Consideraciones iniciales

En la Municipalidad de Rosario,¹ en 1973, durante la gestión municipal del Frente Justicialista de Liberación (FREJULI), se proyectaron e implementaron medidas que promovieron el empleo público y la estabilidad laboral, y dieron lugar al pase a planta de personal, a la reincorporación de trabajadores cesanteados durante los años previos y a la regulación de la carrera burocrática. Estas herramientas fueron utilizadas, además, con regularidad, como un mecanismo para dirimir pujas políticas y sindicales del ámbito local que se tradujeron en el control de determinados espacios dentro de la administración municipal. Hacía dieciocho años que el peronismo no tenía injerencia en el gobierno rosarino, y cuando los distintos sectores del Movimiento Nacional Justicialista (MNJ) volvieron a la arena política, el reparto de poder no se limitó a los cargos políticos y de gestión, sino que la administración del municipio también se convirtió en un terreno a disputar. Organizaciones de la juventud peronista, del peronismo de la resistencia y de la rama sindical pelearon por un lugar en el aparato estatal y ejercieron presión desde la posición de fuerza que les otorgaba el control de determinados recursos. Así, uno de los desafíos para la gobernabilidad del municipio a partir de mayo de 1973 fue la negociación de cuotas de poder entre el amplio abanico de actores políticos y sociales que había apoyado la candidatura a intendente del peronista Rodolfo Ruggeri, y con esos fines se utilizaron las políticas de empleo público.

La promoción del empleo y de la estabilidad laboral en el municipio rosarino se vinculaba con las políticas definidas desde un gobierno nacional que preconizaba la idea de Estado intervencionista, planificador y regulador de los agentes económicos y de la comunidad, en el marco de la concertación de intereses que se expresó en la firma del Pacto social. Como resultado, el empleo en el sector público general creció sustancialmente entre 1973 y 1975. Algunos autores sostienen que dicho crecimiento obedeció a que el empleo público fue considerado como un recurso para crear fuentes de trabajo y, en ese sentido, fue utilizado para atenuar el desempleo en los ámbitos provinciales y municipales (^{Ferrer, 2004}; ^{Aroskind, 2007}). En la Municipalidad de Rosario, la cantidad de trabajadores se incrementó de manera exponencial. El aumento del empleo municipal se concentró en el segundo semestre del año 1973 —según surge del registro del Presupuesto municipal para el año 1974—: de 6800 agentes empleados al inicio de la gestión, el municipio pasó a ocupar a más de 8000. Luego, en el lapso que transcurrió entre mediados de 1974 e inicios de 1976, se crearon 300 nuevos puestos laborales. En total, desde mayo de 1973 hasta marzo de 1976, el crecimiento de la plantilla de personal presentó un porcentaje superior al 20 %. Este aumento del empleo público, que fue motivo de debate cuando en el Concejo Municipal se votaron los presupuestos para los años 1974 y 1975, no fue contrarrestado ni siquiera tras la sanción de la ley de prescindibilidad que, aunque fue objeto de discusión, no se efectivizó en Rosario.

Desde nuestra perspectiva, las políticas de empleo aplicadas en la Municipalidad de Rosario durante 1973-1976 obedecieron a una concepción particular acerca del funcionamiento estatal sostenida por la gestión de gobierno peronista, pero fundamentalmente sirvieron a usos específicos dentro de la arena política local. La escala de análisis local permitió articular estos aspectos, que se delinearon a partir del análisis de registros burocráticos y administrativos de la Municipalidad de Rosario, que fueron triangulados con fuentes orales. La reconstrucción del entramado de actores que formaron parte del escenario político local, y del municipio en particular, también implicó considerar otras referencias, como la nacional y la provincial, y para ello se consultaron la legislación y la prensa periódica correspondientes a dichos ámbitos.

El escenario político local y su entramado de actores partidarios y sindicales durante el año 1973

En mayo de 1973, después de largos años de proscripción, el peronismo volvió al poder en los ámbitos nacional, provincial y municipal con el apoyo de numerosos sectores que iban desde la derecha a la izquierda del MNJ e incluían a extrapartidarios. En la provincia de Santa Fe, la definición de candidaturas provinciales había abierto espacios de confrontación entre las ramas y tendencias del Movimiento, y el peronismo se había dividido. Esta fractura resultó ser clave en el armado del FREJULI santafesino, y es necesario reponerla para comprender la política local y la gestión de gobierno municipal durante el período que nos ocupa. Si bien en el ámbito nacional el armado de listas postergó a los jefes sindicales y se apoyó en los viejos cuadros políticos y en la nueva generación de jóvenes combativos que habían ingresado al movimiento (^{James, 2013}, pp. 317-320), en los escenarios provinciales la reorganización partidaria tuvo dinámicas muy diferentes, vinculadas con los conflictos por el control de los recursos de poder intrapartidario (^{Servetto, 2010}).

El peronismo santafesino se encontraba dividido a causa de las diferencias que habían surgido entre los peronistas en el momento de la reorganización partidaria. Antonio Campos, secretario general del partido, negó su aval para el armado del frente electoral diseñado por Perón; y se postuló junto a Alberto Bonino —un viejo dirigente peronista de la ciudad de Santa Fe— por el Partido Justicialista (PJ), debido a que tenía el amparo de la personería jurídica. Eso provocó el desplazamiento de los sectores más combativos del Movimiento, y también de los dirigentes “tradicionales” del peronismo provincial, que se identificaron con el FREJULI y que postularon la fórmula Carlos Sylvestre Begnis-Eduardo Cuello; esta última se presentó a elecciones con la personería jurídica del Movimiento de Integración y Desarrollo (MID) (^{Viano, 2000}, p. 85).

El actor sindical fue clave en la organización del FREJULI santafesino, y eso les dio a los jefes sindicales un importante peso en la política provincial y local. El Sindicato de la Carne² y la Unión Obrera Metalúrgica (UOM), dos gremios fuertes dentro de las “62 Organizaciones peronistas”, se aliaron y constituyeron un Congreso paralelo que consagró la formula Sylvestre Begnis-Cuello.³ Además, fue significativo el rol de Roberto Rosúa, quien venía de la Unión Cívica Radical Intransigente (UCRI) y operó como facilitador del diálogo con la izquierda peronista. También se destacó Luis Rubeo, un sindicalista del sector frigorífico que tuvo un rol importante en la política nacional y provincial y en el armado del FREJULI rosarino.⁴ En dicho Congreso se propusieron nombres para la legislatura nacional y provincial, intendencias y el Concejo Deliberante de Rosario. La puja por el acceso a los cargos fue dura entre los sectores juveniles de la izquierda y la derecha del Movimiento (^{Viano, 2013}, p. 169). Ángel Baltuzzi, que militaba en la Juventud Peronista Regional II (JP-RII), recuerda que “la mayoría de los nombres [propuestos] era del movimiento obrero, y en el listado inicial sólo aparecían, en representación del sector juvenil, los nombres propuestos por el FEN [Frente estudiantil Nacional]”.⁵

Sin embargo, la estrategia de Perón para mantener el control del Movimiento durante la transición hacia un régimen político constitucional consistió en incorporar al amplio abanico de sectores que contenía el peronismo. En una suerte de juego pendular, Perón se apoyó en la fracción negociadora del aparato político y de la burocracia sindical, y también en la juventud y en las organizaciones armadas peronistas (^{Servetto, 2010}, p. 28). Por tanto, cuando el FREJULI asumió el gobierno, las diferentes ramas y tendencias que integraban el Movimiento Peronista accedieron, en distintas proporciones, a cargos y funciones en las estructuras del Estado.

Tras la asunción por parte de Sylvestre Begnis del gobierno de la provincia de Santa Fe, este tuvo, en líneas generales, un buen marco de relaciones con los sectores de la izquierda peronista; sobre todo a través del Ministerio de Gobierno, a cargo de Rosúa. En lo que respecta a la composición del Ejecutivo provincial, un primer plano de dificultades estuvo dado por el hecho de que el vicegobernador Cuello respondía a la UOM y, en ese sentido, la presión desestabilizante que se ejerció sobre el gobernador —que era un extrapartidario— fue una constante a partir del año 1974 (^{Viano, 2000}, p. 97).

En el ámbito municipal la contienda dentro del peronismo estuvo en consonancia con lo que sucedía en la provincia, y en las elecciones locales se presentaron dos listas: una por el PJ, que propuso a Lucio Constanzo, un viejo dirigente peronista de la ciudad de Rosario, y otra por el FREJULI, que postuló como candidato a intendente a Rodolfo Ruggeri, un histórico militante peronista que había desempeñado distintas funciones en secretarías y organizaciones civiles vinculadas al área de educación y que había estado preso por sus ideas políticas durante la época de la resistencia peronista.

El FREJULI ganó la intendencia en primera vuelta y Ruggeri asumió con el apoyo de parte de los sectores del peronismo y del MID que se habían puesto bajo el paraguas del frente electoral. El intendente se mantuvo abierto al diálogo y a la negociación de lugares de poder al interior de la Municipalidad entre quienes habían sostenido su candidatura. Así fue como organizaciones de la amplia juventud peronista y del peronismo de la resistencia hicieron tratativas para colocar a los propios en la gestión de gobierno municipal. Empero, el gran respaldo a Ruggeri provino de la rama sindical, controlada por las 62 Organizaciones peronistas, que fue la que aportó el andamiaje de la estructura gremial para organizar el FREJULI. Según los relatos de concejales peronistas que estuvieron en funciones durante el período 1973-1976, el nombre de Ruggeri había sido “digitado” por Luis Rubeo, del Sindicato de la Carne, en una alianza con la UOM y otros gremios que en ese momento tenían poder.⁶

Si bien la rama sindical del peronismo fue la que definió el nombre del intendente, en las discusiones previas sobre el posible candidato a la Intendencia la JP-RII había propuesto a Constantino Razzetti, un dirigente histórico del peronismo combativo en Rosario que militaba en el Plenario de Unidades Básicas⁷ y tenía vinculaciones con la izquierda peronista.⁸ Según rememora Ángel Baltuzzi: “Razzetti había sido propuesto por miembros de la rama juvenil para la candidatura a la intendencia, pero no habían logrado quorum debido al peso que tenía la rama sindical en el peronismo santafesino y local”.⁹ No obstante, cuando se negociaron los cargos de gestión en la Municipalidad, Razzetti fue designado miembro del directorio del Banco Municipal, aunque no pudo desempeñar por mucho tiempo sus funciones en el órgano financiero, porque en octubre de 1973 fue asesinado frente a la puerta de su domicilio cuando regresaba junto a su familia de una cena partidaria en un club de la ciudad.

Además de los familiares, distintos actores de la época —entre ellos, representantes del peronismo revolucionario y del PRT-ERP— atribuyeron el crimen del funcionario municipal al ala derecha del movimiento peronista y cuestionaron los modos de proceder de las burocracias sindicales; en particular, responsabilizaron de la acción a una “patota” del sindicato de la carne.¹⁰ Con el retorno de Perón se había agudizado el conflicto en el interior del peronismo y, tras la asunción del líder como presidente de la nación y el posterior asesinato de Rucci a manos de Montoneros, la misma conducción del MNJ buscó resolver el conflicto intrapartidario a través de la “depuración ideológica” de sus propios cuadros, para lo cual recurrió a prácticas violentas e ilegales (^{Franco, 2012}; ^{Merele, 2017}). El asesinato de Razzetti tiene que ser comprendido en este marco y, si bien no puede atribuirse a las disputas en el ámbito estrictamente municipal, el caso en cuestión nos muestra cómo las luchas políticas en la gestión del municipio se inscribieron en la trama mayor del conflicto interno que atravesaba el peronismo.

Las alianzas que habían permitido el triunfo del FREJULI no tardaron en estallar en nuevas peleas por el control del municipio. El reparto del poder estuvo influido por los acuerdos que se habían hecho antes de las elecciones, pero también por las tensiones y negociaciones que se dieron al calor de la experiencia de gobierno. Edison Boggino, quien fue concejal por el Encuadramiento de la Juventud Peronista, recuerda: “Rubeo manejaba todo, ellos se quedaron con el armado de la lista opositora a Campos y con la mayor parte de las Secretarías. Él era el que daba el visto bueno para el armado de la torta”.¹¹ No obstante, aunque el aval de la burocracia sindical a la candidatura de Ruggeri fue clave, también operó la presión de otros sectores políticos en la distribución de las cuotas de poder (^{Viano, 2000}, p. 97).

La composición del equipo de trabajo del intendente respondió a las negociaciones con los distintos actores políticos y sindicales que habían apoyado su candidatura. Estos lugares fueron ocupados por las 62 Organizaciones, por históricos militantes peronistas y por algunos grupos de la amplia juventud del Movimiento, como el FEN y la JP-RII. La Secretaría de Gobierno y Cultura fue conducida por Ricardo Bianchi, un gremialista del Sindicato Molinero “ungido” por determinación de las 62; y la Subsecretaría quedó en manos de Eleazar Zapata, un peronista histórico. En la Secretaría de Hacienda y Administración fueron designados representantes de la juventud que estaban enfrentados. En la Secretaría fue nombrado Rodolfo Vacchiano, una figura del FEN, y en la Subsecretaría fue designado Alberto Tranier, un representante de la JP-RII. La Secretaría de Salud Pública y Asistencia Social estuvo a cargo de Santiago Montaldo, también en nombre de la JP-RII. En la Secretaría de Obras Públicas fue designado Torcuato Battaglia, otro peronista histórico; y la Subsecretaría fue ocupada por Mario Muñoz, un dirigente de Obras Sanitarias, también digitado por las 62. En la Secretaría de Servicios Públicos fue nombrado Juan José Bloise, un dirigente sindical del gremio del seguro.¹² En concreto, el apoyo a Ruggeri y la gobernabilidad del municipio se sostuvieron sobre la base de negociaciones que, como veremos más adelante, se convirtieron en obstáculos que el intendente debió sortear a lo largo de su administración.

Por otra parte, el Concejo, integrado por 35 representantes, se caracterizó por la pluralidad política. El FREJULI también logró la mayoría en el recinto e incorporó 16 ediles, entre los que figuraban representantes del MID, peronistas históricos, sindicalistas y sectores juveniles. La fracción del PJ que se había negado a la estrategia frentista sumó tres concejales más. A grandes rasgos, se conformó una mayoría de 19 ediles, compuesta por el FREJULI y el PJ, que no estuvo exenta de tensiones y conflictos. En lo que respecta a las fuerzas políticas de la oposición, estas obtuvieron 16 escaños. El Partido Demócrata Progresista (PDP) obtuvo seis representantes, el Partido de Orientación Legalista (POL) incorporó tres ediles, la Unión Popular (UP) también logró tres concejales y la Unión Cívica Radical (UCR) obtuvo cuatro bancas. Esta composición heterogénea de fuerzas políticas que tuvieron representación en el Concejo se sostuvo a lo largo del período 1973-1976.

Más allá de la pluralidad política del recinto, con la elección de Antonio Andrade —un dirigente del gremio de la madera que pertenecía a las 62— como presidente del Concejo se visibilizó el peso que la rama sindical del peronismo, hegemonizada por el “sector de la carne”, tenía en la política local. Por otra parte, el bloque del FREJULI fue presidido por Gualberto Venesia, un profesional que venía de la rama política y representaba los intereses de parte de la juventud peronista y de una franja del sindicalismo crítico de la burocracia sindical liderada por el Sindicato de la Carne. Esta división que se manifestó en el recinto no respondió estrictamente a la dicotomía entre la izquierda y la derecha del Movimiento, sino que tuvo límites que fueron cambiando frente a circunstancias o coyunturas específicas vinculadas al poder de la rama sindical peronista en la política municipal y al enfrentamiento entre los mismos burócratas sindicales en el ámbito local.¹³

Durante los primeros meses de la intendencia de Ruggeri las distintas fuerzas políticas en el Concejo buscaron el acuerdo en nombre del retorno democrático. Una medida en torno a la cual hubo unanimidad fue la reincorporación de trabajadores municipales que habían quedado cesantes durante el período 1955-1973. No obstante, el panorama político y el clima de consenso se tensionaron hacia los meses finales del año 1973, y estallaron las diferencias entre los actores que eran parte de la política municipal. Uno de los temas que suscitó las discusiones tuvo relación con las políticas de empleo del municipio y los efectos que tendrían en el presupuesto municipal para el año 1974. En particular, uno de los aspectos que disparó la discusión fue el de las nuevas designaciones de trabajadores municipales que se habían producido desde la asunción del FREJULI. En la misma línea, otros temas de debate fueron el pase a planta de personal y la regulación de la carrera burocrática.

Las nuevas designaciones de trabajadores habían sido, desde el inicio de la gestión de Ruggeri, un motivo de descontento para el Sindicato de Trabajadores Municipales de Rosario (STMR). El retorno a la vida constitucional y la vuelta del peronismo al gobierno municipal habían reconfigurado, como ya se vio, la relación de fuerzas entre los actores políticos y sindicales; eso provocó la reacción de la conducción del STMR, que no estaba dispuesta a perder el protagonismo que había ganado en los años previos en las negociaciones con el Ejecutivo municipal. Ignacio Varela, secretario general del sindicato desde 1966, venía negociando con los intendentes de la saliente dictadura y, ante el nuevo escenario político, en el que la rama sindical del peronismo había ganado poder en la política municipal, expresó su malestar ante la marginación de que eran objeto respecto de la toma de decisiones en el ámbito municipal.¹⁴

Dicho malestar era un eco de los conflictos presentes en el ámbito sindical local-regional entre los dirigentes de las 62 Organizaciones; una contienda que desde la prensa de izquierda fue caracterizada como de “burócratas contra burócratas”.¹⁵ La dirigencia del STMR expresaba su disgusto ante el avance de un sector de las 62 que apoyaba al intendente y que estaba liderado por la alianza entre los Sindicatos de la Carne y del Vidrio. Es decir, el descontento estaba vinculado a la disputa entre sectores de la dirigencia sindical rosarina que pujaban por influir en la toma de decisiones políticas en el ámbito municipal. Estas tensiones tenían correlación con la división local que estaban atravesando las 62 y que, finalmente, se formalizó en septiembre de 1973 y tuvo efectos en la política de la ciudad y la región. Por un lado, quedaron “las 62 gremiales peronistas”, con asiento en el Sindicato del Vidrio, lideradas por Gerardo Cabrera, dirigente del Sindicato de la Carne. Por otro lado, “las 62 auténticas”, lideradas por Alfonso Galbán, dirigente de la CGT Rosario, que tuvo el reconocimiento legal y también el respaldo de la UOM. En este cuadro, Ignacio Varela, dirigente del STMR, se alineó tras las 62 auténticas.

Para los meses finales de 1973, la rama sindical del peronismo que había apoyado al intendente en el inicio de su gestión de gobierno se encontraba dividida, y fue el sector de las 62 gremiales peronistas, que respondía a la alianza entre los sindicatos de la carne y del vidrio, el que continuó con su férreo apoyo a Ruggeri. En este marco, la Intendencia tuvo que enfrentar las críticas del STMR, que en numerosas ocasiones declaró al gremio municipal en “estado de alerta”. Las demandas eran salariales, aunque el reclamo tenía un fuerte contenido político, que manifestaba el descontento con la nueva gestión de gobierno ante el desplazamiento del sindicato en la toma de decisiones municipales; sobre todo, en las relacionadas con los ingresos de trabajadores a la Municipalidad. La conducción sindical expresaba su “sentimiento de marginación debido a la indiferencia del Departamento Ejecutivo a la hora de realizar nombramientos y designaciones de personal”¹⁶ y exigía el cumplimiento de un decreto que establecía que las vacantes de la administración debían ser cubiertas por personal supernumerario¹⁷ e hijos de servidores municipales.¹⁸

La expansión de la plantilla de personal en las distintas reparticiones municipales y el reparto de poder

Antes de analizar las particularidades del caso bajo estudio, es importante señalar que el aumento del empleo público que se manifestó en el municipio rosarino no fue una excepcionalidad, sino que se inscribió en una tendencia general que atravesó las agencias del ámbito público y, particularmente, las de orden provincial y municipal. Entre 1973 y 1975, el empleo en el sector público creció sustancialmente, incluyendo la administración central, empresas públicas, provincias y municipalidades. Dicho crecimiento tuvo relación con las medidas del Plan Trienal para la Reconstrucción y Liberación Nacional de 1973, que apuntó a restablecer la gobernabilidad de la economía, redistribuir ingresos y reorganizar el funcionamiento de las estructuras del Estado, aunque sus resultados no terminaron siendo los proyectados. En dicho Plan, la proyección del gobierno nacional respecto del nivel de ocupación en el sector público era diferente para los distintos ámbitos del Estado (^{Ferrer, 2004}, p. 255). Para el ámbito nacional, se promovían la racionalidad y la austeridad en la administración, pero en el caso de las provincias y municipios la ocupación tenía que considerarse con criterio diferencial, debido a que el empleo en el Estado constituía una fuente de trabajo y de retención regional de mano de obra hasta tanto se generasen otras a partir de actividades productoras de bienes en virtud de los planes sectoriales y regionales.¹⁹

En el período mencionado, el nivel de ocupación del sector público, en general, experimentó una tendencia alcista. El aumento del empleo en el sector público nacional revela que las proyecciones sobre la racionalidad en la ocupación estatal del ámbito nacional estuvieron lejos de ser cumplidas (^{Iramain, 2014-2015}). Por otra parte, también se produjo un incremento excepcional del empleo público que contribuyó a acelerar la crisis fiscal del Estado, y que hace conveniente distinguir entre el Estado central, las empresas públicas, las provincias y los municipios. Si bien en los primeros dos ámbitos estatales se produjo un aumento de agentes, el incremento fue más considerable en las provincias y los municipios. Esto puede atribuirse a que en dichos ámbitos del Estado el recurso del empleo público fue utilizado en dos direcciones: para atenuar el desempleo, por un lado, y por otro, como instrumento electoral y para ganar lealtades (^{Aroskind, 2007}, p. 93).

En la Municipalidad de Rosario, una de las primeras reparticiones que incrementó el número de trabajadores fue la Dirección de Comercio y Abastecimiento, que dependía de la Secretaría de Hacienda y Administración. Al igual que en el ámbito nacional, desde el Estado municipal se implementó el control de precios. Esto se vinculaba con la dificultad de sostener los acuerdos establecidos en el Pacto Social —elaborado por el ministro de economía José B. Gelbard, y firmado por la CGT, la Confederación General Económica (CGE) y el Estado—, que definía una política de ingresos concertada, la cual procuraba compatibilizar los objetivos redistribucionistas de la nueva administración con la situación de coyuntura que atravesaba la economía argentina hacia mediados de 1973. En efecto, mientras la CGT obligaba a los sindicatos a suspender las negociaciones colectivas y a congelar salarios, los empresarios no resignaban el control sobre la economía y eso provocó, entre otros resultados, el crecimiento del mercado negro (^{Torre, 2004}, pp. 32-33). En este marco, la Municipalidad asumió el rol de defensora del poder adquisitivo de los consumidores, y eso se tradujo en la apertura de nuevos puestos laborales en la Dirección de Comercio y Abastecimiento. Las designaciones de trabajadores municipales provocaron el descontento de la dirigencia del STMR, que denunció el nombramiento de más de 100 inspectores para el control de precios y mostró su disgusto por no haber sido consultada al respecto.²⁰

Varias direcciones dependientes de la Secretaría de Servicios Públicos también incrementaron la cantidad de empleados, y el argumento fue la escasez de personal para desempeñar las funciones que tenían a su cargo. En octubre de 1973, la Dirección de Trolebuses solicitó el incremento de 20 trabajadores debido a “la imposibilidad de otorgar licencias adeudadas a guardas y conductores por la falta de personal”.²¹ El pedido se fundaba en la necesidad de prestar un mejor servicio a los usuarios, pero también señalaba la importancia de garantizar derechos laborales a trabajadores del área que no estaban pudiendo utilizar sus licencias anuales. La Dirección de Tránsito abrió la inscripción para la provisión de 120 inspectores de tránsito.²² También se abrieron 50 vacantes para tareas de fiscalización del transporte automotor, que en el Presupuesto del año 1975 serían reubicadas en la Dirección de Transporte Urbano de Pasajeros. En Obra Pública, la Dirección de Conservación de la Vía Pública aumentó exponencialmente el número de personal; en un decreto de noviembre de 1973, se elevó de 535 a 635 el número de trabajadores, y la centena de designaciones se fundamentó “en la diversidad de los trabajos encomendados a la citada repartición”.²³

Si bien esta cuantificación de designaciones sólo representa una muestra fragmentaria del aumento en el empleo público que se produjo en la Municipalidad de Rosario durante los años 1973 y 1974, los registros municipales consultados muestran que el ingreso de trabajadores se produjo de a decenas, e incluso de a centenas. A poco más de medio año de gobierno del FREJULI, la estructura presupuestaria de cargos para 1974, aprobada por el Concejo en enero de dicho año, registraba un total de 8012 agentes municipales, lo que representó para la Municipalidad un incremento aproximado de 1200 trabajadores en su plantilla de personal.

Durante el segundo semestre del año 1974, la política económica en el orden nacional comenzó a experimentar un cambio de rumbo que proclamó la austeridad y que también tuvo efectos en el ámbito municipal y en la forma de utilizar los recursos del municipio. En consonancia con esas medidas, los 300 nuevos puestos laborales que se crearon entre 1974 y 1976 no implicaban una designación permanente, sino que se renovaban cada seis meses. Por lo tanto, en el período que va desde mayo de 1973 a marzo de 1976, la Municipalidad de Rosario llegó a ocupar un total de 8313 agentes, lo que representó un aumento del empleo público superior al 20 %. En marzo de 1976, la plantilla de empleados municipales estaba conformaba por un 96 % de personal efectivo y un 4 % de personal que había ingresado al municipio durante los últimos dos años y que no había sido efectivizado.

Ahora bien, ¿qué relación hubo entre el ingreso de nuevos trabajadores y el control de la administración municipal por parte de los distintos actores que tuvieron injerencia en el gobierno municipal? El ingreso, como se adelantó, desde nuestra perspectiva de análisis, fue uno de los mecanismos utilizados para dirimir disputas políticas y sindicales del ámbito local que se tradujeron en el control de determinados espacios dentro de la administración municipal. Esta arista del problema fue abordada a partir de los testimonios orales de concejales que estuvieron en funciones durante el período estudiado y que posibilitaron una aproximación al modo en el que fueron distribuidos los nuevos puestos laborales en la Municipalidad. Al respecto, Edison Boggino recuerda que “el FEN no tenía gente en el Concejo, pero en el Ejecutivo tenía al Secretario de Hacienda. Como ellos no habían tenido muchos cargos en el gobierno metieron gente desde abajo en un área que era de inspectores de abastecimiento”.²⁴ Por su parte, Ángel Baltuzzi rememora que:

el sector que respondía al sindicalismo de la carne le imponía nombramientos a Ruggeri. El intendente no tenía estructura política propia; entonces lo presionaban, lo condicionaban el sector de Rubeo, también Varela, el sector de la juventud que respondía al FEN. A Ruggeri lo condicionaban los factores de poder, porque había mucha presión, mucha violencia también; los grupos encontrados eran muy fuertes, y el intendente estaba en el medio y le hacían firmar.²⁵

Otro exconcejal por la JP-RII, José Mancinelli, recuerda:

La gente de la carne, en forma muy abusiva, metió gente y a nosotros, viste…, para que te nombren una portera, que era un escalafón bajo… No te daban bola. Te daban uno a vos y ellos metían veinte. El sector de la carne había metido mucho en Obra Pública. Ahí estaba el gordo Muñoz, un hombre de Obras Sanitarias, muy de la barra de la carne. Entonces él los ubicaba, los mandaba a tal sector dentro de lo que dependía de la Secretaría de Obra Pública. El FEN también estaba muy amigo con la gente del sector de la carne y puso gente en Hacienda.²⁶

Una vez más puede verse que el ingreso de trabajadores al municipio, que en el testimonio aparece referido con la expresión “meter gente”, fue uno de los mecanismos de negociación utilizados en las luchas de poder y permitió lograr el control de espacios dentro de la administración municipal. Durante el año 1973, el FEN y la fracción sindical referenciada por los actores de la época como “el sector de la carne” fueron los más beneficiados por los ingresos que lograron traccionar. Ante esta situación, el STMR manifestó a través de la prensa local su inconformidad con el desplazamiento al que se sentía expuesto debido al avance de otros sectores partidarios y sindicales en la política municipal. Edison Boggino cuenta: “Varela [entonces Secretario General del STMR] se le receló al intendente Ruggeri porque él [Varela] venía negociando con la dictadura, y cuando apareció la carne dijo: ‘Me van a venir a poner esta gente acá para joderme a mí. Si estos me meten los tipos adentro, después van a venir por el Sindicato’”.²⁷

En efecto, las tensiones entre sindicato y municipio habían caracterizado el inicio de la gestión del gobierno del FREJULI, hasta que finalmente, hacia los últimos meses de 1973, el intendente Ruggeri aceptó negociar con el secretario general del gremio municipal y las tensiones se aplacaron. Otro elemento que contribuyó a disminuir las fricciones entre el STMR y el Ejecutivo municipal fue la aprobación en el Concejo de un conjunto de proyectos/ordenanzas que promovían la estabilidad laboral y beneficiaban a los trabajadores municipales. Si bien esas medidas habían sido impulsadas por representantes del peronismo que venían del movimiento obrero, fueron capitalizadas por el STMR, que se atribuyó las demandas. A partir de 1974, la relación entre sindicato y municipio cambió definitivamente de tono y se caracterizó por el diálogo y la negociación, y el STMR volvió a tener injerencia en las designaciones de personal afín a la conducción gremial. Para ese año la dirigencia del STMR y el sector sindical “de la carne” eran los actores que tenían mayor capacidad de presión sobre el intendente y habían logrado negociar la distribución de los nuevos puestos laborales en la Municipalidad. Edison Boggino recuerda:

Habían puesto mucha gente por el lado del movimiento obrero. Estaba Rubeo con el Sindicato de la Carne, y Varela a través del Sindicato de Municipales. También estaba el FEN, que había metido gente. La Regional II y nosotros [Encuadramiento] tenía menos gente adentro. Los mayoritarios eran Rubeo y Varela, casi había que pedirles autorización. Cuando yo nombré a uno, lo hablé con Rubeo en una reunión. Y del lado de Varela, el sindicato era muy fuerte y se manejaba como se manejaba el viejo Varela. En Tránsito tenía mucho y también en los trabajadores más de abajo, no tanto administrativos.²⁸

Lo expuesto hasta aquí nos muestra que el control sobre las designaciones de personal se relacionaba de manera directa con las presiones que supieron ejercer sobre el intendente los distintos actores que tuvieron injerencia en el gobierno y en la administración municipal. Cada sector disputó un lugar en el aparato estatal y ejerció su poder de presión y de veto desde la posición de fuerza que le otorgaba contar con el control de algunos recursos de poder. En tal sentido, el ingreso de nuevos trabajadores municipales fue resultado de esas luchas y de las victorias parciales que obtuvieron los actores políticos y sindicales a través de su intervención en la arena política local.

La estabilidad laboral como política del gobierno municipal

Más allá de los usos específicos que se les dieron a las políticas de empleo como instrumento para dirimir disputas entre distintos sectores, su aplicación en la Municipalidad de Rosario también se inscribió en la concepción que la gestión peronista de gobierno tenía acerca del funcionamiento estatal, dentro de la cual la promoción del empleo y de la estabilidad laboral en el sector público era entendida como una herramienta de justicia social.

En esta dirección, otras medidas que fueron puestas en discusión en el Concejo durante los primeros meses de gobierno del FREJULI se orientaban especialmente a promover la estabilidad en el empleo municipal. Esas propuestas surgieron de distintas fracciones del peronismo que integraban la mayoría representativa en el recinto. Entre las políticas que efectivamente se sancionaron hubo algunas que apuntaron a la reparación de derechos cercenados durante el período 1955-1973, como, por ejemplo, la reincorporación de personal y el reconocimiento de los años de inactividad forzosa de quienes habían sido cesanteados. Asimismo, hubo otras medidas que reconocieron derechos laborales y de carrera burocrática a los trabajadores municipales en actividad, como el pase a planta de personal y la regulación de la carrera burocrática.

Los debates políticos en torno a los gastos generados por las políticas de empleo

El carácter conflictivo de las políticas de empleo puede visualizarse con claridad en los debates que tuvieron lugar en el Concejo Deliberante; sobre todo, cuando se discutieron los presupuestos municipales y, en particular, las partidas destinadas para gastos de personal. En estas instancias, se produjeron fricciones no sólo entre el oficialismo y la oposición, sino también en el interior mismo del Frente que estaba en el gobierno, e incluso hubo diferencias entre las distintas fracciones sindicales respecto de los límites que, a futuro, podrían tener las políticas de empleo que en ese momento garantizaban la estabilidad laboral.

A fines de enero de 1974, el proyecto de presupuesto para ese mismo año fue aprobado en el Concejo en una atmósfera descrita por la prensa como “cargada de nerviosismo y ansiedad”. La votación del proyecto contó con la aprobación de nueve concejales del FREJULI, cuatro de la UCR, dos de la UP y tres del POL. Otro grupo de nueve ediles del oficialismo que estaba en desacuerdo se retiró antes del recinto para no votar en contra. El bloque del PDP votó por la negativa. Durante la sesión, el público abucheó a los concejales demócrata progresistas y dirigió el grito de “traidores” a los concejales disidentes del FREJULI y del PJ que se habían retirado.⁴⁷ Las sesiones deliberativas en las que se trató el proyecto de presupuesto expusieron las marcadas diferencias entre el oficialismo y algunas fuerzas políticas de la oposición, y también las tensiones internas del movimiento peronista.

Entre los ediles del FREJULI que apoyaron el proyecto presupuestario predominó el sector vinculado al MID y a la rama sindical que se identificaba con las 62 Gremiales peronistas. Por su parte, la aprobación de los concejales opositores de la UP, el POL y la UCR se hizo con observaciones. El voto negativo de los ediles demócrata progresistas no fue una sorpresa, ya que su oposición al proyecto presupuestario venía manifestándose en la prensa local; no acordaban con el nivel de déficit, que vinculaban con las políticas de empleo que habían incrementado el número de trabajadores del municipio y habían efectivizado a muchos de ellos.⁴⁸

A su vez, seis ediles del FREJULI y tres del PJ —quienes respondían al sector que se agrupaba en torno a Gualberto Venesia, presidente del bloque del FREJULI— manifestaron el desacuerdo con el proyecto por considerarlo “incoherente”, “voluminoso”, “desproporcionado”, “inflacionario”, “desarrollista”, y que “instigaba al soberano a ser irresponsable”.⁴⁹ Estas diferencias dentro del oficialismo mostraban los intereses contradictorios de los sectores que integraban el frente de gobierno y la proyección del conflicto partidario en el gobierno de la ciudad. La disputa era intensa entre el FEN, la fracción sindical vinculada al poderío del Sindicato de la Carne —que se alineaba tras la figura de Rubeo, cuyo poder no se reducía al ámbito sindical, sino que se proyectaba sobre la política local, provincial y nacional— y la rama partidaria del peronismo. Por tanto, los conflictos no se reducían a las tensiones entre la derecha y la izquierda del movimiento; su análisis deja a la vista que expresaban contradicciones relativas a intereses locales que incluso tenían como campo de acción la administración municipal.

Desde el Departamento Ejecutivo se sostenía que el proyecto de presupuesto para el año 1974 incrementaría las partidas destinadas a gastos de personal como correlato, precisamente, de las políticas de empleo adoptadas.⁵⁰ Sin embargo, eso no eximió al intendente de las críticas de diferentes fracciones del sindicalismo. La Confederación General del Trabajo Regional Rosario (CGT-R), con la que se identificaban las 62 Auténticas, criticó el proyecto porque consideraba que se pretendía que fuera aprobado “entre gallos y medianoche” y “por constituir un peligro más que una garantía, en virtud del elevado déficit que proyectaba, para la estabilidad laboral y el cobro de haberes de los trabajadores municipales”.⁵¹ Por otra parte, las 62 Gremiales peronistas, lideradas por los Sindicatos de la Carne y del Vidrio, hicieron público su apoyo al proyecto de presupuesto. Este sector, según ya se vio, acompañaba a Ruggeri desde los inicios de su gobierno y consideraba que las medidas laborales sancionadas “beneficiaban a los trabajadores municipales y se inscribían en los principios de la doctrina peronista”.⁵²

En la pugna entre ambas alas de la dirigencia sindical local que se referenciaban en el ideario peronista, la conducción del STMR se mostró en completo acuerdo con el Ejecutivo municipal. Ante el conflicto que esto desató, el secretario general del sindicato declaró al gremio en “estado de alerta”, debido a que consideraba que “peligraba el logro de los intereses del personal municipal”.⁵³ Este comportamiento acomodaticio caracterizó al STMR, que ahora se mostraba dispuesto a la negociación, tras correrse del posicionamiento cuestionador hacia el Ejecutivo municipal que había sostenido durante los primeros meses de la intendencia de Ruggeri. A ello se suma el hecho de que, con esa postura, el STMR también entraba en contradicción con el sector de la CGT-R y las 62 auténticas, con los cuales se identificaba.

Avanzado el año 1974, el gobierno de Ruggeri cambió su forma de entender la utilización de los recursos municipales y viró hacia un uso más austero de estos. La asunción de María Estela Martínez como presidenta de la nación, luego de la muerte de Perón, marcó una nueva etapa en la que tuvo centralidad la acción gravitante del sindicalismo peronista tradicional y de los sectores de extrema derecha, comandados por el ministro de Bienestar Social, José López Rega. Fue en este marco que el gobierno de Isabel impulsó una política que apuntó no sólo a la exterminación de los grupos políticos de izquierda sino también a la subordinación del histórico actor del modelo peronista: el poder sindical (^{Svampa, 2007}, p. 421).

También se marcó un cambio en materia de política económica en octubre de 1974, con la renuncia de Gelbard y la designación como ministro de Economía de la nación de Alfredo Gómez Morales. Este último consideraba que el ahorro era una de las prioridades de la nueva política económica; en tal sentido, aseveró que: “la austeridad ser[ía] llevada al sector público como una norma”,⁵⁴ para suprimir lo que consideraba los “atestados” reductos burocráticos y racionalizar la administración del Estado. Acusaba al fenómeno de la burocracia de desequilibrar la relación entre los gastos corrientes, en los que figuraban los gastos de personal, y las inversiones productivas. Así, desde el ministerio de Economía nacional se dio cabida a un argumento que ponía en cuestión la estabilidad del empleo público y generaba alerta entre los trabajadores del sector estatal.

De manera acompasada con los cambios que estaban ocurriendo en el ámbito nacional, en el municipio rosarino se produjeron algunas modificaciones en el equipo de gobierno y en el uso de los recursos municipales. Las directivas adoptadas planteaban que “se aumentar[ía] el esfuerzo para contener gastos y habr[ía] mayor austeridad en las erogaciones propias del trabajo administrativo y de obras de la comuna”.⁵⁵ La salida de algunos de sus colaboradores no afectó la composición político-ideológica del gabinete de Ruggeri, pero sí quedó a la vista que el uso que se venía dando al empleo público había encontrado su límite.⁵⁶ Se suprimieron horas extra y se informó que no se cubrirían vacantes administrativas.⁵⁷ Estas medidas de austeridad volvieron a poner en el centro de atención el lugar que ocupaban los gastos de personal en la política presupuestaria del municipio para el año 1975.

El presupuesto municipal correspondiente a ese año recién se puso en debate en junio, en el mismo momento en que se fijaron nuevas escalas salariales y se produjo un nuevo cambio de ministro de Economía de la nación. La llegada de Celestino Rodrigo conllevó la mayor escalada inflacionaria del período, que derivó, a su vez, en una crisis política sin retorno. En ese marco se instó a la votación de un presupuesto que había quedado desactualizado, “para que pu[diera] seguir funcionando la administración, a la espera de un nuevo plan de trabajo”.⁵⁸ En consonancia con la restricción y la austeridad impuestas, se planteaba la reducción de algunas partidas, como “Trabajos incentivados y horas complementarias”, “Personal contratado” y “Obra apoyo barrios”. También se aclaraba que, debido a la desactualización presupuestaria, la Municipalidad no podría concretar las obras públicas programadas y habría que esperar una nueva política de parte del Departamento Ejecutivo.

El llamado a la austeridad suscitó, nuevamente, la respuesta de los actores con representación partidaria en el recinto. La UP y la UCR, que habían votado a favor del proyecto de presupuesto del año anterior, esta vez se opusieron; y el PDP volvió a votar en contra. Su crítica se fundamentaba en la excesiva cantidad de personal que revistaba en el presupuesto sin que ello implicara mejoras en la deficiente prestación de servicios públicos ni el cumplimiento de las obras públicas proyectadas. El PDP puso el énfasis en el estado deficitario del municipio y lo atribuyó a “la burocracia y la desorganización administrativa”; sostenía que el problema “eran los 8.452 agentes municipales que revistaban en el presupuesto”.⁵⁹

Quienes sí votaron a favor del presupuesto de emergencia fueron la mayoría absoluta del oficialismo y el POL. Esta vez, entre los concejales del FREJULI y del PJ primó la unanimidad, aunque ello no impidió que marcaran las falencias de la gestión de gobierno. Osvaldo Ruiz, edil del FREJULI que había disentido con el presupuesto de 1974, expresó:

En la sanción del presupuesto anterior nueve concejales nos retiramos del recinto antes de la votación porque entendíamos iba a traer las consecuencias que hoy lamentamos. Éramos un sector numeroso del peronismo y la CGT. Hoy, a pesar de todas nuestras discrepancias, si no se votase este presupuesto de emergencia le privaríamos de una herramienta que no se le puede negar a la ciudad de Rosario.⁶⁰

Así como algunos ediles realizaron críticas, otros resaltaron lo que consideraron el principal logro de la gestión de Ruggeri: en la Municipalidad de Rosario no se habían producido cesantías y, a diferencia de otras agencias del Estado, no se había implementado la ley de prescindibilidad. El concejal Álvarez, de la rama sindical, expresó: “Si hubiéramos entrado a sacar como otros gobiernos, a lo mejor, el presupuesto alcanzaría. Aquí eso no se hizo. Había siete mil empleados, pero los nuestros también tenían que entrar. Desgraciadamente ocurrió el fenómeno de la hiperinflación”.⁶¹

El voto positivo de la mayoría peronista al proyecto de presupuesto fue una de las últimas acciones de aval al Ejecutivo municipal. A mediados de 1975, luego del impacto del Rodrigazo, la crisis política fue inminente en el país, y el Frente que gobernaba en el ámbito nacional, provincial y municipal comenzó a desarticularse hasta llegar a su ruptura. Esto afectó al gobierno de la Municipalidad de Rosario y, desde espacios políticos diversos —demoprogresistas, radicales, socialistas, y de las propias filas del peronismo—, se intensificaron las críticas sobre la “inoperancia” de la gestión municipal. El intendente perdió los principales apoyos que lo habían sostenido a lo largo de la gestión; a fines de 1975, el FREJULI estaba en crisis y al borde de la ruptura.

Consideraciones finales

Durante el gobierno del FREJULI, la Municipalidad de Rosario fue un terreno de disputas en el que los actores partidarios y sindicales del ámbito local y regional lucharon por ocupar lugares no sólo en la política sino también en la administración municipal. En las pujas por el acceso y por el control de espacios en la administración del municipio fue central la tensión entre diversas fracciones de la rama sindical del peronismo. En efecto, el gobierno de Ruggeri se vio fuertemente presionado por las 62 Organizaciones, que había apoyado la candidatura del intendente y que se encontraba dividida a raíz de los desacuerdos entre el Sindicato de la Carne y la UOM. Fue el sector de las 62 liderado por el Sindicato de la Carne el que ganó influencia en la toma de decisiones municipales, y eso provocó la reacción de la conducción del STMR que, con la estrategia de golpear y negociar, finalmente logró sostener un lugar de influencia en las negociaciones con el Ejecutivo municipal. En conclusión, la gestión del gobierno peronista en manos de Ruggeri se vio condicionada por el poder sindical y sus divisiones internas.

Más allá de la gravitación de los acuerdos preelectorales en el reparto de poder político dentro de la Municipalidad de Rosario, consideramos que este estudio permite ponderar la importancia que tuvieron las negociaciones por el control de espacios en la administración municipal a lo largo de la experiencia de gobierno. Las políticas de empleo —que respondían a una particular concepción del funcionamiento estatal sostenida en principios intervencionistas y redistribucionistas— y, en particular, la distribución de puestos laborales fueron utilizadas por Ruggeri como un mecanismo de negociación política. Ello habilitó el acceso a la administración del municipio de trabajadores que tenían vínculos con la conducción del STMR, con una fracción de la rama sindical del peronismo —vinculada a las 62 lideradas por el Sindicato de la Carne— y con sectores de la juventud peronista que se nucleaba en torno al FEN, el cual funcionaba en tándemcon los representantes y dirigentes del sindicalismo burocrático. En consecuencia, la utilización que se hizo de las políticas de empleo en la arena política local les permitió a los sectores ya referidos articular relaciones de clientelismo, pero también construir vínculos de militancia política y gremial que se desarrollaron de manera sectorizada en determinadas áreas y reparticiones de la Municipalidad. Avanzado el año 1974, la crisis política y la profundización de los problemas económicos y financieros que aquejaban al país afectaron la gestión de gobierno rosarina y, en ese marco, la estrategia de recurrir a la política de empleo para zanjar disputas de poder mostró sus límites.

El abordaje desde una mirada local permitió reponer la complejidad política dentro del peronismo de aquellos años, durante el período en el que gobernó uno de los centros urbanos más importantes del país.

Archivos y Bibliotecas consultados

Biblioteca Municipal “Gral. San Martín”, Rosario

Diario La Capital, Rosario

Hemeroteca del Museo Histórico Provincial de Rosario "Dr. Julio Marc"

Sitios web consultados

Legislación provincial, disponible en https://www.santafe.gov.ar/normativa/

Legislación nacional, disponible en http://www.infoleg.gob.ar/

Entrevistas citadas

Ángel Baltuzzi, exconcejal de la Municipalidad de Rosario por el FREJULI durante el período 1973-1976. Fue candidato por la JP-RII, aunque luego se apartó de la organización, cuando junto con otros militantes no acordaron con la continuidad de la estrategia de lucha armada que sostuvo la organización Montoneros. Entrevista realizada por la autora el 20 de mayo de 2019.

José Mancinelli, exconcejal de la Municipalidad de Rosario por el FREJULI durante el período 1973-1976. Fue candidato por la JP-RII y, al igual que Baltuzzi, luego se desvinculó por sus diferencias respecto de la estrategia de lucha armada. Entrevista realizada por la autora el 7 de julio de 2019.

Edison Boggino, exconcejal de la Municipalidad de Rosario por el FREJULI durante el período 1973-1976. Fue candidato por el Encuadramiento de la Juventud Peronista, liderado por Néstor “Demetrio” Ortiz: una organización de cuadros que constituyó lo que podría considerarse un “centro ortodoxo”. Entrevista realizada por la autora el 15 de agosto de 2019.