Los gabinetes ministeriales en la democracia chilena pos 1990: un caso de estabilidad, continuidad histórica y negociación inter-partidaria¹

Alejandro Olivares (•)
Jaime Baeza (••)
Mireya Dávila A. (•••)
Instituto de Asuntos Públicos / Universidad de Chile

(•) mailto: aleolivares@iap.uchile.cl
(••) mailto: jbaezaf@u.uchile.cl
(•••) mailto: mireya.davila@iap.uchile.cl

RESUMEN
Este trabajo analiza la permanencia de los ministros en los gabinetes y la negociación inter–partidaria, en el caso de Chile durante los gobiernos de la Concertación, con el objetivo de establecer cuáles son las variables que explican los motivos por los cuales un ministro puede permanecer en su cargo durante todo el período presidencial. Este trabajo tiene dos partes, una teórica y otra empírica; en esta última se demuestra que existen dos variables fundamentales que explican la pertenencia y sobrevivencia en un gabinete: una clase política que viene previo a 1973; y, ser cercano a los círculos de poder al interior de la coalición de gobierno.

PALABRAS CLAVE: Políticas de bienestar, Relaciones intersectoriales, Resistencias, Chile.

ABSTRACT
This paper analyzes ministerial duration and inter–party negotiations during Concertación’s democratic governments in the case of Chile. The objective is to establish explanatory variables that explain the probability that a minister stays the whole administration in his/her post. This paper is structured in two parts: the first one deals with the theoretical framework in which this analysis is built on; and the second tests empirically the hypothesis that there are three specific variables that account for ministers’ appointments and duration. These variables are: the survival of political elite that comes before 1973 military coup d’etat and been close to power circles within the coalition.

KEY WORDS: Cabinets, Ministers, Stability, Concertación, Chile.

RECEPCIÓN: 04/08/14
ACEPTACIÓN FINAL: 29/03/15

1. INTRODUCCIÓN
En América latina, los gabinetes han sido una de las instituciones que menos han cambiado a lo largo de la historia. Ni el carácter refundacional de los regímenes burocráticos autoritarios, ni las transformaciones neoliberales, lograron alterar mayormente su lógica de acción. No obstante su continuidad histórica, como objeto de estudio de la ciencia política Latinoamérica, los gabinetes han logrado centralidad recién en los últimos años. En general, hasta fines de los noventa los gabinetes eran utilizados solo como un ejemplo para dar cuenta de la estabilidad o inestabilidad de los gobiernos (mientras más alto el número de cambios en el gabinete más inestable era el gobierno).²

El estudio de los gabinetes ha surgido en el contexto de la investigación sobre las coaliciones políticas. Así se han desarrollado trabajos sobre el funcionamiento de los gobiernos, la composición de los gabinetes (Amorin Neto, 2006; Martínez– Gallardo, 2010); estudios sobre la relación entre el presidente y los partidos para conformar los equipos ministeriales y mantenerlos (Amorim Neto, 1998; Altman, 2000; Alemán y Tsebelis, 2012); rotación ministerial y la capacidad de respuesta del Presidente (Martínez–Gallardo, 2011). También existen estudios sobre los efectos de los gabinetes en el sistema político (Altman y Castiglioni, 2009; Amorin Neto y Borsani, 2003), por mencionar algunos trabajos.

Dada su tradición institucional, expresada en la temprana aparición de un sistema de partidos estable y su transición pactada que generó estabilidad y altos grados de consenso, el caso de Chile es uno de los que ha comenzado a recibir atención entre los investigadores de los gabinetes. Diversos trabajos han buscado establecer lógicas de negociación entre los partidos (Avendaño y Dávila, 2012; Dávila, Olivares y Avendaño, 2013), capitales de los ministros (Cuevas, et al., forthcoming; Olivares, et al., 2014), criterios de selección y salida de los ministros (Siavelis y Barauch, 2015; Toro, Arellano y Novoa, 2005). En general se sostiene que los nombramientos de ministros, en Chile pos régimen autoritario, han sido un instrumento mediante el cual los presidentes han articulado a sus coaliciones políticas. Esto fue una práctica, particularmente, recurrente durante los gobiernos de la Concertación (1990–2010).³

Se sabe que los gabinetes de la Concertación responden tanto a lógicas de cuoteo —distribución de poder equilibrado entre los partidos— como a criterios históricos de asignación de cargos donde se sigue la estrategia del primer gobierno del pacto (ver Rehren, 1998, Fuentes, 1999, Dávila y Avendaño, 2012). Sobre lo que aún no existe abundante investigación ni reflexión teórica es sobre los criterios, patrones o factores que puedan explicar la permanencia de los ministros en el gabinete. En este sentido, y tratando de contribuir en esta reflexión académica el presente trabajo busca responder al interrogante sobre ¿cuáles fueron los factores que explican la permanencia de los ministros en el gabinete? Y cómo esta permanencia se ve influenciada por la forma en la cual se configuraron los gabinetes.

El artículo se organiza de la siguiente manera. En la primera parte, asumimos la literatura existente sobre los gabinetes presidenciales y establecemos las preguntas iniciales de nuestro trabajo. Una segunda etapa hace un recuento histórico y analítico de lo que ha sido la experiencia chilena entre 1990 (fin de la dictadura de Pinochet) y 2009 (triunfo del Presidente Sebastián Piñera). En la tercera parte, se presentan los resultados del trabajo mediante evaluación de los determinantes para la permanencia de los ministros en sus cargos, para dicha evaluación se utilizan modelos estadísticos de regresión logística. Por último se presentan las conclusiones.

2. GABINETES Y MINISTROS EN LA LITERATURA
La profesionalización de la actividad política en América latina ha sido consecuencia de la modernización y ampliación de la esfera política (González–Bustamante, 2014). Por esta razón cuando se estudian temas de gabinetes es común que utilicen al menos dos enfoques teóricos que, de manera complementaria, buscan explicar que ha pasado con esta institución. Como veremos en las próximas páginas, por un lado, están los trabajos que desde una perspectiva institucional examinan los procesos de creación, mantención y disolución de los gabinetes (Martínez Gallardo, 2011; Altman y Castiglioni, 2009; Amorin Neto, 1998). Por otro, se ha desarrollado un enfoque teórico centrado en el estudio de los capitales (políticos, económicos sociales y culturales) de los ministros (Blondel y Thiébault, 1991; Tavares de Almeida y Bermeo, 2000; Sotiropoulos y Bourikos, 2001; Rodríguez, 2011).

2.1. LAS ÉLITES MINISTERIALES
Tal como señala Joignant (2009), cada vez que preguntamos por las características de quienes nos gobiernan nos estamos refiriendo de una u otra forma a las preguntas y argumentos que dieron origen a la teoría de las élites. Toda vez que estudiar la mantención en el poder de algún grupo (élite) implique identificar las prácticas formales e informales que le han permitido conservarse en el poder. Se estudia a los ministros como una élite particular, la élite ministerial. Es una estrategia de trabajo que ha permitido avanzar en algunos hallazgos particulares. En general se reconoce que la élite política, y ministerial en particular, puede ser una variable de la cual dependen, entre otros, los procesos de consolidación democrática (por ejemplo: Higley y Gunther, 1992; Linz y Stepan, 1996; Agüero y Torcal, 1994), las transformaciones del sistema político y la élite política (Dezalay y Garth, 2005) o la permanencia de las élites en el poder (Baeza, 2008).

Estudiar la trayectoria de los ministros permite identificar los caminos (formales e informales) que siguen los ministros para llegar a su cargo. Para algunos países de Europa esta lógica tiene un largo desarrollo (inaugurado por Dogan, 1981). Por ejemplo, Blondel (1988) demuestra comparando Austria y Bélgica las múltiples configuraciones que puede poseer un gobierno. Mientras que en Bélgica los gabinetes son formados por políticos profesionales, en Austria los ministros son reclutados desde las posiciones más destacadas el mundo empresarial. En la misma dirección el trabajo de Rodríguez (2005, 2009) pone énfasis en la carrera ministerial de quienes integran los gabinetes de España. Según Rodríguez (2009), la carrera política de la élite ministerial es un proceso de aprendizaje y preparación en el que poco a poco se hace y manifiesta (o queda descartada) la «ministerialidad». Por su parte, Giorgi (2014) examinó las diferentes relaciones sociales de los ministros argentinos, identificando seis perfiles relacionados con los lugares de socialización y sociabilidad. Se reconoce que existen círculos extrapolíticos que tienen un rol fundamental en el origen y posterior trayectoria política de los ministros.

Para algunos casos de América Latina se ha logrado identificar los capitales políticos de los ministros, sus redes políticas, las credenciales académicas y técnicas (Silva, 1991, 1997; Domínguez, 1997; Joignant 2011). El principal aporte desde esta perspectiva ha sido el desarrollo del concepto de technopol. Estos agentes son personas que han desarrollado trayectoria académica en universidades de prestigio y que además poseen influencia en la política de su país, lo que les permite ser secretarios de estado en algún momento, desde dicha posición, son claves en el desarrollo de las reformas políticas y económicas (Joignant, 2011b). Ejemplos típicos son Alejandro Foxley en Chile, Domingo Cavallo en Argentina, Pedro Aspe en México y Fernando Henrique Cardoso en Brasil (Domínguez, 1997).

En particular para el caso chileno uno de los autores más prolíferos de esta perspectiva es Alfredo Joignant. En términos globales, su trabajo realiza «una sociología de los capitales de los agentes, cuyas variaciones y diferencias en sus componentes permiten dar cuenta de las bases políticas y los fundamentos sociales del poder» (2011:50). Según el autor, esta forma de trabajo permite detectar la existencia de tres tipos de agentes que fueron ministros y subsecretarios en los Gobiernos de la Concertación: tecnócratas, technopols y dirigentes de partidos (Joignant, 2011). En su conceptualización, plantea que los tecnócratas tienen dos tipos de capital: el capital tecnocrático pragmático, en el que dominan recursos simbólicos de naturaleza racional, y el capital tecnocrático político, que corresponde a la militancia en un partido político acompañado de credenciales académicas relevantes (Joignant, 2011). En tanto, los technopols son un particular tipo de personas en las cuales recaen, al mismo tiempo, dos tipos de capital: los recursos técnicos, en forma de credenciales académicas de excelencia, y los recursos políticos que se expresan por la ostentación de posiciones políticas individuales o colectivas antes de alcanzar su primer nombramiento como ministro o subsecretario (Joignant, 2011:54).

En una perspectiva similar, aunque los ministros son sólo una parte de su investigación, Delamaza (2011) identifica que el reclutamiento en los gobiernos de la Concertación muestra criterios distintos según el nivel analizado. A nivel de ministros, subsecretarios, jefes servicio y de división se privilegió la trayectoria política; a nivel técnico y de apoyo se buscó agentes con experiencia en agencias sectoriales y con estudios superiores. En este sentido, concluye Delamaza (2011:107) que existe una lógica clara de reclutamiento de las élites concertacionistas en que sus variables clave: son la confianza política y la aptitud técnica.

Una de las principales oportunidades de investigación que abren estas reflexiones recién señaladas, es determinar cuáles son los efectos de los capitales técnicos y políticos en la trayectoria de los agentes. Cuando llega a ministro, ¿un tecnopol tiene más posibilidades de mantenerse en el gabinete que otro tipo de ministro?, o bien, los ministros con amplia trayectoria política ¿poseen más probabilidades de ser ministros por más tiempo? De manera indirecta estos interrogantes se trataran de responder en este trabajo.

2.2. LOS GABINETES
Como se ha señalado, el estudio de los gabinetes en el contexto latinoamericano, es un fenómeno que se inicia a fines de la década del noventa. Desde la fecha ha tenido un importante desarrollo, en las siguientes páginas se revisan algunos de las investigaciones más importantes de esta agenda de investigación.

Cuando se elige a un presidente la conformación de su gabinete es una de las primeras tareas que debe desarrollar. El primer gabinete de un gobierno es la expresión más pura de las intenciones del gobernante, toda vez que este gabinete es responsable de implementar el programa de gobierno votado por la ciudadanía en la elección del presidente, ya que «los nombramientos en el gabinete van a ser vistos como una forma de maximizar la capacidad de los presidentes para poner en práctica sus estrategias de formulación de políticas públicas» (Amorim Neto, 1998:7).

Tal como señala Amorin Neto (1998, 2006) los Presidentes poseen una gran variedad de objetivos políticos, y pueden diseñar un mecanismo distinto para la toma de decisiones en cada uno de ellos. Cuando desean que programa sea desarrollado sólo por decretos y que otras requieran de la discusión de leyes, por lo tanto, en la conformación de los gabinetes se combinarían ambas formas (Amorim Neto, 1998). Así, cuando un presidente incorpora independientes, siendo él militante de partido (o es apoyado por un partido o coalición), es una señal de autonomía ante los partidos. Si la estrategia del presidente es gobernar por la vía legislativa, los nombramientos respetarán, en cierta medida, la representación en el legislativo de los distintos partidos que conforman la coalición (en el caso de que sea un solo partido, la designación de ministros tenderá a respetar la influencia o «peso relativo» de las facciones internas). En cambio, cuando la estrategia del presidente es gobernar sin apoyo del Legislativo, es probable que designe ministros técnicos e independientes y/o personas de su círculo de confianza (Amorim Neto, 2006).

Según Altman (2000) en los regímenes presidenciales existen dos teorías que explicarían la forma en que un presidente distribuye ministerios entre sus socios de la coalición. La primera teoría señala que los cargos son repartidos de manera proporcional según el tamaño de cada partido en el Congreso. La segunda teoría sostiene que prevalece un equilibrio entre la fracción que dirige el Poder Ejecutivo y las restantes del Legislativo. Como el presidente no es un primus–inter–pares (primero entre iguales) tal como lo es un primer ministro en los regímenes parlamentarios, se reserva una amplia cuota para su facción o partido, que puede llegar a ser 50 % del gabinete (Altman, 2000:235). Desde esta perspectiva, militar en el partido del presidente aumenta las posibilidades de ser ministro, el interrogante que surge es si también aumenta la posibilidad de estar durante todo el gobierno.

Independiente de que se trate de una estrategia para implementar el programa de gobierno o de una estrategia para posicionar su liderazgo, la conformación de los gabinetes en los sistemas presidenciales ha demostrado ser con menos militantes de partidos y menos proporcional que los gabinetes en sistemas parlamentarios (Amorim Neto y Samuels, 2010). En general, la presencia de no militantes en el gabinete le asegura al Presidente cierto grado de autonomía frente a los partidos políticos. Sostiene Altman (2000) que los ministros militantes, tienen que cumplir no sólo ante el Presidente que lo designó sino que también ante su partido político que, probablemente, lo promovió como candidato para el cargo, por lo tanto, cuando un presidente incorpora en sus gabinetes a militantes de partidos estaría limitando unilateralmente su capacidad de actuar y su autonomía (Altman y Castiglioni, 2009). Este argumento debe ser revisado caso a caso y abre una línea de investigación muy interesante para seguir a futuro ¿qué ocurre cuando el primer mandatario incorpora a independientes que son cercanos a los partidos? ¿Son considerados como independientes o responden al cupo del partido? Estos interrogantes que escapan al presente trabajo deberían ser objeto de mayor reflexión respecto de lo que significa ser independiente.

Con todo es posible asumir que por la naturaleza del sistema presidencial, lo que importa para ser ministro es tener experiencia en temas relevantes y estratégicos para el gobierno. Ello quiere decir que el perfil del ministro puede variar según los objetivos del gobierno, así en un mismo gabinete pueden compartir políticos, técnicos, militantes y no militantes, personas con trayectoria política, académica, empresarial o social. Por esta razón es que entendemos que el acceso y la mantención en el gabinete como consecuencia de la estrategia política del presidente (esto siguiendo a Amorim Neto, 1998). Con todo, Alemán y Tsebelis (2012) han demostrado los presidentes de América latina tienden a incluir dentro del gabinete los partidos que tienen posiciones cercanas a él. Esta tendencia es más fuerte cuando el congreso es fuerte y posee legisladores capaces de una fiscalización efectiva, cuando los presidentes se enfrentan congresos débiles no tienen incentivos para formar coaliciones.

Otro tema relevante para la literatura especializada tiene relación con las modificaciones que sufren los gabinetes durante el gobierno. A diferencia de lo que ocurre en los sistemas parlamentarios, cuando se cambia al gabinete (total o parcialmente) no es el fin del gobierno ni de la coalición gobernante. En los sistemas presidenciales, los gabinetes no tienen una conformación estable durante el período de gobierno, sino que sufren modificaciones de acuerdo a distintas circunstancias (Toro, Arellano y Novoa, 2005).

Tal como han argumentado Toro, Arellano y Novoa (2005) la literatura reconoce que las salidas de los ministros de sus cargos así como los cambios de gabinete se producen por dos razones centrales. La primera como reacción ante problemas políticos, escándalos mediáticos o problemas en la gestión de gobierno —gestión en el sentido amplio, lo que incluye la gestión política, es decir, la relación con los partidos y/o facciones— (ver Martínez–Gallardo, 2012; 2014). La segunda es razón es por presiones generadas por shocks, generalmente externos, como crisis sociales, guerras, crisis económicas entre otras (ver Warwick y Easton, 1992).

En general, los cambios constantes de ministros han sido utilizados como señal de la inestabilidad de los gobiernos, ya que mientras más alto es el número de cambios en el gabinete más inestable es el gobierno (Martínez–Gallardo, 2012). Con todo, en América latina, los constantes cambios en el gabinete se hacen más probables en la medida que las presidencias son débiles y con bajos niveles de autoridad formal, tienen baja popularidad y tienen poco político (Martínez–Gallardo, 2014). Al contrario cuando los ejecutivos son fuertes, realizan cambios de gabinete con el fin de fortalecer su capacidad de control sobre el gabinete (Camerlo y Pérez Liñán, 2015).

Como se ha señalado, los motivos por cuales un ministro deja un gabinete están definidos, generalmente entorno a la existencia de crisis (internas y/o externas) o al liderazgo del presidente. En este contexto el presente artículo analiza los elementos que tienen en común los ministros que logran mantenerse en el gabinete después de varios cambios. Queremos saber si es que su capacidad de mantenerse en la cúspide del poder ejecutivo se debe a su cercanía con el presidente, su trayectoria política o su popularidad (o una mezcla de todas ellas).

En particular el para el caso chileno existen diversos trabajos que han discutido y probado algunos de los supuestos de la teoría y de la investigación empírica sobre los gabinetes. En un breve repaso podemos señalar que existen pocos trabajos que analizan la conformación y disolución de los gabinetes en un período más amplio de tiempo e incluyen en sus análisis el período previo al golpe de Estado (Siavelis y Barauch, 2015; Toro, Arellano y Novoa, 2005). Estos trabajos plantean la necesidad de dar una mirada más amplia para explicar en perspectiva global lo que ha ocurrido con los gabinetes en Chile, que los trabajos se han concentrado en el período pos régimen autoritario. La mayoría de las investigaciones se han focalizado en la Concertación. Por ejemplo Dávila y Avendaño (2012) analizaron la rotación ministerial durante los gobiernos esta alianza demostrando que existió un grupo de agentes como consecuencia de sus cargos acumulan capital político que les permite acceder a cargos de representación. Posteriormente, Dávila, Olivares y Avendaño (2013) han sostenido que en los gobiernos de la Concertación se dio una fuerte relación entre los perfiles de los ministros y el tipo de ministerio que asumen, para asumir a los ministerios económicos era necesario contar con credenciales académicas en el área (Ph.D). En una mirada complementaria Olivares et al. (2014) demostraron formar parte de un Centro de Pensamiento (think tanks) es un factor relevante para los nombramientos en ministerios políticos y económicos durante el último gobierno de Bachelet y el gobierno del derechista Sebastián Piñera.

3. LOS GABINETES DE LA CONCERTACIÓN
En la presente sección se examinan los procesos de configuración de cada gabinete en Chile durante los gobiernos de la Concertación. Para ello se describen los procesos políticos más importantes que podrían explicar la mantención y/o salidas de los ministros.

La Concertación es una coalición de centro izquierda donde conviven social– cristianos y socialistas, formada por partidos que antes del golpe de estado de 1973 eran adversarios, que gobernó Chile entre 1990 y 2010. En este período pasó de tener más de quince partidos (y movimientos) en 1989 a tener solo cuatro partidos, a partir de 1994. A lo largo del período, estos partidos configuraron diversas estrategias de alianza interna, conocidos como «sub–pactos», y buscaron mantener un equilibrio interno en los procesos de selección de candidatos y del personal político del estado (ver Siavelis, 2004; Carey y Siavelis, 2003).

Para la distribución de ministerios del primer gobierno de la Concertación (Patricio Aylwin 1990–1994) no todos los grupos y partidos que formaban originalmente la coalición obtuvieron cupos. Lograron ministerios solo los partidos más grandes y que en la elección del Congreso realizada en 1989 pudieron elegir representantes o bien obtuvieron una importante votación, aunque no eligieran candidatos. En su modelo de 1990, al asumir el gobierno de Aylwin, el sub–pacto de centro de la Concertación estaba formado por el Partido Alianza de Centro (PAC), el Partido Demócrata Cristiano (PDC) y varios movimientos políticos menores. Por su parte, el sub–pacto de izquierda incluía a los partidos: Socialista (PS), Por la Democracia (PPD), Radical (PR), Social Democracia (PSD) y a la Alianza Humanista Verde.⁴

Durante el gobierno de Alywin se nombró a 27 ministros, los que al momento de asumir eran mayoritariamente menores de sesenta años (Dávila, Olivares y Avendaño, 2013), de ellos seis eran líderes nacionales de la Concertación y diez eran cercanos a los fundadores del pacto. Este primer gobierno de la Concertación buscó la generación de consensos, lo que se vio reflejado en el estilo gestión del presidente. Por ejemplo, se creó un grupo de trabajo integrado por el presidente, el Ministerio de la Secretaría General de la Presidencia (Segpres), el Ministerio Secretaría General de Gobierno (Segegob) y el Ministerio de Hacienda para coordinar los temas políticos (nacionales y de la coalición) y el funcionamiento de la economía. Este grupo funcionó como apoyo del presidente, el cual no contó con un equipo de asesores directos (Egaña y Chateau, 2011).

En general los ministros se mantuvieron casi todo el gobierno. Quienes dejaron los cargos lo hicieron para participar en los procesos electorales de los años 1992 (local) y 1993 (presidencial y legislativa). En estas elecciones se confirmó la existencia de los subpactos, a la izquierda estaban el PPD, PS, PR, PSD; al centro de la coalición el PDC, PAC.

Estos subpactos participaron en una elección primaria para la designación del candidato presidencial (la izquierda apoyó la candidatura de Lagos y el centro apoyó a Frei Ruiz–Tagle, quien finalmente ganó la elección primaria y fue el candidato único de la Concertación).

El buen desempeño económico, la estabilidad política y el clima de paz social (a pesar de las tensiones inherentes de una transición a la democracia) contribuyeron al buen desempeño electoral. No obstante, el éxito electoral de la coalición no fue homogéneo. El PR y PSD obtuvieron votaciones muy bajas legislativas. Como consecuencia de ello se fusionaron en un solo partido formando el PRSD. Con la creación de este nuevo partido, en 1994, la Concer tación se consolidó como un pacto con cuatro partidos: PDC, PPD, PS, PRSD.⁵

En las elecciones presidenciales de 1993, Frei Ruiz–Tagle fue electo como presidente con una amplia mayoría de los votos (obtuvo un 58 %, mientras que Arturo Alessandri, el candidato de la derecha, sólo obtuvo un 24 %). Por su parte, en las elecciones para el Congreso la Concertación un 55,4 % de los votos, frente al 36,68 % de la derecha. Al iniciarse el gobierno de Frei Ruiz–Tagle (1994–2000) la Concertación tenía una clara división. Al centro estaba el PDC y a la izquierda se encontraban el PPD, PS y PRSD. Consciente que esta división podía generar problemas, el presidente nombró como ministros a líderes de los partidos. Se creía así se generaría convergencia entre los intereses de los partidos y los del gobierno y se evitarían problemas de coordinación y comunicación dentro de la alianza (Otano, 2006:2040). Los líderes de partido, nombrados como ministros fueron Genaro Arriagada (PDC) en la Secretaría General de la Presidencia, Víctor Manuel Rebolledo (PPD) en la Segpres y Germán Correa (PS) en el Ministerio del Interior y Luis Maira (PS) que asumió en MIDEPLAN (Otano, 2006:241).

El fracaso de la estrategia de Frei Ruiz–Tagle fue evidente y a los cinco meses de gobierno los líderes políticos fueron reemplazados por una especie «círculo de hierro» del presidente Frei Ruiz–Tagle (Garrido, 2003:46). Este nuevo grupo de ministros era menos transversal y representaba las diferencias en la coalición ya que se trataba mayoritariamente de militantes del PDC que destacaban por dos cualidades: a) tenían trayectoria militante con Frei; o bien, b) habían trabajado en el gobierno de Eduardo Frei Montalva (1964–1970), fundador del PDC y padre del presidente (Dávila, Olivares y Avendaño, 2013).

Al hacer un análisis de la distribución partidaria durante el gobierno encontramos que el 50 % de los ministros fueron militantes del PDC (partido del presidente). El resto de los ministros mostró la siguiente distribución partidaria: 18,5 % PS; 18,5 % PPD; un 5,6 % PRSD. Los independientes, que su mayoría eran cercanos al PDC, representaron un 7,4 %. Señalan Dávila, Olivares y Avendaño (2013) que hubo 54 ministros para 21 ministerios. De estos ministros solo tres eran mujeres (todas militantes con larga trayectoria en del PDC) Soledad Alvear en Justicia, Adriana del Piano en Bienes Nacionales y Josefina Bilbao en el Servicio Nacional de la Mujer.

En este período se hicieron notorias algunas diferencias entre los partidos de la Concertación. Hubo malestar por el tipo de liderazgo ejercido por el presidente, fuertes críticas internas por el énfasis modernizador y pro mercado que el gobierno estaba desarrollando. El debate se desarrolló entre los que estaban «complacidos» con las obras de la alianza y quienes se «flagelaban» por todo lo que no se había realizado. El escenario interno se complicó aún más a partir de las elecciones legislativas del año 1997 (donde la DC cayó abruptamente desde un 27,12 % al 12,55 %) y con las consecuencias de la crisis financiera del año 1998. Por esta razón fueron muy pocos los ministros que estuvieron todo el gobierno de Frei, en promedio, permanecieron en 27 meses en el cargo. Los motivos más comunes para los cambios fueron: elecciones (particularmente para enfrentar las legislativas), problemas de conducción política (principalmente con los primeros nombramientos) y problemas de conducción de la crisis de económica (como consecuencia de la crisis el ministro de Hacienda debió dejar el cargo).

Al finalizar el gobierno de Frei, la Concertación celebró elecciones primarias abiertas y vinculantes para definir su candidato único. La opción de desarrollar primarias abiertas tuvo por objetivo movilizar y así re encantar a los no militantes que se habían alejado de la coalición. Los candidatos en la elección primaria fueron Ricardo Lagos (líder de la izquierda de la Concertación y figura clave de la transición), que venía precedido de alta popularidad por su gestión en los ministerios de Educación (gobierno de Aylwin) y Obras Públicas (gobierno de Frei) y, Andrés Zaldívar, Senador y líder histórico del PDC y ex ministro de Hacienda y Economía de Frei Montalva. El triunfo de Lagos en la primaria es interpretado como una suerte de viraje a la izquierda de la Concertación, ya que es la primera vez que la izquierda de la alianza logra superar al PDC. No obstante, este impulso inicial hacia a la izquierda se ve frenado por el resultado de la elección presidencial que resultó inesperadamente estrecha.

Lo estrecho de la victoria de Lagos y los temores iniciales de algunos sectores de la sociedad por tener en el gobierno al líder de la izquierda de la Concertación (PPD–PS) influyeron en el diseño de los gabinetes. Para evitar problemas y dar señales de moderación Lagos le dio ventaja al PDC en los nombramientos de los ministros. En un análisis global del gobierno, el PDC tuvo 49 % de los ministros, el PS 20,8 % y el PPD 18,9 %. Los ministros no militantes representaron un 7,5 % y los radicales sólo un 3,8 %. Como han señalado Dávila, Olivares y Avendaño (2013), desde el punto de vista de la estabilidad ministerial, la permanencia promedio de los ministros fue de 28 meses. Hubo 53 ministros para 22 ministerios de los cuales 12 fueron ocupados por mujeres. Los principales motivos de los cambios de gabinetes dicen relación con problemas políticos derivados escándalos de corrupción, los cuales contribuyeron al desgaste de la imagen de la Concertación en la ciudadanía. Al igual que los dos gobiernos anteriores otro de los motivos importante son los procesos electorales (local, legislativos y presidenciales).

Mención especial requiere la construcción de liderazgos fuertes y presidenciales en los gabinetes de Lagos. Michelle Bachelet asumió el ministerio de Salud siendo una no muy conocida militante del PS, no obstante, con el paso del tiempo, y como consecuencia de su carisma y trabajo en dicha cartera ganó popularidad entre la ciudadanía y los políticos. Teniendo en consideración su tradición familiar (hija de un comandante en Jefe de la Fuerza Aérea, que murió como encarcelado ya que se negó a apoyar el Golpe de Estado de 1973) y su creciente popularidad, Lagos la nombró ministra de Defensa. Desde esa posición recibió una importante figuración mediática que le significó una creciente cercanía con la gente. Junto la figura de Bachelet en los gabinetes de Lagos estaba la ex ministra de Frei y Aylwin, Soledad Alvear. Esta importante militante del PDC aprovechó su trayectoria política y popularidad para desarrollar interés por ser la sucesora de Lagos en la presidencia.

Así las cosas al momento de la selección del candidato presidencial la Concertación tenían dos ministras muy populares compitiendo por suceder a Lagos. La balanza se termina de inclinar hacia Bachelet cuando Lagos hace público su preferencia por ella. Antes de que se desarrollasen las primarias, Alvear dejó la campaña y Bachelet quedó como candidata única de su pacto. El desarrollo de la campaña presidencial fue decisivo en la formación del primer gabinete de Michelle Bachelet, ya que el desgaste provocado por tres períodos consecutivos en el gobierno así como los problemas internos de la coalición alejaron a muchos de los votantes de Concertación. Por esta razón y tratando de re encantar al electorado, Bachelet declaró que su eventual gobierno generaría renovación al interior de las estructuras partidarias, dando prioridad a líderes que no hubiesen tenido cargos en los gobiernos anteriores de la Concertación.

Bachelet asumió la presidencia de la República con un discurso centrado en los ciudadanos más que en la política partidaria. En su primer gabinete, la presidenta Bachelet intentó desplazar al núcleo tradicional de los partidos de la Concertación de las esferas de toma de decisiones según Luna y Seligson (2007) «Bachelet también intentó (exitosamente) desmarcarse de los «políticos tradicionales », transmitiendo una mayor cercanía respecto al común de la gente» (7).

Existe coincidencia en la literatura en señalar que el gobierno de Bachelet tuvo dos momentos (Moreno, 2011; Funk, 2009), el primero caracterizado por la lejanía de los partidos de coalición y el segundo por la gestión de la crisis internacional y la alta popularidad de la presidenta. Este estilo distanciado de los partidos políticos enfrentó varios problemas, por ejemplo, la primera gran movilización social desde el retorno de la democracia. Ese año los estudiantes secundarios generaron una serie de manifestaciones que gatillaron, entre otros efectos, la salida de algunos ministros. A esto se sumó por problemas de gestión en la puesta en marcha del plan metropolitano de transporte, la baja popularidad en las encuestas y, el malestar de las élites tradicionales de la Concertación (sobre el proceso de toma de decisiones del gobierno). Estos elementos provocaron que el gobierno de Bachelet, durante los dos primeros años, fuese duramente cuestionado por casi todos los sectores de la sociedad.

La segunda etapa se inició con el cambio de gabinete del 2008, y se caracterizó por la buena administración gubernamental frente a la crisis económica internacional. Del mismo modo, ayudó a cambiar la percepción sobre el gobierno el hecho de que el sello social comprometido por la presidenta comenzó a dar resultados logrando ampliar la red de protección social (Hidalgo, 2011:166). Al analizar en perspectiva los gabinetes de esta administración, se demuestra que existió un avance significativo en el tema de género, de los 46 ministros del período, 21 de ellos fueron mujeres, es decir un 46 % de los gabinetes. Durante los cuatro años que duró la administración, hubo 46 ministros para 22 ministerios. La permanencia de un ministro era de un promedio de 23 meses (siendo 2 meses el mínimo y 48 meses el máximo, lo que equivale a todo el gobierno). En términos porcentuales, la permanencia de un ministro en el gabinete fue de un 47,3 % del tiempo total del gobierno (Dávila, Olivares, Avendaño, 2013).

Durante el gobierno de Bachelet los ministros fueron militantes de partidos, sólo un pequeño número no era militante (que es equivalente al 9 % del total de ministros), el 34 % de los ministros fue militante del PDC, un 28 % fue del Partido por la Democracia, un 21 % al partido de la presidenta el PS, un 7 % al Radical (Dávila, Olivares, Avendaño, 2013). En general los ministros que dejaron sus cargos lo hicieron por los problemas de conducción política, ya que uno de los principales problemas internos que debió enfrentar la administración de Bachelet, fue el desgaste de la Concertación. Influyeron en los cambios el mal resultado que la Concertación tuvo en las elecciones locales de 2008 dejó a Bachelet con poca capacidad para influir sobre el proceso de selección de su sucesor, además a diferencia de sus antecesores Bachelet no desarrolló estrategias de sucesión (Morales y Navia, 2010:27). Ninguno de sus ministros era señalado en las listas de posibles candidatos, los principales nombres eran los ex presidentes Lagos y Frei, el ex ministro José Miguel Insulza y la senadora Soledad Alvear (Morales y Navia, 2010).

Como hemos podido revisar los gobiernos de la Concertación desarrollaron diversas estrategias para conformar sus gabinetes. En el proceso el principal actor fueron los presidentes, los cuales incluso contra la opinión de los partidos designaron los gabinetes según sus criterios. Por su parte el proceso de salida de los ministros responde a lo señalado por la literatura especializada y se ve influenciado por temas políticos (elecciones o problemas de conducción) y crisis económicas. En la siguiente sección revisaremos cuáles son los aspectos que tienen en común los ministros que lograron estar durante todo el gobierno en el gabinete.

4. DETERMINANTES PARA LA PERMANENCIA DE MINISTROS
Considerando, tanto la descripción del caso chileno entre 1990–2010 como las perspectivas teóricas antes señaladas se busca testear la siguiente hipótesis de investigación: los ministros con mayores posibilidades de estar en gabinete durante todo el mandato son aquellos que: a) militan en el mismo partido que el presidente; b) han desarrollado trabajo inter–partidario, c) poseen experiencia política y técnica previa a la designación en el gabinete; y, d) pertenecen a los círculos de poder de la Concertación. Para comprobar la hipótesis se desarrolla un análisis estadístico (Regresión Logística) donde se incluyen a todos los ministros del período.

La permanencia durante todo el gobierno en el gabinete (y) no quiere decir que el ministro estuvo todo el gobierno en el mismo ministerio. Lo que medimos es la capacidad para estar en el gabinete, esto puede darse de dos formas: a) estar todo el gobierno en un solo ministerio; b) iniciar en un gabinete y cambiarse a otro (s); lo importante para que nuestra variable asuma el valor 1 es que el tiempo total en el gobierno sea el mismo que el del presidente.

Para efectos de control se introducen variables que permiten dar cuenta de tendencias dentro del sistema político. Primero se controla por variables de orden social: sexo (X1) pensando en analizar si el avance de temas de género ha tenido algún impacto en los gabinetes; edad (X2) con el fin de dar cuenta de las generaciones a las cuales pueden pertenecer los ministros.

Luego se ingresan variables de orden político: orientación política (X3) para identificar la posible variación ideológica dentro de la coalición. La variable asume valores de 0 para Centro y 1 para izquierda. Los sub–pactos se consideraron de la siguiente manera: durante el gobierno de Aylwin Centro=PDC, PAC; Izquierda=Radicales, Socialistas y PPD. Para el gobierno de Frei: Centro=PDC; Izquierda: PRSD, PPD, PS. En los gobiernos de Lagos y Bachelet Centro=PDC, PPD; Izquierda=PS, PRSD.

Para medir la popularidad de los ministros (X4) se utilizaron los datos de la Encuesta del Centro de Estudios Públicos.⁶ La variable es dicotómica y cons truyó con los datos de la «evaluación de personajes políticos» de diciembre de cada año. Se asigna el valor 0 a los ministros que no están en el listado, y el valor 1 a quienes si están incluidos.

Las variables X5 y X6 fueron incluidas como consecuencia de la revisión de literatura. Como se puede analizar en la parte teórica del trabajo, pertenecer al partido (X5) del presidente entrega algún tipo de ventaja ya que se estaría en el mismo círculo de socialización política que el líder del país. Esta supuesta ventaja se funda en la idea que el presidente tenderá a nombrar en ministerios estratégicos a personas de su confianza, y en teoría, esa confianza se gana con una trayectoria compartida como consecuencia de la militancia común. En los gobiernos de Aylwin y Frei se asignó el valor 1 cuando el ministro era PDC, para todos los demás casos se consideró 0. En el gobierno de Lagos el valor 1 fue asignado a los militantes del PPD y del PS, ya que el presidente figura en los registros de ambos partidos; por último en el gobierno de Bachelet el valor 1 correspondió a los militantes del PS.

La variable tipo de ministerio (X6) fue incluida, principalmente, para controlar el efecto de los ministerios económicos. Durante los gobiernos de la Concertación los ministerios económicos (particularmente Hacienda) eran el espacio donde los Presidentes no administran presiones. En todos los gobiernos el ministro de Hacienda era uno de los más cercanos al presidente, lo cual generó que, salvo el caso de Eduardo Aninat,⁷ los ministros de Hacienda estaban durante todo el gobierno. En la base datos se asignaron los siguientes valores a los ministerios 1 = económico; 2 = político; 3 = social. Para la clasificación de cada ministerio se consultó a un grupo de expertos.

Las variables X7 a X11 corresponden a variables de la trayectoria de los ministros. En la variable X7 «Trayectoria política antes de 1973» se consideró como 0 quienes no tuvieron cargos políticos relevantes a nivel nacional antes del golpe de Estado; se asignó valor 1 a quienes se desempeñaron como: dirigente de partido, candidato a cargos de elección popular, jefe de gabinete, subsecretario, ministro, senador, diputado, alcalde, concejal, intendente.

La variable X8 da cuenta los cargos de los ministros antes de su primer nombramiento en el gabinete. Se asignó valor 0 para quienes no habían desempeñados cargos políticos relevantes; y se otorgó valor 1 a quienes fueron al menos una vez, antes de ser ministro: dirigente de partido, candidato a cargos de elección popular, jefe de gabinete, subsecretario, senador, diputado, alcalde, concejal, intendente.

La variable X9 «trabajó en think tanks antes de ser ministro» tiene como objetivo ayudar medir el efecto que tendría el participar en estas organizaciones. Se otorgó valor 0 a quienes no tienen experiencia en centros de pensamiento. El valor 1 fue asignado a quienes, antes de ser ministro, trabajaron en al menos uno de los centros de pensamiento vinculados a la Concertación.⁸ En el caso de la variable technopol (X10) se incluyeron a los ministros que según Joignant (2011) caen esa tipología.

Por último, la variable X11 «círculo íntimo de la Concertación». En esta variable se asignó tres valores, el valor 1 se asignó a los líderes históricos que llegaron a ministros; el valor 2 se les entregó a los agentes que no eran fundadores de la coalición pero que eran cercanos a los líderes históricos. El valor 0 se asignó a los ministros que no cumplían los dos criterios anteriores.

Con los datos recopilados se desarrolla un modelo logístico binario que busca explicar la estabilidad de los agentes en los gabinetes. Los resultados de esos modelos están en Tabla 1. El modelo en su conjunto es estadísticamente significativo.

Tabla 1
Regresión Logística

*p<0.05; **p<0.01. Errores estándar en paréntesis
Fuente: elaboración propia.

Los hallazgos son consistentes con la evolución de los nombramientos de ministros de la Concertación. Los gabinetes de Aylwin tendieron a respetar los equilibrios políticos de la coalición, hubo una correlación entre la distribución electoral y los nombramientos de los ministros. El gobierno de Frei asumió como eje la reforma y modernización; para esto, se reclutó a ministros que tenían amplia trayectoria política y capacidad técnica. En este sentido, la segunda administración de la Concertación desarrolló un equipo de ministros con reconocidas credenciales técnicas (doctorados en economía y trayectoria académica) y políticas (trayectoria de militante en los partidos del pacto), con lo cual, se mantenía al núcleo más tradicional de la Concertación en altos cargos.

Por su parte, en nombramiento de los ministros el presidente Lagos demostró voluntad política para integrar a diferentes líderes de los partidos de la alianza. Por el contrario, en el gobierno de Bachelet la distribución de cargos se guió por otros criterios, tales como, alejamiento de los núcleos tradicionales de la coalición y paridad de género, lo que según Avendaño (2010:11), no necesariamente respetó la fuerza electoral de los partidos, aunque sí las tendencias internas (Gamboa y Salcedo, 2009). Cabe agregar también que el resultado demuestra que la estabilidad se da porque los miembros del gabinete son del círculo de la Concertación como evidencia que en su conformación ha existido una clara negociación inter–partidaria. En este sentido la significación estadística del círculo íntimo es consistente con los trabajos de Joignant (2011).

5. REFLEXIONES FINALES
En este trabajo se analizó la estabilidad y negociación inter–partidaria en el caso de Chile en los gobiernos democráticos de la Concertación posteriores a la dictadura de Pinochet. En este sentido, este artículo reconoce que han sido otras áreas del Estado democrático, como son el Congreso Nacional, o los partidos políticos los que han tenido más preeminencia en el estudio, especialmente en política comparada. En la última década se ha tratado de subsanar este déficit en la literatura, recogiendo la importancia de clasificar y ordenar la actividad de los gabinetes ministeriales.

Al inicio del trabajo nos preguntamos sobre el proceso de conformación de los gabinetes durante los gobiernos de la Concertación. Para responder este interrogante desarrollamos un análisis de los gobiernos de la Concertación, que nos permite concluir que el nombramiento de los ministros por parte de los presidentes siguieron diversas pautas, que equilibraron experiencia, conocimiento técnico, trayectoria política con cuoteo. Esto se desarrolló en un contexto de relativa autonomía de cada presidente. Con diferencias por su estilo particular, cada presidente hizo valer su independencia para nombrar al gabinete, no obstante que siguieron criterios que asegurasen equilibro entre los socios de la coalición.

También nos preguntamos sobre los factores que contribuyeron a la estabilidad de los ministros en el gabinete. Contrario a lo que esperábamos, la probabilidad de que un ministro permaneciera durante todo el gobierno, no se vio influenciada por su experiencia política reciente, ni por la participación en cargos de asesoría técnica–política, ni tampoco por participar en los centros de pensamiento. Los resultados estadísticos nos permiten concluir que la estabilidad en los ministerios se explica por la mantención de una clase política que viene desde antes del golpe de Estado de 1973. Con esto se estaría aplicando para nuestro caso un comportamiento similar a lo presentado por Lipset y Rokkan (1967) para las clases políticas europeas que sobrevivieron a las experiencias totalitarias y autoritarias.

Por otro lado, es necesario destacar que, contrario a lo señalado por la literatura en cuanto a la importancia de pertenecer al partido del Presidente como factor de peso a mantenerse en el gabinete no resultó estadísticamente significante. Esto plantea la pregunta respecto a la importancia de las redes y vínculos políticos como variable a analizar cuando se estudia la estabilidad ministerial. Similar conclusión es posible establecer para el caso de los technopols. Si bien la literatura ha destacado su importancia para ingresar al gabinete, el ser técnico o tehcnopol no es condición para permanecer en el gabinete durante todo el gobierno.

Uno de los elementos importantes que se debe tener en consideración para futuras investigaciones es el análisis de los eventos críticos que generan la salida de los ministros de los gabinetes. Como lo hemos visto en muestro trabajo, los gobiernos de la Concertación fueron bastantes sensibles a los problemas derivados por las crisis económicas, los problemas de conducción política, problemas de corrupción y los procesos electorales. Estos últimos eventos pueden ser centrales para entender cambios de gabinetes (y las imposibilidades de los ministros para estar todo el gobierno en el gabinete) ya que cuando una coalición enfrenta elecciones puede desplegar a sus ministros como candidatos o jefes de campaña, ya que por la naturaleza de su cargo
suelen ser personas con gran figuración pública.

NOTAS
¹ Agradecemos a Bastián González–Bustamante, Sergio Toro, Antoine Maillet y a los dos evaluadores de la revista por sus útiles consejos. Alejandro Olivares L. agradece el apoyo del Fondecyt regular N° 1140564 de CONICYT del investigador Sergio Toro. Jaime Baeza F. agradece al Profesor Marc Chernick, director del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown por facilitar el acceso a la biblioteca durante una corta estadía en febrero de 2014. Mireya Dávila A. agradece a la Vicerrectoría de Investigación y Desarrollo de la Universidad de Chile por el financiamiento recibido para el proyecto U-INICIA-2012-1117, del cual la autora es la investigadora responsable.

² Sobre los momentos en el estudio de los gabinetes recomendamos ver la introducción de Marcelo Camerlo para el número especial de la revista América Latina Hoy vol. 64 del año 2013.

³ Los cuatro presidentes de dicha alianza fueron: Patricio Aylwin (1990–1994); Eduardo Frei Ruiz–Tagle (1994–2000); Ricardo Lagos (2000–2006); Michelle Bachelet (2006–2010).

⁴ Este sub–pacto, dentro del sub–pacto de izquierda, agrupaba a dos partidos pequeños, el Partido Humanista (PH) y el Partido Verde (PV). En el Congreso solo tuvieron a un diputado y en el ejecutivo solo una subsecretaria. Abandonan la Concertación en 1993.

⁵ El PAC se reorganiza en diversas oportunidades, y con varios nombres, entre ellos el de Partido Liberal. No tienen mayor gravitación en la coalición y sus militantes se tienen a reubicar entre el PDC y el PPD.

⁶ Para la élite política chilena, la Encuesta CEP suele ser considerada como el barómetro de la realidad política. Aunque existen pocos trabajos que confirmen su efecto en la toma de decisiones, se suele especular que tiene una fuerte ascendencia entre los gobernantes. Sobre los eventuales efectos de dicha encuesta en la política chilena, recomendamos Ramírez y Varas (2013).

⁷ Aninat fue ministro de Hacienda durante el gobierno de Frei. Dejó el cargo en diciembre de 1999 por su manejo de la Crisis Asiática. Y es desde 1990 el único caso de un ministro de hacienda que deja el cargo antes que se acabe el gobierno.

⁸ CIEPLAN, Centro de Estudios del Desarrollo (CED); Chile 21, Expansiva, Proyect América, Instituto Igualdad, Fundación Paz Ciudadana, Fundación Justicia y Democracia, Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea (CERC), Corporación Tiempo 2000, Fundación Frei.

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