INTRODUCCIÓN

La investigación en salud tiene por propósito contribuir a mejorar la salud de la población y, en consecuencia, su calidad de vida. Argentina cuenta con un importante desarrollo en el área de Ciencia y Técnica y con un amplio abanico de investigaciones relacionadas con la salud. Sin embargo, muchas de estas investigaciones están desacopladas de las necesidades identificadas por la cartera sanitaria.

Desde los sistemas de salud y sus tomadores de decisiones aún no se ha ponderado suficientemente la relevancia de considerar y utilizar las evidencias científicas derivadas de la investigación para el desarrollo de políticas públicas. En efecto, tanto en las experiencias de gestión en salud de las últimas décadas, como en la literatura especializada ^1-5 , hay acuerdos sobre la necesidad de fortalecer la producción de conocimientos orientados a los procesos decisorios en torno a temas y problemas de salud priorizados localmente.

La pandemia por el virus SARS-CoV-2 iniciada en 2020 demostró la centralidad de desarrollar acciones interministeriales, particularmente ancladas en la interdependencia entre las áreas de Salud y Ciencia y Tecnología, y gestionar políticas públicas en salud con enfoque territorial, siempre con el fin de dar respuestas efectivas a los procesos epidemiológicos emergentes. Del mismo modo, se puso en evidencia la necesidad de la puesta en diálogo de procesos, programas y políticas intersectoriales para alcanzar la salud integral de la población.

Otro de los desafíos que presenta la Argentina es la reducción de las asimetrías entre las distintas jurisdicciones del país -y en su interior- en materia de desarrollo científico, tecnológico y sanitario, lo que constituye un reto para las políticas nacionales bajo el propósito de reducir brechas y generar oportunidades de promoción de desarrollos locales ³ , ⁶ .

En relación con los procesos ligados al desarrollo de conocimientos científicos, también los desafíos son múltiples, fundamentalmente centrados en el robustecimiento de dispositivos de producción y difusión de conocimientos que respondan a agendas locales y sean desarrollados dentro de cada territorio, permitiendo así fortalecer los procesos decisorios de las políticas sanitarias de cada jurisdicción ⁷ .

Bajo la premisa de seguir profundizando estas modalidades de trabajo, se evaluó como necesario fortalecer la investigación en Salud Pública con una mirada transversal, multidisciplinaria, territorial, intersectorial y de género. Si bien la investigación en salud forma parte del complejo científico tecnológico, en las estructuras de gobierno aparece funcionalmente diferenciada. Por este motivo, tal como ha sido mencionado, a pesar de que existen experiencias de articulación entre ciencia, tecnología y salud, aún constituye un desafío la institucionalización de dicha articulación entre ambos sectores.

Es así que, a partir de este diagnóstico, en marzo de 2023, en el marco del “Convenio Marco de Cooperación y Asistencia Técnica Mutua - MSAL / MINCYT”, se creó el “Proyecto Federal Interministerial de Investigación, Transferencia y Fortalecimiento para la Salud en Territorio” ⁸ .

El Proyecto configura una estrategia federal que ofrece el marco institucional para el fortalecimiento del sistema científico-sanitario dentro de cada jurisdicción, bajo el propósito de identificar y atender vacancias de conocimientos orientados a la toma de decisiones, como también de apoyar la consolidación de equipos locales, tanto para el desarrollo de políticas de investigación en salud situadas como para integrar equipos de investigación. Su objetivo es coordinar, desarrollar y fortalecer actividades científico-tecnológicas de manera integrada, articulando la investigación en salud, la capacitación de áreas técnicas y el sistema de ciencia, tecnología e innovación con políticas públicas a fin de reducir asimetrías en las distintas jurisdicciones del país en el desarrollo de la investigación en salud y dar respuestas a las necesidades territoriales. Entre sus objetivos específicos se cuentan: ampliar la articulación entre los actores de los sistemas de salud, los de ciencia y tecnología y los decisores de políticas públicas para la planificación-acción en la toma de decisiones; identificar y definir necesidades locales/regionales en función de los vectores de desarrollo de cada jurisdicción de nuestro país; fortalecer las áreas de investigación de los ministerios de salud jurisdiccionales a partir de la dotación integral de recursos, la consolidación de equipos de trabajo con capacidades específicas; promover la producción de investigaciones en salud de impacto sociosanitario; y promover la producción y comunicación de conocimientos a partir de la publicación, acceso y comunicación pública de resultados y datos de investigaciones situadas y sus impactos en la sociedad.

El propósito de esta publicación es presentar un proceso de trabajo innovador entre dos ministerios que sienta las bases para configurar un modelo de gestión de las políticas de investigación en salud con asiento federal y tendiente a potenciar las funciones y capacidades institucionales que cada sector posee.

MÉTODOS

El Proyecto nace a partir de sucesivas conversaciones mantenidas durante 2022 entre la Dirección de Investigación en Salud y la Dirección Nacional de Epidemiología e Información Estratégica del Ministerio de Salud con la Subsecretaría de Federalización de la Ciencia, Tecnología e Innovación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Su propósito es consolidar y ampliar la alianza estratégica entre Salud, Ciencia, Tecnología e Innovación para promover estrategias federales de fortalecimiento de las capacidades locales de desarrollo científico-tecnológico para la salud con perspectiva territorial, interdisciplinaria, intersectorial y de género, y cuyos resultados permitan elaborar y tomar parte en los procesos decisorios de las políticas jurisdiccionales.

La coordinación del Proyecto se encuentra a cargo de un Comité Interministerial integrado por los organismos antes mencionados, y las beneficiarias del mismo son las áreas de investigación de los ministerios de salud jurisdiccionales agrupadas en la Red Ministerial de Áreas de Investigación en Salud para Argentina (REMINSA). Dicha Red constituye una política de impulso federal de la Investigación para la salud desde el año 2010, que fue institucionalizada recientemente por resolución ministerial ⁹ .

El Proyecto tomó forma en el año 2023 a través de la Convocatoria para la presentación de un proyecto anual de investigación, transferencia y fortalecimiento por cada una de las 24 jurisdicciones del país. Consta de dos componentes:

Este componente es financiado por el MSAL.

El Comité Interministerial es el encargado de realizar la evaluación. Para esta instancia, el COMITÉ, integrado por la Subsecretaría de Federalización de la Ciencia, Tecnología e Innovación del MINCyT y la Dirección de Investigación en Salud de la Dirección Nacional de Epidemiología e Información Estratégica (MSAL), es ampliado con referentes de ANLIS-Malbrán (Centro Nacional de Diagnóstico e Investigación en Endemoepidemias e Instituto Nacional de Parasitología ”Dr. Mario Fatala Chaben”) y de la Dirección de Difusión del Conocimiento (MSAL). Asimismo, puede invitar a expertos en alguna temática específica si así lo requiere el Proyecto.

RESULTADOS

Los resultados de esta experiencia pueden ser descriptos en dos planos, uno referido al desarrollo de la Convocatoria en sí y otro al proceso de gestión intersectorial e interinstitucional de esta experiencia.

Para la Convocatoria 2023, luego de un extenso proceso de trabajo conjunto del Comité Interministerial con las áreas de investigación en salud y las áreas de Ciencia y Tecnología de las jurisdicciones, las 24 presentaron sus proyectos resultando todos ellos aprobados ¹³ . Realizaremos entonces una caracterización inicial de los Proyectos presentados.

Para la elaboración del Proyecto de investigación y transferencia (componente A), las áreas de salud y CyT debían consensuar la línea temática, siempre considerando que la cartera sanitaria debía determinar la prioridad en materia de ampliación del conocimiento para la toma de decisiones en salud pública.

En este sentido, en cuanto al tipo de estudio, más de la mitad de las jurisdicciones (15/24) optaron por presentar investigaciones en implementación. Dichos estudios estuvieron orientados principalmente a la aplicación práctica de tecnología innovadora en entornos específicos, al diagnóstico de una situación sanitaria (Fase 1) para la aplicación posterior de una política, a la planificación de un futuro programa sanitario, entre otros. Le siguen los estudios en investigación traslacional, epidemiológica y social, respectivamente (ver Tabla 1).

TABLA 1 Proyectos de Investigación y transferencia (Componente A) según tipo de investigación. 

Los temas abordados en cada estudio responden a las líneas priorizadas de la Agenda Nacional de Investigación en Salud Pública ¹⁰ . Como se desprende de la Tabla 2 existe cierta dispersión temática: las investigaciones sobre enfermedades zoonóticas fueron elegidas por 5 jurisdicciones, seguidas de trabajos sobre enfermedades no transmisibles (hipertensión, enfermedad cardiovascular y entornos saludables) (4/24) y sobre equidad en el acceso a las políticas y servicios de salud (4/24). Luego, con menor frecuencia de casos encontramos los estudios de tipo traslacional sobre enfermedades poco frecuentes, estudios sobre cursos de vida, gestión de la información en salud, políticas de investigación en salud, donación de órganos y medicamentos.

TABLA 2 Proyectos de Investigación y transferencia (Componente A) según línea de Investigación prlorlzada de acuerdo con la Agenda Nacional de Investigación en Salud Pública (ANISP). 

Al mirar los proyectos según la institución principal a la que pertenece la persona designada para su dirección (ver Tabla 3), más de dos tercios corresponden a los ministerios de Salud de las jurisdicciones (16/24). Si a ello sumamos los proyectos encabezados en forma conjunta entre dichos ministerios e instituciones de ciencia y tecnología, el número asciende a 19/24. Esta distribución es acorde con la intención del Proyecto de posicionar a las carteras sanitarias como actores institucionales centrales para el fortalecimiento de las capacidades locales de desarrollo científico-tecnológico para la salud. No obstante, en todos los estudios participan actores del campo científico, ya sean dependientes del MINCyT, del Conicet o de universidades locales.

TABLA 3 Proyectos de investigación y transferencia (Componente A) según institución principal del estudio. 

El componente B, Plan de fortalecimiento de las áreas agrupadas en REMINSA, fue diseñado por cada jurisdicción a partir de la selección de líneas de acción (con sus respectivas sublíneas) en las que planificaron las actividades de fortalecimiento, teniendo como requisito elegir mínimo 3.

En la Tabla 4 se detallan las frecuencias de elección de cada línea de acción. 21 jurisdicciones optaron por fortalecer la vinculación entre las áreas de REMINSA y las representaciones de CyT, indicando un interés en la colaboración interinstitucional que el Proyecto busca promover ya que en muchas de ellas no existían vínculos previos. Entre las actividades que se planificaron en esta línea están la ampliación del mapa de actores del campo científico-tecnológico y sanitario de investigación para la salud pública, tarea que algunas áreas venían realizando sin participación de actores por fuera del ámbito de salud y la consolidación de procesos de trabajo multisectoriales que puedan institucionalizarse y sostenerse en el tiempo.

TABLA 4 Líneas de acción seleccionadas por las jurisdicciones para la elaboración del Plan de fortalecimiento de las áreas agrupadas en REMINSA (Componente B). 

Otra de las líneas elegidas por la mayoría (20) fue el fortalecimiento de las capacidades locales de investigación para la salud, reflejando la importancia asignada al desarrollo de habilidades investigativas a nivel local. La principal actividad planeada fueron capacitaciones en ética y metodología de la investigación destinadas al personal sanitario en general, y a residentes en particular. En algunos casos, también se organizaron capacitaciones internas en políticas de investigación, ética y bioestadística, con el objeto de robustecer las competencias dentro de las mismas áreas de investigación o de los Comités de Ética jurisdiccionales.

La línea 1, Institucionalización de las áreas de investigación dentro de los Ministerios de Salud, era de selección obligatoria para aquellas áreas que necesitaban trabajar en este aspecto, ya sea porque el área no estaba normada o porque sus responsables no estaban formalmente designados en sus cargos.

En la línea de Movilización del conocimiento la mayoría de las jurisdicciones optaron por planificar jornadas y foros para la difusión de investigaciones locales. También se destaca la creación de registros de investigaciones locales o la digitalización de registros ya existentes.

Finalmente, en lo referido a los aspectos éticos de la investigación, el acento estuvo en generar las condiciones necesarias para la creación de Comités de Ética en Investigación (CEI) jurisdiccionales en aquellos lugares en que no existen actualmente, en el impulso para la formación de CEI institucionales y en la capacitación a miembros de los CEI en temáticas específicas de su incumbencia.

Cabe destacar que el acompañamiento metodológico llevado adelante por el Comité Interministerial para el armado de los proyectos supuso instituir un ámbito de acuerdos que requirieron integrar perspectivas disciplinares e institucionales, para impulsar el fortalecimiento conjunto de la estrategia planteada.

En este sentido es que nos referimos al proceso de gestión intersectorial e interinstitucional como el segundo de los aspectos en el que esta experiencia tuvo un carácter innovador.

El proyecto tuvo un impacto en el fortalecimiento de los mecanismos de trabajo conjunto en varios niveles: entre dos Ministerios nacionales que tuvieron que armonizar modalidades de gestión, derivando ello en la institucionalización de procesos de trabajo internos para la coordinación conjunta de una política específica; entre las áreas de investigación en salud y las representaciones de CyT en el ámbito jurisdiccional, que acordaron una línea investigativa, definieron un equipo de trabajo e instrumentaron la gestión local del Proyecto, aún cuando en muchos casos no existía ningún conocimiento ni trabajo previo; y entre los decisores en materia sanitaria y los actores del sistema científico que identificaron que el Proyecto podía ser el soporte institucional para consolidar procesos de trabajo colaborativos presentes y futuros.

En este mismo sentido, el Proyecto potenció el trabajo que se viene realizando desde Reminsa en cuanto a la integración de las distintas áreas gubernamentales de investigación para la Salud y la consolidación de un sistema de investigación para la salud tanto a nivel nacional como local, ya que otorgó sustento institucional y recursos para ampliar su capacidad de gestión.

DISCUSIÓN

El Proyecto representó una estrategia innovadora al tratarse de dos ministerios que se articulan e institucionalizan acciones de cooperación y asistencia técnica mutua en un campo en el que lo intersectorial aún es un desafío. Sin embargo, este proceso no estuvo exento de complejidades, ya que debieron instituirse mecanismos de trabajo que supusieron una diversidad de arreglos institucionales, entendidos estos como los modos en que las instituciones adecúan sus modos de funcionamiento en los diversos contextos ¹⁴ .

También la federalización constituyó un reto. Habitualmente las decisiones en los ámbitos de la política pública nacional son definidas en esas instancias, en el caso de este proyecto conjunto las decisiones fueron siempre tomadas desde las jurisdicciones y los ministerios nacionales las respetaron y acompañaron para consolidar los mejores proyectos de trabajo posibles. Así, se logró posicionar a las carteras sanitarias y de ciencia y tecnología locales como actores centrales en la definición de las prioridades de investigación en salud orientadas a la toma de decisiones, así como en la planificación de las estrategias para desarrollar y robustecer las capacidades locales de gestión de la investigación para la salud.

Esta experiencia inicial contribuye entonces a un proceso de fortalecimiento de las capacidades estatales, entendidas como las capacidades potenciales y las capacidades demostradas del Estado para llevar adelante sus políticas ¹⁵ , a la vez que permite la identificación de aspectos que requieren continuar siendo trabajados, referidos al establecimiento de acuerdos intra e interinstitucionales, a la adecuación de procesos de gestión ministeriales y jurisdiccionales, a la definición de procesos burocrático administrativos, entre otros, para consolidar una modalidad de gestión interministerial que se traduzca además en el desarrollo de procesos continuos y que posibilite dar curso a las acciones y procesos para la implementación de este proyecto interministerial.