El viraje de las políticas públicas: la inclusión financiera como objetivo estratégico de gobierno

El gobierno de la alianza Cambiemos marcó un quiebre en la orientación de las políticas públicas. La nueva administración desarrolló un proyecto neoliberal que se alineó con la oleada de gobiernos conservadores que surgieron en América Latina luego del ciclo de gobiernos progresistas (^{Anria y Vommaro, 2020}). En esta línea, Cambiemos corrió el eje de las políticas públicas de la promoción del empleo y el mercado interno para intentar implementar políticas de flexibilización y reducción del gasto público. Sin embargo, el gobierno de Macri buscó compatibilizar las medidas económicas de ajuste con una relativa continuidad de las políticas sociales heredadas dado que reconocían la necesidad de mantener una política activa hacia los sectores populares (Vommaro, Morresi y Belloti, 2015). Desde el inicio de la campaña electoral, Macri y sus candidatos repetían incansablemente que no eliminarían ningún programa social, sino que los mejorarían para que sirvieran como puente al mundo del trabajo.

La administración de Cambiemos alineó sus políticas públicas con la agenda de la inclusión financiera promovida por foros internacionales y organismos multilaterales, obteniendo el apoyo de la comunidad internacional para la confección de planes estratégicos con el objeto de promover la inclusión financiera en el país. Las iniciativas del primer año y medio de mandato se orientaron a la regulación de aspectos del sistema financiero y bancario (Ministerio de Hacienda de la Nación, 2019). En cambio, a partir de mediados de 2017 comenzó un proceso de institucionalización de la inclusión financiera como objetivo estratégico de gobierno que alcanzó a las políticas asistenciales. Esto requirió de un activo y creativo trabajo estatal para ajustar el esquema de intervención a la nueva orientación. Para eso se diseñó un amplio andamiaje institucional que implicó la creación de nuevas dependencias públicas, la sanción de normativas y el desarrollo de políticas, planes y programas transversales a múltiples áreas de gobierno. En lo que respecta a la arquitectura institucional, se creó una instancia centralizada, llamada Consejo de Coordinación de la Inclusión Financiera, cuyo objetivo central fue la creación y supervisión de la primera Estrategia Nacional de Inclusión Financiera (Nougués, 2020).

En el marco de este viraje general, las agencias encargadas de gestionar la política socio-asistencial se posicionaron como actores claves del nuevo esquema y desempeñaron un rol central en el proceso de inclusión financiera de los sectores populares. Para ello, reformularon sus políticas con el objetivo explícito de fortalecer los vínculos entre la política asistencial y la inclusión financiera de sus destinatarios, siguiendo los lineamientos trazados en la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera. En este sentido, los cambios en las políticas socio-asistenciales no se limitaron a la desarticulación del esquema socio-productivo heredado de la gestión kirchnerista, cuyos pilares eran la economía social, el desarrollo local y el trabajo cooperativo (Cardozo, 2015). Por el contrario, Cambiemos montó un complejo andamiaje institucional en el cual las agencias socio-asistenciales tuvieron un papel protagónico dada su capacidad de implementar una batería de políticas orientadas a la inclusión financiera de los sectores populares en general, y en particular de los prestatarios de la seguridad social y los titulares de los principales programas de transferencia condicionada de ingresos (Nougués, 2020).

Dentro de las agencias socio-asistenciales, la Secretaría de Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (en adelante, MDSN) desempeñó un papel protagónico en la consolidación del giro hacia la inclusión financiera en la asistencia social. De hecho, su secretario formaba parte, en representación del Ministerio, del Consejo de Coordinación de la Inclusión Financiera para alinear el área a los lineamientos estratégicos del gobierno de Cambiemos. En esta Secretaría se incorporaron funcionarios con trayectorias y redes en el mundo de las ONG’s, las empresas y las finanzas inclusivas, socializados en los valores del management empresarial y la “cultura emprendedora”. Estos funcionarios lideraron el giro hacia la inclusión financiera de la política asistencial. Antes de detenernos en el análisis de las políticas, reponemos quiénes eran, de dónde venían y qué promovían estos funcionarios públicos.

Los emprendedores llegan a Desarrollo Social: las ONG’s y el sector empresario como anclajes sociales del macrismo

Al analizar las trayectorias inmediatamente anteriores de las y los 67 funcionarios que ocuparon cargos públicos desde la asunción de Mauricio Macri hasta diciembre de 2017 en el MDSN observamos tres grandes espacios que se presentaron como trampolines fundamentales a los cargos públicos: el gobierno de la ciudad de Buenos Aires (39 por ciento), donde son mayoría los que venían de la cartera socio-asistencial; el sector privado (19 por ciento), destacándose quienes ocupaban inmediatamente antes altos cargos empresariales; y el tercer sector (19 por ciento), integrado fundamentalmente por individuos que fundaron o dirigieron ONG’s no religiosas (Salerno, 2020). Además encontramos otros espacios, como legislaturas municipales del Área Metropolitana de Buenos Aires o cargos públicos nacionales, que se presentaron de manera residual y que si los consideramos a lo largo del tiempo venían a engrosar las filas de los tres grandes grupos mencionados.

En este artículo prestaremos particular atención a aquellos individuos procedentes del mundo empresario y de las ONG’s vinculadas al sector privado. Creemos que la llegada de este particular perfil profesional y social expresó una parte importante de la singularidad que mostraron los mundos sociales de la política de los cuales se nutrió Cambiemos para gobernar la cartera socio-asistencial. El arribo de estos funcionarios no solo implicó una ruptura con la experiencia kirchnerista sino también con experiencias de derecha previas donde otro tipo de espacios previos de socialización operaron como trampolines a las carteras socio-asistenciales del Estado nacional.

Los individuos que venían de ocupar inmediatamente antes cargos de dirección en diferentes ONG’s, lo habían hecho fundamentalmente en organizaciones liberales. Seguimos la clasificación que realiza Grassi (2006) y con estas últimas nos referimos a un conjunto de organizaciones, internacionales y nacionales, empresarias o asociadas al empresariado. Intervienen en distintas temáticas (vivienda, asistencia alimentaria, microcréditos, etc.) desde una lógica colaborativa en relación con una economía de libre mercado, reproduciendo buena parte de la gramática del management presente en el mundo empresarial, a partir de la cual definen su misión, su visión y sus objetivos.

Varios de los entrevistados narran historias donde la “vocación por lo social”, entendida como aquellas instancias de participación social a partir de las cuales buscaban intervenir en las condiciones de vida de los sectores más vulnerables, era abordada a partir de proyectos de voluntariado. Aunque en muchos casos hay trayectorias educativas en instituciones religiosas, son pocos los que se acercaron a una parroquia con el objetivo de desarrollar sus perfiles sociales. El liberalismo vertebró las opciones de participación social previas, ya sea a partir de emprender un proyecto con amigos o a partir del ingreso, como profesionales, a una ONG importante.

En general, en principio hay un pasaje por ONG’s más chicas y en un segundo momento una primera experiencia laboral en el gobierno de la ciudad de Buenos Aires o en ONG’s más grandes y profesionalizadas. Estas últimas les permitieron vivir del voluntariado en organizaciones que poseían una mayor estructura y una mejor articulación con el Estado. Allí no solo se vincularon con el sector público y conocieron estructuras y procesos administrativos sino que, en algunos casos, construyeron lazos claves que les permitieron luego ocupar cargos públicos a nivel municipal o nacional:

“Me surgió la oportunidad y quería sumarme de vuelta, fui a laburar con un equipo de jefatura, en la Subsecretaría de Economía Creativa, que yo ya venía laburando en varios proyectos con Sociallab, desde afuera. Ahí conocí a Enrique Avogadro, conocí mucho lo que era esa área que acompañaba al emprendedor, de industria creativa, me entusiasmaba mucho y ahí me sumé”. (Funcionaria nacional, entrevista propia, 30/7/2018, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

Mientras que quienes venían del gobierno de la ciudad de Buenos Aires se alinearon debajo de la ministra Carolina Stanley y del secretario de Gestión y Articulación Carlos María Pedrini, conformando el ala política del ministerio (Salerno, 2020), el sector empresarial se ubicó en áreas diversas del Ministerio desde una lógica gerencial. Por su parte, el grupo proveniente de las ONG’s se ordenó fundamentalmente debajo de las áreas que condujo Matías Kelly, primero en la Unidad Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo y luego en la Secretaría de Economía Social, donde gestionó programas importantes como Argentina Trabaja, Ellas Hacen y el monotributo social. Argentina Trabaja fue, en 2017, la partida presupuestaria más importante del Ministerio en cuanto a programas sociales (Tarricone, 2018). Desde allí, Kelly consolidó un capital político personal a partir de la designación de funcionarios que provenían del mundo ONG y que se referenciaron en su persona:

“Matías, para ponerle nombre a mi jefe, llegó y llegó a un ámbito que para él también era desconocido. Él no venía de la gestión pública, entonces se empezó a rodear de gente valiosa, que venía de la gestión en organizaciones sociales, muchos de ellos por ahí él los conocía o había tenido contacto”. (Funcionaria nacional, entrevista propia, 23/7/2018, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

Kelly no sólo se vinculó desde 2001 al tercer sector fundando y/o dirigiendo cuatro ONG’s (Nuestras Huellas, Ashoka, Sumatoria y Sistema B), sino que tenía una extensa trayectoria en el mundo privado, donde coordinó y fue dueño de distintas empresas:

“Empezamos a trabajar en Di Tella en el espacio de negocios inclusivos, que es como un espacio más académico que busca, sí que busca, porque sigo participando, el desarrollo de negocios inclusivos. Y después fundamos una organización que se llama Sumatoria, que es más orientada a una plataforma de financiamiento de micro financiamiento más digital. Y hasta ahí te diría que en paralelo trabajaba en lo privado. Primero laburé en una multinacional en Comercio Exterior, laburo desde que tengo 14 años, pero en ese tiempo laburé en alguna multinacional y en algunas empresas en comercio exterior y en el 2004 fundé una empresa de logística y de comercio exterior, me fue muy bien. Y en el medio fundé otra empresa de internet que vendí y esta empresa que te decía también la vendí”. (Funcionario nacional, entrevista propia, 10/9/2018, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

El tercer sector que ocupó cargos públicos del MDSN fue aquel que mantuvo una concepción donde los valores empresariales y los del voluntariado convivieron. Ideas como el trabajo en equipo y la eficiencia, afines a los valores que circulan en la vida cotidiana de las empresas (Luci, 2016) y que se extendieron al voluntariado ligado al sector empresario, formaron parte de un sentido común ministerial de los altos funcionarios de Cambiemos en el área socio-asistencial.

El ingreso de Matías Kelly y de otras figuras importantes del Ministerio vinculados al sector privado, como Gabriel Castelli, se relacionó con el peso que Mario Quintana tuvo en la coalición socio-política. Quintana, vinculado a distintos grupos empresarios, como Pegasus y Farmacity, entre otros, ocupó un lugar clave en el gabinete nacional y fue designado en 2015 Secretario de Coordinación Interministerial en Jefatura de Gabinete de Ministros, desde donde controló las áreas sociales y económicas del gobierno (Perelmiter y Marcalle, 2019).

Los pocos católicos que se ponderaron en el área presentaban trayectorias y discursos que compatibilizaban la nueva gramática del management (Luci, 2016) con la participación social religiosa, vinculando el catolicismo a nociones de extendida circulación en las perspectivas sociales del mundo empresario, como la idea de Desarrollo Humano y de Responsabilidad Social Empresaria.

Una de las entrevistadas con un perfil profesional ligado al sector privado, financiero y de consultoría, y con experiencia en una ONG internacional cuya misión era “transformar el mundo a través del Evangelio”, nos contaba que en Londres pudo reencontrarse con las finanzas cuando conoció la banca de los pobres. Desde allí se acercó a las empresas de triple impacto y terminó trabajando en una fundación argentina que promovía el emprendedorismo, fundamentalmente en los sectores sociales marginados.

Las trayectorias de los individuos provenientes de distintas ONG’s se diferenciaron de las de dos grupos que fueron importantes en experiencias previas de gestión social durante gobiernos de derecha en la Argentina. En primer lugar, mostraron redes distintas a la derecha católica de los años 60 y 70, reclutada de distintos círculos católicos que ocuparon cargos de poder en dictaduras militares y que impusieron una concepción comunitarista de la intervención del Estado desde la cima de sus agencias asistenciales (Osuna, 2016; Giorgi, 2015).

En segundo lugar, estos individuos se diferenciaron de los expertos que se encumbraron durante la gestión Amadeo en la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación en los años 90. El estilo que construyeron en aquel entonces basaba la legitimidad de sus prácticas en el saber experto en políticas sociales y en la pretendida “objetividad” de los datos que construían sus referentes (Vommaro, 2011). En esos años, se jerarquizaron en función del saber acreditado institucionalmente que tenían en el diseño, la evaluación y el monitoreo de los programas de transferencia condicionada de ingresos.

Como veremos en el apartado siguiente, la diferencia entre las redes sociales católicas y las expertas y las que activó el macrismo en el MDSN, y con esto nos referimos al mundo empresarial y sus satélites sociales, representaron también divergencias en la forma de concebir la gestión de lo social. Mientras que el comunitarismo dio lugar a un discurso individualista, la expertise en políticas sociales fue reemplazada por un saber managerial preocupado por la capacidad de los funcionarios para tomar decisiones estratégicas.

La reorganización del trabajo de intervención social: vocación de ayuda y cultura emprendedora

A partir de 2015, Cambiemos organizó una división del trabajo político particular en función de los perfiles reclutados y de sus objetivos de gobierno. Mientras que quienes venían de gestionar lo socio-asistencial en la ciudad de Buenos Aires se encargaron de la dimensión política (Salerno, 2020), negociando con movimientos sociales y gobiernos subnacionales, los que provenían de las ONG’s y del sector empresario buscaron ejecutar eficazmente las prioridades políticas que definió ese primer grupo.

En el marco de esa división del trabajo político ministerial, aquellos que trabajaron previamente en ONG’s construyeron una nueva pretensión histórica por construir una diferencia sustantiva entre quienes gestionaban “lo social” de quienes hacían política, incluso en la propia gestión Cambiemos, recurriendo a los sentidos que primaron en los espacios de los que fueron reclutados. La centralidad de las nociones de gestión y de ayuda se complementaron con un “cambio cultural” (^{Canelo, 2019}) que propusieron estos funcionarios y que atravesó distintos ministerios a partir del cual los CEO’s y los emprendedores se presentaron como el modelo de individuo a imitar.

La distinción entre lo social y lo político y el énfasis histórico del Pro en presentarse como un partido de gestión, favoreció el salto a ocupar cargos públicos en un conjunto de individuos sin experiencias previas de gestión pública o partidaria, desde un discurso marcado por la crítica a los políticos y a la clase política en general.

“Para mí hacer política es gestionar. Quizás no me siento tan afín con verme a mí como una política porque no me veo, porque no soy una persona que busque exposición ni que me interese que haya mucha gente escuchándome. Con lo cual lo que uno asocia con un político que es esto no lo siento, no lo tengo, me toca hacerlo con mi equipo por ahí en un tema puntual que tenemos que hablar, pero no es algo en sí mismo que disfrute. Sí me siento muy identificada con gestionar, con ejecutar cosas, con perseguir objetivos, con organizar proyectos, con eso sí me siento muy identificada y me siento muy cómoda. Y creo que desde ahí se puede construir un lugar desde el cual incidir en lo que a uno le importa. Que no hace falta ser un movilizador de masas, desde el lugar de la gestión y preocupándose por la misión que tenés en frente, y el propósito y el objetivo, y articulando y trabajando en equipo, creo que se pueden hacer un montón de cosas”. (Jefa de gabinete de funcionaria nacional, entrevista propia, 26/7/2018, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

A partir de esta distinción, estos funcionarios construyeron una idea de cambio respecto de la gestión anterior según la cual esta última era acusada de hacer política desde el Ministerio beneficiando a aquellas organizaciones que manifestaban adhesión al proyecto político. Las dudas respecto a definirse o no como políticos se disipaban al hablar de sus vocaciones sociales, que encontraban siempre orígenes históricos vinculados a diversas prácticas de voluntariado en sus infancias o adolescencias.

“Quería probar Desarrollo Social. Como te decía antes, mi camino es un camino social, mi vocación está puesta ahí. De hecho mi camino en la política, no sé si es una vocación de la política partidaria, es una vocación social”. (Funcionaria nacional, entrevista propia, 14/8/2018, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

Por otro lado, lo social fue concebido desde una concepción de ayuda: la tradición de derechos, con larga historia en la asistencia social argentina, ocupó un lugar secundario en relación a la noción de ayuda que se hizo muy presente al indagar en las entrevistas por las experiencias de participación social y por su rol al interior del Ministerio. Hay una recurrente reconstrucción de trayectorias previas marcadas por prácticas de voluntariado, en general asociadas a figuras femeninas de la familia de origen. Como explicaba un secretario nacional al reconstruir su trayectoria:

“Siempre estuve muy influido por esa figura de mi mamá que tuvo mucha militancia política en ese momento, pero muy idealista, muy inocente, o sea. Y después mucha militancia social. … Mi mamá estaba en la comisión del club, en la rifa de los bomberos, juntando la colecta para el día del niño y me metía en todo eso. Me llevaba desde muy chico a todas esas acciones solidarias, me hacía participar”. (Funcionario nacional, entrevista propia, 16/10/2018, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

Con la primacía de la noción de ayuda, observamos otros valores afines a la gramática del management y a nuevas formas de espiritualidad que circulan en el mundo empresario. Según estos mundos, el “equilibrio emocional”, la “automotivación” y la “tolerancia a la frustración” forman parte de las competencias consideradas necesarias en la personalidad de un líder empresarial (Luci, 2016). Estos valores provenientes de las religiosidades Nueva Era (new age), vinculadas a sectores “exitosos” de las transformaciones sociales de las últimas décadas y cercanos a una vida centrada en el mercado (Viotti y Funes, 2015), fueron esgrimidos por algunos funcionarios para explicar nuevas prácticas ministeriales.

Nos llamó la atención el énfasis que mostraron algunos entrevistados en la dimensión socio-emocional. Como explicaba un funcionario, cuando asumió le dio al área: “Una impronta más emprendedurista, aportando más en lo socio emocional que en el oficio en particular. No importa si es carpintero o herrero, lo importante es que confíe en sus capacidades” (funcionario nacional, entrevista propia, 24/8/2018, Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Entre ellos, se destacó además la trayectoria de Juan Manuel Mora y Araujo, subsecretario del área de Economía Social, fundador de la ONG neo-hinduista El Arte de Vivir en la Argentina. Su padre, el sociólogo Manuel Mora y Araujo, presidió en los años 90 la Fundación Compromiso de Buenos Aires y formó parte de un conjunto de intelectuales que le dio fundamento a las políticas sociales en esa década. Para ellos, la sociedad civil era el lugar de los valores, como campo diferenciado del mercado (espacio natural en el que se imponen leyes objetivas) y del Estado (árbitro de los intereses privados y subsidiario de la acción de los particulares) (Grassi, 2006).

Si bien la articulación entre fundaciones como El Arte de Vivir y el Estado no fue novedosa, la ocupación de un cargo público por parte de uno de sus principales referentes aparece como una ruptura respecto de un tipo de religiosidad que en las últimas décadas viene ampliando y difundiendo sus valores a nuevos sectores sociales (Vargas y Viotti, 2013). La histórica estrategia de tener influencia en “personas con decisión” se extendió a la ocupación directa de cargos públicos por parte de referentes propios, quienes redefinieron su relación con las instituciones políticas. La idea de servicio que subyace en las acciones de la fundación encuentra una clara afinidad con la concepción de la política socio-asistencial que primó en buena parte de la historia ministerial y, en particular, de la gestión Cambiemos, según la cual la búsqueda de beneficios personales no se contradice con el cambio social sino que lo contiene (Vargas y Viotti, 2013).

Al tiempo que Cambiemos decidió alejar estos perfiles de los lugares de negociación con los movimientos sociales, reconociendo sus limitaciones en un rol trascendental del Ministerio, como el manejo del conflicto social, distintos valores de la cultura emprendedora fueron ponderados en los altos cargos de Desarrollo Social a partir del arribo de individuos provenientes del tercer sector empresarial. Como modelo de individuo al interior de la cartera y hacia afuera, el emprendedurismo se afianzó en los discursos de estos funcionarios en un área atravesada por las demandas de los sectores más empobrecidos de la población.

De la inclusión social a la inclusión financiera: cambios en las políticas de la Secretaría de Economía Social

Las trayectorias de los funcionarios y los valores que portaron, característicos de la gestión Cambiemos, tuvieron eco en el diseño e implementación de las políticas públicas del período. La “cultura emprendedora” caló hondo en el modelo de gestión, incluso dentro de una cartera que solía asociarse con la militancia y el trabajo de una “burocracia plebeya”, como fue el caso del Ministerio de Desarrollo Social durante la gestión kirchnerista (Perelmiter, 2016). Si bien observamos una preeminencia de las políticas socio-asistenciales ancladas en el trabajo, la educación formal y la familia, y en ese sentido las continuidades con la gestión anterior son significativas, se destacaron en estos años algunas iniciativas promovidas desde distintas áreas ministeriales. Sin embargo, es en los cambios impulsados por la Secretaría de Economía Social, a partir de la asunción de Matías Kelly como titular del área en 2017, donde encontramos concepciones que buscan alinearlas con la agenda de la inclusión financiera y complementar los valores de la “cultura emprendedora” con la nueva gestión de las políticas sociales.

El desplazamiento hacia la inclusión financiera como objetivo de la política asistencial tuvo profundas repercusiones sobre el diseño e implementación de las principales políticas y programas de la Secretaría de Economía Social. Tras la asunción de Kelly, la Secretaría comenzó un proceso de reformulación de la batería de programas de transferencia condicionada cuyo análisis resulta fundamental para captar las implicancias concretas del giro hacia la inclusión financiera. El flamante secretario tenía un sólido conocimiento de los programas de la cartera ya que, desde 2015 hasta su promoción, se desempeñó como titular de la Unidad Ejecutora del Programa Ingreso Social con Trabajo (PRIST-AT). Desde aquella unidad, realizaron un diagnóstico crítico de la experiencia del PRIST-AT y enfatizaron la ineficacia de las cooperativas para garantizar la inclusión socio-laboral de los titulares del programa. Según nos refiriera Kelly en una entrevista, el diagnosticó arrojó que las cooperativas no lograban consolidarse en el tiempo como un actor productivo eficiente y sostenible. Por lo tanto, no eran vehículos efectivos para incluir a los titulares del programa al mercado de trabajo. Sin el subsidio financiero y la asistencia técnica del Estado, las cooperativas resultarían totalmente inviables. Este diagnóstico significó un primer paso en la “descooperativización” de las políticas de la Secretaría (^{Arcidiácono y Bermúdez, 2018}b).

Una vez a cargo de la Secretaría, Kelly lideró la reforma del esquema de intervención socio-asistencial que culminó en la confluencia de los distintos programas coordinados por el área en un único programa de transferencia condicionada: Hacemos Futuro. Mediante resolución ministerial, se dispuso la creación y se definieron los lineamientos del nuevo programa, que absorbió y unificó a todos los otros vigentes en la Secretaría de Economía Social, esto es: Argentina Trabaja, Ellas Hacen y Desde el Barrio. En la misma línea que la resolución 592/16, Hacemos Futuro relegó a las cooperativas de trabajo a un lugar marginal y se planteó como un programa de transferencia condicionada de ingresos con una contraprestación de capacitación. De hecho, las transferencias monetarias pasaron a denominarse “Subsidio Personal por Capacitación”. La resolución que lo creó afirmaba que el objetivo del nuevo programa consistía en:

“Empoderar a las personas o poblaciones en riesgo o situación de vulnerabilidad social, promoviendo el acceso a la salud, educación formal y prácticas formativas, brindando contención integral con perspectiva de género y diversidad sexual, con el fin de incrementar su autonomía económica, integración social y bienestar general”. (Res. MDS 592/16, Anexo I, punto 1)

Más allá de las formalidades expuestas en la letra de la normativa, la reforma del esquema de intervención socio-asistencial se profundizó en 2017 con la creación de Hacemos Futuro. Este nuevo programa estaba alineado con los principios de la “cultura emprendedora” y era presentado como una alternativa superadora de las versiones heredadas, con mayor anclaje en la promoción del cooperativismo. En términos generales, los análisis de las normativas y las entrevistas realizadas a los funcionarios nos indican que la reformulación de los programas del área se realizó con los objetivos de: (1) reducir la intermediación de actores sociales y políticos entre el Ministerio y los destinatarios de los programas; (2) brindar formación en la cultura emprendedora; (3) incrementar la inclusión financiera de los sectores populares.

Cabe aclarar que, mientras la Secretaría pretendió avanzar en la descolectivización de sus programas, el gobierno de Cambiemos negoció con los movimientos sociales la creación del Programa de Transición al Salario Social Complementario. Este programa fue creado en el marco de la Ley de Emergencia Social promovida por la CTEP, Barrios de Pie, la Corriente Clasista y Combativa y otras organizaciones referentes del movimiento de la economía popular (Forni, Nougués y Zapico, 2020). La iniciativa consistió en la creación de una nueva transferencia monetaria, denominada salario complementario, cuya novedad radicaba en que estaba destinada a ser un complemento de los ingresos de los trabajadores de la “economía popular” organizados en diferentes tipos de unidades productivas. Si bien el programa tenía algunas similitudes con el Hacemos Futuro -por ejemplo, en su población objetivo, metas e instrumentos-, se ancló en el universo de la “economía popular” (Hopp, 2018). Además, el Programa de Transición al Salario Social Complementario quedó bajo la órbita de la Secretaría de Empleo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación. Por eso, su análisis no forma parte constitutiva de este artículo, que se concentra en la Secretaría de Economía Social.

Retomando el análisis de Hacemos Futuro, la principal modificación introducida por el programa consistió en la eliminación de la cooperativa como figura articuladora de las actividades programáticas, característica del modelo socio-productivo kirchnerista, que se reemplazó por la obligatoriedad de terminar la educación formal obligatoria, realizar capacitaciones a elección del destinatario y cumplir con controles anuales de salud (^{Arcidiácono y Bermúdez, 2018}b; Hopp, 2018). Al eliminar la contraprestación laboral, la cartera de Desarrollo Social quiso avanzar progresivamente en la desarticulación del esquema heredado en el cual las cooperativas de trabajo, conducidas por organizaciones sociales y municipios, eran las principales responsables de gestionar la contraprestación laboral de los destinatarios (Muñoz, 2019). Según el secretario, Hacemos Futuro permitió lograr una “desintermediación … una intermediación inteligente, sana, donde el tipo puede ir libremente” (funcionario nacional, entrevista propia, 02/12/2019, Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

Si bien ciertos elementos anteriores asociados a los programas de cooperativismo persistieron como placas tectónicas de la política asistencial, Hacemos Futuro dio cuenta de una nueva impronta en la política social que consolidó un modelo en el cual las transferencias de ingresos se combinaron con las exigencias de actualización de datos, controles sanitarios y certificación de las capacitaciones (^{Arcidiácono y Bermúdez, 2018}a). En este sentido, Hacemos Futuro incorporó una nueva modalidad de interpelación a los sujetos destinatarios en su calidad de individuos. La Secretaría de Economía Social impulsó un “giro capacitador” del programa mediante el cual se consolidó a la capacitación como la forma primordial de cumplir con la contraprestación (Arcidiácono y Bermúdez, 2020). A pesar de que ciertas cooperativas se mantuvieron activas durante este período y podían avalar horas de trabajo, la contraprestación principal del programa dejó de ser el trabajo cooperativo para centrarse en la terminalidad educativa y la formación laboral. La oferta formativa se dirigió, fundamentalmente, a promover el estudio, el emprendedurismo y el desarrollo de las capacidades individuales como condición necesaria para la inserción laboral y la integración social (Hintze, 2018). De esta forma, el nuevo esquema no solo buscó marginar a la economía social y el cooperativismo, sino que generó trayectorias de capacitación “personalizadas”, es decir individualizadas.

La Secretaría tomó un papel activo en la garantización de la nueva modalidad de contraprestación, coordinando la oferta educativa con la demanda de los destinatarios. Para eso, estableció acuerdos con distintos organismos estatales, como el Ministerio de Educación de la Nación y sus pares provinciales, que permitieron desarticular la trama socio-educativa generada por el PRIST-AT. Asimismo, se generaron alianzas con actores no gubernamentales, como los centros de formación profesional, gremios, sindicatos y ONG’s que se habilitaron para ser unidades de capacitación del Hacemos Futuro. A fin de promover la oferta y coordinar la demanda de capacitación, la Secretaría de Economía Social elaboró canales de comunicación directa con sus titulares a través de una página web propia, aplicaciones, redes sociales y telefonía celular. Estos canales buscaron establecer una comunicación más directa con los destinatarios, que podían consultar la oferta de los cursos a través de plataformas digitales.

Además de las modificaciones en la implementación, Hacemos Futuro supuso un cambio en la orientación de la oferta educativa en consonancia con los lineamientos de la “cultura emprendedora” y la agenda de la inclusión financiera. Por un lado, se promovió activamente el fortalecimiento de lo que denominaban “habilidades socio-emocionales” y, por el otro, se incorporó la educación financiera a la oferta formativa. Ambas áreas muestran que la ampliación de la oferta educativa no se circunscribió a los oficios clásicos y el desarrollo de capacidades laborales para tareas específicas. Por el contrario, tanto el fortalecimiento de las habilidades “socio-emocionales” como la educación financiera son componentes centrales de la “cultura emprendedora”. Al respecto, el secretario de Economía Social, que estuvo a cargo de la reformulación, manifestaba:

“Yo prefiero, si le pago a una persona, como Estado, tratar de brindarle herramientas para que se vincule al mundo del trabajo, no para que sea mano de obra barata para el municipio. Y a partir de eso, lo que hicimos fue cambiar todos los programas hacia Hacemos Futuro”. (Funcionario nacional, entrevista propia, 02/12/2019, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

Por un lado, se ofrecieron cursos de desarrollo de “habilidades socio-emocionales” dirigidos a fortalecer capacidades complementarias a los saberes formales de los titulares. Este tipo de capacitación, alineada con la filosofía de la Fundación El Arte de Vivir compartida por funcionarios del plantel, buscaba promover habilidades blandas tales como la organización del tiempo, la autoestima, la capacidad de análisis, la responsabilidad y el compromiso (^{Arcidiácono y Bermúdez, 2018}b). Por el otro, se incorporó a la oferta formativa una nueva orientación alineada con la estrategia del gobierno nacional que brindó la posibilidad de realizar cursos de capacitación en educación financiera. En ese marco, se validó el curso de “Economía Familiar”, diseñado en conjunto por el MDSN y la OIT, como contraprestación educativa para los titulares de Hacemos Futuro. Los destinatarios fueron alentados a participar de talleres del curso en el cual se trabajaban elementos básicos de planificación económica y manejo de instrumentos financieros como, por ejemplo, las tarjetas de crédito.

Asimismo, la Secretaría de Economía Social participó activamente de la inclusión, cuantitativa y cualitativa, de los sectores populares al sistema financiero. En ese marco, destacamos dos líneas de acciones fundamentales de la Secretaría: la creación de un buró de créditos no regulados y la bancarización de la totalidad de los programas sociales. En lo que respecta a la primera iniciativa, la Secretaría participó activamente de un proyecto interinstitucional destinado a aumentar la inclusión financiera de los sectores populares. Como miembro permanente del Consejo de Coordinación de la Inclusión Financiera, la Secretaría participó del desarrollo de una nueva pestaña de la Central de Deudores del Banco Central, específica para tomadores de créditos de instituciones de microfinanzas y cooperativas y mutuales de crédito. El objetivo del proyecto era construir un buró de crédito que registrara el historial crediticio de los prestatarios de instituciones financieras no reguladas. Con esto se buscó generar un registro oficial que pudiera ser consultado por los bancos y otras entidades financieras, brindándoles un apoyo a los trabajadores informales a la hora de solicitar servicios financieros. Al tratarse de una población con altos niveles de informalidad laboral, el acceso a productos financieros del sistema formal resultaba muy limitado debido a la ausencia de historial crediticio y garantías ejecutables. Por eso la construcción de un registro del historial crediticio podría permitir a los buenos pagadores incrementar sus posibilidades de acceder al mercado financiero formal. En este sentido, el secretario de Economía Social, con vasta trayectoria en el mundo de las microfinanzas, afirmaba que:

“Lo más importante de todo es acceso al crédito: sos un sujeto de crédito para el Banco Nación. ¿Por qué? Porque de alguna forma tenés ingresos. Para mí son muy importantes las fuentes creativas o alternativas de garantías. Para nosotros configurar el sujeto de crédito es fundamental”. (Funcionario nacional, entrevista propia, 02/12/2019, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

Además, se bancarizó el 100 por ciento de las líneas de programas, brindando a los titulares una tarjeta de débito a fines de bancarizar a la población y evitar toda intermediación en la cadena de pagos de los programas. Asimismo, se renegociaron las condiciones con el Banco Nación para mejorar el acceso de los titulares a los servicios y productos financieros. Como contaba el secretario:

“Lo que hicimos también fue cambiar las condiciones del Banco Nación … Básicamente lo que hicimos es que vos tengas una caja de ahorro posta, lo que existía históricamente era una caja de ahorro trucha, no tenías acceso a nada, no podías comprar ni siquiera con la tarjeta, no tenías Home Banking”. (Funcionario nacional, entrevista propia, 02/12/2019, Ciudad Autónoma de Buenos Aires.)

El nuevo formato de intervención social de la Secretaría de Economía Social de la Nación, caracterizado por su desintermediación e individualización, pretendía construir habilidades y competencias socio-emocionales que potenciaran la actitud emprendedora de los titulares del programa y, así, brindarles herramientas para mejorar sus probabilidades de inserción laboral en un contexto de recesión económica y aumento del desempleo. Al mismo tiempo, la Secretaría trabajó en la inclusión financiera de los titulares de Hacemos Futuro mediante la bancarización de los programas y la construcción de información y garantías crediticias alternativas, llegando a cubrir casi a la totalidad de los destinatarios. La combinación de la capacitación en la cultura emprendedora y la configuración de los sectores populares como “sujetos de crédito” dan cuenta del giro de la inclusión social hacia la inclusión financiera de la política asistencial de Argentina. En paralelo, el ala política del Ministerio llevaba adelante las negociaciones con los municipios y los movimientos sociales en un contexto de intensificación de la crisis socio-económica y altos niveles de conflictividad social.