ARTICULO ORIGINAL

Las normas jurídicas y las políticas públicas sobre bosques cultivados en las regiones del centro y de Patagonia en Argentina

 

Minaverry, C. M.¹

¹ CONICET. Instituto de investigaciones Ambrosio Gioja, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires. Av. Figueroa Alcorta 2263. 1° piso. Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Email: cminaverry@derecho.uba.ar
Departamento de Ciencias Sociales, Universidad Nacional de Luján. Email: cminaverry@mail.unlu.edu.ar

Manuscrito recibido el 11 de febrero de 2017 y
aceptado para su publicación el 3 de julio de 2017.

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RESUMEN

El eje central de este trabajo es analizar el nivel de desarrollo de las normas jurídicas, de las políticas públicas, y de la idoneidad de las autoridades de aplicación sobre bosques cultivados, en las regiones del Centro y de la Patagonia en Argentina. Se trata de una investigación de carácter exploratorio, donde se aplicó el método de la hermenéutica jurídica y los indicadores ambientales PER. Se puede concluir que los niveles de desarrollo normativo de las provincias no son uniformes, y que la mayoría de las normas jurídicas y de las políticas públicas tienden a establecer incentivos económicos para aprovechar el efecto del mercado, sin orientarse hacia una protección integral de los ecosistemas boscosos, y que las autoridades de aplicación en su mayoría no son técnicamente adecuadas para eso.

Palabras clave: Bosques; Derecho Ambiental; Políticas públicas; Argentina; Indicadores ambientales PER.

ABSTRACT

Planted forests regulations and public policies at the center and Patagonian regions in Argentina

The core idea of this paper is to analyse the development levels of regulations, public policies and of application´s authorities' suitability in connection with planted forests at the Centre and Patagonian regions in Argentina. This is an exploratory research, where legal hermeneutics and environmental PER indicators were applied. We can conclude that provincial regulations development levels are not even, and that the majority of regulations and of public policies are focused on fixing economic incentives in order to take advantage of market´s effect, without focusing on an overall forests ecosystem protection, and that application´s authorities are not technically suitable for this.

Key words: Forests; Environmental Law; Public policies; Argentina; PER environmental indicators.

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INTRODUCCIÓN

En términos generales, la protección de los bosques puede encararse fundamentalmente desde dos enfoques. El primero se encuentra orientado hacia la conservación del ecosistema de forma integral y sistémica, como ocurre en el caso de la ley nacional de presupuestos mínimos ambientales de los bosques nativos 26.331. Estos últimos pueden ser definidos como aquellos que se desarrollan naturalmente en un área, y están integrados por especies adaptadas a la zona, ya que han transcurrido varias generaciones desde su asentamiento ⁽⁸⁾.
El segundo enfoque se basa en fomentar la máxima producción y rentabilidad posible vinculada con los recursos forestales, lo que podría visualizarse en el texto de la ley de inversiones para bosques cultivados 25.080 del 1998, y su posterior modificación a través de la ley 26.432 de 2008, las cuales constituirán el eje central de análisis de este trabajo. Esta primera norma creó un régimen de promoción de las inversiones a efectuarse en nuevos emprendimientos forestales y en sus ampliaciones. Los bosques cultivados son definidos en primer lugar por la ley 25.080, haciendo referencia a que deberán desarrollarse mediante el uso de prácticas enmarcadas en "criterios de sustentabilidad" de los recursos naturales renovables, y además regula la obligatoriedad del procedimiento administrativo de la evaluación de impacto ambiental. Específicamente su Decreto Reglamentario 133/1999 define a los bosques cultivados de forma amplia, caracterizando a la "forestación" como la siembra o plantación de especies arbóreas en sitios que históricamente han carecido de bosques. Además establece que la "reforestación" es el enriquecimiento o restauración de bosques nativos mediante las prácticas silvícolas más adecuadas para cada situación, que asegure un incremento en la producción de madera por unidad de superficie y también el mantenimiento de la biodiversidad. Se trata de una ley a la que pueden adherirse las provincias, en tanto que deberán coordinar la creación de un organismo de aplicación. Sus aspectos centrales apuntan a brindar a los productores una estabilidad fiscal de entre 30 a 50 años, con condiciones especiales y favorables en relación con el pago de impuestos. La ley 26.432 modificó a la norma anterior incorporando un nuevo concepto de bosque cultivado o implantado, y estableció la prórroga de la ley 25.080 por diez años contados a partir del vencimiento del sistema de apoyo económico no reintegrable (hasta el año 2018). En este sentido estableció en su artículo 4 el siguiente concepto sobre bosque implantado o cultivado:

"[…] el obtenido mediante siembra o plantación de especies maderables nativas y/o exóticas adaptadas ecológicamente al sitio, con fines principalmente comerciales o industriales, en tierras que, por sus condiciones naturales, ubicación y aptitud sean susceptibles de forestación o reforestación según lo indicado en el ordenamiento territorial de bosques nativos adoptados por ley provincial según lo establecido en la ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para Bosques Nativos."

Conforme a lo anterior, se complementa la definición brindada por la ley 25.080 en donde se incluyó a diferentes clases de bosques nativos y estados en que se encuentran, habilitando a que cada provincia determine su ordenamiento territorial según la ley 26.331. Además, denota un enfoque sistémico, y de ella surge que la regulación es abarcativa en la protección de otros recursos naturales, no limitándose únicamente a los forestales sino que tiende a proteger a todo el ecosistema en su conjunto ⁽⁵⁾.
El eje central de este trabajo es analizar el nivel de desarrollo de las normas jurídicas, de las políticas públicas y de la idoneidad de las autoridades de aplicación sobre bosques cultivados, en las regiones del Centro y de la Patagonia en Argentina. A lo largo del presente se examinarán normas jurídicas que en su mayoría se vinculan con aspectos impositivos, y con otras políticas públicas que se proponen influir respecto del impacto generado por las actividades forestales.

MATERIALES Y MÉTODOS

Se trata de una investigación de carácter exploratorio ya que existen escasos recursos doctrinarios y bibliográficos sobre el tema, en donde se aplicó el método de la hermenéutica jurídica y el sistema de indicadores ambientales denominados "PER" (Presión, Estado, Respuesta). En primer lugar, se destaca la implementación de un análisis comparativo entre dos regiones de Argentina (el Centro y la Patagonia), a los fines de poder detectar y contrastar fortalezas y debilidades. Las nueve provincias analizadas serán las siguientes: Río Negro, Neuquén, Chubut, La Pampa, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos.
Además se ha implementado una minuciosa investigación en sitios webs y se realizaron consultas a organismos públicos ambientales y forestales, para realizar la búsqueda de toda la normativa y de las principales políticas públicas vigentes. El ámbito temporal analizado corresponde al período abarcado entre el año 1998 hasta el 31 de mayo de 2016 inclusive, ya que la ley 25.080 sobre bosques cultivados fue dictada en el primer año mencionado. Al finalizar este trabajo se aplicarán los indicadores indirectos, ya que se medirá el nivel de desarrollo normativo y la idoneidad de las autoridades de aplicación, lo cual sería imposible de realizar de manera directa aplicando únicamente herramientas brindadas por el Derecho. Estos indicadores son cualitativos, en tanto que dicha medición se fundamentará en características que surjan del análisis de diversas fuentes del derecho. En este caso en particular, se utilizarán normas jurídicas que presentan diferentes jerarquías (Leyes, Resoluciones, Decretos, Disposiciones, entre otras). Los indicadores PER fueron elaborados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en 1994, y se dividen en tres áreas:
— La Presiónincluye como factores o fuerzas subyacentes al crecimiento poblacional, al consumo y a la pobreza, e incluye aspectos como las características físicas, químicas y biológicas del ambiente, las condiciones del ecosistema, y las funciones ecológicas del medio natural y la calidad de vida de la población ⁽²⁾.
— El Estado se refiere a la condición del ambiente que resulta de las presiones arriba descriptas y al deterioro que en él generan las diferentes actividades humanas, los niveles de contaminación del aire o agua, la degradación de la tierra o la deforestación ⁽²⁾.
— La Respuestaestá vinculada con las acciones tomadas por la sociedad, individual o colectivamente, para reducir o prevenir los impactos negativos en el ambiente, con el fin de corregir el daño existente o conservar los recursos naturales ⁽²⁾.

RESULTADOS

LAS NORMAS JURÍDICAS Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS VINCUALDAS CON LOS BOSQUES CULTIVADOS

Región Patagónica
Chubut
La provincia adhirió a la ley nacional 25.080 (de inversiones para bosques cultivados) modificada por la ley 26.432 (Tabla 1).

Tabla 1: Provincia de Chubut.

La Pampa
La provincia adhirió a la ley nacional 25.080 (de inversiones para bosques cultivados) modificada por la ley 26.432 (Tabla 2).

Tabla 2: Provincia de La Pampa.

Neuquén
La provincia adhirió a la ley nacional 25.080 (de inversiones para bosques cultivados) modificada por la ley 26.432 (Tabla 3).

Tabla 3: Provincia de Neuquén.

Río Negro
La provincia adhirió a la ley nacional 25.080 (de inversiones para bosques cultivados) modificada por la ley 26.432 (Tabla 4).

Tabla 4: Provincia de Río Negro.

Santa Cruz
La provincia adhirió a la ley nacional 25.080 (de inversiones para bosques cultivados) modificada por la ley 26.432 (Tabla 5).

Tabla 5: Provincia de Santa Cruz.

Tierra del Fuego
En esta región no se han detectado acciones de importancia vinculadas con la implementación de las normas jurídicas descriptas, pero sin embargo se ha podido relevar información relativa a la creación de un Centro de Investigación Forestal que persigue los siguientes objetivos:
- Desarrollo e investigación sobre tecnologías para la competitividad del sector foresto- industrial de Tierra del Fuego,
- Transferencia de tecnología,
- Asistencia en campo para resolución de problemáticas actuales,
- Sensibilización en nuevas tecnologías,
- Realización de capacitaciones para trabajadores, técnicos y productores forestales locales¹.

Región Centro
Córdoba
La provincia adhirió a la ley nacional 25.080 (de inversiones para bosques cultivados) modificada por la ley 26.432 (Tabla 6). En el ámbito provincial no se ha dictado otra normativa vinculada con los bosques cultivados. Sin embargo, el Decreto 641/2005 ha creado el "Programa Provincial de Promoción Forestal" que establece lo siguiente:

"Podrá ser beneficiario del presente régimen toda persona física o jurídica, nacional o extranjera, pública o privada, que realice efectivas inversiones en actividades de forestación y reforestación de un inmueble del que sea propietaria, poseedora o tenedora, debiendo a tal fin acreditar fehacientemente el título invocado."

Tabla 6: Provincia de Córdoba.

Entre Ríos
La provincia adhirió a la ley nacional 25.080 (de inversiones para bosques cultivados) modificada por la ley 26.432 (Tabla 7) Del relevamiento realizado no se ha logrado recabar más información respecto del funcionamiento de una Comisión ad honorem, por lo que no podemos establecer fehacientemente que la misma se haya conformado en la práctica. La ley 9290 del 27/12/2000 creó el "Programa Conciencia Forestal", cuyos principales objetivos son los siguientes: a) Concientizar a los ciudadanos acerca de la importancia de los recursos forestales a corto, mediano y largo plazo, b) Lograr la creación de la máxima cantidad de inversiones en la Provincia, mediante el aprovechamiento de un subsidio no reintegrable dispuesto por el Estado Nacional a través de la ley 25.080, y c) Generar empleo a corto, mediano y largo plazo.

Tabla 7: Provincia de Entre Ríos.

Santa Fe
La provincia adhirió a la ley nacional 25.080 (de inversiones para bosques cultivados) modificada por la ley 26.432 (Tabla 8). La ley 11.111 que regula el "Plan Forestal Santafesino" del 18/01/1994 se estableció con una duración de cincuenta años, y persigue los siguientes objetivos: Asegurar la conservación y fomentar el aprovechamiento sostenible de las masas forestales nativas y su gestión integrada, y restaurar los ecosistemas forestales degradados. Del relevamiento realizado se ha detectado que algunos diputados han solicitado información adicional sobre la implementación de dicho plan². La ley 11.768 corresponde a la adhesión provincial al régimen de inversiones cultivadas (ley nacional 25.080), en la cual fundamentalmente se exime a las actividades reguladas por la misma de impuestos de sellos y del gravamen de las guías forestales.

Tabla 8: Provincia de Santa Fe.

La ley 13.320 es la de adhesión a la ley nacional 26.432, por la cual se sustituyó el artículo 4 y se prorrogó el plazo previsto en el artículo 17 (segundo párrafo) y en el artículo 25 de la ley nacional 25.080 hasta el año 2018. También invita a los Municipios y Comunas a que manifiesten su adhesión al presente régimen a través del dictado de normas jurídicas pertinentes, y al Ministerio de Producción a firmar convenios con entidades de carácter público o privado.

ADAPTACIÓN JURÍDICA DEL SISTEMA DE INDICADORES AMBIENTALES PER

Metodológicamente, en el presente trabajo se seleccionó la aplicación de un sistema de indicadores que no fue originalmente pensado para el ámbito jurídico, y el desafío fue implementar dicha adaptación para que brinde resultados científicos ⁽⁶⁾.
La aplicación de los indicadores ambientales PER puede graficarse de la siguiente manera, de acuerdo al nivel de evolución de la normativa y de la idoneidad técnica de sus autoridades de aplicación (Tabla 9). En este caso la ciencia del Derecho cumplirá la función de dar respuestas a la "Presión" y al "Estado" generado por las actividades antrópicas vinculadas con los bosques cultivados. Las provincias que poseen un suficiente nivel de desarrollo normativo han adherido a la ley nacional 25.080, y no han implementado ninguna política pública adicional. Se trata de la mayoría de las jurisdicciones provinciales argentinas analizadas. La única provincia (Tierra del Fuego) que fue clasificada con un desarrollo insuficiente, es la que no ha adherido a la ley 25.080.

Tabla 9: Bosques cultivados (Presión y Estado).

Las dos provincias que han sido clasificadas como que poseen un desarrollo normativo caracterizado como óptimo, más allá de haber adherido a la ley nacional 25.080, han implementado relevantes políticas públicas ambientales. En la provincia de Entre Ríos, se creó el "Programa Conciencia Forestal" para capacitar a la población, generar empleo y fomentar las actividades vinculadas con el manejo integral de los bosques (Tabla 10).

Tabla 10: Bosques cultivados. Nivel de desarrollo de la normativa y de las políticas públicas

Resulta destacable el desarrollo de políticas públicas en la provincia de Santa Fe, comenzando con la ley 11.111 que hace referencia al "Plan Forestal Santafesino", y desde el año 1994 fijó una duración de 50 años, en donde principalmente se focaliza en generar condiciones socioeconómicas favorables para la población, y en aplicar una gestión integrada de los ecosistemas forestales. Esta norma jurídica fue modificada por la ley 12.207 en el año 2004 que incrementó las bonificaciones y extendió el cronograma para su postulación. A su vez también se dictó la ley 12.090 que aprueba el Convenio suscripto el 14/09/2001 entre el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio y la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación, y la ley 11.783 que regula el "Proyecto Foresto Industrial" y el "Programa de Valorización y Gestión de los recursos forestales de la Cuña Boscosa Santafesina". En todos estos casos desde el ámbito estatal se destinaron fondos y se persiguió la finalidad de aportar otros elementos a la mera existencia de normativa vigente, a través de la creación de diversas políticas públicas. Lo que se ha podido detectar al momento de haberse analizado cada provincia en particular, es que en la mayoría de los casos no puede realizarse un seguimiento adecuado de su aplicación en la práctica, o sea conocer si fueron efectivas o no, ya que no se cuenta con acceso público a toda la información y a sus diversos resultados. Las provincias que poseen autoridades de aplicación con idoneidad técnica, habitualmente cuentan con profesionales y funcionarios públicos especializados en la materia, y sus ámbitos organizacionales se encuentran vinculados con conceptos como son la sostenibilidad y la protección del ambiente (preferiblemente con conocimientos específicos en el área forestal). Los mismos no se encuentran únicamente orientados hacia la maximización de la producción (Tabla 11).

Tabla 11: Bosques cultivados. Idoneidad técnica de las autoridades de aplicación.

En las provincias que fueron clasificadas como que poseían autoridades de aplicación con una idoneidad adecuada, las mismas cumplen funciones básicas vinculadas con la protección ambiental y/o de los recursos forestales o del ambiente. En las provincias que fueron consideradas con autoridades de aplicación insuficientes, se ha destacado principalmente el funcionamiento de organismos públicos vinculados con el desarrollo económico, la producción, y con asuntos agrarios.

DISCUSIÓN

Es fundamental que los funcionarios que intervengan en estas actividades posean experiencia y trabajen en equipos interdisciplinarios, a los fines de proteger más eficientemente a los bosques y a sus ecosistemas más allá de que sean cultivados, porque como consecuencia de la extracción de los recursos forestales se afecta a la integralidad del ambiente. Los organismos de control tanto nacionales como provinciales cumplen un rol fundamental, ya que son en muchos casos, los responsables de que una determinada norma jurídica sea efectiva o no en su aplicación práctica, y por eso se les deben brindar todas las herramientas (económicas y vinculadas con los recursos humanos que sean necesarias para poder realizar una tarea exitosa).
Luego de todo lo examinado anteriormente, se recomienda sistematizar y realizar un seguimiento adecuado del nivel de aplicación de la normativa vigente y de lo requerido en los expedientes administrativos y en las causas judiciales, para evitar que sus resoluciones provoquen únicamente un efecto meramente declarativo. A su vez, los funcionarios públicos deben interactuar con todos los actores sociales presentes en los bosques o plantaciones forestales, y así tomar decisiones acordes a las necesidades y a la realidad local, y por supuesto controlar la aplicación de la normativa vigente. Esta misma, debe propender a incentivar la protección y la defensa forestal, y además debe ser correctamente comprendida por parte de los productores forestales que son quienes la deben aplicar diariamente. Se sugiere que para su elaboración participen equipos interdisciplinarios, quienes podrían asesorar a los legisladores en cada etapa antes de su dictado, para que el cuerpo normativo pueda ser adecuado a la realidad práctica, y para que su aplicación sea efectiva.
En este sentido, lo que ocurre en relación con la aplicación de un enfoque ecosistémico, que es de relevancia para cualquier ámbito ambiental incluido el de los bosques cultivados, no se encuentra considerado dentro de los textos normativos analizados. Esto se ve reflejado en que "la ausencia de políticas ambientales concretas explica la casi nula relevancia que los servicios ecosistémicos tienen en la legislación y en el discurso judicial argentino. La falta de políticas públicas explica también la escasa visualización de su importancia en el imaginario colectivo. Una política que articule la educación ambiental con un mejor conocimiento de las ventajas que se derivan de los servicios ecosistémicos, sería la estrategia adecuada para instalar su representación social de modo perdurable." ⁽¹⁾. Asimismo, del análisis de la normativa y/o políticas públicas relevadas, en la mayoría de los casos no puede confirmarse si estas acciones se ejecutaron o no en la práctica, ya que no se ha dictado otra similar ni posterior que regule y/o continúe la implementación de un plan o proyecto determinado. Tampoco se ha detectado una actividad relevante por parte de comisiones o grupos de seguimiento y fiscalización vinculados con las actividades sobre bosques cultivados.

CONCLUSIONES

Luego de visualizar los resultados obtenidos a través de la aplicación de los indicadores PER y del método de la hermenéutica jurídica, se pueden vislumbrar diferentes niveles de desarrollo normativo en las jurisdicciones provinciales analizadas, vinculadas con la implementación de acciones en relación con los bosques cultivados. Los mismos no son uniformes y varían notablemente de acuerdo a la región del país, y no siempre se vincula con la mayor o menor existencia de áreas boscosas.
Además las autoridades de aplicación determinadas para estas tareas en su mayoría no son técnicamente adecuadas, ya que carecen de conocimientos vinculados con la protección ambiental y de los ecosistemas. Por su parte, la casi totalidad de la normativa presenta un enfoque "correctivo" respecto de la actividad vinculada con los bosques cultivados, es decir, opuesto a lo planteado por principios como el preventivo y más lejos aún del precautorio, los cuales requerirían de una mayor planificación y modificación de estructuras jurídicas en el futuro. Esta táctica correctiva se canaliza a través del dictado de normas jurídicas y de políticas públicas tendientes a establecer incentivos económicos, para aprovechar el efecto del mercado sin orientarse hacia una protección integral de los ecosistemas.

NOTAS

¹ Para ampliar dicha información puede accederse al siguiente link: http://www4.tierradelfuego.gov.ar/gobierno-anuncio-la-instalacion-de-un-centro-de-investigacion-forestal-en-tolhuin/.

² Para mayor información es posible consultar el siguiente link: http://www.santotomealdia.com.ar/noticias/val/92394/pedido-de-informe-sobre-el-plan-forestal-santafesino.html.

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