1. Introducción

En el presente trabajo intentaremos efectuar, en apretada síntesis, una revisión histórica y una reflexión crítica de la estrategia de inserción internacional de la República Argentina hacia el continente africano, tanto a nivel bilateral como en lo que respecta a la relación del país con el principal organismo internacional del continente: la Unión Africana, en el período comprendido entre el nacimiento de la Unión Africana en el año 2002 y fines del 2015[² ].

Desde la aparición en la escena internacional de la Unión Africana, fueron muy significativos los avances en materia de coordinación política, integración económica y cooperación internacional registrados en el continente, lo cual debería haber guiado en buena medida el accionar de los responsables de diseñar la política exterior del país hacia la región. En el período consignado, los gobiernos argentinos –a través de la Cancillería Argentina principalmente, pero también con esporádicas intervenciones de otros Ministerios– destinaron cuantiosos recursos y desplegaron importantes esfuerzos en sostener, aumentar y diversificar sus relaciones con numerosos países del continente africano. Este fenómeno marcó una importante diferencia con lo ocurrido en períodos precedentes.

En efecto, luego de un período de retracción del interés argentino por el continente durante el Gobierno de Carlos Menem (1991-1999) –que tuvo como corolario varios cierres de sedes diplomáticas argentinas en el África Subsahariana, como Côte D’Ivoire, Etiopía, Gabón, Ghana, República Democrática del Congo, Senegal, Tanzania y Zimbabwe-– durante el Gobierno de Néstor Kirchner, iniciado en mayo del año 2003, la República Argentina inició un camino de recomposición de las relaciones bilaterales con varios países del continente. Las aperturas de nuevas sedes en Angola (2006) y Mozambique (2015), y la reapertura de la Embajada Argentinas en Addis Abeba (2013), [³ ] protagonizaron este camino, surcado también por la suscripción de una pléyade de acuerdos bilaterales y numerosas misiones de distinta índole: políticas, económico-comerciales, de cooperación técnica y mixtas, y proyectos de cooperación técnica bilateral.

Sin embargo, y como eje de nuestras reflexiones, sostendremos que, en el período de doce años comprendido entre 2003 y 2015, los responsables de diseñar y ejecutar la política exterior de la Argentina hacia el continente omitieron un estudio profundo de los procesos y progresos africanos en materia de integración política, económica y de cooperación Sur-Sur, y optaron por concentrar las acciones elegidas en el nivel bilateral, priorizando para ello un limitado número de países y logrando así escasa visibilidad fuera de las fronteras del país priorizado. Verificamos que no existió en la Cancillería Argentina, en el período estudiado, un abordaje sistemático y pormenorizado de dichos procesos de integración que permitiera elaborar un plan estratégico integral que guiara el accionar del ejecutivo en la materia, lo que se tradujo en una nueva corriente de impulsos (^{Lechini, 2006} y ²⁰⁰⁹) protagonizada por negociaciones de acuerdos de cooperación bilateral de diferente índole y alcance, visitas, reuniones y concomitantes acciones y proyectos de cooperación técnica aislados, inconexos, cuyos resultados fueron y son muy difíciles de ponderar.

2. África en el nuevo Milenio

Siguiendo al autor sudafricano ^{Tsoeu Petlane (2011)}, la historia contemporánea del continente africano nos permite identificar tres grandes fases ó etapas en su evolución política: una primera de “liberación”, que permitió a la mayoría de las colonias alcanzar su independencia política en los años 60, una segunda de “redemocratización” que dio nacimiento a sistemas políticos multipartidarios en las décadas de los 80 y 90, y una tercera de “renacimiento”, que comenzó con el nuevo milenio, protagonizada por la reconversión de la Organización de la Unidad Africana (OUA) y su transformación en la Unión Africana (UA) (^{Petlane, 2011}).

En un orden internacional en movimiento[⁴ ], marcado por la constitución del G-20, la aparición del euro, el acelerado crecimiento de potencias emergentes como China e India, y el reascenso de Rusia, surgía con fuerza un sentimiento de que al continente africano le cabía otro lugar en el mundo. En clara visión premonitoria, durante la 30ª. Sesión de la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno de la OUA, realizada en Túnez en junio de 1994, Nelson Mandela destacaba que, con el fin de la Guerra Fría y del apartheid, África estaba ingresando en “Una nueva era de Renacimiento Africano”[⁵ ]. El concepto pronto se transformó en estandarte para una nueva generación de líderes africanos, que especialmente desde el cambio de milenio, se inclinaron progresivamente hacia la promoción de entidades regionales con mayores vínculos políticos y económicos. Esto era reflejo de la consciencia de África sobre la necesidad no sólo de independencia política y mejora de los niveles de vida, sino también de la liberación de la dependencia económica y del estancamiento democrático, que habían impedido la prosperidad en la corta vida independiente del continente (^{Lopes, 2013})

Esta nueva corriente de pensamiento, anclada en la tradición liberal fue denominada por ^{Kay Mathews (2009)} como el “Nuevo Panafricanismo” y estuvo protagonizada por líderes africanos que, conmocionados por el genocidio de Rwanda, finalmente aceptaron romper con los tabúes post independentistas de la no intervención, y articular nuevas reglas de involucramiento y control democrático. Fueron ellos: Thabo Mbeki (Sudáfrica), Olusegun Obasanjo (Nigeria), Jerry John Rawlings (Ghana) Abdoulaye Wade (Senegal), Abdelaziz Bouteflika (Argelia), Joachim Chissano (Mozambique) y Alpha Oumar Konaré (Mali).

Con la firma de 53 Jefes de Estados africanos, el Acta Constitutiva de la UA fue adoptada en la Cumbre de Lomé, realizada en el mes de julio de 2000 (^{OUA, 2000}), y entró en vigor en la Cumbre de Lusaka en julio de 2001, luego de que el trigésimo sexto Estado firmante del Acta la ratificara, alcanzándose así las dos terceras partes requeridas.[⁶ ] La Unión Africana fue oficialmente inaugurada en la Cumbre de Durban, Sudáfrica, en el mes de julio de 2002.

La UA incorporó nuevos elementos a la extinta OUA. Aparecieron los principios democráticos, los derechos humanos, el Estado de Derecho y el buen gobierno, y también –hija de Rwanda– la posibilidad de intervenciones militares en caso de genocidio, crímenes de guerra ó crímenes de lesa humanidad. Se rompió así, con la arraigada tradición de la no intervención, dotando a la organización de nuevas herramientas para intervenir en sus Estados miembro en circunstancias graves. También se institucionalizó el rechazo a la impunidad, los asesinatos políticos y los actos de terrorismo, con condenas vigorosas a los cambios inconstitucionales de gobierno.

Por otra parte, se ampliaron las bases de la integración con el fin de democratizar los procesos. Se incorporó en la toma de decisiones a los parlamentarios, partidos políticos, agentes económicos y representantes de la sociedad civil. Se atendía así un reclamo histórico dirigido a la OUA, en la que las decisiones eran tomadas por pocos líderes, sin mayor espacio para la construcción de consensos.

Con la creación de la UA, los gobiernos Africanos reconocieron la interdependencia entre paz, seguridad y estabilidad, por un lado, y buen gobierno y respeto por los derechos humanos, por el otro. Consideraron así que ambos eran imperativos. Sin ellos el progreso económico era frágil y la integración, ilusoria.[⁷ ]

En paralelo, se observó también un cambio de percepción sobre el lugar que debía ocupar el continente y, en particular, el África Subsahariana, en el escenario político y económico global. Un dato concreto de la realidad coadyuvó en gran medida a este giro copernicano en la percepción general: el continente africano experimentó, en los tres lustros que siguieron al cambio de milenio, un notable crecimiento económico. Las economías africanas lograron navegar sin mayores sobresaltos la crisis financiera global de 2008 y 2009, y sortearon exitosamente el complejo escenario de los años subsiguientes. Entre 2010 y 2016, África en su conjunto tuvo tasas de crecimiento de su PBI cercanas al 4%. Si bien se mantuvieron en el continente las altas tasas de desempleo y pobreza, las que amenazaron la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM, 2000-2015) como también de los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS, 2015-2030), la tendencia macroeconómica fue claramente favorable en el período cubierto por el presente trabajo.

Existieron una serie de factores endógenos y exógenos que nos ayudan a explicar el acelerado y significativo crecimiento económico del continente africano en el período bajo estudio:

Sin embargo, y como intentaremos demostrar en este artículo, en nuestra opinión el principal factor que contribuyó a mejorar el desempeño económico de los países que componen el continente africano entre 2003 y 2015, fue la creciente integración al interior del continente. Un fenómeno perceptible, persistente y consistente, sustentado en una nueva matriz teórica: el Nuevo Panafricanismo. La herencia colonial de balcanización del África como fórmula usada por los líderes africanos para mantener el poder y sus privilegios de tinte feudal lentamente fue quedando atrás, con una clara visión renovada del panafricanismo, que algunos autores calificaron como el “Despertar de Africa” (^{Roxburgh, 2010}).

Este “Despertar Africano” tendría su corolario el 19 de marzo de 2018 en Kigali, histórica fecha en que fue alcanzado el Acuerdo para el Establecimiento de un Area de Libre Comercio Continental Africana (African Continental Free Trade Association, AfCFTA), que entraría en vigor poco más de un año después, en mayo de 2019, con la ratificación de los 22 Estados miembro exigida por el instrumento (^{UA, 2018}). En términos de números de países participantes, la AfCFTA es en la actualidad, con 54 miembros[⁸ ], el área de libre comercio más grande del mundo desde la formación de la Organización Mundial de Comercio. Al mismo tiempo, es también un mercado altamente dinámico, puesto que se preve que la población de África pase de 1.200 millones en 2020 a 2.500 millones de personas para 2050, momento en el que representará el 26% de la población mundial en edad de trabajar. La Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (ECA) estima que la economía africana crecerá dos veces más rápido que la de los países centrales hasta el año 2050. Si a ello sumamos la eliminación de los aranceles y reducción de barreras no arancelarias al interior de la AfCFTA, el potencial de impulsar el comercio intraafricano es del 52, 3 por ciento, un dato que representa grandes oportunidades para empresas y consumidores en África (^{ECA, 2019}).

3. La estrategia de inserción internacional argentina 2003-2015

En línea con las similitudes históricas de ambas regiones, en América del Sur, también se observaron cambios importantes a partir del cambio de milenio. Varias naciones sudamericanas abandonaron el Consenso de Washington tras los pobres resultados alcanzados en la década de los 90, y con el viento a favor de una menor presión de los Estados Unidos tras los atentados de septiembre de 2001, comenzaron a aplicar nuevas políticas económicas y nuevas estrategias de inserción internacional, con el Estado como protagonista tanto en el plano doméstico como externo. En este renovado contexto surgió lo que fue denominado “nuevo socialismo” o “socialismo del siglo XXI”, caracterizado por la revalorización de las identidades y de la cultura de cada región, y la revisión de los procesos políticos y económicos y los instrumentos y políticas públicas practicadas (o no desarrolladas) durante la década anterior (^{Consani y Bogado Bordazar, 2007}).

Este nuevo socialismo ocupó un lugar central en los gobiernos de Hugo Chávez, Evo Morales y Rafael Correa, en su versión más intensa, y también Néstor Kirchner, Cristina Fernández de Kirchner, Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Roussef, Tabaré Vázquez, José Mujica y Michelle Bachelet, con una orientación más moderada. Todos estos gobiernos promovieron, con mayor o menor vigor, un mayor protagonismo del Estado como motor del desarrollo económico y social a nivel doméstico, y la integración regional y la búsqueda de nuevos mecanismos de Cooperación Sur-Sur a nivel internacional.

En el caso particular de la Argentina, el pobre desempeño económico de los 90 y la profunda crisis social, económica y política que fue su consecuencia directa, pusieron de manifiesto las carencias de los postulados del Consenso de Washington y del realismo periférico y la necesidad de reorientar las políticas, a fin de priorizar los intereses propios, antes que los externos. Así fue que, superada la crisis iniciada en los últimos meses de la gestión de Carlos Menem y acentuada durante el mandato de Fernando de la Rúa (2000-2001), se planteó la necesidad de un Estado fuerte que tuviera a cargo la promoción de la industria exportadora y la distribución del ingreso nacional a través de reformas institucionales y políticas económicas inclusivas. Este “neodesarrollismo de economía abierta” conservó, en términos generales, la apertura comercial consagrada en los años 90, aún cuando existieron, en forma variable según el contexto financiero interno e internacional, algunos recursos a licencias de importación y otras restricciones en determinados productos (^{Schorr, 2012})

Esta reorientación del modelo de desarrollo tuvo su correlato –o inspiración– en la estrategia de inserción internacional del gobierno argentino que se inauguraba en mayo de 2003. Ya en su discurso de asunción, el presidente Néstor Kirchner anunciaba tempranamente cuáles serían los lineamientos e ideas subyacentes al nuevo modelo. Reaparecía, tanto a nivel discursivo como en la práctica, el estructuralismo de la Escuela Latinoamericana de Desarrollo y sus postulados en favor de la reindustrialización del país –aunque actualizados con una vocación exportadora, antes que centrada en la sustitución de importaciones.

En materia de política exterior, el gobierno de Néstor Kirchner marcó desde el inicio una clara y contundente ruptura con los moldes del realismo periférico que guiaron la estrategia de inserción internacional de la década del 90. Siguiendo los modelos de ^{Puig (1972}, ¹⁹⁷⁵), la Argentina pasó del modelo de dependencia racionalizada del menemismo a un modelo de autonomía heterodoxa. A nivel discursivo, resulta posible identificar también elementos de la autonomía relacional de ^{Russell y Tokatlian (2013)} y de la “política exterior de orientación autonómica” de ^{Carla Morasso (2015)}, con el planteamiento de la necesidad de terminar con el alineamiento automático y las relaciones carnales, para priorizar la reconstrucción de un “país normal”, que valorizara la identidad latinoamericana, y la construcción de nuevos vínculos con países del Sur.

Como resultado de esta reorientación, adquirieron protagonismo las relaciones con los actores emergentes del sistema internacional, en particular los sudamericanos, seguidos de los asiáticos y caribeños, y en menor medida, los africanos. Dicha tendencia, aunque con matices, se mantuvo a lo largo de las dos presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (2008-2015).

Podemos así argumentar válidamente que en 2003 se inició entre la Argentina y el continente africano una etapa de progresivo acercamiento, mejora de vínculos y ampliación de la agenda de temas tratados que, utilizando el modelo de Lechini, calificamos como una nueva corriente de impulsos (^{Lechini, 2006}, ²⁰⁰⁹). Una primera y elocuente señal, que marcó una sustancial diferencia con las administraciones anteriores, fue la decisión de aperturas y reaperturas de representaciones diplomáticas y consulares: la Embajada en Angola en 2006, el Consulado General en Johannesburgo en 2010, [⁹ ] la Embajada en Etiopía en 2013 y la Embajada en Mozambique en 2015, sedes que se sumaron a las sedes existentes en Argelia, Egipto, Kenya, Libia, Marruecos, Nigeria, Sudáfrica y Túnez, para completar una dotación de doce representaciones argentinas en el continente africano.[¹⁰ ]

Sin embargo, consideramos que las aperturas y reaperturas de sedes en el continente africano no fueron suficientes y, en nuestra opinión, su reducido número fue directa consecuencia de la priorización, efectuada por la Cancillería Argentina, de otras regiones, como el Caribe. Tampoco fue acompañada, como era deseable, por una decisión de reordenamiento de sus jurisdicciones; así, las Embajadas en Kenya, Nigeria y Sudáfrica continuaron sobrecargadas de concurrencias, lo cual dificultó su trabajo y simultáneamente dejó ociosos recursos asignados a las nuevas sedes. A fines de 2016 la distribución de concurrencias seguía siendo, a grandes rasgos, la misma que en 2003, con una exagerada concentración en algunas sedes en desmedro de otras. Diversas iniciativas de la Dirección de África Subsahariana intentaron, sin éxito, corregir esta deficiencia, especialmente entre 2011 y 2015.

Como segunda señal de la reaproximación al continente africano, podemos mencionar el número de visitas presidenciales durante la gestión de Cristina Fernández de Kirchner (2008-2015), durante la cual se efectuaron cinco visitas presidenciales a países africanos: Argelia, Egipto, Libia y Túnez (gira realizada en 2008), y Angola en 2012. La cifra contrasta marcadamente con las gestiones anteriores, que registran sólo dos visitas en el período comprendido entre 1989 y 2002, efectuadas durante la presidencia de Carlos Menem.

La tercera señal estuvo dada por el número de acuerdos bilaterales negociados y suscriptos durante el período. Entre 2003 y 2015, se suscribió un total de noventa y tres (93) acuerdos bilaterales con países africanos, tanto intergubernamentales como interinstitucionales, dato que también contrasta fuertemente con el número de acuerdos registrados entre 1989 y 2002, que apenas superó la tercera parte de este número. En la tabla 1 de la página siguiente, puede observarse que la Argentina prefirió la celebración de acuerdos con aquellos países adonde contaba con representaciones diplomáticas residentes; y respecto al contenido de los acuerdos, se priorizaron algunas áreas de cooperación en las que el país contaba con capacidades reconocidas, como la agricultura, la ganadería, la ciencia y tecnología aplicadas, y los deportes.

Un cuarto elemento que marcó la reaproximación argentina al continente, esencial a los fines de abonar uno de los argumentos centrales de este trabajo, fueron las solicitudes argentinas para ingresar en calidad de Observador ante la UA en 2009, ante la Comunidad de Desarrollo del África Austral (SADC) el mismo año y ante la Comunidad Económica de Estados del África Occidental (ECOWAS) en 2010, iniciativas que fueron calificadas por Taiana como “…muestra inequívoca del interés argentino por el desarrollo de África y por explorar nuevos canales de intercambio y relacionamiento con sus países” (^{Taiana, 2008}). Sin embargo, estas solicitudes no fueron acompañadas de propuestas de acuerdos marco, planes de acción, programas de intercambio ni proyectos de cooperación concretos que pudieran dar contenido a los vínculos establecidos. Así, pese a la retórica en contrario, en los hechos las gestiones de Taiana y Timerman continuaron con la tradición de sus antecesores, de utilizar las herramientas de política exterior exclusivamente para la vinculación bilateral entre Estados, en detrimento de las vinculaciones con los actores regionales y subregionales.

Tabla 1: Acuerdos bilaterales celebrados entre la República Argentina y países africanos entre 2003-2015 (intergubernamentales e interinstitucionales). 

Fuente: Biblioteca Digital de Tratados, MRECIC, 2019.

En el señalado contexto de revalorización, reconfiguración y redimensionamiento de las relaciones con los países africanos, se multiplicaron las misiones de todo nivel, en ambos sentidos. Excede a los objetivos de este trabajo enumerar todos los viajes efectuados por ministros, viceministros, secretarios y subsecretarios argentinos al continente, y todas las visitas de esos niveles recibidas; basta con señalar el acentuado contraste con el número observado en el período 1989-2002.

Estas visitas de alto nivel propiciaron a su vez una dinámica de intercambios sin precedentes, de funcionarios de rango medio, técnicos y expertos de varios ministerios, organismos especializados e instituciones autárquicas, destacándose por la parte Argentina, además del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRECIC), los Ministerios de Agricultura (MAGYP), de Ciencia y Tecnología (MINCYT), de Salud, de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), la Comisión Nacional Asesora en Biotecnología (CONABIA), la empresa de la Provincia de Río Negro Investigaciones Aplicadas S.E. (INVAP), el Equipo Argentino de Antropología Forense (EAAF), y diversas Universidades Nacionales.

Sin embargo, y como señalaremos más adelante, entendemos que el esfuerzo realizado no ponderó adecuadamente la gravitación de su mayor integración, las oportunidades que ella presentaba ni la necesidad de una nueva mirada para el relacionamiento con el continente.

4. La Cooperación Sur-Sur en la política exterior argentina.

En este apartado procuraremos destacar el lugar protagónico de la Cooperación Sur-Sur como eje de la estrategia de inserción internacional de la Argentina en el período bajo estudio (2003-2015) y resaltar su lugar privilegiado dentro de la orientación autonomista que caracterizó la política exterior argentina del período, con sus elementos principales: el andamiaje conceptual neo-desarrollista, la voluntad de limitar la injerencia de actores externos en los procesos decisorios nacionales y la profundización de vínculos con la periferia –no ya orientada exclusivamente a los países de la región latinoamericana, sino extendida a países asiáticos y africanos (^{Russell y Tokatlian, 2013}; ^{Morasso, 2015}).

La CSS se planteó para países de renta media como la Argentina –y otros países periféricos de similar desarrollo-– como un instrumento de poder para ampliar su presencia internacional, fortalecer sus capacidades a través de acciones que superaran los límites de la clásica Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), y buscar la conformación de asociaciones o coaliciones que tuvieran como objetivo cambiar la correlación de fuerzas en el orden multipolar del sistema mundo. En este sentido, la CSS fue contemplada como una dimensión de base política que no requería de Estados económicamente poderosos para iniciarse ni para mantenerse; por el contrario, la continuidad y sustentabilidad de la CSS se fundó en el accionar de países en desarrollo que poseyeran capacidades reconocidas en ciertas áreas –como la agricultura en el caso argentino– donde lograran además efectivizar sus intereses.

Un primer impulso a las relaciones de cooperación técnica entre la Argentina y los países del África tuvo lugar luego de la Conferencia Mundial sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, que se realizó en Buenos Aires en 1978 y en la cual se adoptó el Plan de Acción de Buenos Aires (PABA), el cual sentó las bases de la Cooperación Sur-Sur en la región. Durante los años 80, y en seguimiento de los lineamientos establecidos en el PABA, la Argentina firmó doce acuerdos marco de cooperación técnica con países africanos –la mayoría de ellos durante el gobierno de Raúl Alfonsín. Asimismo, se consensuaron con CEPAL y el PNUD mecanismos de financiamiento para emprender misiones de cooperación técnica con estos países.

Con dicho sustento normativo y financiero, en 1986 se dio inicio al primer Programa de Cooperación con África, cuyas primeras acciones consistieron en el envío de misiones de identificación de potenciales proyectos a Argelia, Egipto, Angola, Costa de Marfil, Etiopía, Kenia, Nigeria, Zambia y Zimbabue. Al año siguiente, se añadieron misiones a Botsuana, Cabo Verde, Gabón, Mozambique y la República Democrática del Congo. Las misiones se focalizaron en temas en los que la Argentina había logrado mayor experiencia y reconocimiento: desarrollo y tecnología agropecuaria, agroindustria, industria del cuero, productos farmacéuticos, planificación energética, energía nuclear y salud.

La creación del Fondo Argentino de Cooperación Horizontal (FO-AR) en 1992, alimentado desde ese año a través del presupuesto general del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto[¹¹ ], permitió dar continuidad al trabajo iniciado en la década anterior, allanando dificultades presupuestarias para pago de pasajes y viáticos, histórico talón de Aquiles de las instituciones argentinas con reconocidas capacidades técnicas. El FO-AR se transformó así en la pieza central de la Cooperación Argentina, fortaleciendo los vínculos de cooperación técnica traducida fundamentalmente en proyectos bilaterales con países latinoamericanos. Pese a que el continente africano no estaba por entonces en el radar, entre 1995 y 1998 se realizaron algunas misiones de cooperación a Zimbabwe, Senegal, Cabo Verde, Túnez, Egipto, Sudáfrica y Rwanda, en proyectos relacionados con la modernización del Estado (léase, privatizaciones).

La llegada al Gobierno de Néstor Kirchner en 2003 significó un rápido giro de timón en la política exterior argentina. Se recuperó la orientación autonomista, que tuvo su reflejo en el cambio de discurso y prioridades del FO-AR. El lenguaje cooperativo recuperó su contenido horizontal, incorporó el escurridizo concepto de la solidaridad e incluso motivó una nueva denominación para el Fondo, que pasó a llamarse “Fondo Argentino de Cooperación Sur-Sur y Triangular” en 2006. En este marco, desde 2003 la Argentina aceptó sin ambigüedades ni ambivalencias su rol dual en el régimen de cooperación internacional, tanto como receptora de capacidades existentes en otros países, como oferente de asistencia técnica a países con los cuales identificara intereses comunes, en la búsqueda de soluciones a problemas compartidos. Paradójicamente, con relación al período 1990-1999, su rol como país receptor de cooperación fue, a partir del 2003, significativamente menor que su rol como oferente, por dos razones principales: i) la evolución positiva de su PBI –aplicado en las reglas de la OCDE como única variable de clasificación de países elegibles para recibir cooperación–, que derivó en el ingreso del país a la lista de países de “renta media-alta”, no compatible con la priorización de la AOD hacia los países de menores ingresos; y ii) el creciente involucramiento de la Argentina en la generación de alianzas para participar en los debates globales como referente de Cooperación Sur-Sur.

Tabla 2: Acciones y Proyectos financiados a través del FO-AR 2003-2016. 

Fuente: Base de datos FO-AR – 2016

En el carácter de oferente, la Argentina aumentó exponencialmente sus acciones de cooperación técnica desde 2006, en especial en la modalidad bilateral, aunque con algunas acciones llevadas a cabo en países latinoamericanos (v.g. Bolivia, Guatemala, Nicaragua) en la modalidad triangular (con participación de donantes tradicionales, como Japón a través de la JICA, España a través de la AECID o Alemania a través de la GIZ), como principales fuentes de financiación de determinados proyectos.

A partir de 2011, el continente africano cobró mayor relevancia en la agenda de cooperación técnica de la República Argentina. Particularmente, se destacó la firma de Acuerdos de Cooperación Técnica con Angola, Camerún, Costa de Marfil, Etiopía, Kenia, Mozambique, Nigeria, Sudáfrica y Zambia, así como la puesta en marcha de un plan específicamente diseñado para la cooperación en África, único iniciado y parcialmente finalizado durante las administraciones examinadas en este trabajo: el Plan Argentino de Cooperación con África 2013-2015 (^{MRECIC, 2013}). Este plan incluyó la formulación y ejecución de proyectos en áreas temáticas como la agricultura, la salud, la industria, la administración pública, la ciencia y tecnología, los recursos hídricos, la formación de formadores, etc. Con este impulso, las acciones de cooperación en el continente africano, financiadas a través del FO.AR, pasaron de ocho en el período de ocho años comprendido entre 2003 y 2010, a 37 en el período de cinco años entre 2011 y 2016, tal como surge de la tabla 2 en la página anterior (^{MRECIC, 2016}).

Tanto por el número de acuerdos bilaterales alcanzados (93), como por sus derivaciones en términos de acciones y proyectos de cooperación bilateral puestos en marcha (45), observamos que la Argentina acometió enérgicamente la densificación de sus relaciones con veinte países africanos[¹² ], aunque con limitaciones presupuestarias que derivaron de la priorización de otras regiones y enfoques dominantes de construcción bilateral, protagonismo de la Cuestión Malvinas y “pragmatismo” comercial.

5. El Plan de Acción para África Subsahariana 2012-2016

Buena parte de las inquietudes y reflexiones volcadas en este artículo fueron reveladas por un documento elaborado por la Dirección de África Subsahariana del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Cancillería Argentina en julio de 2011, titulado “Plan de Acción para Africa Subsahariana 2012-2016” (^{MRECIC, 2011}). El Plan se fijó como objetivos los siguientes:

Adicionalmente, el Plan planteaban como “Fundamentos”, entre otros, los siguientes conceptos que aquí destacamos:

6. Balance de la política exterior argentina hacia el continente africano 2003-2015.

Desde la formal constitución de la Unión Africana en el año 2002, la Argentina tardó más de siete años en solicitar su admisión como país Observador ante la Unión. Sólo en 2009 la República Argentina accedió a la categoría de Observador Permanente; en junio de ese año, Luis Cappagli, por entonces Embajador Argentino en Egipto, acreditado como Embajador Concurrente ante la República Federal Democrática de Etiopía, se desplazó a Addis Abeba a fin de presentar sus credenciales como Representante Permanente de la República Argentina ante la UA. [¹³ ]

Desde su acreditación como Observador Permanente y hasta fines de 2015, la participación argentina en las diversas reuniones a las que tuvo acceso puede ser calificada, en términos generales, como modesta. Las primeras participaciones, que podrían haber sido debidamente capitalizadas con una presencia política significativa, sólo tuvieron lugar en el marco de misiones de corta duración, sin registros de instrucciones impartidas desde la Cancillería y con muy escasa visibilidad. Sólo a partir del año 2012 la Argentina pareció valorar en su real dimensión la importancia de las Cumbres y en ocasión de la XIXº Asamblea General, realizada en Addis Abeba en julio de 2012, la delegación argentina fue encabezada por la entonces Directora de África Subsahariana de la Cancillería Argentina, Bibiana Jones, quien fue recibida por la entonces recientemente electa Presidenta de la Comisión, Nkosazana Dlamini-Zuma.

Al año siguiente, en ocasión de la XXº Asamblea realizada en Addis Abeba en enero de 2013, la delegación argentina estuvo encabezada por la entonces Subsecretaria de Política Exterior, María del Carmen Squeff. Ese mismo año, el entonces Canciller Héctor Timerman lideraba, en mayo de 2013, la delegación argentina que participó de la Cumbre Extraordinaria convocada con motivo del 50° Aniversario de la OUA, manteniendo en sus márgenes reuniones bilaterales con sus pares de Mali, Mauricio, Sierra Leona y Sudáfrica, así como con el Vicecanciller de Tanzania. Al año siguiente, con motivo de la XXIIº Asamblea General de la UA, realizada en Kinshasa en enero de 2014, la Argentina estuvo representada por el entonces Vicecanciller Eduardo Zuain, quien mantuvo en la ocasión reuniones bilaterales con los Cancilleres de Costa de Marfil, Kenia, Angola y Sierra Leona, y reuniones con el Ministro de Agricultura, el Ministro de la Función Pública y el Vicecanciller de la RDC.[¹⁴ ]

Con la reapertura de la embajada argentina en Addis Abeba en 2013, el embajador Gustavo Grippo fue acreditado también como Representante Permanente de la República Argentina en la UA. En tal carácter, Grippo viajó a Malabo, Guinea Ecuatorial, para participar de la XXIIIº Sesión Ordinaria de la Asamblea General en junio de 2014. Al año siguiente, con motivo de la XXIV° Cumbre, en enero de 2015, la delegación argentina fue encabezada por la subsecretaria de Política Exterior, Carolina Pérez Colman, quien mantuvo en los márgenes un encuentro con el Viceministro de Relaciones Exteriores y Cooperación Internacional de Tanzania.[¹⁵ ]

Ese mismo año, el 8 de mayo de 2015, el Embajador Grippo participó en la sede de la UA en Addis Abeba, de una reunión organizada por el Grupo de Países Observadores acreditados ante la UA (African Union Partner´s Group, AUPG), que contó con la presencia de la entonces titular de la Comisión de la UA, la Dra. Nkosazana Dlamini-Zuma.

La revisión de los registros disponibles sobre la participación argentina en las diversas Asambleas de la UA, en calidad de Observador Permanente, así como en otras reuniones como la mencionada precedentemente, nos ha dejado la impresión de que el país no se trazó, entre 2009 y 2015, ningún objetivo adicional al de ser mero expectador de la integración africana. Si bien las ocasiones fueron aprovechadas para la generación –en los márgenes de las reuniones plenarias–, de encuentros bilaterales que sin duda contribuyeron a fortalecer los vínculos a ese nivel, el argumento central de este artículo es que la Argentina debería haber procurado trascender esa dinámica clásica, evolucionando hacia un nuevo enfoque de relacionamiento, en la búsqueda de acciones de impacto regional, con un costo más congruente con las posibilidades presupuestarias del país.

Dicho esto, dedicaremos los siguientes párrafos a señalar –sin intención de ser exhaustivos– algunas oportunidades detectadas, que el continente africano y su acelerada integración ofrecieron durante el período 2003-2015 y no fueron debidamente capitalizadas por la República Argentina.

Comenzaremos discurriendo brevemente sobre la asignación de recursos presupuestarios a la política exterior argentina en el continente africano. Inicialmente, nos permitiremos efectuar algunas críticas a las decisiones estratégicas de las administraciones de los Cancilleres Bielsa, Taiana y Timerman en materia de aperturas y reaperturas de Embajadas Argentinas, y de asignación de recursos para proyectos de Cooperación Sur-Sur. En la primera de estas materias, resulta revelador que la administración del Canciller Timerman decidiera, en poco más de cuatro años de mandato (julio 2010 a diciembre 2015), la apertura de cuatro sedes diplomáticas en el Caribe anglófono: Barbados, Guyana, Santa Lucía y Suriname, que sumadas a las ya existentes elevó de dos a seis Embajadas[¹⁶ ] la cobertura de trece países con población total de 6, 8 millones de habitantes[¹⁷ ]. Estas decisiones contrastaron notablemente con las aperturas de sólo dos sedes en el continente africano en el mismo lustro (Etiopía en 2013 y Mozambique en 2015). Todas las fuentes consultadas coinciden en que las aperturas en países caribeños tuvieron como motivación central la cuestión Malvinas; entre dichas fuentes, destacamos el Plan de Acción de Cooperación Sur-Sur con el Caribe Anglófono (2013-2014), que entre sus considerandos, señaló que:

“…una de las regiones priorizadas para fortalecer lazos de Cooperación Sur-Sur es el Caribe Anglófono, incluyendo Guyana y Suriname. Por un lado, este grupo de países tiene un rol importante en los procesos de integración regional como la OEA, y en otros más recientes, como la CELAC y la UNASUR. Por el otro, la mayoría participa en el Comité de Descolonización de las Naciones Unidas, el cual a su vez se encuentra estrechamente relacionado con la cuestión de la Soberanía Argentina en las Islas Malvinas” (^{MRECIC, 2012}).

En la visión que hemos intentado fundamentar en este artículo, nos resulta inevitable argumentar que, si la Argentina hubiera optado por direccionar los recursos destinados a poner en marcha las cuatro sedes caribeñas, a la reapertura de las Embajadas Argentinas en Senegal[¹⁸ ], Costa de Marfil, Tanzania y la República Democrática del Congo –con consecuente redistribución de concurrencias–, la densidad de relaciones que la Argentina habría logrado construir durante esos años y los subsiguientes con el continente africano hubiera sido sustancialmente superior, con indudables efectos positivos tanto en la posición de argentina como referente y proveedor de commodities, insumos y tecnología agropecuaria, como en términos de apoyo al reclamo argentino en la cuestión Malvinas. Sin desmedro de la importancia de reforzar la presencia argentina en el Caribe anglófono, en nuestra percepción la apertura de una sede adicional en el Caribe habría sido suficiente, liberando –sin compromiso presupuestario– los recursos para la apertura de las tres primeras sedes mencionadas precedentemente. La Argentina habría pasado así de once a catorce representaciones diplomáticas en el continente africano[¹⁹ ], número mucho más razonable para la atención de un continente de 55 países y casi 1000 millones de habitantes.

Idéntica reflexión merece la consideración de las acciones y proyectos de cooperación técnica financiados a través del FO-AR en el Caribe anglófono. En cumplimiento del Plan de Acción de Cooperación Sur-Sur con el Caribe Anglófono antes citado, a fines de 2015 la Argentina había formulado y se encontraba ejecutando un total de 36 proyectos de Cooperación Técnica con once de los trece países de la región[²⁰ ], entre los cuales se contaban cinco de los seis miembros caribeños del Comité de Descolonización de la ONU[²¹ ] (^{MRECIC, 2012}). Esta cifra contrastó notablemente con lo ocurrido en África, en donde se registraron, entre 2003 y 2015, sólo 45 acciones y proyectos con los 55 países africanos (ver tabla 2) y sólo cuatro proyectos con dos de los siete miembros africanos del mismo Comité[²² ]

Relacionado a este tema, la cuestión de las concurrencias amerita que le dediquemos algunas reflexiones. Frente a esta reducida presencia de Embajadas residentes en el continente africano, en el período estudiado, fue preponderante el recurso de la Argentina a las Embajadas concurrentes. En lo esencial, este recurso consistió en ocasionales itinerancias de un jefe de misión, destacado en alguna de las doce representaciones argentinas residentes en el continente africano a países de su jurisdicción, usualmente muy diversos pero cercanos geográficamente. Esta práctica, en nuestra opinión, demostró su ineficacia para construir y mantener relaciones diplomáticas efectivas para la generación de identidades comunes con los socios africanos.

En efecto, la Argentina efectuó, entre 2003 y 2015, una importante inversión de recursos económicos y tiempo, en visitas de jefes de misión, desde sus ciudades de residencia, a las capitales adonde fueron acreditados como Embajadores no residentes –o concurrentes. Con vistas a una mayor eficiencia en la asignación de limitados recursos, la Cancillería argentina podría haber redireccionado los gastos ocasionados por itinerancias dentro de la jurisdicción a la apertura de nuevas sedes, como las mencionadas precedentemente, o bien a la adecuada dotación de una activa Representación Permanente ante la Unión Africana, tal como ocurre con la Representación argentina ante la Unión Europea, o ante los organismos internacionales con sede en Ginebra.

A título de ejemplo, la Embajada argentina en Nigeria contaba entre 2003 y 2015 con una jurisdicción que comprendía otros veinte países[²³ ]. Idéntica situación se planteó con las representaciones argentinas en Kenia[²⁴ ] y, aunque en menor medida, en Sudáfrica[²⁵ ]. También estas sedes diplomáticas efectuaron importantes esfuerzos logísticos y presupuestarios para generar contactos y mantener una presencia mínima en los países que componían por entonces sus respectivas jurisdicciones. Esta dinámica del relacionamiento argentino con un significativo número de países –43 los países africanos en los cuales la Argentina no contaba con representaciones diplomáticas residentes–, nos animó a pensar en una opción que hubiera resultado más efectiva y eficaz: el establecimiento de una Representación Permanente ante la Unión Africana, enfocada en la relación con la UA, pero volcada también a la atención de asuntos bilaterales con todos los países que cuentan con representantes permanentes en Addis Abeba y adonde con frecuencia viajan altas autoridades de los 55 países que componen la Unión. Esta realidad observable, sobre todo en el entorno diplomático de Addis Abeba, donde es protagónico el trabajo del Comité de Representantes Permanentes, guiando y pautando constantemente la agenda de la UA, no ha sido en nuestra opinión debidamente valorada por la Cancillería argentina desde el ingreso del país como miembro observador de la Unión. Una Representación de esta índole, con adecuada dotación y dedicación exclusiva, hubiera permitido generar una red de contactos y un flujo de información e intercambio con la primera línea de funcionarios de todos los países africanos.

Adicionalmente, y con el fin de atender adecuadamente uno de los temas centrales de la agenda continental africana, la Cancillería debería haber promovido, al más alto nivel, la creación de una Agregaduría de Defensa en Addis Abeba. Esto habría permitido a la Argentina la construcción de vínculos institucionales con sus homólogas de todos los países miembros de la UA y, en especial, con los países miembros del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana (PSC). En este punto, cabe recordar que la participación argentina en Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de las Naciones Unidas, considerada Política de Estado, tiene una larga tradición, fundada en la importancia asignada por el país a los asuntos vinculados con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, la protección de los derechos humanos y el fortalecimiento de la democracia representativa. A partir de 2003, la Argentina sólo participó en forma simbólica en las siguientes misiones de paz y seguridad en el continente africano: i) Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC), 2002-2009; ii) Misión de las Naciones Unidas en Sudán (UNMIS), 2005-2009; iii) Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL), 2004-2014; yiv) Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire (ONUCI), 2006-2014.

A fines de 2013, la Argentina era, a nivel global, un relevante contribuyente de tropas a OMPs, con una participación que ascendía a un total de alrededor de 900 efectivos, concentrados en su mayoría en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) y la Fuerza de Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz en Chipre (UNFICYP), en menor medida en la Misión de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK y en el Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua en Medio Oriente (UNTSO) [²⁶ ]; y de manera simbólica, en la MINURSO, UNMIL y ONUCI. La opinión prevaleciente por entonces en la Argentina partía de la siguiente lógica: dado que la ONU era la principal organización con responsabilidad internacional en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, y teniendo en cuenta que las OMP representan su principal instrumento en ese ámbito, la Argentina debía otorgar prioridad a su presencia en dichas misiones y responder a las solicitudes de participación que formulara la ONU exclusivamente.

Si bien comprendemos esta lógica, creemos que la República Argentina debió emprender una nueva estrategia en la materia con el continente, a través de su principal organización: el Consejo de Paz y Seguridad de la Unión Africana. Hubiera sido deseable que la Argentina revisara su política de participación en OMP, a través de un mecanismo de monitoreo general de la participación argentina en dichas operaciones que, con la participación de todos los organismos argentinos involucrados, evaluara en forma consensuada la posibilidad de ampliar la participación Argentina a misiones establecidas y lideradas por la Unión Africana[²⁷ ] (^{UA, 2016}).

Adicionalmente, debería haberse evaluado una mayor participación general de la Argentina en las misiones de las Naciones Unidas en el continente africano, ya sea ampliando las plazas en el exterior o bien redistribuyendo las existentes. La revisión podría, por ejemplo, haber evaluado la disminución del número de efectivos desplegados en la MINUSTAH o en UNFICYP, con el fin de desplegarlos en misiones africanas. Entendemos que ello no habría afectado los objetivos de política exterior argentina en dichos ámbitos, pero sí habría marcado una diferencia, dando un verdadero golpe de timón al capítulo africano en la estrategia de inserción internacional argentina.

Otro de los ejes de trabajo conjunto que la Argentina podría haber propuesto a la Unión Africana, aprovechando la ola de democratización experimentada por el continente en el período 2003-2015, fue el de la observación electoral, responsabilidad del Departamento de Asuntos Políticos de la AUC. Se hubiera tratado, en nuestra opinión, de una acción innovadora en materia de Cooperación Sur-Sur, que debidamente precedida por un Memorándum de Entendimiento entre la Cancillería y la AUC, habría logrado una insospechada visibilidad y repercusión, con mínima inversión de recursos para el envío o recepción de expertos, que podría haberse canalizado –por citar una posible fuente de financiamiento– a través de un proyecto de Cooperación Técnica del FO-AR.

Consideramos también que la administración de recursos hídricos podría también haber sido objeto de acciones específicas de política exterior argentina entre 2003 y 2015. La sede del Consejo Africano de Ministros del Agua (African Minister’s Council on Water, AMCOW) en la capital nigeriana Abuja, hubiera facilitado el establecimiento de vínculos institucionales, que podrían haber sido inicialmente canalizados a través de la Embajada Argentina en esa capital. La experiencia argentina –y de la región sudamericana en general– en materia de recursos hídricos compartidos podría haber sido el atractivo inicial para que las autoridades del AMCOW se interesaran en el establecimiento de relaciones más estrechas con la Argentina y con los funcionarios competentes en temas de aprovechamiento de recursos hídricos y saneamiento, que cobran gradual protagonismo tanto en las agendas africanas como en las latinoamericanas. Recíprocamente, la exitosa trayectoria de varios proyectos de aprovechamiento compartido de recursos hídricos en África hubieran merecido la debida atención en nuestra región, como casos de referencia. A modo de ejemplo, el Instituto Nacional del Agua (INA) y la Facultad de Recursos Hídricos de la Universidad Nacional del Litoral fueron instituciones argentinas con capacidades reconocidas a nivel internacional y experiencia en la ejecución de proyecto de Cooperación Sur-Sur[²⁸ ], que hubieran podido diseñar y ejecutar acciones de cooperación de alcance regional, a financiarse a través del FO-AR y/o a través del aporte de algún socio en esquema de cooperación triangular.

Entendemos que los avances logrados en la Argentina en materia de ciencia, tecnología e innovación productiva durante los gobiernos kirchneristas abrieron también una oportunidad histórica de convertir al país en referencia en el continente africano. Junto a la agroindustria, fue una de las dos grandes áreas temáticas en las que, en nuestra opinión, la Argentina debería haber concentrado la atención al momento de planificar proyectos de cooperación técnica internacional en el continente, con un enfoque regional. En este sentido, habría sido positivo explorar la posibilidad de establecer vínculos entre el MINCYT y el Departamento de Recursos Humanos, Ciencia y Tecnología de la UA, a fin de que las instituciones que lideran la investigación en la República Argentina, en las áreas priorizadas por la UA (v.g. el, INTA, el INTI, el INA, el INASE, la CONABIA, el CONICET, la CNEA, las Universidades Nacionales, etc.), se vincularan con las redes de investigación africanas que participaron de las diversas convocatorias de proyectos de investigación surgidas en el período bajo estudio.

A tal efecto, la Cancillería argentina, a través de la Embajada argentina en Addis Abeba, podría haber reunido la información necesaria y hacerla llegar al MINCYT, a fin de interesar a las instituciones argentinas y lograr así poner en marcha algún proyecto con la UA en la materia. Una de las áreas más promisorias para el establecimiento de acciones de cooperación técnica con impacto regional conforme propuesto fue la de bioseguridad. En efecto, la UA puso en marcha en 2007 la Red Africana de Expertos en Bioseguridad (ABNE), iniciativa africana liderada por la AUDA-NEPAD[²⁹ ] con sede en Ougadougou, que buscó apoyar el avance de la ciencia y la tecnología para el desarrollo agrícola en África, mediante el establecimiento de sistemas funcionales de bioseguridad (^{NEPAD, 2016}). A tal fin, ABNE ha ofrecido desde entonces, servicios de capacitación en bioseguridad, destinados a empoderar a los reguladores africanos con información basada en la ciencia, que son la especialidad de la CONABIA en la Argentina, designada en 2014 como Centro de Referencia de la FAO en materia de Bioseguridad. Sin embargo, no hallamos registros de ninguna acción emprendida por la CONABIA, ni por la Cancillería Argentina, para establecer vínculos con la ABNE, registrándose sólo aproximaciones a nivel bilateral con la National Biosafety Management Agency de Nigeria, y con Túnez a través del proyecto de variedades de trigo resistente a la sequía.

Relacionado a lo anterior, ha merecido nuestra atención la inequívoca priorización de la Unión Africana hacia el desarrollo agropecuario del continente. Ello debería, como mínimo, haber captado la atención de la República Argentina, que en el período 2003-2015, y pese a las tensiones internas, logró mantener su histórica posición de país de referencia en materia de investigación y desarrollo agropecuario a nivel global. El país debería haberse fijado, como objetivo central de su política exterior, establecer estrechos vínculos con los órganos de la Unión Africana a cargo de los temas agrícolas, pecuarios y de agroindustria. Una primera medida de alto impacto hubiera sido la creación de una Consejería Agrícola en la restablecida Embajada de la República en Etiopía, con un mandato focalizado en el establecimiento de relaciones institucionales con el Departamento de Economía Rural y Agricultura de la UA[³⁰ ]. Esta Agregaduría, en colaboración con la Embajada de la República en Sudáfrica, hubiera podido iniciar la construcción de vínculos con los responsables de los programas agrícolas de la AUDA-NEPAD (^{NEPAD, 2020} y ^{UA, 2010}), en particular el CAADP[³¹ ]. Tampoco se registraron iniciativas de proyectos o acciones de cooperación técnica en materia agrícola, concentrándose, como vimos en la tabla 2, todos los esfuerzos en la formulación y puesta en marcha de proyectos de nivel bilateral, muchos de ellos financiados únicamente por la Argentina a través del FO-AR

Cabe citar aquí también una herramienta existente en la Argentina que podría haber sido utilizada a los fines expuestos: el amplio Programa de Becas del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) para investigadores latinoamericanos. Consideramos que hubiera sido muy provechoso explorar la posibilidad de ampliarlo a investigadores africanos, a través de un Convenio con el Departamento de Ciencia y Tecnología de la UA. El CONICET podría, por ejemplo, haber asignado un cupo de becas para investigadores del continente, previamente pre-seleccionados por dicho Departamento, en función de las áreas estratégicas prioritarias tanto para la UA como para la Argentina. Consideramos que el otorgamiento de becas a profesionales africanos podría haberse convertido en una relevante herramienta de política exterior, de muy bajo costo, ya que hubiera bastado con reasignar recursos que ya formaban parte del presupuesto del MINCYT. Aunque quizás pueda parecer obvio, no resulta ocioso resaltar que la mera presencia de investigadores africanos en la Argentina, usualmente muy vinculados a sus Gobiernos, podría haber rendido insospechados réditos políticos para la República Argentina en el mediano y largo plazo, ayudando en la construcción del conocimiento mutuo y la confianza, componentes esenciales de la Cooperación Sur-Sur.

Vale recordar que en marzo de 2014, el Dr. Ibrahim Assane Mayaki, secretario ejecutivo de la AUDA-NEPAD, viajó a la Argentina y fue recibido por el entonces vicecanciller Eduardo Zuain. En la oportunidad, Mayaki explicitó el interés de la Agencia NEPAD en establecer relaciones de cooperación con la Argentina en áreas de interés africano y en las que la Argentina cuenta con reconocida experiencia y tecnología de calidad. Ambas partes acordaron negociar un Memorandum de Entendimiento a partir del cual se avanzaría en proyectos concretos en las áreas de agricultura e industria de agroalimentos, comercio, políticas públicas de desarrollo social, y ciencia y tecnología, a través de los cuales se abrirían posibilidades de avanzar en el incremento del comercio entre Argentina y los países miembros de la Unión Africana. Sin embargo, a la fecha de redacción de este artículo, dicho Acuerdo no había sido aún suscripto, con lo cual la Argentina dejó pasar la oportunidad de insertarse en los circuitos regionales de la tecnología agropecuaria. Ejemplo de ello fue el Programa de Biofertilizantes del NEPAD (^{NEPAD, 2020}), que ofreció una oportunidad concreta al país, que contaba en el período bajo estudio con empresas muy competitivas en la producción y comercialización de biofertilizantes.[³² ] Hubiera sido muy útil para la Argentina dar a conocer este programa del NEPAD al sector privado, a fin de lograr que se interese en participar de él de la forma en que lo evaluase más conveniente. Una posible acción inicial podría haber consistido en ofrecer capacitación y transferencia de tecnología, con un enfoque asociativo, y bajo la forma de asociación público-privada, con el objetivo de posicionar a la tecnología argentina en biofertilizantes como referencia en el continente.

En materia de Gobernanza y Derechos Humanos, congruente con nuestra posición y visión desde la periferia, consideramos que la experiencia acumulada por la UA al diseñar, implementar, revisar y renovar el funcionamiento del Mecanismo Africano de Revisión Paritaria - APRM (^{UA, 2014}) podría haber sido de gran utilidad para los países de la región sudamericana, en general, y para la Argentina, en particular. Ello así, se debería haber considerado la posibilidad de replicar el Mecanismo a nivel MERCOSUR, comenzando con un estudio pormenorizado de los informes producidos por los Equipos de Revisión de la AUDA-NEPAD. Resulta revelador que la Cancillería argentina haya seguido en forma constante y muy de cerca la dinámica de los Exámenes Periódicos Universales del sistema de las Naciones Unidas (EPU) y simultáneamente haya relegado el análisis de los informes presentados por los Estados miembro del APRM desde su puesta en marcha. Entendemos que habría sido una buena inversión de recursos humanos comenzar un estudio pormenorizado de los informes producidos por los Equipos de Revisión del APRM, a cuyo fin la Cancillería debería haber creado un Grupo de Trabajo ad hoc que adquiriera los conocimientos y herramientas necesarios, que hubieran sido muy provechosos en la construcción de agendas de desarrollo humano y, eventualmente, en la elaboración de propuestas a presentar a nivel MERCOSUR.

Adicionalmente, la Cancillería argentina pudo haber estimulado una conexión con los órganos Africanos de Promoción y Protección de los Derechos Humanos, en particular con la Comisión (^{UA, 2015}) y la Corte Africanas de Derechos Humanos y de los Pueblos (^{UA, 2020} y ²⁰¹²) Pese a algunas debilidades del sistema africano, creemos que la UA ha contribuido significativamente a la evolución del sistema universal de los derechos humanos, haciendo propios estándares universales propiciados desde las Naciones Unidas y también generando estándares propios –en especial en materia de refugiados, niños y mujeres– con el objeto de ampliar y brindar especificidad a la protección continental de los derechos humanos, otorgándole así mayor legitimidad. Cierto es que a veces estos estándares se desvían del consenso global, pero ello no debe obstaculizar la posibilidad de nutrirse de la experiencia adquirida por el continente africano en una historia repleta de casos, de la cual nuestros países tienen mucho que aprender. Correlativamente, la Argentina podría haber exhibido su destacada trayectoria en la materia, que podría haber sido mejor capitalizada en el continente, no con un enfoque paternalista, sino con un espíritu asociativo de mutuo beneficio.

En lo que atañe a los socios en la cooperación, resulta necesario destacar que la consecución de la agenda de los ODS depende en gran medida de una adecuada combinación de capacidades y recursos nacionales e internacionales. En este sentido, la Argentina debió promover esquemas de trabajo que integrasen a los diferentes actores de la cooperación internacional, aprovechando el enorme potencial que posee la cooperación triangular para abordar los desafíos del desarrollo. El trabajo conjunto entre la Cooperación Sur-Sur y los cooperantes tradicionales y/u organizaciones internacionales competentes mediante la cooperación triangular, ha sido un mecanismo que permitió maximizar el impacto y la eficacia de las acciones de cooperación, sumando el aporte de experiencia y sistematización, así como recursos humanos y financieros, propios de la cooperación tradicional.

La incorporación de socios en esquemas de cooperación triangular, recurso utilizado por la Cooperación Argentina en algunos países latinoamericanos (v.g. en Bolivia, Guatemala, Nicaragua), no fue utilizado en África, pese a algunos intentos realizados por la DGCIN en Mozambique en 2016. Dicho recurso hubiera permitido sumar fondos a los proyectos y aumentar la visibilidad de los proyectos, lo que habría mejorado a la vez el impacto de las actividades en el terreno.

Otro recurso subutilizado fue la generación de sinergias y complementariedades con el sector privado y el tercer sector (ONG y organizaciones de la Sociedad Civil). Esta asociación hubiera contribuido en gran medida a potenciar las capacidades y los resultados de la cooperación argentina, que debería haber buscado activamente la incorporación de estos actores promoviendo las alianzas público-privadas con las cámaras sectoriales (v.g. la Cámara Argentina de Fabricantes de Maquinaria Agrícola-CAFMA) y con grupos empresariales con potencial inserción en África, para involucrarlos en el diseño de los proyectos de cooperación, a fin de contribuir a su sustentabilidad e impacto en el sector productivo de nuestro país.

Desde 2003, la política de cooperación internacional de la Argentina tuvo como objetivo esencial fortalecer las capacidades propias y las de sus socios, siguiendo los principios de horizontalidad, consenso y equidad, y logrando mutuo enriquecimiento a través del intercambio de experiencias, soluciones y know how. Sin embargo, como hemos intentado argumentar en este trabajo, para enfrentar los desafíos que la complejidad del mundo actual nos plantea, hubiera sido necesario reorientar las formas de trabajo de la cooperación argentina, a fin de disminuir el grado de dispersión de las acciones –inevitable en aquellas concentradas en el nivel bilateral– y lograr un mayor impacto de los esfuerzos realizados.

7. Conclusión

La estrategia de inserción internacional de los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner marcaron, desde 2003, una clara y contundente ruptura con las directrices del realismo periférico, que habían guiado los gobiernos precedentes. Siguiendo los modelos de Puig, la Argentina evolucionó en pocos meses de un modelo de dependencia nacional a un modelo de autonomía heterodoxa, dando lugar a lo que ^{Carla Morasso (2015)} denominó “política exterior de orientación autonómica”.

En este contexto, durante la gestión del canciller Rafael Bielsa la Argentina se hizo eco del “Despertar Africano” e inició un camino de reaproximación que marcó una diferencia con respecto a las administraciones anteriores. Sin embargo, revisando las principales acciones de política exterior y cooperación técnica concretadas, concluimos que la Argentina se enfocó en alcanzar dos objetivos esenciales en el África entre 2003 y 2015: la obtención de apoyos en la Cuestión Malvinas y la ampliación de mercados para los productos argentinos de exportación de modo de mejorar el intercambio comercial. Esta observación nos permitió construir la hipótesis de que la Argentina no ponderó adecuadamente la gravitación del Nuevo Panafricanismo y la aceleración que insufló a la integración continental, proceso que hizo aconsejable una nueva mirada para el relacionamiento con el continente, y el diseño de un plan estratégico de inserción internacional en África, que contemplara adecuadamente las instituciones de la integración política y económica continental y regional.

Ahora bien, ¿cómo explicar esta omisión? Concluimos aquí que la política exterior argentina hacia África durante los gobiernos kirchneristas adoleció de dos “síndromes” principales.

En primer lugar, el que denominamos “síndrome del prisma comercial” y definimos como una reiterada y constante tendencia –aunque por momentos errática y espasmódica– que podemos asimilar al modelo de “impulsos” de Lechini, aunque marcamos una diferencia de continuidad, a buscar acercamientos motivados por la necesidad de abrir mercados, posicionar productos y aumentar las exportaciones de bienes y servicios argentinos hacia el continente, en especial aquellos con mayor valor agregado. En el marco de esta tendencia, como lo hemos señalado anteriormente, se analizaron estadísticas, se solicitaron estudios de mercados, se proyectaron acciones de promoción comercial, y se concretaron diversas misiones comerciales multisectoriales en varios países africanos (v.g. la que acompañó la gira presidencial en el Norte de Africa[³³ ] y la visita de Estado a Angola, o las organizadas por la Cancillería en Nigeria y Sudáfrica) con participación del sector privado exportador y, en algunos casos, con activa participación del Ministerio de Economía a través de la Secretaría de Comercio Exterior. Sintomáticas de este síndrome fueron también las recurrentes exaltaciones de los superávits comerciales de la Argentina con el continente africano como variable esencial para resaltar la importancia del relacionamiento exterior con la región.

Este enfoque, en nuestra opinión errónea y reiteradamente calificado como “pragmático”, no estuvo exento de paternalismo, resultado de la siempre presente mirada eurocéntrica hacia el continente africano. En los cientos de archivos y documentos consultados, resulta difícil encontrar alguna referencia hacia alguna conquista de algún país africano que la Argentina debería imitar, pese a las innumerables similitudes entre los procesos de desarrollo a uno y otro lado del Atlántico, y pese a la profusión de avances en los procesos de integración, armonización de estrategias en materia de desarrollo, paz y seguridad y derechos humanos que el continente ha exhibido a la humanidad.

En segundo lugar, el que llamamos “síndrome de la estrategia bilateral”, traducido en la verificada tendencia de los responsables de la política exterior argentina a relegar a un segundo plano los procesos de integración continental y regional que protagonizaron las agendas externas de la mayoría de los países africanos, priorizando la rehabilitación o construcción de diálogos bilaterales, en buena medida bajo el influjo del “síndrome comercial” mencionado precedentemente.

De manera coherente con los aludidos síndromes, desde que la Argentina obtuvo su acreditación como Miembro Observador de la UA, fueron mínimos los recursos destinados por el país para insertarse en los circuitos políticos y administrativos de la Unión. Si bien en algunos casos las delegaciones argentinas a las reuniones de la UA fueron encabezadas a nivel de ministro, viceministro o subsecretario, las participaciones se dieron en el marco de misiones de mínima duración y no se capitalizaron debidamente los viajes para establecer o estrechar vínculos con los diferentes órganos de la Unión. En este sentido, fueron muy escasas las reuniones mantenidas con funcionarios de la UA en los márgenes de las reuniones plenarias, sus días previos y sus días posteriores. Fue así recurrente la preferencia por los encuentros de nivel bilateral con las autoridades disponibles, con las aludidas premisas de solicitar apoyos para la Cuestión Malvinas, y efectuar tibias propuestas de cooperación técnica bilateral que, en la mayoría de los casos, no avanzaron hacia la formulación de proyectos concretos.

Podemos argumentar así que, durante las gestiones los Cancilleres Bielsa, Taiana y Timerman, se concentraron los esfuerzos en la construcción –o en algunos casos, reconstrucción– de agendas bilaterales con los países africanos históricamente catalogados como “referentes” en el continente[³⁴ ] y con los países miembros del Comité de Descolonización de las Naciones Unidas[³⁵ ]. Nuestro argumento es que estos esfuerzos bilaterales no fueron suficientes, y los recursos materiales y humanos que el país invirtió en el período 2003-2015 a nivel bilateral en África habrían sido mejor capitalizados si se hubieran invertido en la Unión Africana, en sus órganos principales, en la Agenda de la AUDA-NEPAD e instituciones vinculadas, y en las Comunidades Económicas Regionales, como mejor fórmula para alcanzar sus objetivos de política exterior en el continente africano, incluidos, claro está, tanto la cuestión Malvinas como el aumento de las exportaciones al continente.

Los aludidos síndromes reportaron, en nuestra opinión, pérdidas de oportunidades para la estrategia de inserción internacional argentina en el continente africano. Ello, porque se concentraron esfuerzos en el desarrollo de vínculos bilaterales, desde una postura falsamente catalogada como “pragmática”, impulsada por la concepción de que un coyuntural saldo positivo en la balanza comercial otorgaba mayor o menor importancia a una relación bilateral, soslayando el hecho no menor que dichos saldos son el resultado, la mayoría de las veces, de variables económicas globales, exógenas y volátiles como los precios internacionales de los commodities. Este falso pragmatismo, como señalamos, veladamente inspirado en una actitud paternalista hacia África y hacia los africanos, derivó, en nuestra opinión, en perjuicio de mayores y mejores vínculos políticos con instituciones de mandato continental o subregional, que, en el mediano y largo plazo, podrían haber generado una densa trama de relaciones gubernamentales, institucionales y hasta personales, con efectos muy positivos para las relaciones exteriores de un país mediano como la República Argentina.

En esta línea argumental, la secuencia u orden lógico de los acercamientos argentinos hacia el África debería haber sido la inversa, ya que el aumento en la cantidad y calidad de vínculos políticos con África, primero a nivel multilateral y luego bilaterales, concentrados en relaciones horizontales de Cooperación Sur-Sur, hubieran redundado, en el mediano y largo plazo, en una mejor posición de la Argentina como referente en agricultura, ganadería, biotecnología, ciencias forenses, derechos humanos, deportes, etc.[³⁶ ] y, como lógica consecuencia de ello, en un apoyo más sólido de la comunidad africana a la posición argentina en la cuestión Malvinas y a mayores y mejores oportunidades para el comercio exterior argentino.

La buena noticia es que las oportunidades nunca desaparecen del todo. Ha sido objetivo y guía del presente trabajo brindar al lector un panorama histórico-crítico de la integración africana y las oportunidades que ella ofreció a la República Argentina en un período reciente de la historia de ambos espacios. Este panorama tuvo la indisimulada intención de influenciar a los lectores en la reflexión y construcción hacia el futuro de las relaciones externas dentro del Sur global priorizando una aproximación multilateral, regional y no bilateral, de construcción de vínculos de tipo asociativo, despojado de las actitudes paternalistas que han caracterizado a la política exterior de los países centrales hacia el continente por demasiado tiempo y que han marcado, en forma casi indeleble, la percepción que de ellos tienen los gobiernos Africanos en la actualidad.

En este contexto, creemos que la Unión Africana y el entramado institucional a ella vinculado deben ser estudiados, comprendidos y capitalizados por las diplomacias del Sur, en especial las de aquellos países medianos, como la Argentina, que sufren recurrentemente de la falta de recursos para destinar a sus estrategias de inserción internacional, con el objetivo de lograr un mejor posicionamiento en sus relaciones políticas y económicas con todos los países africanos.

La unidad africana ha sido un proceso lento y complejo, con tropiezos, aciertos, errores, en una de las regiones más desafiantes del planeta. Como quisimos demostrar en este trabajo, ha sido una historia de éxito de la cual nuestros países latinoamericanos tenemos mucho que aprender. Por esta razón hemos abogado por un mayor protagonismo de la integración africana en la estrategia de inserción internacional de la República Argentina, a través de la cooperación: una cooperación entendida como asociación estratégica, construida no por conveniencia, sino por convicción. Esperamos haber contribuido a formar esta convicción en el lector.