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Identidades e institucionalización partidaria. Ejercicio de análisis comparado: Argentina (2003-2007) y Uruguay (2005-2010)

Political Identities and Party Institutionalization: An Exercise of Comparative Analysis. Argentina (2003-2007) and Uruguay (2005-2010)

 

Iván Tcach

Iván Tcach es becario del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, en el Centro de Estudios Avanzados de la Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. E-mail: ivantcach@gmail.com

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resumen

¿Es posible articular nociones provenientes del campo de la filosofía política -como "pluralismo agonista" y "democracia radical" (Chantal Mouffe)- con los derivados de los estudios politológicos sobre la institucionalización de los partidos y los sistemas de partidos? En el presente artículo, este desafío se aborda a partir de su aplicación al análisis de dos experiencias post-neoliberales: la de Néstor Kirchner en Argentina (2003-2007) y la de Tabaré Vázquez (2005-2010). En relación a esta hibridación de enfoques, se propone un ejercicio de análisis comparado que remite a la controversia sobre la vigencia de la política partidaria: su fortaleza, capacidad y perdurabilidad para resolver conflictos sociales y actuar como canalizador entre el Estado y la sociedad.

palabras clave: Identidades políticas; Institucionalización partidaria; Agonismo.

summary

Is it possible to articulate notions from the field of political philosophy such as "agonistic pluralism" and "radical democracy" (Chantal Mouffe) with those derived from the political studies about parties institutionalization and parties system? In this article the challenge is to analyze two post-neoliberalism experiences: Néstor Kirchner's in Argentina (2003-2007) and Tabaré Vázquez's in Uruguay (2005-2010). That mixture of approaches, pretend to do a comparative exercise analysis which refers to the force of the political parties: Their strength, capacity to solve social conflicts, and to act like bows communicators between the State and the society.

keywords: Political identities; Party institutionalization; Agonism.

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Introducción

En su libro más reciente, Chantal Mouffe sostiene que "la experiencia de los gobiernos progresistas en América del Sur durante la última década demuestra que es posible desafiar al neoliberalismo y restablecer la prioridad de los valores democráticos sin renuncias a las instituciones representativas liberales"(2014: 125-126). Esta afirmación -corroborada por la evidencia empírica- habilita un conjunto de interrogantes y desafíos. ¿Es posible asociar de modo virtuoso el universo conceptual de Chantal Mouffe con las perspectivas teóricas provenientes de los enfoques institucionalistas? Y más específicamente, ¿es posible articular nociones provenientes del campo de la filosofía política -como el de "democracia radical"- con los derivados de los estudios politológicos sobre la institucionalización de los partidos y los sistemas de partidos? En el presente artículo, este desafío se aborda a partir de su aplicación al análisis de dos experiencias post-neoliberales: la de Néstor Kirchner en Argentina (2003-2007) y la de Tabaré Vázquez (2005-2010). En relación con esta hibridación de enfoques, se propone un ejercicio de análisis comparado que remite a la controversia sobre la vigencia de la política partidaria: su fortaleza, capacidad y perdurabilidad para resolver conflictos sociales y actuar como canalizador entre el Estado y la sociedad.¹
Consideramos pertinente la puesta en práctica del ejercicio de análisis comparado al reconocer que ambos países han atravesado experiencias similares en su historia reciente. El contexto socio-histórico en ambos casos está determinado por dos hechos centrales. La finalización de regímenes dictatoriales y la reinstauración procesos democráticos: en 1983 en Argentina y en 1985 en Uruguay.
Si bien advertimos que en Argentina las políticas neoliberales tuvieron un mayor alcance, reconocemos en ambos casos la emergencia de gobiernos post-neoliberales que han optado por una mayor injerencia del Estado en relación a la diagramación de políticas económicas y sociales tendientes a garantizar derechos básicos de la ciudadanía. Ahora bien, al estudiar la dinámica política de ambos países -durante el período analizado-, en relación con composiciones parlamentarias, utilización de decretos presidenciales, volatilidad de las estructuras partidarias y solidez de las identidades políticas que determinan la manera en la que se resuelven los conflictos políticos, encontramos algunas diferencias ostensibles, a nuestro criterio, plausibles de ser explicadas. Todd Landman considera oportuno el método comparativo entre pocos países porque, en este tipo de trabajos, el investigador consigue controlar el estudio al seleccionar los países objeto de análisis y aplicar un nivel de abstracción conceptual medio. Los resultados obtenidos en este tipo de investigaciones se consideran configurativos, es decir, producto de múltiples factores causales que actúan conjuntamente (Landman, 2011: 54).  
En este sentido consideramos que al afrontar aspectos centrales del proceso cognoscitivo, como por ejemplo, la explicación de algún fenómeno determinado, la comparación permite obtener resultados relevantes. Este ejercicio comparativo nos permite defender una hipótesis más que otra, gracias al control de los casos. El apoyo empírico dado por este control sugerirá cuál hipótesis es la más adecuada (Morlino, 1994: 14-15). Por otra parte, Sartori ha afirmando que el método comparado es el más eficaz en relación con el control de la validez de las hipótesis, de las generalizaciones, de las explicaciones y de las teorías (Pasquino, 2004: 25). Es decir, si nuestros dos casos muestran contextos históricos similares con relación a gobiernos tendientes a revertir políticas de apertura económica, ¿cuáles son las razones que motivaron las diferencias ligadas a la resolución de conflictos políticos en uno y otro caso? ¿Qué fue lo que le dio impulso en Argentina a conductas de tipo decisionistas por parte del Ejecutivo? Por último, ¿por qué no ocurrió lo mismo en Uruguay?    

Pluralismo agonista y consenso conflictual

La defensa de un modelo de democracia -que Mouffe denomina "Pluralismo Agonista"- supone la existencia de instituciones que procesan los conflictos para que los oponentes no sean enemigos sino adversarios entre los cuales exista un "consenso conflictual". Éste supone la necesidad de una multiplicidad de ámbitos institucionales (Mouffe, 2014: 16-17). Desde su perspectiva, un énfasis excesivo en el consenso y la aversión a las confrontaciones conduce al desinterés y la apatía pública, dado que se reemplaza la competencia entre alternativas posibles por la búsqueda de una alternancia de competidores muy parecidos entre sí. En este sentido, su noción de "democracia radical" implica un tipo de competencia inter-partidaria que no elimina los antagonismos ni las pasiones ni rechaza el carácter inerradicable de los antagonismos derivados del "carácter constitutivo de la división social" (Mouffe, 2014: 33). Pero los encauza de acuerdo con los dispositivos agonísticos que favorecen el respeto del pluralismo. De este modo, el pluralismo agonista implica reglas compartidas pero también la permanencia del conflicto y del antagonismo. En su mirada, existen conflictos de tipo antagónico que no pueden ser solucionados racionalmente y las sociedades nunca se podrán liberar por completo de las relaciones de poder (Mouffe, 1999: 20). De este modo, el agonismo implica la existencia del pluralismo democrático y puede reconocerse como otra interpretación del antagonismo. Ciertamente, no elimina la distinción nosotros/ellos, pero "lo importante es que el conflicto no adopte la forma de un 'antagonismo' (una lucha entre enemigos) sino la forma de un agonismo (lucha entre adversarios)" (Mouffe, 2014: 26).
Para ello se presenta la posibilidad de la creación de "una esfera pública vibrante de lucha agonista donde puedan confrontarse diferentes proyectos políticos hegemónicos". En su perspectiva, se utiliza el término hegemónico en un sentido amplio. Para ella, todo orden es un orden hegemónico dado que en el antagonismo es inerradicable. En consecuencia, denomina prácticas hegemónicas a aquellas que articulan un determinado orden y fijan el contenido de las instituciones sociales. Empero, el agonismo reconoce que lo político -el modo conflictual en el que se instituye una sociedad- se construye por medio de un consenso conflictivo entre diversos actores: el modelo agonista está protagonizado por adversarios que se enfrentan fervientemente, pero simultáneamente se reconocen como legítimos y están dispuestos a asumir y respetar una serie de normas propias de la democracia plural. Por el contrario, ante el fracaso del esquema agonista, Mouffe advierte sobre el peligro de otro tipo de oposición: el antagonismo amigo-enemigo, que implica la destrucción del otro. Pero al mismo tiempo advierte que "a pesar de lo que muchos teóricos liberales desean que creamos, la especificidad de la política democrática no es la superación de la oposición nosotros/ellos, sino el modo diferente en el que ella se establece" (Mouffe, 1999: 21).
El modelo agonista se sostiene en base a una oposición nosotros-ellos, por lo tanto considera que la distinción amigo-enemigo puede ser concebida como tan sólo una de las formas de expresión posibles de esa dimensión antagónica: una vez distinguidos el antagonismo (relación con el enemigo) del agonismo (relación con el adversario), es posible comprender que el enfrentamiento agonista, lejos de significar un peligro para la democracia, es en verdad su condición misma de existencia. Asimismo, la autora explica que la democracia no puede sobrevivir sin ciertas formas de consenso que se fundamentan en la adhesión a los valores ético-políticos que constituyen sus principios de legitimidad y en las instituciones en que se inscriben. Pero, simultáneamente, la democracia debe permitir que el conflicto se exprese y eso requiere la constitución de identidades colectivas en torno a posiciones bien diferenciadas: en la tensión entre consenso -sobre los principios- y disenso -sobre su interpretación- es donde se inscribe la dinámica agonista de la democracia radical y plural (Mouffe, 1999: 16-21).

El juego de las diferencias: alternancia y alternativas

Mouffe centra su análisis en algunos casos de la social-democracia europea y explica que el abandono de una lucha política en términos de posiciones enfrentadas entre derecha e izquierda se ha visto acompañado por la desaparición de toda referencia a apuestas diferenciadas: se produjo entonces un desplazamiento hacia la "república de centro" y la figura del adversario encuentra dificultades para emerger. En su lugar, ha aparecido la figura del competidor cuyo objeto es ocupar un lugar sin un verdadero enfrentamiento entre proyectos. En Europa, este escenario ha creado terrenos favorables para movimientos políticos que apuntan a articular fuerzas políticas en torno a identidades nacionales, religiosas o étnicas (Mouffe, 1999: 17). Es decir, la autora reconoce el riesgo que implica, en una sociedad, la ausencia de opciones políticas diferenciadas: este escenario corre el riesgo de propiciar el surgimiento de opciones antidemocráticas.
Al estudiar los cambios políticos ocurridos durante el neoliberalismo en Latinoamérica, el investigador Kenneth Roberts explica que la globalización económica ha disminuido las capacidades políticas de los gobiernos latinoamericanos refiriéndose centralmente a las herramientas soberanas de política económica: esto ha debilitado las funciones ideológicas de los partidos (Roberts, 2002: 56-57). Como consecuencia de dicho debilitamiento y al igual que Mouffe, Roberts señala que durante la etapa neoliberal se han socavado los medios por los cuales las fuerzas políticas podían diferenciarse en la competencia electoral. El autor señala que este proceso se fue consolidando a partir del incremento del poder estructural del capital privado que se ha materializado en función del creciente acceso directo de las elites de negocios a cargos ejecutivos: este panorama ha desalentado la intermediación partidaria.
En un contexto de crisis, el desarrollo de una democracia radical y plural debería involucrar un enfrentamiento agonístico entre adversarios. Ello implica necesariamente la existencia de fuerzas políticas que mantengan posiciones políticas diferenciadas. ¿De qué sirve hablar de diálogo y deliberación si no hay una opción real disponible y si los participantes de la discusión no pueden decidir entre alternativas claramente diferenciadas? (Moufe, 2007: 11). Se concluye entonces que si desde supuestos posicionamientos de centro-derecha y centro-izquierda se ejecutan las mismas políticas económicas, que a su vez generan sucesivas crisis, eventualmente la ciudadanía puede inclinarse por opciones ajenas al marco de la democracia.
En rigor, la mirada crítica de Mouffe se enlaza con una amplia literatura que, desde perspectivas teóricas diferentes, puso de relieve las limitaciones que para la calidad de la democracia supuso el desarrollo del "Catch all Party". Así, ya en la década del 80 del siglo XX, Claus Offe sostenía que la lógica atrapatodo (o "pillatutto", como dicen los italianos) suponía como axioma operativo que para maximizar los votos había que minimizar los principios. Ello tenía como corolario "des-diferenciar" y, por ende, diluir las identidades colectivas (Offe, 1988: 89-109). A diferencia de Offe -que por entonces cifraba sus expectativas en los nuevos movimientos sociales- y en una clave institucionalista, Scott Mainwaring y Timothy Scully destacaron la importancia de los sistemas de partidos institucionalizados para generar estabilidad democrática dado que ayudan a estructurar alternativas. En los sistemas débilmente institucionalizados -"incoactivos" en la terminología de los autores- lo que ocurre es que "o bien la significación de las alternativas es turbia porque los partidos carecen de un perfil claro, o bien se trata de una elección entre líderes individuales más bien que entre partidos" (Mainwaring y Scully, 1995: 20). Al abordar la cuestión de la minimización de principios de los partidos políticos, podríamos hacer referencia al modelo que deriva de Downs, sobre competencia electoral. Aquí los partidos están conformados por equipos de hombres que buscan maximizar su apoyo electoral con el propósito de controlar el gobierno: los partidos downsinianos no sólo son buscadores de votos, sino maximizadores del voto. Éste es el único objetivo que Downs atribuye a los partidos políticos y es la base de su teoría de la competencia electoral (Storm, 2013: 121).
Más recientemente, la controversia en torno a lo que Richard Katz y Peter Mair denominaron "partido Cartel" también se enlaza de modo directo con la competencia sin alternativas que desde distintos ángulos plantearon Mouffe, Offe, Mainwaring y Scully. Se estaría ante la emergencia de partidos de funcionarios estatales caracterizados por intensas relaciones de cooperación recíprocas, es decir, por un tipo de dinámica interpartidaria que bloquea, al modo de un "Cartel", el ingreso de nuevos actores. Este exceso de consenso que les permite afirmar la existencia de un patrón dominante de colusión entre partidos, lejos de construir identidades colectivas o de convertirlos en instancias de mediación entre Estado y sociedad civil, los redefine prácticamente en agencias del Estado sustentadas por una lógica auto-referencial (Katz y Mair, 1994).

Uruguay (2005-2010): post-crisis con estabilidad del sistema de partidos, identidades políticas diferenciadas y frontera política visible

Es central para nuestro análisis poner de manifiesto que, en el caso uruguayo (2005-2010), el sistema de partidos se caracterizó por una línea de continuidad respecto de su histórico grado de estabilidad. De esta manera lo reflejaba la representación parlamentaria que evidenciaba la presencia de cuatro partidos, de los cuales tres estaban integrados por distintas líneas internas. Dos de los cuatro partidos con presencia en el parlamento al inicio de la gestión de Vázquez eran, por un lado, los dos partidos tradicionales, el Partido Colorado (PC) y el Partido Nacional o Blanco (PN), cuyos posicionamientos políticos en las últimas décadas tendieron hacia concepciones más liberales de la economía. Dichas formaciones partidarias son prácticamente contemporáneas a la fundación del país. Además de estos dos partidos, que siempre han ocupado posiciones de gobierno, se encontraba el Frente Amplio (FA), que está claramente ubicado en posiciones de centro-izquierda y que ha gobernado la capital del país desde 1990. Por último, en el Parlamento tenía representación un cuarto partido de escasa magnitud, el Partido Independiente(PI), producto de una escisión del FA, que se identifica con la centroizquierda (Buquet, 2004: 3). El escenario mostraba que, a pesar del amplio triunfo conseguido por el FA, las demás fuerzas principales y tradicionales continuaban contando con un arraigo importante en la sociedad y con cierto grado de representación en el Congreso, lo que reflejaba la continuidad de una "competencia efectiva", de acuerdo a lo señalado por Jorge Lanzaro² (2012) y la vigencia de los partidos políticos como canalizadores de demandas sociales.
A continuación veremos la manera en que, desde nuestro análisis sobre el escenario del sistema de partidos uruguayo (2005-2010), se desprende que las distintas fuerzas partidarias con representación en el parlamento se han diferenciado en base a sus respectivos ejes programáticos. Fundamentalmente, este hecho se reconoce al considerar los ejes centrales de las políticas impulsadas por el nuevo gobiernofrenteamplista. Es posible, entonces, reconocer aquí una condición ineludible para el desarrollo del tipo de democracia planteado por Mouffe: identidades políticas diferenciadas.
En este sentido, Gerardo Aboy Carlés (2001) ha sostenido que la identidad política remite al conjunto de prácticas sedimentadas, configuradoras de sentido, que establecen -a través de un proceso de diferenciación externa y homogeneización interna- solidaridades estables, capaces de definir orientaciones de la acción con relación a la definición de asuntos públicos. Es decir, si bien el concepto es amplio y puede remitir a cuestiones vinculadas al plano de la subjetividad, Aboy Carlés incluye dentro del concepto de identidad política un componente objetivo que puede ser vinculado a las políticas de Estado de una fuerza política determinada. Entonces, haremos referencia al plano objetivo de dicha identidad, es decir, a aquel plano que desde el componente ideológico incluye ejes programáticos de la fuerza política, a saber: políticas económicas, sociales y culturales. Algunas de las leyes más trascendentes impulsadas por el oficialismo durante el período 2005-2010 se correspondían con concepciones históricas de la izquierda uruguaya.
El eje programático del FA incluyó políticas como el Plan PANES³, la reforma del Sistema Tributario⁴, la reforma en el Sistema de Salud Pública⁵ y la reedición de los Consejos de Salarios.⁶ Durante el tratamiento de estas leyes que se impulsaron en un sentido progresista y con el objeto de revertir parte de las políticas de anteriores gobiernos -más cercanos al liberalismo económico⁷-, se evidenció que cierta actitud de los legisladores y funcionarios oficialistas estuvo orientada a trazar una división político-ideológica con la oposición. Durante el tratamiento de la Ley de los Consejos de Salarios, el diputado del Frente Amplio Víctor Semproni expresó que durante años los trabajadores tuvieron que soportar gobiernos de los partidos tradicionales que inclinaron la balanza en favor de los empresarios.⁸ Por su parte, la ministra de Desarrollo Social, Marina Arismendi, indicó en los medios de prensa que la situación de pobreza, a cuyo encuentro estaban yendo con este proyecto de ley, era producto de ciento setenta años de gobierno de los partidos que estaban en ese momento en la oposición.⁹
Nuestro análisis ha distinguido la intención de sedimentar una identidad política frenteamplista, ahora desde el gobierno nacional, a partir del dictado de leyes y la aplicación de políticas reformistas que colaboraron para trazar una "frontera política"¹⁰ que estableciera una oposición entre la crisis derivada luego de los gobiernos anteriores -de los partidos tradicionales- y el horizonte prometedor a cargo del nuevo gobierno.
Es decir, los ejes programáticos del FA tendieron a consolidar una identidad política que la coalición ya poseía: la diferencia radica en que a partir del año 2005, luego de la crisis económica y social, dicha identidad fue exhibida y sustentada a través de la puesta en práctica de políticas desde el gobierno nacional.
Al haber analizado tanto diarios de sesiones del Congreso Nacional como medios de prensa¹¹, hemos reconocido que las argumentaciones expresadas desde los distintos espacios políticos, durante el tratamiento de las leyes mencionadas anteriormente, expresan la existencia de identidades políticas claramente diferenciadas entre los integrantes del FA y los de los partidos tradicionales: el clima imperante en la discusión política no podría ser calificado como apacible, sereno o moderado. Con excepción del PANES, la tendencia indicó que la mayor parte de los proyectos fueron aprobados únicamente por los legisladores del bloque oficialista. Hubo debates altamente temperamentales con diferencias ideológicas de carácter irreconciliable, reconocidas por los protagonistas de la discusión.¹² Empero, al margen de ciertas prácticas políticas carentes de transparencia por parte del oficialismo y también de la oposición -esencialmente el Partido Nacional-, el análisis de la dinámica inter-partidaria en el parlamento uruguayo permite constatar la observancia de las reglas del juego democrático: ni la oposición fue avasallada ni el oficialismo fue sujeto a una obstrucción sistemática.

Argentina (2003-2007): post crisis económica y política: debilitamiento de identidades y frontera política difusa

A diferencia de lo ocurrido en Uruguay, el escenario argentino post 2001 expuso no sólo una severa crisis económica: la crisis puso también de manifiesto un alto grado de inestabilidad política. La fragmentación del sistema de partidos propició escisiones tanto en la Unión Cívica Radical (UCR) como en el Partido Justicialista (PJ). Dichas apreciaciones están en consonancia con la composición parlamentaria en ambos países: al inicio del gobierno de Vázquez había tres partidos políticos con representación en la Cámara de Senadores y cuatro en diputados, mientras que en Argentina, durante el año 2003, había diecisiete en la Cámara de Senadores y cuarenta y cinco sellos partidarios en la Cámara de diputados, que si bien no se traducían automáticamente en cuarenta y cinco partidos políticos, daban muestra de un alto nivel de fragmentación.
En este contexto, Isidoro Cheresky (2006) ha sostenido que en la Argentina post 2001, la legitimación electoral precaria y el sustento parlamentario e institucional dudoso que poseía Kirchner, fue compensado con medidas de gobierno que implicaron altos índices de popularidad. El presidente Kirchner procuró encabezar una serie de políticas reclamadas por gran parte de la sociedad, pero indudablemente, la nulidad de las leyes de Punto Final y de Obediencia Debida¹³ junto a la cancelación de la deuda con el Fondo Monetario Internacional (FMI)¹⁴ fueron acciones de gobierno altamente estimadas por un gran sector del progresismo argentino. En un plano similar podríamos ubicar a la reforma de la Corte Suprema de Justicia.¹⁵
No obstante, el caso argentino es más complejo y durante el período de mandato de Néstor Kirchner (2003-2007) se distinguen dos momentos bien diferenciados en relación con la dinámica oficialismo-oposición (Ollier, 2010). El primero corresponde a los primeros dos años de mandato (2003-2005), cuando el kirchnerismo era una fuerza política incipiente y débil. Durante este periodo, Kirchner no contaba con un bloque legislativo propio y decidió conseguir aliados tanto dentro como fuera del PJ, presidido por Duhalde hasta 2005.¹⁶ Para la implementación de una estrategia que implicó la búsqueda de apoyos políticos, el gobierno tuvo que sacudir el tablero político y la percepción en la opinión pública al impulsar medidas que contaban con altísimos índices de aceptación popular. Dichas políticas resultaron ser altamente aceptadas por la sociedad y por gran parte de la dirigencia política. Pero este escenario puede diferenciarse del inicio del gobierno de Vázquez, cuando el FA uruguayo ya poseía una identidad política definida: durante el gobierno de Tabaré Vázquez, el concepto de "frontera política", en el sentido planteado por Aboy Carlés, podía reconocerse en manifestaciones de legisladores frenteamplistas. Se observó una intención de reafirmar dicha identidad al contrastar las políticas de Estado del FA con las adoptadas anteriormente -principalmente durante la década del 90'- por los partidos tradicionales. En cambio, durante los primeros dos años del gobierno de Kirchner, es posible ubicar aquel concepto tanto en las declaraciones provenientes del senokirchnerista como en aquellas efectuadas por los miembros de la oposición. Un caso un caso ejemplar sería el de Elisa Carrió, quien no se alió al kirchnerismo, pero llegó a manifestar que la reforma de la Corte Suprema de Justicia significaba "un momento histórico (…) que nadie iba a poder evitarlo y que gracias a Dios se modificó la correlación de fuerzas, y la llave de la impunidad cambió por la de la apertura de la justicia".¹⁷
La segunda etapa del gobierno de Néstor Kirchner (2005-2007) implicó modificaciones con respecto a la relación gobierno-oposición. A pesar del triunfo electoral en el año 2005 -que implicaba la posibilidad de aprobar las medidas a través del Congreso-, el gobierno recurrió ampliamente a los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) (Ollier, 2010). La discutible apelación a la continuidad de las leyes de emergencia económica, y la obtención de facultades delegadas propició que el gobierno de Kirchner evitara el control legislativo en relación con el manejo del presupuesto.
Es decir, en un primer momento (2003-2005), elkirchnerismo, sin dejar de lado su concepción de la política como ámbito donde se desarrollan conflictos de intereses, adoptó estrategias ligadas a la búsqueda de alianzas intra y extrapartidarias para llevar adelante sus políticas. Posteriormente (2005-2007) hubo un cambio de actitud, ejemplificada a través de la pretensión de aprobar sin debate parlamentario la Ley de Emergencia Económica. El acontecimiento fue crucial porque le otorgó un giro a la relación entre el oficialismo y la oposición, que hasta ese momento tendía, con rispideces, hacia la búsqueda de acuerdos o, al menos, de debates parlamentarios. A modo de ejemplo, vale decir que horas antes el oficialismo había conseguido el consenso de algunos bloques opositores para ratificar el decreto que permitía cancelar la deuda con el FMI. Reconocemos entonces que el escenario argentino es más complejo que el uruguayo y para intervenir en su estudio se requiere poner el foco tanto en la cuestión de los tipos de encolumnamientos (pragmático u oportunista) como en lo concerniente a la constitución de las identidades políticas.
Chantal Mouffe expresa que la gestación de la identidad política debe contener un eje programático -políticas concretas- y un discurso que ponga de manifiesto diferencias respecto de otro colectivo. En este sentido, el trazado de una "frontera política" se presenta como una herramienta esencial que, a través del discurso, instituye diferencias entre un pasado trágico protagonizado por un "ellos" y un futuro promisorio protagonizado por un "nosotros". Lo que de alguna manera no es tenido en consideración por la autora al analizar el caso argentino es el grado de dificultad que se presenta respecto a la construcción de una identidad política de centroizquierda desde el peronismo, sobre todo luego del menemismo. Al margen de la ambigüedad en torno a la figura de Juan Domingo Perón, Susan Stokes (2001) expresa que el cambio programático radical del PJ en la década del 90' pudo haber acarreado costos significativos en cuanto a la calidad de la representación democrática, ya que estos virajes políticos deterioraron la capacidad del electorado para tomar decisiones bien informadas y hasta es posible que hayan socavado su confianza en el sufragio (Stokes, 2001). Al reflexionar sobre lo expresado por Stokes, podría plantearse un paralelismo respecto de la desconfianza que generaría en los adversarios políticos del PJ un posicionamiento de centro-izquierda por parte del peronismo post-menemista.
En este sentido, las contradicciones radican fundamentalmente entre el trazado de una "frontera política" y el"tipo de encolumnamiento"con el que ha operado una gran parte de los miembros del PJ. Steven Levitsky expresa que el tipo de organización presentado por el Partido Justicialista desde el retorno a la democracia implicó un alto grado de desinstitucionalización¹⁸, que a su vez estimuló a que a los funcionarios de toda la jerarquía partidaria no les conviniera enemistarse con los dirigentes que ocupaban cargos públicos porque, debido a la falta de democracia intra-partidaria, éstos eran los que ostentaban el poder político. Como consecuencia de ello, los dirigentes se convirtieron en "oportunistas" que se pasaban a las facciones triunfantes con la esperanza de mantener sus puestos (Levitsky, 2005: 30). Por otra parte Levitsky se refiere a una "rutinización débil" cuando normas y procedimientos son cuestionados y habitualmente soslayados: la escasa rutinización favoreció a que en la década del 90 se introdujeran cambios ligados a la estrategia del PJ que hicieron posible la adaptación sin demora de un programa económico neoliberal (Levitsky, 2005: 30). Es decir, la debilidad de los procedimientos formales dentro del partido amplió el margen de maniobra de Menem, al facilitar alianzas con sectores conservadores como la Unión del Centro Democrático (UCeDé), economistas neoliberales, empresarios y políticos de derecha colocados ideológicamente en las antípodas de ciertos postulados del peronismo histórico. Es posible situar el mismo razonamiento con relación a la historia reciente de la UCR: el sector afín al ex presidente De la Rúa, en marzo del año 2001, desestimó las posiciones del Frente País Solidario (FREPASO) y de figuras importantes de su propio partido (UCR) y convocó al ultra-liberal Cavallo como Ministro de economía.¹⁹
Sin dudas, esta dinámica ha operado en dos sentidos. Por una parte -si bien no lo impidió-, complicó los intereses delkirchnerismo en lo que a gestar y consolidar una identidad política de centroizquierda peronista luego del menemismo se refería. Por otra parte, dicha contradicción (trazado de "frontera política"/"encolumnamiento oportunista") dificultó la relación entre el oficialismo y la oposición, puesto que la identidad del kirchnerismo fue cuestionada por sus opositores tanto de centro-derecha como de centro-izquierda.

Agonismo e institucionalización partidaria

A diferencia del caso argentino, en Uruguay los procesos de institucionalización partidaria han incluido tanto una dimensión organizativa, es decir, normas y procedimientos internos que implican cierta dinámica democrática al momento de adoptar estrategias políticas, "hacer carrera" dentro de la organización y repartir cargos, así como como una dimensión actitudinal, que se refiere al sentimiento de pertenencia de los miembros. Se trata del fortalecimiento de la identidad y de la capacidad de la organización para generar lealtad, tanto por vías racionales -ideología, programa- como emocionales -tradición, símbolos, héroes- (Yaffé, 2013: 71-94). Esta dimensión del proceso de institucionalización favoreció un tipo de encolumnamiento regido fundamentalmente por la identificación con el ideario y las políticas concretas del partido, que nosotros denominamos encolumnamiento de tipo identitario. En este sentido, tanto Jaime Yaffé como Adolfo Garcé²⁰ han manifestado que "la épica de la resistencia a la dictadura militar"y la oposición a las políticas de apertura económica de los partidos tradicionales en la década del 90 se constituyeron en uno de los pilares de la consolidación de la identidad política frenteamplista. Sus integrantes fueron las principales víctimas de destierros, encarcelamientos y muertes por parte del régimen dictatorial. Desde el retorno democrático en el Uruguay, estos hechos ocurridos durante la dictadura se tradujeron en cierta cohesión hacia el interior de la fuerza política. En definitiva, si bien en democracia el FA fue moderando su eje programático -desde posiciones identificadas con una izquierda más tradicional hacia una centro-izquierda-, y esto podría emparentarse con una estrategia catch all, la coalición reforzó su identidad política a través de un componente actitudinal presente en el proceso de institucionalización. Dicha dinámica no se ha reconocido en el interior del PJ en Argentina. A modo de ejemplo ilustrativo, podríamos incluir las declaraciones del diputado oficialista Jorge Capitanich en el año 2005, cuando el parlamento argentino trató la cancelación de la deuda con el FMI. En ese momento, Capitanich -miembro informante por la mayoría del bloque justicialista- afirmó que quienes estuvieran en contra de la cancelación de la deuda, automáticamente se posicionarían como "agentes de las empresas privatizadas" para que el ajuste de las tarifas afecte el poder adquisitivo de los que menos tienen, que estarían "a favor de los que pretenden un tipo de cambio más bajo para destruir las economías regionales, el empleo y la disminución de la pobreza; y a favor de los bonistas extranjeros que litigan contra el Estado e intentan horadar la credibilidad del país".²¹
Capitanich pronunció un discurso con una fuerte carga ideológica y con pretensiones de establecer una diferenciación entre los que votaran a favor o no del decreto contrario a los intereses del FMI. Pero él mismo, junto a muchos compañeros de bancada (PJ), fue uno de los senadores que había votado tres años antes (2002) a favor de la derogación -exigida y celebrada por el FMI²²- de la Ley de Subversión Económica, que posibilitó una masiva fuga de capitales por parte de grandes empresas y entidades bancarias.²³
Ahora bien, para el modelo agonista propuesto por Mouffe, el problema central no es que un legislador haya modificado su posición. El problema radica en que, desde su nuevo posicionamiento, exaltó diferencias irreconciliables -propias del agonismo- con los opositores, pero sin sustento desde la historia reciente de su partido y desde su actuación como parlamentario. Si bien en el 2002 Néstor Kirchner fue uno de los opositores a la imposición del FMI²⁴, las contradicciones de miembros importantes de su gobierno revelan el grado de complejidad que implica la gestación de una identidad política de centroizquierda -a través del trazado de una frontera política- desde la estructura del Partido Justicialista, que, desde hace décadas, ha evidenciado un alto grado de "encolumnamiento oportunista"por parte de sus miembros y ha llevado adelante programas de gobierno antagónicos. No ocurrió lo mismo en Uruguay, donde la oposición, durante el tratamiento de algunas de las leyes analizadas, esgrimió críticas que señalaban un supuesto avasallamiento por parte del FA en el Parlamento, pero evidentemente le resultó más complejo cuestionar la identidad política de los miembros del partido de gobierno.
Yaffé analiza la dinámica interna del Frente Amplio y explica que, fundamentalmente a partir de la década del 90', el espacio experimentó un proceso de institucionalización en simultáneo con un alto nivel de fraccionalización, que, a su vez, logró cohesionar a casi la totalidad de las corrientes de la izquierda uruguaya. El autor señala que dicha dinámica implicó el ejercicio de una firme oposición a las políticas de los partidos tradicionales, que consolidó la adhesión de los miembros y electores mediante el fortalecimiento de la identidad política frenteamplista, con base en el desarrollo de una tradición propia tanto o más potente que las de los dos viejos partidos liberales uruguayos (Yaffé, 2013: 71-94).
Ciertamente reconocemos una cuestión central en nuestro análisis: la institucionalización partidaria es una condición esencial para la subsistencia a largo plazo de una identidad política. Este proceso no es contradictorio con la constitución de una identidad, sino que más bien puede incluirla y consolidarla. El caso argentino puede distinguirse del uruguayo si se considera que desde el retorno democrático se ha evidenciado un creciente proceso de desinstitucionalización de los partidos políticos. En este sentido, Hugo Quiroga se refiere a la desvalorización de los congresos partidarios y de los órganos de conducción. Por otra parte, se reconoce la baja incidencia de los partidos argentinos en relación con la creación de un sistema de opinión más vinculado a la consolidación de identidades políticas: el objetivo de los partidos ha sido la presentación de candidatos a las elecciones seleccionados por el reconocimiento público antes que por elecciones internas. Además, los programas partidarios han dejado de significar un factor de identidad colectiva (Quiroga, 2010: 173-178). Una de las consecuencias derivadas de dicha dinámica es puesta de relieve por Ernesto Calvo y Marcelo Escolar. Sus estudios se relacionan con la desarticulación de los grandes partidos políticos argentinos y han reconocido que la imagen de un sistema político bipartidista que representaba a dos electorados claramente definidos -peronistas y radicales- ha ido resquebrajándose en los últimos veinte años. En este sentido, describen un proceso de transformación en el cual el peronismo, a partir de su"renovación" en los '80 y con más intensidad a partir del menemismo, viró hacia una estructura territorial dominada por cuadros provinciales. Se observa una descripción similar en relación con el proceso ocurrido en torno al radicalismo: con la crisis del alfonsinismo, y luego con la ruptura de la Alianza en 2001, la imagen de partido moderado representante de la clase media argentina se disolvió en una docena de pequeños partidos distribuidos a lo largo del espectro ideológico (Calvo y Escolar, 2005: 19). Osvaldo Iazzetta ha reconocido que, desde 1989, el PJ ostenta un nivel alto de predominio respecto del control de gobernaciones y cantidad de diputados y senadores nacionales. Sin embargo, su carácter hegemónico se relativiza si se considera la persistente crisis interna que, a partir del gobierno de Néstor Kirchner, comenzó a adquirir mayor profundidad. Este hecho lo asemeja a más una confederación de caudillos provinciales que a un verdadero partido nacional (Iazzetta, 2005: 43).   
El bajo grado de institucionalización de las fuerzas partidarias en Argentina, reconocida esencialmente a partir de la década del 90', ha estimulado la desinstitucionalización del sistema de partidos argentino y favoreció el surgimiento de liderazgos personalistas en cada una de las provincias, sin identificación con proyectos políticos nacionales fundados en ejes programáticos de gobierno. Este panorama colocó como protagonistas de la política partidaria nacional a armazones electorales sin identidades políticas definidas.
Las diferencias entre la estabilidad de los partidos políticos en Argentina (2003-2007) y en Uruguay (2005-2010) son ostensibles si se pone de relieve el nivel de institucionalización partidaria en uno y otro caso. El caso uruguayo muestra que mayormente el FA y el Partido Nacional son fuerzas políticas que han consolidado identidades políticas definidas. La dimensión actitudinal presente en el proceso de institucionalización de identidades estimuló su consolidación. Por otra parte, la práctica de democracia interna presente en los procesos institucionalizadores permitió que, al margen de las diferencias internas, a través de la discusión se haya tendido a tomar decisiones en conjunto. En la Argentina post-dictatorial, un proceso gradual pero constante de desinstitucionalización de los grandes partidos nacionales ha propiciado que tanto el PJ como la UCR estuvieran conformados por un conglomerado de estructuras territoriales sin una relación que excediera el pragmatismo de coyuntura. Sin dudas, el caso argentino es un claro ejemplo de que existe un correlato entre los procesos de desinstitucionalización partidaria y la dilución de las identidades políticas colectivas: esta dinámica opera en contra de la sustentabilidad de la política partidaria y de los sistemas democráticos. Observamos entonces que la democracia radical de Mouffe, que propone debates vibrantes en un marco de transparencia identitaria, implicaría "fronteras políticas" menos borrosas. Reconocemos que esto podría ocurrir si existieran procesos de institucionalización partidaria que favorezcan la consolidación de identidades políticas.

Reflexiones finales

Si bien ambos casos de estudio evidencian gobiernos post-neoliberales que han impulsado ejes programáticos tendientes a revertir -con mayor o menor éxito y profundidad- las políticas practicadas durante el período de apertura económica neoliberal, es posible constatar tres diferencias centrales: a. la existencia de identidades políticas sólidas y diferenciadas entre los partidos uruguayos; b. la fortaleza de sus partidos nacionales como producto de procesos de institucionalización partidaria; y c. la existencia de fronteras políticas nítidas en el caso uruguayo y porosas en el caso argentino. En el caso de los dos primeros puntos, ambos son co-relacionales: los partidos políticos uruguayos mantuvieron sus identidades políticas nacionales porque se desarrollaron bajo procesos de institucionalización partidaria. Consideramos necesario para el análisis la articulación de teorías, es decir, no hubiésemos logrado un análisis satisfactorio al centrarnos solamente en el plano de la ciencia política empírica que estudia los procesos de institucionalización partidaria. Pero simultáneamente consideramos que el análisis de las identidades políticas diferenciadas propuesto por Mouffe debía complementarse necesariamente con el estudio de la institucionalización de los partidos políticos, para brindarle mayor profundidad al estudio. No hubiésemos podido explicar el por qué de conductas hiper-presidencialistas en Argentina y la ausencia de éstas en Uruguay sin haber hecho un análisis sobre las identidades políticas diferenciadas en uno y otro caso. Tampoco hubiese sido posible explicar la consolidación de identidades políticas sin hacer referencia a los procesos de institucionalización partidaria, que, en Uruguay, han incluido una dimensión actitudinal. En Argentina, tanto el proceso de desinstitucionalización partidaria como la dilución de las identidades políticas nacionales han configurado un escenario dominado por la territorialización de la política. Dicho escenario favoreció notablemente a que las rupturas y realineamientos políticos hayan estado motivados mayormente por razones pragmático-oportunistas y no por motivaciones vinculadas a un plano identitario-ideológico. Pero también, al no tener confianza en su partido, este contexto también ha motivado conductas hiper-presidencialistas por parte del Ejecutivo. Uruguay ha evidenciado la existencia de identidades políticas consolidadas, diferenciadas y representadas por los partidos políticos. Esto ha estimulado sin dudas el debate democrático en el ámbito parlamentario. Pero, al contrario de lo que podría suponerse, teniendo en cuenta la estabilidad institucional del Uruguay, los debates fueron fuertes, propios de un pluralismo agonista que descansa en un consenso conflictual,como le gustaría decir a Chantal Mouffe. Se observó el desarrollo una competencia con alternativas, como dirían Mainwaring y Scully, que marcaron el juego político. En Uruguay, reconocimos un escenario que exhibe diferentes identidades políticas sólidas, representadas por partidos políticos con implantación social y que estimula el debate de ideas: este fue el patrón dominante de la dinámica democrática uruguaya durante el gobierno de Vázquez. Es decir, ¿qué sentido hubiese tenido para Vázquez impulsar políticas decisionistas, si conocía que contaba con el apoyo de una fuerza política regida por un encolumnamiento identitario? Por el contrario, la debilidad de las identidades políticas nacionales en Argentina, traducida también en partidos políticos frágiles, alentó un escenario en el cual la opacidad y el oportunismo prevalecieron en la disputa política. Esto ha estimulado conductas hiper-presidencialistas, dominadas por el decisionismo y la discrecionalidad. Como ya hemos mencionado, el caso de Argentina 2003-2007 muestra dos etapas. La primera se caracterizó por la intención de Kirchner de generar una identidad política y debatir sus políticas con la oposición peronista y no peronista. Pero en una segunda etapa (2005-2007) se observa, en principio, un mayor grado de opacidad vinculada, entre otras cuestiones, a la relación Nación-provincias: más específicamente a la distribución de recursos fiscales con el objeto de conseguir acuerdos políticos con gobernadores provinciales peronistas y no peronistas. Asimismo, el potenciamiento de prácticas decisionistas tendió a ocluir el rol de las instancias deliberativas.

Referencias

¹ Desde este campo de preocupaciones, cabe recordar el trabajo pionero de Liliana de Riz (1986), "Política y partidos. Ejercicio de análisis comparado: Argentina, Chile, Brasil y Uruguay", en Revista Desarrollo Económico, Vol. 25.    

² Lanzaro retoma nociones de Hofstadter, quien realza el rol de la oposición en democracia: su existencia y efectividad. Dicho concepto puede medirse de acuerdo a distintos indicadores, se incluye la alternancia de los partidos en el gobierno y el "margen de victoria" en una elección determinada, es decir, el porcentaje de votos que obtiene el ganador en relación con el que reúnen sus contendientes.  

³ El propósito del PANES fue cubrir las necesidades básicas de quienes se hallaban en situación de indigencia y de extrema pobreza. Básicamente, el proyecto estaba compuesto por distintos programas. Entre ellos, el Plan Alimentario Nacional (PAN) y el Programa de Ingreso Ciudadano. En líneas generales, el plan estuvo destinado a todas las personas que se encontraran bajo la línea de la pobreza extrema -aproximadamente 200.000 personas-.

⁴ Andrés Rius explica que la medida significó el inicio de pujas entre sectores económicos y grupos de interés, como consecuencia de la modificación de la lógica redistributiva. Esto fue consecuencia de reformas que fueron en la dirección de acercarse a una composición del ingreso tributario como la observada en países de mayor desarrollo relativo: se eliminaron impuestos distorsivos de baja recaudación, se redujo la carga sobre el consumo y se consolidaron los impuestos a las rentas empresariales en un Impuesto a las Rentas de Actividades Económicas.

⁵ Dicha reforma se propuso universalizar el acceso a la salud a partir de la equidad en el gasto, en la calidad de la atención y en el financiamiento, a través de un Seguro Nacional de Salud. El sector privado contaría con los llamados Seguros Privados, empresas privadas lucrativas que brindarían atención a cambio del pago de primas de los asegurados. Este sector se vería notoriamente perjudicado ya que los seguros pasarían a cubrir sólo al alrededor del 2% de la población.

⁶ En entrevista con Jaime Yaffé, él manifiesta que en el Uruguay los gobiernos de los partidos tradicionales, fundamentalmente en la década del '90, fueron neoliberales en un sentido retórico más que práctico. Yaffé se refiere a un neoliberalismo ideológico. No obstante reconoce que el sector financiero estuvo completamente liberalizado y carecía de regulaciones.

⁷ Fue uno de los principales ejes reformistas en los que se sustentó el gobierno iniciado en 2005. La propuesta del gobierno del FA iría en dirección de impulsar nuevamente la participación de trabajadores y empleadores en la concreción de acuerdos salariales con participación estatal en un rol moderador de la conflictividad, sin debilitar la competitividad de las empresas. La iniciativa buscaba satisfacer una demanda histórica de la confederación de trabajadores, que constituye uno de los pilares electorales del gobierno de izquierda y recuperar notoriamente el salario real, que se había deprimido a partir de la crisis económica de 2001.

⁸ Expresiones del diputado Victor Semproni. Véase: http://www.parlamento.gub.uy/htmlstat/sesiones/pdfs/camara/20090723d0031.pdf p. 106

⁹ Véanse declaraciones del diputado Pablo Abdala sobre las expresiones vertidas en los medios de prensa por la ministra Marina Arismendi: http://www.parlamento.gub.uy/htmlstat/sesiones/pdfs/camara/20050512d0019.pdf. p. 81

¹⁰ Las argumentaciones expresadas tanto por miembros del oficialismo como de la oposición fueron extraídas luego de la realización de un análisis de los diarios de sesiones del Congreso uruguayo durante los debates parlamentarios en torno a cuatro leyes seleccionadas que, a nuestro criterio, fueron las más importantes en el período de Vázquez: 1) aprobación del plan PANES; 2) Reforma del Sistema Tributario; 3) Reforma del Sistema de Salud Pública; 4) Reedición del consejo de Salarios. Asimismo, hemos recurrido a otro tipo de fuentes, como los periódicos El país y La República.

¹¹ Gerardo Aboy Carlés entiende por "frontera política" el planteamiento de una escisión temporal que contrasta dos situaciones diferentes: la demonización de un pasado, que se requiere aún visible y presente, frente a la construcción de un futuro venturoso que aparece como la contracara vis à vis de ese pasado que se pretende dejar atrás. No obstante, entendemos que la "frontera política", eventualmente, también podría implicar el nacimiento o la gestación de una identidad política.

¹² En el marco del tratamiento legislativo de la reforma impositiva, la diputada Silvana Charlone afirmó que la oposición hubiese votado en forma negativa cualquier reforma tributaria que implicara redistribución del ingreso porque están "ideológicamente en contra de eso". Véase: http://www.parlamento.gub.uy/htmlstat/sesiones/pdfs/camara/20061030d0054.pdf.

¹³ La Ley de Obediencia Debida, dictada a mediados del año 1987, indicaba que los delitos cometidos por los militares -no pertenecientes a la plana mayor del ejército- no se considerarían como punibles, dado que los subordinados se limitaban a cumplir órdenes de sus superiores. La Ley de Punto Final, promulgada en diciembre de 1986, estableció la caducidad de la acción penal contra los imputados como autores penalmente responsables de haber cometido el delito complejo de desaparición forzada de personas durante la última dictadura militar. Esta ley alcanzaba a quienes no hubieran sido llamados a declarar en un plazo de 60 días tras los dos ya transcurridos desde el 10 de diciembre de 1983.

¹⁴ En el año 2005, el presidente Kirchner afirmó que antes de fin de año se pagarían 9.810 millones de dólares con reservas del Banco Central. Kirchner pronunció un discurso con un fuerte contenido ideológico al manifestar que había tomado la medida para "ganar libertad", que no tuvo "apoyo alguno" del FMI y que el monto que cancelaba "es similar a la suma que el FMI prestó para sostener la convertibilidad condenada al fracaso". Para Kirchner, este tipo de políticas le permitiría obtener a su gobierno herramientas para construir autonomía. Véase: http://www.lanacion.com.ar/765314-historico-el-pais-saldara-en-un-solo-pago-la-deuda-con-el-fmi

¹⁵ Durante el gobierno del ex presidente Menem, la Corte Suprema mostró inmediatamente su vocación oficialista, sentenciando la constitucionalidad de los Decretos de Necesidad y Urgencia, no previstos en la vieja Constitución de 1853. El recurso de los DNU le permitió al Ejecutivo desplazar al Congreso, salteando los trabajosos trámites parlamentarios. El nuevo marco judicial legitimó en el plano legal buena parte de la reforma económica, desde la aceleración de privatizaciones hasta las más importantes medidas de corte fiscal y financiero.

¹⁶ http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-44432-2004-12-04.html

¹⁷  Véase: Reunión N° 13 - 5a. Sesión Ordinaria celebrada el 13/08/2003: http://www.diputados.gov.ar/secparl/dtaqui/versiones/index.html

¹⁸ En este sentido, el proceso de institucionalización del PJ, que dio origen a las internas presidenciales de 1988 quedó trunca, ya, que a partir de 1989, Menem adoptó decisiones al margen del partido con respecto a la modificación de estrategias políticas y medidas económicas.

¹⁹ Expresiones manifestadas en entrevista con el autor - Octubre 2015.

²⁰ Véase: desacuerdos de Raúl Alfonsín, Rodolfo Terragno, Federico Storani respecto del modelo económico adoptado por De la Rúa: http://www.pagina12.com.ar/2001/01-08/01-08-14/pag11.htm

²¹ Véase declaraciones del senador Capitanich en el Diario de Sesiones Extraordinarias, del 21/12/05, p. 19.

²² Véase: http://www.parlamentario.com/noticia-1523.html.

²³ Véase declaraciones de Joseph Stiglitz: http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-9127-2002-08-20.html

²⁴  http://www.lanacion.com.ar/401164-fue-derogada-la-ley-de-subversion-economica-en-una-dramatica-sesion

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Recibido: 26/05/2015.
Aceptado: 31/12/2015.