1. Introducción:

En los últimos 40 años, la Argentina ha protagonizado la etapa democrática más larga de su historia. Durante este período, fueron muchos los cambios que acontecieron en nuestro país, así como en el escenario mundial en el que este se inscribe, lo que se ve reflejado en las modificaciones acaecidas en la política exterior de los sucesivos gobiernos, desde 1983 hasta la fecha.

A pesar de ello, junto con el sostenimiento del sistema democrático, hay algunas constantes que se pueden identificar en la forma de relacionamiento de nuestro país con el resto del mundo. Una de las más destacables es, sin lugar a duda, la política de acercamiento e integración con Brasil, a pesar de las variadas etapas que esta relación atravesó desde la década de 1980.

Fue en ese decenio, luego de la Guerra de Malvinas (1982), cuando la Argentina inició su etapa colaborativa con Brasil. Durante el gobierno del radical Raúl Ricardo Alfonsín (1983-1989), se sentaron las bases de una asociación de largo aliento que, bajo otras premisas, contexto y finalidades, se consumaría, incorporándose Uruguay y Paraguay, con la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en la siguiente década, durante el primer gobierno del peronista Carlos Saúl Menem (1989-1995).

De esta forma, en este trabajo, buscamos analizar el origen del actual proceso de integración propuesto por Argentina para con Brasil hasta la formación del MERCOSUR y analizar las variaciones de sentido que los mencionados gobiernos de nuestro país produjeron en su desarrollo. Prestaremos atención a las variables de cambio y continuidad, las cuales no solo estuvieron atravesadas por cuestiones políticas o económicas, sino también por elementos ideológicos y de la coyuntura internacional, así como por las percepciones que los diferentes actores fueron construyendo sobre el proceso. Estas variables le dieron forma a esta asociación en sus orígenes y permitieron que se tornase una constante del período democrático argentino que, por estas fechas, cumple 40 años de existencia.

2. Proyecto de integración argentino para con Brasil durante el alfonsinismo: “Crecimiento desde adentro”, Estado y Autonomía

Durante gran parte de la historia de Argentina como Estado-Nación consolidado, las élites dirigentes de este país concibieron modelos de política exterior que dejaron de lado su pertenencia a la región. Esta realidad empezó a cambiar luego de la derrota militar en la Guerra de Malvinas, de 1982, y del establecimiento definitivo del sistema democrático en nuestro país, un año después.

En ese sentido, el primer gobierno surgido de las urnas, encabezado por Raúl Alfonsín, intentó “iniciar un proceso de cooperación política a nivel regional” (^{Miranda, 2004}, p. 135) latinoamericano que le permitiese morigerar la crítica situación de la Argentina de la redemocratización. Pero la profundidad de la crisis del endeudamiento en la región y la frustrada formación del “club de deudores” propuesto en el Consenso de Cartagena, impidieron ese proyecto y llevaron al gobierno radical a realizar su “giro realista” de 1985, en el que las urgencias económicas empezaron a primar sobre las intenciones políticas, produciendo “una rejerarquización en la agenda global de la política exterior” (^{Simonoff, 1997}, s/p.). A partir de ese momento, el gobierno argentino tuvo una percepción de la situación que le dejó clara la necesidad de acercarse a los Estados Unidos, para obtener su apoyo en las discusiones con los Organismos Multilaterales de Crédito y con la banca privada.

Esta situación explicitó el viraje desde una opción latinoamericanista hacia una de tipo conosureña, en la que Argentina encontraría en el Brasil de la redemocratización un posible aliado en el que “apoyarse” para contrabalancear la relación con el hegemón. Como vemos, el relativo aislamiento practicado por Argentina para con América Latina durante gran parte de su historia, incluía, naturalmente, la relación con Brasil. Con el vecino del norte primaron las lógicas de competencia y, en forma secundaria, de cooperación, entre fines del Siglo XIX y el trascurso del Siglo XX. Pero, como afirman ^{Russell y Tokatlian (2002)} la visión argentina de Brasil “nunca tuvo elementos de una cultura de enemistad (hobbesiana). A partir de la década de 1980, la cultura lockeana de rivalidad entre los dos países empezó a mutar hacia su fase kantiana, a partir de la introducción de múltiples elementos de amistad entre ellos” (P.406). De esta forma, los intereses de ambas Naciones confluían hacia la integración, al tiempo que se iban dejando de lado las hipótesis de conflicto y perdían sentido las estrategias de balance de poder ante el “milagroso” ascenso económico que experimentó Brasil a partir de los años 70s.

De esta forma, la mayoría de los autores coinciden en señalar el importante rol que jugó la democratización del Cono Sur en la década de 1980 y la progresiva desmilitarización de las relaciones bilaterales entre Argentina y Brasil en el incentivo del acercamiento definitivo entre ambos Estados y la consolidación de las estrategias integracionistas que habían aparecido a lo largo del Siglo XX. Como afirma ^{Simonoff (2013)}, “tanto los sectores neoliberales, que no dudaron en calificarla como ´notoria´ (Russell, 2010: 268), como así también sus acérrimos críticos neoconservadores, que lo evaluaron como un corte con el pasado (Cisneros, 1998: 73-76)” (p. 7) notaron esa situación.

En ese sentido, la primera materialización de la asociación argentino-brasileña se dio en noviembre de 1985 cuando, con motivo de la inauguración del Puente Internacional Tancredo Neves, el presidente Alfonsín y su homólogo José Sarney, firmaron la llamada Declaración de Foz de Iguazú. En este instrumento, los mandatarios manifestaron la “urgente necesidad de que América Latina refuerce su poder de negociación con el resto del mundo, ampliando su autonomía de decisión y evitando que los países de la región continúen vulnerables a los efectos de políticas adoptadas sin su participación” (^{Declaración de Iguazú, 1985}). Esta apreciación permitiría encuadrar la estrategia planteada dentro de los límites de la autonomía en clave puigiana, entendida como la “máxima capacidad de decisión propia que se puede lograr, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real” (^{Míguez, 2010}: 211).

Esta Declaración, a partir de la que se formó una Comisión Mixta de Alto Nivel para la Integración, cuyo objetivo era establecer un mecanismo político-técnico en pos de la configuración de un espacio de cooperación bilateral, fue el punto de partida del actual proceso de integración. La misma tuvo lugar, como afirma ^{Rapoport (2009)}, “en momentos en que el escenario internacional se tornaba favorable para esta iniciativa. Las dos superpotencias mundiales se estaban alejando de América Latina, lo que posibilitaba a la región adquirir mayores grados de autonomía” (p.16), en el marco de la profundización de las disputas este-oeste característica de la Segunda Guerra Fría (^{Halliday, 1989}), en la que Estados Unidos endureció su estrategia contra el “imperio del mal” soviético.

En ese sentido, en julio de 1986, los países firmaron el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, que estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), donde se expresaron los deseos de crear un espacio económico común, consolidando y profundizando una estrategia de integración de carácter flexible y gradual entre ambas naciones, a partir de la “herramienta del intervencionismo estatal” (^{Granato y Perrotta, 2015}: 95) o, en palabras de ^{Dallanegra Pedraza (1995)}, de un "esquema ´dirigista´ en el que los Estados desempeñaron un rol impulsor, creando un marco jurídico y un conjunto de reglas del juego que facilitasen la integración productiva (…) arrastrando en cierta medida al sector privado" (p.100). Para ello, se discutieron múltiples protocolos referidos a sectores centrales de la relación bilateral, desde inversiones y creación de empresas/entes binacionales hasta la provisión de alimentos, a los que se les agregarían otros referidos a temas tan importantes como la industria automotriz. Como afirman ^{Granato y Perrotta (2015)},

partiendo de la premisa de que el sector industrial debía ser el eje dinámico (…) y en razón de las asimetrías del mapa productivo (...) ambos países acordaron avanzar en un esquema sectorial, descartándose la idea de un proceso que incluyera a todo el universo de productos comercializables (p.96).

El plazo para la creación del espacio económico común se fijó en diez años, a partir de la firma, en noviembre de 1988, del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre Argentina y Brasil. Para ello, se acordó una estrategia de remoción gradual de barreras al comercio, que debía estar acompañada por la conciliación del marco legal y el establecimiento de mecanismos de coordinación en torno a las políticas macroeconómicas entre ambos países. En esa época, el Uruguay gobernado por Julio María Sanguinetti manifestaría sus intenciones de formar parte de este proceso, a partir de la firma del Acta de Alvorada, en abril del mismo año.

En palabras de ^{Beatriz Nofal}, este proyecto se inscribiría

en un “regionalismo desarrollista democrático”. Sus fundamentos son políticos y económicos. Primero, estabilizar las democracias. Segundo, promover mejoras de productividad e ingreso real por ampliación del mercado, y economías de especialización y escala en el comercio intra-sectorial. Tercero, mejorar la inserción en la globalización, fortaleciendo el poder de negociación y la transformación de empresas locales en multinacionales (25 de marzo de 2021)

De esta forma, como vemos, durante el gobierno de Alfonsín se planteó un proyecto de asociación a largo plazo con Brasil que evidenció, en los sucesivos acuerdos alcanzados, un objetivo que excedía lo económico-comercial. Se apostaba por una metodología selectiva que “tuvo a la asimetría como a uno de sus ejes ordenadores, (mientras que) los otros tres fueron la gradualidad, la flexibilidad y el equilibrio” (^{Russell y Tokatlián, 2011}: 287). Esta estrategia perseguía la generación de cadenas de valor industrial, y priorizaba la superación de las grandes asimetrías entre Argentina y Brasil como instancia previa a la integración económica, en pos de generar instancias de cooperación y negociación conjunta para con el resto del mundo, que aumentase los márgenes de autonomía de ambos países.

En estos acuerdos alcanzados, se fueron planteando las intenciones de desarrollar una integración gradual y dirigida desde el Estado, para evitar los efectos distorsivos que las fuerzas del mercado podrían reproducir a partir de las diferencias entre ambos países, en la que convergían las experiencias desarrolladas a partir de las propuestas de la CEPAL desde la década de 1950, y las estrategias de integración planteadas en el marco de la ALADI.

3. Proyecto de integración argentino para con Brasil durante el menemismo: “Crecimiento hacia afuera”, Libre Mercado y Realismo Periférico

El final del gobierno de Alfonsín fue traumático. Inmerso en una situación económica ruinosa, la profunda convulsión social que esta generó derivaría en una crisis de gobernabilidad que, junto a la derrota del partido del presidente en las elecciones de mayo de 1989, llevarían al adelantamiento de la entrega del poder y su salida anticipada del gobierno, en julio de ese año. Así, la administración justicialista de Carlos Saúl Menem debió hacer frente a una grave situación socioeconómica que, por su profundidad, generó una crisis del modelo de desarrollo imperante, salvo algunas excepciones, durante gran parte del Siglo XX. Esta deslegitimación de las estrategias de crecimiento “desde adentro”, ligada tanto a los esquemas de industrialización por sustitución de importaciones con la dirección del Estado como a las aplicaciones prácticas del desarrollismo, sirvió como “estrategia de shock” para que se emprendiesen las llamadas “reformas estructurales” de la década de 1990, aprovechando “el caos y la desesperación de la crisis de hiperinflación para introducir las privatizaciones como parte integral de la misión de rescate” (^{Klein, 2007}: 181-182).

De esta forma, impulsado por sus colaboradores ligados a los “Chicago Boys”, Menem llevó adelante, en su primer año y medio de gestión, un viraje ideológico por el que, acuciado por el fracaso de sus políticas iniciales, abandonó definitivamente sus promesas de campaña y promovió la sanción de una serie de normas legales, como las leyes de Reforma del Estado y la de Emergencia Económica, que modificarían de raíz la organización socioeconómica vigente hasta entonces, para instrumentar un cambio rotundo en las bases del modelo de acumulación. Así, se ligó el crecimiento de la economía con el achicamiento del estado, las citadas privatizaciones de empresas públicas, la apertura comercial y la desregulación económica generalizada, en pos de generar un patrón de desarrollo “hacia afuera”, en el marco de la aplicación de las directrices del llamado Consenso de Washington.

Las grandes transformaciones económicas que implantó el menemismo se extenderían, también, a la política exterior[¹]. A su vez, estas se reflejarían en la crisis del esquema de los Estados Nación y serían movilizadas, fundamentalmente, por los trascendentales cambios del sistema internacional de la época. Finalizada la Guerra Fría, el sistema resultante aparecía “como una fuente de oportunidades más que de peligros. (...) En este ambiente positivo, la opción estratégica de acoplamiento vivió su hora de apogeo en América Latina. El unipolarismo y el triunfo de los mercados parecían no ofrecer otra alternativa” (^{Russell y Tokatlián, 2013}: 169). Por ello, casi todos los países de la región debieron reorientar sus esquemas de relacionamiento con el mundo. Y la Argentina no sería la excepción.

La política exterior menemista iría de la mano de los aportes del Realismo Periférico, evocado por Carlos Escudé a principios de los años 90´. Este enfoque partía de asumir la condición periférica de Argentina y, en el contexto del fin de la bipolaridad y de la eclosión de la globalización, proponía dejar de lado la confrontación y apostar a un alineamiento automático y unilateral con Estados Unidos. Este alineamiento, que modelizaría lo que el segundo canciller del período, Guido di Tella, denominaría como “relaciones carnales” con la potencia del norte, se encuadraría dentro del paradigma de la Aquiescencia Pragmática (^{Russell y Tokatlián, 2013}), a partir de una visión de “globalismo benigno” (^{Cervo, 2003}) que compartían Menem y sus asesores, ligada a una interpretación acrítica y sin confrontación del sistema internacional.

En ese sentido, el Realismo Periférico entiende que, para un país periférico, el objetivo de su política exterior debe ser el crecimiento económico, que se lograría de la mano de las reformas de liberalización de mercado impulsadas en esa época. Ante esto, se discutiría no solo la noción de autonomía[²], sino que también se cambiaría el sentido de la integración regional. En épocas del “fin de la historia”, se la empezó a concebir como un “mecanismo para afianzar la relación comercial utilizando el mercado regional como ´trampolín´ para la inserción internacional” (^{Cortés, 2021}: 64). Esto se debió a que, durante décadas, el desarrollo del capitalismo estuvo ligado al del Estado-Nación. Pero, a partir del inicio de la deslocalización productiva de la década de 1970 y el avance arrollador de la globalización en los años 90s, esa relación mutó y, con el fin del sistema internacional bipolar y la eliminación de las “barreras ideológicas”, la expansión del capitalismo terminó de concebirse por fuera de las fronteras nacionales.

Estos cambios profundos de los enfoques, propósitos y metodologías de la política exterior, sumado a las percepciones del contexto internacional que generó el arco político de la época, llevarían a que, durante el primer gobierno de Menem, la “opción por Brasil” cambiara de sentido con respecto a la década anterior. De esta forma, se continuaría el ímpetu integracionista con Brasil[³], pero con una nueva estrategia, bajo otros parámetros y metas.

El primer paso de esta nueva estrategia de integración con Brasil se materializó en julio de 1990, cuando Menem y el recientemente asumido presidente de ese país, Fernando Collor de Mello, firmaron el Acta de Buenos Aires, que ajustó las propuestas de Alfonsín y Sarney en el Tratado de 1988 a las nuevas políticas de liberalización económica y reforma aduanera, acortando el plazo para conformar el espacio económico o mercado común, de diez a cuatro años. Esto fue refrendado, en diciembre de ese mismo año, con la firma del Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica (AAP.CE) N° 14 entre Argentina y Brasil que, en el marco de la ALADI, fijó las bases para la formación del Mercado Común entre ambos países.

Estos instrumentos, en los que se dejaba de lado la eliminación gradual de asimetrías para pasar a la profundización de la integración como escalón previo a la inserción internacional, materializaron la nueva estrategia de integración planteada en los 90´, que se vería consumada y ampliada, ante la incorporación definitiva de Uruguay y la adhesión de Paraguay, en marzo de 1991 con la firma del Tratado de Asunción. En ese acto, se creó el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) que, luego de un período de transición, debía estar en pleno funcionamiento el primer día del año 1995.

A diferencia de los acuerdos de la década de los 80´, estos instrumentos se inscriben en el nuevo paradigma integracionista impulsado para América Latina desde CEPAL y ALADI, el regionalismo abierto, que “buscó conciliar las políticas unilaterales de liberalización comercial y apertura con una idea liberal de la globalización” (^{Bernal Meza, 2009}: 16) a partir de “acuerdos de comercio preferencial que impulsen la competitividad de las empresas locales y sus exportaciones al mercado global” (^{Nolte, 2019}: 137).

En ese sentido, el Tratado de Asunción “consolidó las directrices básicas del Tratado de 1988 (construcción de un espacio económico común y armonización y coordinación de políticas) y del Acta de 1990 (nuevos plazos y nueva metodología), e incorporó objetivos todavía más ambiciosos” (^{Moniz Bandeira, 1992}:172). A partir de una institucionalidad intergubernamental y fuertemente interpresidencialista, el bloque se concibió como una unión aduanera, al establecer una política arancelaria compartida y un Arancel Externo Común (AEC), y un Mercado Común, al permitir la libre circulación entre sus miembros de los factores productivos y humanos.

Si bien su formación fue posible en tanto el contexto internacional era favorable, también fue posibilitada por la voluntad política de los gobiernos de los países fundadores del bloque, a pesar de las diferentes velocidades y finalizades que cada uno pretendía darle al proceso. En ese sentido, es destacable que aunque “nació tanto en el marco de una voluntad comercialista reinante en el mundo, como de los auspicios de los Estados Unidos tendientes a estabilizar la región mediante esta suerte de subbloque” (^{Miranda, 1997}: 12) a favor de lo que en 1994 se convertiría en el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas), como afirma ^{Simonoff (2015)}, también es dable destacar que “un modelo de integración comercialista pueda evolucionar hacia otro de tipo solidario” (p. 137). Como sostiene este autor, la estrategia de “Cuatro más Uno”, implementada a partir del Acuerdo del Jardín de las Rosas firmado con el gobierno del republicano George H.W. Bush en 1991, sería un ejemplo de ello, ya que fue una iniciativa política de los países del MERCOSUR para negociar en conjunto con el hegemón hemisférico, lo que constituiría un precedente de la estrategia de integración solidaria implementada en la siguiente década.

Esto nos permitiría confirmar algo que inferimos a lo largo de este trabajo; el proceso que derivó en la formación del MERCOSUR no fue lineal ni monocausal, sino que fue un camino ligado a diferentes variables de cambio y continuidad, en la que intervinieron, como analizamos aquí, no solo cuestiones políticas o económicas, sino también elementos ideológicos y de la coyuntura internacional, así como las percepciones que los diferentes actores fueron construyendo sobre el proceso.

4. Conclusiones:

Como hemos analizado, uno de los principales elementos de continuidad de la política exterior argentina en estos 40 años de democracia ha sido la política de acercamiento e integración con Brasil. Pero, a pesar de que esta mecánica fue respetada por todos los gobiernos de este período, a lo largo de la historia, las estrategias de integración con el gigante del Cono Sur se fueron modificando y adaptando a los objetivos de cada gobierno y sus necesidades económicas, así como a la coyuntura mundial y a las impresiones que cada administración tuvo a partir de esos elementos.

Con ello, también cambió el rol que Brasil jugaría en las políticas exteriores de cada gobierno argentino y también la estrategia y los propósitos de esta integración. Así, como afirman varios autores (^{Busso, Actis, Novello, 2017}; ^{Simonoff, 2017}), el accionar externo de nuestro país presentó, desde el retorno de la democracia hasta la década de 2010, una “geometría triangular”. La misma "se estructuró sobre dos vínculos bilaterales excluyentes: EEUU y Brasil. Estos dos países representaron un triángulo escaleno dado que uno de los lados siempre fue mayor (vértice núcleo) que el otro (vértice auxiliar)” (^{Busso, et. al, 2017}: 11). Como afirma ^{Simonoff (2017)}, “de acuerdo con el lado del triángulo en el que se apoyó la estrategia principal de vinculación de Argentina con el mundo, fue el resultado obtenido” (p.53).

De esta forma, durante los 80´, se impulsó la relación con Brasil como contrapeso del vínculo con Estados Unidos, en busca de generar márgenes de autonomía en un momento histórico de fuerte debilidad externa, bajo la dirección del Estado. Por su parte, en los 90´, el ápice más importante del accionar externo argentino estuvo ocupado por Estados Unidos y, a pesar de que Brasil sería un socio central del país en esa época, conocería “los límites de nuestra alianza (…): la dimensión política de nuestra política exterior no estará condicionada por los deseos de Brasil, y se encuentra alineada con Estados Unidos" (^{Escudé, 1999}: 86). Así, la asociación con Brasil pasaba a ocupar un rol instrumental, en virtud de una rápida introducción en las corrientes de la globalización, mientras se reorientaba “el esquema de integración interindustrial hacia el objetivo de liberalización comercial acompañado por un ´reaseguro´ fundamental: la escasa o nula presencial estatal como ´administrador´ del proceso de integración” (^{Granato y Perrotta, 2015}: 97).

No debe perderse de vista que, a lo largo del actual período democrático, las diferentes administraciones que se sucedieron en el gobierno de nuestro país tendieron a reproducir estos patrones que se empezaron a configurar en las gestiones de Alfonsín y de Menem. Por eso, el análisis de estas lógicas de asociación e integración es de vital importancia al momento de estudiar el estado del proceso en los diferentes momentos históricos que se examinen.