMI. Sin embargo, en los últimos treinta años, la participación del G7 en el PBI mundial cayó un 24% medido en paridad de mercado y un 32% en función de PPA; por el contrario, la participación de los países en desarrollo y economías emergentes en el PBI mundial aumentó un 56% y 61% en función de paridades de mercado o PPA, respectivamente.

Cuadro 2: FMI, reforma 2008 - Aumentos de cuotas

Fuente: elaboración propia según datos de FMI, Resolución 63-2

Estas reformas no parecen reflejar adecuadamente los cambios en la participación de los países en la economía mundial en los últimos 30 años. El G7 cederá 4pp de su poder de voto en el FMI, cuando la participación este grupo en el PBI mundial se redujo 14 pp medido a paridad de mercado y 19 pp medido a PPA. Por el contrario, la participación de los PEDEM en el PBI mundial aumentó 14 pp y 20 pp en  paridades de mercado o PPA, respectivamente; pero su poder de voto en el FMI sólo aumentará 4 pp. Dentro del grupo de los PEDEM se destaca China, que aportó 10 pp y 13 pp del incremento en la participación del PBI mundial medido a paridades de mercado y PPA respectivamente, pero su poder de voto sólo aumentará 3 pp.

Cuadro 3: FMI, G7 - Poder de Voto

Fuente: elaboración propia según Resoluciones 61-5, 63-2 y 66.2

Cuadro 4: FMI, evolución del Poder de Voto

Fuente: elaboración propia según Res 61-5, 63-2 y 66.2

Lo expuesto pone luz sobre el principal interrogante de este trabajo, acerca de si las reformas de gobierno "a gran escala" aprobadas por la Junta de Gobernadores del FMI (en 2006, 2008 y 2010) mantienen sustancialmente inalterada la distribución del poder entre los miembros del organismo, dado que, una vez que entren en vigor, un reducido grupo de países centrales continuarán conservando el control sobre la toma de decisiones del FMI.

Adicionalmente, cabe realizar las siguientes consideraciones en relación con las medidas adoptadas por el FMI mediante estos tres paquetes de reformas de gobierno:

La erosión de los votos básicos fue parcialmente resuelta; dada la nueva metodología para su cálculo, estos votos van a permanecer como el 5,5% del total de votos; sin embargo, este porcentaje parece una cifra menor comparado con los promedios históricos de la institución que sitúan a los votos básicos en el orden del 12% del total de votos.

Asimismo, se logró unificar las cinco fórmulas para determinar la cuota; a pesar de ello, sigue pendiente de resolución la definición de las variables adecuadas (juntamente con su ponderación y su forma de medición) para que la distribución de las cuotas refleje correctamente el peso y la función de los países en la economía global.

De las 16 sillas en el Directorio Ejecutivo del FMI conformadas por más de un país, 12 jurisdicciones tendrán dos directores ejecutivos alternos. A pesar de ello, con una realineación mínima del poder de voto, continuará la existencia de un país dominante en cada silla.

Si bien se eliminará del Convenio Constitutivo del FMI el privilegio que tienen los 5 países con mayores cuotas de designar un Director Ejecutivo propio, falta definir si las sillas conformadas por un solo miembro aceptan compartir ese lugar con otros países y rotar los cargos.

Aún cabe esperar los resultados dentro de los cambios en el Directorio Ejecutivo producto de la cesión de las dos sillas ocupadas por países europeos a favor de los países con economías dinámicas y mercados emergentes.

Han quedado fuera de la agenda del paquete de reformas la aplicación de "principios de buen gobierno"en el FMI (rendición de cuentas, transparencia y definición de funciones). Por lo tanto, sigue pendiente la aplicación de normas más exigentes de gestión, control y auditoria en el interior del organismo.

De lo expuesto surge que, a pesar del gran esfuerzo y tiempo que ha implicado la aprobación de las reformas de gobierno del FMI, un puñado de países desarrollados continuará teniendo un gran poder en la toma de decisiones en los órganos de gobierno del FMI (Estados Unidos mantendrá el 16,5% y el G7, en conjunto, el 41,2% del total de votos). De esta manera, las reformas impiden que la mayoría de los países miembros participen de manera efectiva en la formulación de las políticas y/o en el proceso decisorio del FMI, dado que su influencia dentro del organismo multilateral seguirá siendo baja (menos del 60% del poder de voto se repartirá entre 181 países miembros). Por lo tanto, resulta necesario seguir reforzando aún más la estructura de gobierno del FMI a fin de salvaguardar su credibilidad, legitimidad y eficacia como institución de carácter cooperativo encargada de promover políticas que fomenten la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional.

Impacto sobre Argentina

Adhesión al FMI

En julio de 1944, Argentina no fue invitada a participar de la Conferencia Monetaria y Financiera de Naciones Unidas, dada su posición neutral ante la segunda guerra mundial. Dos años después, en enero de 1946, el entonces presidente de facto la nación General Edelmiro J. Farrell emitió el Decreto 3185/46 mediante el cual la Argentina adhería al FMI y al BIRF. La Cámara de Senadores ratificó dicha adhesión a pedido del presidente Perón en 1946, pero el decreto no llegó a tratarse en la cámara baja; hasta que en 1948 Perón solicitó dejar sin efecto el Decreto 3185/46 aludiendo que la estructura del FMI "...no podía llevar al cumplimiento de la reorganización financiera internacional..." en virtud de que "... los votos entre los países en función de su aporte de cuotas... aseguraba el predominio de los más grandes y ricos..." (Brenta, 2013:124). Argentina sostuvo esta postura por más de una década, a pesar de que el resto de los países de la región habían adherido a los organismos financieros de Bretton Woods.

Con la asunción del presidente de facto Tte. Gral. Pedro E. Aramburu, el 31 de agosto de 1956, se emitió el Decreto-Ley 15.970 de adhesión de Argentina adhirió al FMI y BIRF. Esta adhesión se perfeccionó el 20 de septiembre de 1956, con la suscripción de una cuota de 150 millones de dólares, el 25% se integró en oro y el 75% restante mediante una letra de tesorería en pesos, sin interés y no negociable emitida por el Banco Central de la República Argentina en su carácter de agente financiero y depositario del país ante el FMI.

Participación en los órganos de gobierno

Como socio del FMI, Argentina tiene derecho a nombrar un Gobernador Titular y uno alterno en la Junta de Gobernadores; históricamente, estos puestos son ocupados por el Ministro de Economía y el Presidente del Banco Central, respectivamente. Adicionalmente, el país participa en el Directorio Ejecutivo y en los Comités Ministeriales del FMI a través de la silla del Cono Sur, que comparte con Bolivia, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay. Argentina ocupa un lugar preponderante en el Silla de Cono Sur, dado que aporta alrededor del 50% del total de votos que emite el Director Ejecutivo designado, lo que le permite designar al director titular o su alterno.

Gráfico 4: FMI - Revisiones Generales de Cuota (1945-2005)
Fuente: elaboración propia según datos de www.imf.org

Cuota argentina

Desde su ingreso al organismo, la cuota de Argentina en el FMI creció 14 veces (DEG 150 millones a DEG 2.117 millones); sin embargo, la participación relativa del país en el capital del organismo fue disminuyendo con los años (pasó de 1,80% en 1956 a 0, 99% en 2005). El ingreso de nuevos miembros no es la única causa por la que se redujo la participación argentina en el capital del FMI; además, los aumentos de la cuota argentina muchas veces fueron inferiores a los aumento globales promedio del FMI.

Impacto de las reformas de gobierno del FMI sobre Argentina

El 6 de mayo de 2013 el Congreso Nacional promulgó la Ley 26.849 que aprobó el aumento de la cuota argentina en el FMI, producto de la 14ta Revisión General de Cuotas, así como las enmiendas al Convenio Constitutivo del organismo surgidas de los tres paquetes de reforma referidos.

A pesar de la aceptación del conjunto de reformas por parte del Poder Legislativo, la posición argentina dentro de la estructura de poder del FMI fue una de las más afectadas. Argentina no tuvo el privilegio de pertenecer al selecto grupo de cuatro países electos en la primera ronda de aumento de cuotas ad hoc llevada a cabo en 2006. En 2011, con la entrada en vigencia de la fórmula unificada para el cálculo de la cuota y el aumento de los votos básicos (reforma 2008) el país tampoco resultó beneficiado; bajo esta nueva fórmula 54 países incrementaron sus cuotas, por lo que la posición relativa de Argentina en el FMI empeoró. Una vez que entre en vigencia la 14ta Revisión General de Cuotas del FMI (reforma 2010) el poder de Argentina dentro del organismo se verá aún más disminuido ya que su cuota sólo aumentará un 51% cuando el total de cuotas aumentará un 100%. De esta manera, el representante de Argentina en la Junta de Gobernadores del FMI habrá visto disminuido su poder del 0,98% antes de las reformas al 0,66% una vez que entren en vigor los tres paquetes de reformas.

Una vez que la Reforma de 2010 esté vigente, la cuota relativa de Argentina en el FMI quedará a niveles semejantes a su participación en el PBI mundial medido a precios de mercado (o sea el 0,66% del total en el año 2013). Sin embargo, la cuota relativa estará por debajo de la participación de nuestro país en el PBI mundial medido a PPA (0,89%). En función de otras variables, como el total de exportaciones o reservas internacionales, la participación de nuestro país en el total mundial está por debajo de la cuota relativa que recibirá en el FMI.

Impacto de las reformas del FMI sobre la Silla de Cono Sur

Ninguno de los integrantes de esta silla recibió aumentos de cuotas en la primera ronda (2006). Estos países tampoco incrementaron su poder una vez que el Directorio Ejecutivo del FMI utilizó la nueva fórmula para el cálculo de las cuotas con datos del año 2008. Los resultados de la 14ta Revisión General de Cuotas (2010) no son iguales para todos los países: i) las cuotas de Perú, Chile y Paraguay recibirán incrementos mayores al 100%,  el peso relativo de sus cuotas aumentará; y ii) Bolivia y Uruguay con aumentos en sus cuotas del 40%, y Argentina con un incremento del 51%, perderán peso relativo. Como resultado, la suma de las cuotas de los países que integran la silla del Cono Sur crecerá un 70%, o sea por debajo de la media prevista en esta revisión general de cuotas (100%). Por lo tanto, el Director Ejecutivo que representa a la silla del Cono Sur también verá reducido su poder de votación de 1,99% a 1,59% como consecuencia de estas reformas.

Cuadro 5: FMI, Silla Cono Sur - Evolución de la Cuota de los Países

Fuente: elaboración propia según Res 61-5, 63-2 y 66.2

Una vez que entren en vigor las reformas de 2010, la cuota relativa de la Silla del Cono Sur (1,50%) quedará en niveles semejantes a la participación del conjunto de estos 6 países en el PBI medido a paridad de mercado (1,47%), pero será inferior si se considera el PBI en función de la PPA (1,86%). La cuota relativa continuará por encima del nivel de reservas internacionales (1,38%) y el volumen de exportaciones (1,26%).

Notas

* Este artículo está basado en la tesis del autor, presentada en la Maestría en Relaciones Económicas Internacionales de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. El autor agradece a Noemí Brenta, directora de la tesis, por  sus aportes de conocimiento y apoyo en cada detalle de la tesis; y la atenta lectura y comentarios realizados por los integrantes del jurado, Jorge Lucangeli, Emiliano Basco y Pablo Nemiña. Asimismo, agradece las cuidadosas correcciones realizadas por Francisco Aprea.

Bibliografía

1. Arrighi, Giovanni y Silver, Beverly (2001), Caos y Orden en el Sistema Mundo Moderno. Madrid, Ediciones Akal S.A.         [ Links ]

2.Bradlow, Daniel D (2006), The Governance of the IMF: The Need for Comprehensive Reform. Singapore: Technical Committee, G24.         [ Links ]

3. Brenta, Noemí (2013), Historia de la Argentina y el FMI, Buenos Aires, Eudeba.         [ Links ]

4. Buira, Ariel (2003), Reforming the Governance of the IMF, Washington, D.C.: Secretariat, G24.         [ Links ]

5. Buira, Ariel (2003 a). The Governance of the International Monetary Fund, Recuperado de http://www.g24.org/TGM/imfgover.pdf        [ Links ]

6. Buira, Ariel (2007), Las instituciones de Bretton Woods: ¿gobierno sin legitimidad? Recuperado de http://www.revistas.unam.mx/index.php/ecu/article/view/2902         [ Links ]

7. Buira, Ariel (2009), A New Voting Structure for the IMF, Washington, D.C.: Secretariat, G24.         [ Links ]

8. Dos Reis, Laura (2005), Measuring Vulnerability: Capital Flows Volatility in the Quota Formula, G24 XX Technical Group Meeting.         [ Links ]

9. FMI (2000), Report to the IMF Executive Board of the Quota Formula Review Group, Washington, D.C.: FMI        [ Links ]

10. FMI (2005) Quotas and Voice – Further Considerations, Washington, D.C.: Finance Department, FMI.

11. FMI (2006), Quota and Voice Reform in the International Monetary Fund. Report of the Executive Board to the Board of Governors. Washington, D. C. FMI.         [ Links ]

12. FMI (2008), El Gobierno Corporativo del FMI: Una Evaluación. Washington, D.C.: Oficina de Evaluación Independiente, FMI.         [ Links ]

13. FMI (2008a). Reform of Quota and Voice in the International Monetary Fund. Report of the Executive Board to the Board of Governors, Washington, D. C.: FMI.         [ Links ]

14. FMI (2009), IMF Governance: Summary of Issues and Reform Options. Washington, D.C.: Strategy, Policy, and Review Department and the Legal Department, FMI.         [ Links ]

15. FMI (2010). Fourteenth General Review of Quota and Reform of the Executive Board. Report of the Executive Board to the Board of Governors, Washington, D. C.: FMI.         [ Links ]

16. Horsefield, J. Keith (1965), Introduction to the Fund, Washington, D.C.: FMI.         [ Links ]

17. Krugman, Paul; Obstfeld, Maurice y Melitz, Marc (2012), Economía Internacional. Teoría y Política (9na Edición), España, Madrid: Pearson.         [ Links ]

18. Mikesell, Raymond (1994), The Bretton Woods Debates: A Memoir. Essay in International Finance Nº 192, International Finance Section, Department of Economic, Princeton University, New Jersey.         [ Links ]

19. Morgenthau, Hans J. (1986), Políticas entre las Naciones, La Lucha por el Poder y la Paz, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, Sexta Edición.         [ Links ]

20. Stiglitz, Joseph (2002), El Malestar en la Globalización, Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara Ediciones S.A.         [ Links ]

21. Truman, Edwin M (2006), Rearranging the IMF Chairs and Shares: The Sine Qua Non of IMF Reform, Reforming the IMF for the 21st Century (pp. 201-232), Washington, D.C., Institute for International Economics.         [ Links ]

22. Wallerstein, Immanuel (2005), Análisis de Sistemas-Mundo, México: Siglo XXI Editores         [ Links ]

23. Woodward, David (2007), IMF Voting Reform: Need, Opportunity and Options, G24 Discussion Paper No. 49.         [ Links ]