La Asignación Universal por Hijo en Argentina a un lustro de su implementación: ¿Cuánto se pueden mejorar las condiciones de vida actuando sobre el sistema de asignaciones familiares?¹

Agustín Mario (•)
Centro de Estudios Urbanos y Regionales
CEUR/CONICET

(•) mailto: amario@conicet.gov.ar

RESUMEN
El objetivo del presente trabajo es analizar, mediante microsimulaciones, el impacto directo de completar la cobertura del sistema asignaciones familiares y aumentar el monto del programa, sobre el bienestar social. Los resultados muestran que la propuesta reduciría la pobreza hasta un 40 %, la indigencia hasta un 64 % y la brecha de ingresos entre el decil 10 y el 1, hasta un 27 %. Además, la modificación reduciría la probabilidad relativa de indigencia de aquellas personas que habitan en el norte del país, pertenecen a una familia numerosa o viven en hogares monoparentales con jefa mujer e hijo/s a cargo, para quienes dicha probabilidad sería, luego de las modificación simulada, inferior a la de su complemento. En la dimensión regional, se destaca que el impacto directo de la reforma sobre la pobreza sería mayor en el Gran Buenos Aires, donde se localiza la mayoría de la población pobre.

PALABRAS CLAVE: AUH, Evaluación ex ante Reforma, Bienestar Social.

ABSTRACT
The aim of this paper is to analyze, through microsimulations, the direct impact of completing the coverage of the current system of family allowances and increasing the amount of the program on social well–being. The results show that the proposal would reduce poverty up to 40 %, indigence up to 64 % and the income gap between the 10th and 1st decile up to 27 %. Moreover, the modification would reduce the relative probability of indigence of those who live in the north, belong to large families or live in single parent households headed by women with children, for whom this probability would be, after the modification simulated, lower than that of their complement. In the regional dimension, it stands out that the direct impact of the reform on poverty would be higher in Greater Buenos Aires, where the majority of the poor population is located.

KEY WORDS: UCA, Ex ante Evaluation, Reforms, Social Well–Being.

RECEPCIÓN:22/07/14
ACEPTACIÓN FINAL: 23/12/14

1. INTRODUCCIÓN
Desde principios de 2003, comenzaron a revertirse las tendencias al aumento de la pobreza y la desigualdad que caracterizaron a la economía argentina desde fines de 1994. Sin embargo, la mayor parte de los avances tuvieron lugar entre 2003 y 2006. Por ejemplo, del total de la reducción en la pobreza evidenciada entre 2003 y 2009, el 78 % ocurrió hasta 2006. Además, la probabilidad relativa de indigencia de ciertos grupos poblacionales vulnerables se incrementó entre 2003 y 2009, aún en un contexto de reducción de la probabilidad de indigencia absoluta de cada uno de estos grupos. Estos aspectos evidenciaban la insuficiencia del crecimiento económico y la generación de empleo privado para continuar reduciendo los niveles vigentes de privación social, y, por ende, ponían de manifiesto la necesidad de implementar políticas sociales destinadas a los sectores más vulnerables de la población. En este contexto, el 30 de octubre de 2009, se puso en marcha, en la Argentina, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), programa que implicó la ampliación del régimen de asignaciones familiares a la gran mayoría de los sectores de la población que se encontraban excluidos del sistema.

El objetivo del presente trabajo es analizar el impacto directo de una reforma al régimen de asignaciones familiares, sobre cuatro dimensiones del bienestar social: la pobreza, la indigencia, la desigualdad y la vulnerabilidad relativa. De este modo podrá determinarse la medida en que es posible mejorar las condiciones de vida de la población completando la cobertura del sistema y elevando el monto de la asignación hasta el nivel de la línea de pobreza.

Desde la implementación del programa, se han realizado numerosos estudios que evalúan el impacto de la AUH. Existen trabajos que analizan el efecto ex ante de la política sobre distintos indicadores de bienestar social (Agis et al., 2010; Bertranou, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012; CENDA, 2010; CIFRA, 2009 y 2010; Gasparini y Cruces, 2010; Lozano et al., 2009; Mario, 2013; Roca, 2010 y 2011). Los resultados de esta literatura evidencian que una vez que la totalidad de la población objetivo sea alcanzada por el programa, el mismo resultaría en una significativa reducción de la indigencia, la desigualdad y, en menor medida, la pobreza. Otros trabajos realizan evaluaciones ex post del impacto del programa sobre distintas dimensiones del mercado laboral (Bustos y Villafañe, 2011; Bustos, Trujillo y Villafañe, 2011; Garganta, 2012; Garganta y Gasparini, 2012; Mario et al., 2013; Maurizio y Vázquez, 2012). Asimismo, desde la puesta en marcha del programa, se han señalado distintas limitaciones, las cuales se relacionan, estilizadamente, con dos cuestiones principales: la existencia, aún luego de su implementación, de niños y adolescentes no cubiertos por el sistema de asignaciones familiares; y, las asimetrías entre los regímenes contributivo y no contributivo de asignaciones familiares. El aporte del presente trabajo consiste en analizar el impacto ex ante de una reforma que complete la cobertura y eleve el monto del programa, de modo que se asegure que la condición de pobreza del hogar no se vincule con la presencia de niños y adolescentes.

Los resultados obtenidos muestran que las propuestas permitirían reducir la pobreza hasta un 40 %, la indigencia hasta un 64 % y la brecha de ingresos entre el decil 10 y el 1, hasta un 27 %. Además, las modificaciones harían posible reducir la probabilidad relativa de indigencia de ciertos grupos poblacionales vulnerables, entre los que se destacan aquellas personas que habitan en el norte del país, pertenecen a una familia numerosa o viven en hogares monoparentales con jefa mujer e hijo/s a cargo, para quienes dicha probabilidad sería, luego de las modificaciones simuladas, inferior a la del resto de la población. En la dimensión regional, se destaca que el impacto directo de las reformas sobre la pobreza sería mayor en el GBA (Gran Buenos Aires), donde se localiza la mayoría de la población pobre.

El trabajo continúa con una descripción del sistema actual de asignaciones familiares y una revisión de los desafíos pendientes de la AUH señalados por la literatura. La sección 3 describe la metodología y los datos utilizados. La sección 4 analiza el impacto directo de la reforma a la AUH sobre la pobreza, la indigencia, la desigualdad y la probabilidad relativa de indigencia de algunos grupos poblacionales de interés. Además, se incorpora la dimensión regional, con el objetivo de evaluar en qué medida los resultados difieren entre las distintas regiones del país. Las principales conclusiones del estudio conforman la última sección.

2. EL SISTEMA DE ASIGNACIONES FAMILIARES: CONFIGURACIÓN ACTUAL Y DESAFÍOS PENDIENTES
2.1. EL SISTEMA ACTUAL
El sistema de Asignaciones Familiares (AAFF) consta de tres componentes: la Asignación por Crédito Fiscal (ACF); la Asignación Familiar Contributiva (AFC); y, la AUH. La ACF consiste en una deducción por hijo que realizan los asalariados formales o los retirados cuyos ingresos superan el mínimo no imponible del impuesto a las ganancias cuarta categoría.

La AFC incluye a los trabajadores en relación de dependencia o a los beneficiarios de una Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART), los jubilados o pensionados y los desocupados con seguro de desempleo cuyos ingresos no superan el tope de la AFC, que hacia el segundo trimestre de 2014 era de AR$ 15.000 brutos (AR$ 12.450 netos). El monto de esta asignación, que se abona a un único responsable por cada menor de dieciocho años, es decreciente en el nivel de ingreso. A su vez, existen adicionales que se abonan en ciertas zonas geográficas. Además, en el caso de que el hijo sea discapacitado, los montos son mayores y no hay límite de edad para percibir el beneficio. Además de la AFC para los trabajadores del sector privado y del sector público nacional administrada por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), existe la AFC destinada a los trabajadores del sector público provincial y municipal administradas por cada nivel de gobierno, los montos de las cuales pueden o no ser similares a las que otorga el régimen administrado por ANSES (Álvarez, 2009).

La AUH es una política destinada a los niños y adolescentes menores de dieciocho años cuyo responsable es: asalariado no registrado con ingresos inferiores al salario mínimo vital y móvil (SMVM), que hacia el segundo trimestre de 2014 era de AR$ 3600 brutos; desocupado sin seguro de desempleo; empleado del servicio doméstico² con ingresos inferiores al SMVM; o, monotributista social. El monto del programa se equipara al de la AFC del tramo de ingresos más bajos siendo, por lo tanto, de AR$ 460 en el segundo trimestre de 2014. Sin embargo, sólo el 80 % de esa suma se cobra mensualmente; el restante 20 % se cobra acumulado al finalizar cada año. Para percibir este 20 % debe acreditarse el cumplimiento de las condicionalidades que el programa impone en materia de salud (plan de vacunación obligatorio e inscripción al Plan Nacer) y educación (entre los cinco y los dieciocho años de edad, concurrencia a establecimientos educativos³). La AUH se abona hasta un máximo de cinco hijos por responsable. En el caso de hijos discapacitados, el monto de la asignación es igual a AR$ 1500 y no hay límite de edad. Para ser elegible para participar del programa, se debe contar con documento nacional de identidad (DNI) y ser argentino nativo o haber residido en el país por, al menos, tres años. En tanto, la AUH es compatible con la percepción de cualquiera de los siguientes planes: Argentina Trabaja, Manos a la Obra, Ellas Hacen, Jóvenes con más y mejor trabajo, Programas Promover la igualdad de Oportunidades, y Seguro de Capacitación y Empleo.

2.2. DESAFÍOS PENDIENTES
La literatura revisada ha puntualizado desafíos pendientes de la AUH, los cuales se relacionan con dos cuestiones principales: la existencia, aún luego de su implementación, de niños y adolescentes no cubiertos por el sistema de asignaciones familiares; y, la fragmentación entre los componentes contributivo y no contributivo.

Respecto de la cobertura, un primer grupo no elegible para participar de la AUH está constituido por los hijos de los asalariados no registrados con ingresos superiores al SMVM. No obstante, la literatura ha señalado la dificultad de que esta restricción se encuentre operativa en la práctica. Lo Vuolo (2009) y Lozano et al. (2009) argumentan en favor de un ingreso universal único para todos los niños y adolescentes por lo que se oponen a las restricciones por nivel de ingresos, las cuales generarían distintos tipos de «trampas». Gasparini y Cruces (2010) afirman que lo más razonable sería extender el programa a los hijos de la totalidad de informales, situación que tendría lugar de todos modos, debido a la imposibilidad de hacer cumplir la restricción de ingresos. Los informales de ingresos altos, incluso, se autoexcluirían del programa. Por su parte, otros autores sostienen que debería igualarse el tope de ingresos de la AUH con el de la AFC (Bertranou, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012; CENDA, 2010; CIFRA, 2009 y 2010).

Un segundo grupo no elegible para participar del programa está conformado por los hijos de los trabajadores registrados del servicio doméstico que ganan más del SMVM. En este caso, la restricción de ingreso es verificable. Lozano et al. (2009) destacan esta situación y proponen extender la AUH a los hijos de la totalidad de los trabajadores registrados del servicio doméstico.

El tercer grupo no elegible para la AUH está compuesto por los hijos de los trabajadores monotributistas. Lo Vuolo (2009) y Lozano et al. (2009), en tanto sostienen que el programa debería ser universal, proponen incluir a los hijos de todos los monotributistas. Otros autores afirman que debería incluirse a los hijos de los monotributistas que facturen hasta un monto similar al tope de la AFC, de modo de tender a equiparar la situación del conjunto de los trabajadores (Bertranou, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012; CENDA, 2010; CIFRA, 2009 y 2010; Gasparini y Cruces, 2010).

Por último,⁴ no son elegibles para participar del programa a partir del sexto hijo de los hogares AUH, ya que la normativa establece un máximo de cinco hijos por responsable. Gasparini y Cruces (2010), y Lo Vuolo (2009) postulan la necesidad de integrar la AUH con la Pensión no Contributiva para madres con, al menos, siete hijos (PNC 7). Mientras este último autor propone eliminar la PNC 7 y no limitar la cantidad de beneficios AUH por titular, Gasparini y Cruces (2010) brindan argumentos, basados en la existencia de economías de escala al interior del hogar, según los cuales debería establecerse un monto del beneficio decreciente en el número de hijos. Lozano et al. (2009) afirman que la AUH y la PNC 7 deberían ser complementarias, considerando, entre otras razones, que el monto por menor es inferior en el caso de la PNC 7. En cambio, CENDA (2010) y CIFRA (2010) afirman que la AUH debería extenderse hasta un máximo de seis hijos por responsable, teniendo en cuenta que la PNC 7 cubriría a los niños y adolescentes que viven en hogares con siete o más hijos.

Sobre la fragmentación que aún persiste entre la AUH y la AFC pueden mencionarse numerosas dimensiones. En primer lugar, el límite máximo de ingresos mensuales de los beneficiarios de la AFC es significativamente más alto que el salario mínimo. En línea con las posturas discutidas respecto de la cobertura, Lo Vuolo (2009) y Lozano et al. (2009) se muestran contrarios la imposición de topes de ingresos a partir de los cuales se deje de percibir asignación por hijo, ya que los mismos dan lugar a trampas de pobreza. Gasparini y Cruces (2010) sostienen que, dada la dificultad de hacer cumplir la restricción de ingresos en el caso de los trabajadores informales, no tiene sentido establecer un tope para este conjunto poblacional. Más aún, si el gobierno procurara hacer cumplir el tope de ingresos, aparecería un riesgo de prácticas clientelares. Por su parte, tanto CENDA (2010), CIFRA (2009 y 2010) como Bertranou (2010) y Bertranou y Maurizio (2011 y 2012) postulan la necesidad de igualar el tope de ingreso de la AUH con el de la AFC.

En segundo lugar, mientras que los beneficiarios de la AFC gozan de toda una serie de beneficios adicionales y, en particular, los que cumplen con requisitos de escolaridad reciben una ayuda escolar anual, quienes están cubiertos por la AUH deben cumplir condicionalidades de salud y educación, estando el 20 % del monto del beneficio sujeto al cumplimiento de las mismas. Respecto de las condicionalidades, la literatura acuerda en que si se las considera adecuadas deberían aplicarse también para la AFC. No obstante, existen distintas posturas acerca de la conveniencia de imponer condicionalidades para acceder a una asignación familiar. Lo Vuolo (2009) y Lozano et al. (2009) se muestran contrarios a cualquier tipo de condicionalidad, ya que las mismas implicarían culpar a los niños o a los pobres por la falta de cumplimiento, cuando en realidad la educación y la salud son derechos distintos al derecho a un ingreso y, además, sería el Estado el responsable de hacer cumplir esos derechos. Algunos autores sostienen que las condicionalidades pueden transmitir información e incentivar conductas deseadas en la sociedad (CENDA, 2010; CIFRA, 2010; Gasparini y Cruces, 2010) aunque también podría ocurrir que estas conductas no sean originadas por la imposición de condicionalidades sino por el aumento del nivel de ingreso (en este caso, las condicionalidades no tendrían un efecto independiente en las conductas) (Bertranou, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012). Aún si las condicionalidades afectaran positivamente la conducta, sería necesario sopesar sus efectos con el costo de monitorearlas (Bertranou, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012) y el riesgo de presiones a las autoridades educativas (Gasparini y Cruces, 2010). Además, se ha enfatizado la necesidad de pasar de la noción de condicionalidad a la de corresponsabilidad, lo cual implicaría que los requisitos no sean sólo para la demanda sino también para la oferta, tanto en cantidad como en calidad, porque, de lo contrario, la penalización afectaría relativamente más a la población más vulnerable (Bertranou, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012; CENDA, 2010; CIFRA, 2010; Gasparini y Cruces, 2010). Algunos autores afirman que las condicionalidades suelen utilizarse como mecanismos de autoselección de beneficiarios. Al respecto, Bertranou (2010), Bertranou y Maurizio (2011 y 2012), CENDA (2010) y CIFRA (2010) señalan que estos mecanismos sirven para identificar «merecedores» del beneficio y, así, legitimar la política, en tanto no se la conciba como un derecho. Por su parte, Gasparini y Cruces (2010) destacan que estos mecanismos de autoselección permiten disminuir los costos del programa y aumentar la transferencia a los hogares realmente vulnerables. Si bien reconoce que tanto la AUH como la AFC pretenden incentivar la escolaridad, CENDA (2010) remarca la asimetría que implica premiar la conducta deseada y castigar la conducta indeseada. Respecto de la modalidad de cobro de la AUH (80 % en forma mensual y 20 % acumulado al certificar el cumplimiento de las condicionalidades), Lo Vuolo (2009) y Lozano et al. (2009) destacan la pérdida de poder adquisitivo que podría generar un contexto inflacionario sobre el monto del programa. CENDA (2010) y CIFRA (2010) sostienen que no hay justificación para esta asimetría entre la AUH y la AFC. Gasparini y Cruces (2010), en cambio, afirman que la modalidad de cobro, al atar sólo una porción del beneficio al cumplimiento de las condiciones, parece razonable.

Los montos de las asignaciones familiares difieren tanto entre los distintos componentes como al interior de cada uno de ellos. La literatura ha destacado la heterogeneidad en los beneficios que otorgan la ACF, la AFC y la AUH. Lozano et al. (2009) enfatizaron la diferencia en el monto del beneficio por hijo entre la AUH y la PNC 7. En tanto, al interior de la AFC, se registran diferencias entre los montos que pagan ANSES (a los empleados de los sectores privado y público nacional) y las administraciones públicas provinciales y municipales (Bertranou, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012; CENDA, 2010; CIFRA, 2010; Lo Vuolo, 2009; Lozano et al., 2009) En todo caso, existe consenso acerca de la necesidad de tender hacia la equiparación sino de los montos, al menos de los entes administrativos, de modo de reducir la fragmentación del conjunto del sistema de AAFF.

Por último, originalmente, la AUH era incompatible con la percepción de otros planes sociales. Gasparini y Cruces (2010) consideraban que la incompatibilidad con otros programas similares y superpuestos (Jefes, Familias, Seguro de Capacitación y Empleo) permitiría redireccionar recursos que se utilizaban en la administración y el control de programas atomizados. CENDA (2010) y CIFRA (2010) argumentaban que la incompatibilidad con otras políticas sociales no era deseable en tanto la AUH no erradicaba la pobreza. Otros autores se mostraban a favor de la incompatibilidad, aunque sólo en caso de que los programas persiguieran los mismos objetivos. Esto no ocurriría, por ejemplo, en el caso del Seguro de Capacitación y Empleo, por lo que este programa debería ser complementario a la AUH (Bertranou, 2010; Bertranou y Maurizio, 2011 y 2012; Lozano et al., 2009). Quizás la modificación más relevante en la normativa de la AUH desde la primera versión de este trabajo, está dada por el hecho de que, en la actualidad, el programa es compatible con otros planes sociales (mencionados en la sección anterior), los cuales abordan, principalmente, problemas del «mundo del trabajo». Por otro lado, se destaca la inexistencia de un mecanismo «automático» de ajuste del monto de las asignaciones familiares. Al respecto, existe consenso acerca de la necesidad de implementar algún tipo de actualización independiente tanto de la voluntad o la capacidad política del poder ejecutivo como del poder de negociación de los sindicatos, ya sea en la línea de la ley de movilidad jubilatoria (CIFRA, 2010; Gasparini y Cruces, 2010), que se ajusta de acuerdo a los salarios y la recaudación o indexando por la evolución del nivel de precios (CENDA, 2010).

3. DATOS Y METODOLOGÍA
3.1. LOS DATOS
Los ejercicios que se detallan en la sección siguiente están basados en los microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del segundo trimestre de 2014 (última base de datos disponible). La EPH recoge información en 31 aglomerados urbanos especialmente de variables del mercado laboral y representa aproximadamente el 60 % de la población total del país.⁵

3.2. METODOLOGÍA
Para evaluar el impacto⁶ directo de algunas reformas a la AUH sobre la pobreza, la indigencia, la desigualdad y la vulnerabilidad relativa se realizaron microsimulaciones. Este método permite descomponer los cambios verificados en las variables de interés a lo largo de cierto período de tiempo y/o simular los efectos de diferentes factores sobre estos indicadores. Existen, al menos, dos supuestos fundamentales para asegurar que los resultados del presente trabajo sean efectivamente observados en la realidad: la correcta identificación de los hogares beneficiarios de las reformas simuladas; y, la ausencia de comportamientos de los agentes económicos, producto de las reformas, que modifiquen el resto de las fuentes de ingreso de los beneficiarios.

Dado que las preguntas de la encuesta no se ocupan directamente de la identificación de los hogares que reciben beneficios de los distintos componentes del régimen de AAFF, la misma tuvo que ser abordada de una manera indirecta; en base a la elegibilidad⁷ para participar de cada componente del sistema. De este modo, se minimiza el impacto directo de la reforma, ya que la cantidad de elegibles en base a la información de la EPH es superior a la de beneficiarios efectivos en base a los datos administrativos de ANSES. En otras palabras, puede pensarse que el impacto directo estimado en este trabajo es, de hecho, una cota inferior: la adición «neta» de completar la cobertura y elevar el monto de las asignaciones podría ser mayor. Debe remarcarse que el objetivo del trabajo no es identificar a los beneficiarios efectivos de cada uno de los componentes del sistema actual de AAFF sino evaluar la medida en que es posible mejorar las condiciones de vida actuando sobre las asignaciones familiares.

Habiendo identificado a los hogares elegibles de la ACF, la AFC y la AUH, se procedió a evaluar el impacto directo de la reforma en diversos indicadores de bienestar social. Se asume que el ingreso total de cada hogar que recibe una transferencia monetaria aumenta en exactamente el monto del programa, ignorando todo ajuste de comportamiento derivado del cambio en el ingreso proveniente de las reformas así como toda consideración de equilibrio general. En pocas palabras, la situación contrafactual sería igual a la situación actual más (o menos) la transferencia, manteniendo iguales todas las demás condiciones.⁸

A partir de la última EPH, se modifica la base de microdatos para construir el escenario alternativo (contrafáctico). Específicamente, del ITF (ingreso total familiar), se deduce el monto imputado a la AFC y a la AUH. Esto es, a los hogares elegibles para la AFC se les resta el monto del salario familiar multiplicado por la cantidad de menores de 18 años en el hogar (obviamente, como se mencionó al describir el sistema de AAFF, este monto es decreciente en el ITF); se hizo lo propio con los hogares elegibles para la AUH. Luego, se simuló una transferencia a todos los menores de 18 de años igual al monto de la CBT (Canasta Básica Total), según edad y género. En pocas palabras, la reforma asegura que la situación de pobreza no se deba a la presencia de menores en el hogar.

En cada escenario, se calcula el ingreso total familiar y se estiman varias medidas de pobreza, indigencia y desigualdad.⁹ La pobreza se computa en función del ingreso por adulto equivalente, al que se transforma en función del escenario modelado. El valor de la canasta básica de ítems alimentarios y no alimentarios fue calculado sobre la base del IPCNU (Índice de Precios al Consumidor Nacional Urbano).¹⁰ En tanto, la probabilidad relativa de indigencia se estimó en base a un modelo Probit. La variable dependiente es un indicador binario que vale 1 si la persona es indigente y 0 de otro modo. Las variables independientes son también indicadores binarios: norte (identifica a las personas que viven en el norte del país), niño (identifica a los menores de 18 años); hogar numeroso (identifica a las personas que viven en hogares con 3 o más hijos); jefe con bajo nivel educativo (identifica a las personas que viven en hogares cuyo jefe tiene, a lo sumo, primario completo); madre sola (identifica a las personas que viven en hogares monoparentales con jefa mujer e hijo/s a cargo). La probabilidad relativa de indigencia de cada grupo poblacional se calcula como el cociente entre la probabilidad de indigencia del grupo de interés estimada por el modelo y la de su complemento.¹¹

Las diferencias de los diversos indicadores en el escenario simulado respecto de la situación actual permiten estimar el impacto directo de: completar la cobertura a todos los niños y adolescentes; y, elevar el monto de la asignación de modo que sea suficiente para adquirir la CBT.

4. RESULTADOS
4.1. IMPACTO DIRECTO SOBRE POBREZA, INDIGENCIA Y DESIGUALDAD
Alcanzar al conjunto de niños y adolescentes y elevar el monto de la asignación permitiría reducir significativamente la pobreza (Cuadro 1). Debe notarse que las reducciones porcentuales son, en todos los casos, mayores a medida que se consideran dimensiones de la pobreza que ponderan más la situación de las personas más alejadas de la línea. La brecha se reduce más que la incidencia (y, por ende, cae la intensidad); y, la severidad disminuye en una mayor proporción que la brecha. Esto indica que ambos escenarios hipotéticos mejorarían relativamente más a los individuos de menores ingresos.

Cuadro 1
Impacto directo sobre la pobreza. II trimestre de 2014

Fuente: elaboración propia a partir de la EPH (INDEC).

En términos de la indigencia, ampliar la cobertura del sistema de AAFF a la totalidad de menores y elevar el monto de la asignación daría lugar a avances muy importantes (Cuadro 2). Nótese que el impacto directo en términos de indigencia sigue, en todos los casos, el mismo patrón observado para el caso de la pobreza, esto es, los avances son mayores para aquellos indicadores que otorgan una mayor importancia relativa a los individuos de menores ingresos. No obstante, el orden de magnitud de las variaciones relativas difiere en parte debido a los más reducidos niveles desde los que parten las comparaciones. También la menor brecha y severidad inicial permite explicar parcialmente el mayor impacto directo de una transferencia de suma fija por niño, sobre la incidencia de la indigencia, respecto del que se verifica en términos de pobreza.

Cuadro 2
Impacto directo sobre la indigencia. II trimestre de 2014

Fuente: elaboración propia a partir de la EPH (INDEC).

Asimismo, la reforma implicaría avances en materia de desigualdad respecto de la situación actual (Cuadro 3). Se destaca que los indicadores de desigualdad que evidencian un mayor impacto directo son, en todos los casos, aquellos que ponderan más los cambios en la cola inferior de la distribución (Entropía) o las modificaciones entre extremos (Brecha). El Gráfico 1 resume los resultados.

Cuadro 3
Impacto directo sobre la desigualdad. II trimestre de 2014

Fuente: elaboración propia a partir de la EPH (INDEC).

Gráfico 1
Comparación entre la situación actual y el escenario con la reforma en términos de pobreza, indigencia y desigualdad. II trimestre de 2014

Fuente: elaboración propia a partir de la EPH (INDEC).

4.2. IMPACTO DIRECTO SOBRE LA PROBABILIDAD RELATIVA DE INDIGENCIA
La reforma reduciría la vulnerabilidad relativa frente a la indigencia de las personas que habitan en el norte del país, los menores de 18 años, las personas que viven en hogares con tres o más hijos y, especialmente, los individuos que viven en hogares monoparentales con jefa mujer y algún hijo a cargo. Sin embargo, aumentaría, respecto de la situación actual, la probabilidad relativa de indigencia de aquellas personas que viven en hogares cuyo jefe tiene un nivel educativo de primario completo o inferior (Cuadro 4). Debe recordarse que este resultado no implica que aumente la probabilidad de indigencia de este grupo poblacional. Simplemente, se eleva el cociente de la probabilidad de indigencia, condicional en las demás variables explicativas, de quienes viven en hogares cuyo jefe tiene bajo nivel educativo y su complemento, esto es, el aumento de la probabilidad de indigencia es relativo. Se destaca la magnitud del impacto directo de la reforma en la vulnerabilidad relativa de las personas que viven en hogares monoparentales con jefa mujer, para quienes la probabilidad relativa de indigencia, condicional en las restantes características consideradas, se reduciría un 62,9 % (pasando de 1,910 a 0,709). En todo caso, debe notarse que la probabilidad relativa de indigencia de quienes viven en el norte, pertenecen a una familia numerosa o habitan en un hogar con jefa mujer y algún hijo a cargo llegaría a ser, luego de las reformas, inferior a la de su complemento, condicional en las restantes características consideradas. En pocas palabras, con luego de la modificación, estos grupos ya no se serían relativamente vulnerables (respecto de sus complementos).

Cuadro 4
Impacto directo sobre la probabilidad relativa de indigencia de grupos poblacionales seleccionados. II trimestre de 2014

Fuente: elaboración propia a partir de la EPH (INDEC).

4.3. LA DIMENSIÓN REGIONAL
Hasta este punto el análisis ha sido implementado para la totalidad de la población del país. No obstante, las significativas heterogeneidades que se observan en materia distributiva y de pobreza en las distintas regiones del país determinan que sea relevante evaluar el impacto directo de la reforma de manera separada para cada región. En los cuadros 5 y 6, se muestra el impacto directo completar la cobertura del sistema de AAFF y elevar el monto de la asignación sobre la pobreza y la indigencia a nivel regional. Se observa que la Pampeana es la región donde la reducción de la pobreza y la indigencia como consecuencia de las reformas es la menos significativa, lo cual se asocia, entre otros factores, con la mayor distancia a la línea que, en promedio, tienen los hogares que allí residen en relación con el resto del país.

Cuadro 5
Impacto directo sobre la incidencia de la pobreza y la indigencia, por región. II trimestre de 2014

Fuente: elaboración propia a partir de la EPH (INDEC).

Cuadro 6
Impacto directo sobre la desigualdad, por región. II trimestre de 2014

Fuente: elaboración propia a partir de la EPH (INDEC).

En el Cuadro 6 puede visualizarse claramente la significativa reducción de la desigualdad como consecuencia de la reforma simulada en cada una de las regiones del país. El análisis intrarregional realizado hasta aquí revela que las reformas a la AUH darían lugar a mejoras en todos los indicadores de pobreza absoluta y relativa considerados. Sin embargo, en la comparación interregional, las modificaciones propuestas incrementarían la heterogeneidad regional en términos de incidencia de la pobreza, respecto de la situación actual. El NEA, que registra una tasa de pobreza superior en un 66 % a la del Total País resultaría con valores un 72 % superior a los del Total País en el escenario que incorpora la reforma. Estos resultados muestran que la reforma tendría un impacto relativamente mayor en las regiones con menores tasas de pobreza. Esto no necesariamente constituye un hecho negativo. Si bien la incidencia de la pobreza es más elevada en el NEA y el NOA, el patrón de concentración de la población argentina implica que, en términos absolutos, la mayoría de los pobres viva en el GBA.

5. CONCLUSIONES
El 30 de octubre de 2009, se puso en marcha, en la Argentina, la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), programa que implicó la ampliación del régimen de asignaciones familiares a la gran mayoría de los sectores de la población que se encontraban excluidos del sistema. En la literatura especializada, se han señalado desafíos pendientes de la AUH, los cuales se relacionan con dos cuestiones principales: la existencia, aún luego de su implementación, de niños y adolescentes no cubiertos por el sistema de asignaciones familiares; y, las asimetrías entre los regímenes contributivo y no contributivo de asignaciones familiares. El objetivo de este trabajo era evaluar el impacto directo de una reforma al sistema de AAFF, sobre cuatro dimensiones del bienestar social: la pobreza, la indigencia, la desigualdad y la vulnerabilidad relativa. El principal aporte del estudio consiste en evaluar la medida en que es posible mejorar las condiciones de vida de la población a través de políticas dirigidas a niños y adolescentes.

Se describieron los tres componentes del sistema de asignaciones familiares: la Asignación por Crédito Fiscal, la Asignación Familiar Contributiva y la Asignación Universal por Hijo. En cada caso, se detalló la cobertura, los montos de las transferencias otorgadas y los entes administrativos de los programas. Luego, se revisaron los desafíos pendientes del sistema de AAFF, los cuales se vinculan con: la falta de cobertura de ciertos grupos poblacionales; y la fragmentación observada entre la AUH y la AFC, así como también la heterogeneidad al interior de ésta última.

Los datos en los que se basó el análisis empírico corresponden a la EPH–INDEC del segundo trimestre de 2014, la última base de microdatos disponible. En la estimación de la pobreza e indigencia se utilizó el IPCNU y el IPC–9 para actualizar el valor de las líneas relevantes. La metodología consistió en la realización de microsimulaciones del impacto directo o ex ante de una modificación al sistema de AAFF. De este modo, el impacto directo de la reforma surge de comparar los valores de los indicadores en los distintos escenarios.

Los resultados obtenidos evidencian que la reforma permitiría reducir la pobreza y, en mayor proporción, la indigencia. Además, las mejoras en estos indicadores serían mayores a medida que se consideran dimensiones de estos fenómenos que otorgan mayor importancia relativa a la situación de los individuos de menores ingresos. En el mismo sentido, la reforma daría a lugar a una disminución de los niveles de desigualdad de la distribución del ingreso vigentes en la actualidad. Asimismo, la propuesta considerada reduciría la probabilidad relativa de indigencia de ciertos grupos poblacionales vulnerables, destacándose el caso de las personas que habitan en el norte del país, pertenecen a familias numerosas y viven en hogares monoparentales con jefa mujer y algún hijo a cargo, para quienes, luego de la reforma, dicha probabilidad sería inferior a la de su complemento. En tanto, en la dimensión regional sobresale que las mayores reducciones de la pobreza tienen lugar en el GBA, donde se localiza la mayor cantidad de pobres.

Debe notarse que los resultados obtenidos descansan en ciertos supuestos que los condicionan. Por un lado, la estrategia de identificación de elegibles del sistema de AAFF en base a la EPH presenta limitaciones relacionadas con la ausencia de una pregunta específica, así como también al muestreo de la encuesta que releva información en aglomerados urbanos que dan cuenta de alrededor del 60 % de la población total. Por el otro, el modelo de microsimulación (aritmética) empleado para obtener el impacto directo o ex ante de la reforma no tiene en cuenta posibles ajustes de comportamientos de los agentes, producto de las reformas, que afecten las restantes fuentes de ingresos de los hogares. No obstante, el objetivo de la simulación no es estudiar la factibilidad política o fiscal¹² de la propuesta sino, simplemente, analizar en qué medida se puede reducir la pobreza y la desigualdad a través de políticas destinadas a niños y adolescentes.

El carácter no contributivo de la AUH, que profundizó el nuevo paradigma de política social inaugurado por el Plan de Inclusión Previsional en 2004, implicó, en cierta medida, el reconocimiento por parte del Estado de la naturaleza estructural de los problemas del «mundo del trabajo». Existe consenso, en la literatura especializada, acerca del impacto positivo de la AUH en las condiciones de vida de la población. La reforma simulada en este trabajo permitiría avances adicionales no poco significativos. Sin embargo, esta reforma ni siquiera permitiría erradicar la pobreza en niños y adolescentes, mucho menos en el conjunto de la población. Para avanzar en la eliminación de la pobreza parece insuficiente focalizar la ampliación de derechos solamente en la población inactiva. Aún luego de una reforma que aseguraría que la situación de pobreza de los hogares no esté dada por la presencia de menores, quedarían más de cinco millones de personas bajo la línea de pobreza. Para profundizar la mejora de las condiciones de vida, parece imperioso centrar la atención en los problemas del «mundo del trabajo», principal determinante de la pobreza.

NOTAS
¹ El presente trabajo es una adaptación y actualización de la Tesis de Maestría del autor. Los valiosos comentarios y sugerencias del Jurado de la Tesis, compuesto por Oscar Cetrángolo, Guillermo Cruces y Roxana Maurizio, así como de dos revisores anónimos a una versión previa del trabajo son muy agradecidos.

² Con respecto a los empleados del servicio doméstico, debe notarse que se encuentran explícitamente no cubiertos por el régimen contributivo más allá de que se encuentren registrados.

³ Originalmente una de las condiciones para participar de la AUH era asistir a escuelas públicas, con posterioridad este requisito fue extendido y en la actualidad incluye a escuelas privadas con subsidio estatal.

⁴ Debe notarse que, más allá de los no elegibles de acuerdo a la normativa del programa, en la práctica puede haber brechas de cobertura debido a errores de exclusión, esto es, puede haber elegibles que, por distintos motivos, no accedan efectivamente al programa. Por supuesto, también pueden existir errores de inclusión (no elegibles que cobren el beneficio).

⁵ Para más información, ver www.indec.gov.ar.

⁶ Estimar el impacto (o efecto causal) de un programa requiere construir el contrafactual, esto es, estimar cuál hubiera sido la situación de los beneficiarios si no hubieran accedido al programa, incluyendo los cambios en el comportamiento de los individuos inducidos por el mismo. Habiendo definido con precisión los grupos de control y tratamiento, es posible atribuir las diferencias observadas al programa de política comparando la variable respuesta entre ambos grupos (Wooldridge, 2002). Si bien se reconoce la importancia de las evaluaciones ex post, considerando que el propósito del presente trabajo refiere a posibles modificaciones al sistema de AAFF, que aún no han sido implementadas, se llevará a cabo una evaluación ex ante.

⁷ De acuerdo con la legislación que rige la AUH, sus potenciales beneficiarios incluyen a todos los hogares con miembros menores de 18 años donde los jefes de hogar o sus cónyuges son trabajadores asalariados que no están registrados en el sistema de seguridad social (o empleados en el servicio doméstico más allá de su condición de registración) y que han declarado ingresos mensuales de menos del SMVM; están desempleados (sin seguro de desempleo); están inactivos (sin jubilación). Se truncó la cantidad de beneficios en 5 por hogar. Debido a la imposibilidad de identificar a los monotributistas sociales en base a la EPH, se consideró elegibles a todos los patrones, cuentapropistas o trabajadores familiares con ingresos inferiores al SMVM. Para brindar consistencia a la determinación de la elegibilidad para los distintos componentes del sistema de AAFF, se tuvo en cuenta que cada hogar sólo puede ser elegible para uno de los componentes. Debe notarse que existen características que determinan la elegibilidad para participar del programa sobre las que la EPH no brinda información (disponibilidad de DNI, cumplimiento de las condicionalidades de salud, naturalización de los extranjeros), por lo que, en rigor, cuando se hace referencia a la elegibilidad debe entenderse «elegibilidad en base a la información contenida en la EPH».

⁸ Independientemente de las limitaciones mencionadas, resulta provechoso calcular el impacto directo de la reforma al sistema de AAFF, el cual brinda una indicación aproximada de la magnitud de los impactos en la pobreza y la desigualdad. Asimismo, los estudios acerca de este y otros programas en América latina que lograron extender el análisis más allá del impacto directo, incorporando reacciones de comportamiento de los hogares, no hallaron diferencias sustanciales respecto del impacto directo inicial (Cruces y Gasparini, 2013; Galasso y Ravallion, 2004; Skoufias, 2005; Jalan y Ravallion, 1999; Veras Soares et al., 2007; Alzúa et al., 2009). En el mismo sentido, Bustos y Villafañe (2011), y Maurizio y Vázquez (2012) no encuentran evidencia de que la AUH desincentive la participación en el mercado laboral.

⁹ En particular, se estimaron: a) indicadores de indigencia y pobreza por ingresos (incidencia, brecha y severidad); y, b) indicadores de desigualdad (coeficiente de Gini y brecha D10/D1). La incidencia indica la proporción de pobres en la población total; la brecha, la contribución por persona que debería hacerse (en proporción del valor de la línea) para eliminar la pobreza. Por lo tanto, la brecha es el producto de la incidencia y la intensidad (la diferencia entre el valor de la línea y el ingreso promedio de los pobres, relativa al valor de la línea). Por su parte, la severidad considera, además de la incidencia y la intensidad, la desigualdad entre los ingresos de los pobres. Mientras que en la brecha el peso de las discrepancias entre la línea y el ingreso de cada pobre es proporcional (lineal) a la magnitud de cada diferencia, en la severidad esta relación es más que proporcional (cuadrática). Respecto de los indicadores de pobreza relativa, el coeficiente de Gini toma valores entre 0 (igualdad absoluta, todos las personas tienen el mismo nivel de ingreso) y 1 (desigualdad absoluta, una sola persona se apropia de la totalidad de los ingresos). La brecha D10/D1 indica el cociente entre el IPAE (ingreso por adulto equivalente) del 10 % de la población con mayores ingresos y el 10 % de la población con menores ingresos.

¹⁰ Hasta enero de 2014, se utilizaron las variaciones del IPC–9. El IPC–9 provincias fue elaborado originalmente por el CIFRA (Centro de Investigación y Formación de la República Argentina de la República Argentina) a partir de los IPC correspondientes a los aglomerados de Rawson–Trelew, Jujuy, Santa Rosa, Posadas, Neuquén, Salta, San Luis, Santa Fe y Ushuaia, generados por las Direcciones provinciales de Estadística correspondientes. El índice se realiza ponderando los índices de cada aglomerado según el peso del gasto de consumo de los hogares residentes en cada provincia (sobre la base de la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares 1996/1997). Con base en este índice, los valores monetarios de la CBA (canasta básica alimentaria) y CBT (canasta básica total) del adulto equivalente fueron, respectivamente, de AR$ 658,31 y AR$ 1439,88 para el segundo trimestre de 2014.

¹¹ Así, el hecho de que la probabilidad relativa de indigencia de un cierto grupo poblacional sea mayor a 1 indica que dicho grupo presenta una mayor probabilidad de indigencia que su complemento, manteniendo fijas las restantes variables explicativas en sus valores medios.

¹² El costo directo de la reforma sería de aproximadamente $ 150.300 millones por año, lo cual equivale a 3,46 % del PIB. En la actualidad, la AFC y la AUH implican erogaciones por aproximadamente $ 43.128 millones al año o casi el 1 % del PIB. Por ende, en términos netos, la propuesta implica destinar 2,46 % del PIB a pagar una asignación universal a niños y adolescentes hasta 17 años (inclusive) igual al monto de la CBT.

BIBIOGRAFÍA
1. Agis, E., Cañete, C. y Panigo, D. (2010). El impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina. Buenos Aires: CEIL–PIETTE.

2. Álvarez, F. (2009). «El régimen de asignación familiar por hijo en Argentina». Entrelíneas de la política económica, N° 18, CIEPYC, abril.         [ Links ]

3. Alzúa, M., Cruces, G. y Ripani, L. (2009). «Welfare programs and labor supply in developing countries. Experimental evidence from Latin America», Documento de trabajo CEDLAS N° 95.         [ Links ]

4. Bertranou, F. (coord.) (2010). Aportes para la construcción de un piso de protección social en Argentina: el caso de las asignaciones familiares, Oficina de la OIT en Argentina.         [ Links ]

5. Bertranou, F. y Maurizio, R. (2012a). «Semi–conditional cash transfers in the form of family allowances for children in the informal economy in Argentina». International Social Security Review, January, Vol. 65, N° 1, pp. 53–72.

6. Bertranou, F. y Maurizio, R. (2012b). «Transferencias Monetarias para Niños y Adolescentes en Argentina: Características y Cobertura de un «Sistema» con Tres Componentes», International Policy Research Brief, agosto, N° 30.         [ Links ]

7. Bustos, M. y Villafañe, S. (2011). «Asignación Universal por Hijo. Evaluación del impacto en los ingresos de los hogares y el mercado de trabajo». Serie Estudios 10, MTEySS, Buenos Aires.         [ Links ]

8. Bustos, M., Trujillo, L. y Villafañe, S. (2011). «Asignación Universal por Hijo. Impacto en ingresos y mercado de trabajo», ponencia presentada en el II Congreso Anual de AEDA, Buenos Aires.         [ Links ]

9. CENDA (2010). «La asignación universal por hijo. El régimen de asignaciones familiares frente a la fragmentación del mercado de trabajo». Documento de trabajo N° 12, Noviembre.         [ Links ]

10. CIFRA (2009). «La evolución del Sistema Previsional Argentino». Documento de Trabajo N° 2, noviembre.         [ Links ]

11. CIFRA (2010). «La asignación universal por hijo a un año de su implementación». Documento de Trabajo N° 7, noviembre.         [ Links ]

12. Cruces, G. y Gasparini, L. (2013). «Políticas Sociales para la Reducción de la Desigualdad y la Pobreza en América Latina y el Caribe. Diagnóstico, Propuesta y Proyecciones en Base a la Experiencia Reciente». Documento de Trabajo N° 142, CEDLAS.         [ Links ]

13. Galasso, E. y Ravallion, M. (2004). «Social Protection in a Crisis: Argentina’s Plan Jefes y Jefas». World Bank Economic Review, Oxford University Press, Vol. 18(3), pp. 367–399.

14. Garganta, S. (2011). «Asignación Universal por Hijo: Impacto sobre la Formalidad Laboral». Tesis de Maestría en Economía, Maestría en Economía, Universidad Nacional de la Plata.         [ Links ]

15. Garganta, S. y Gasparini, L. (2012). «El Impacto de un Programa Social sobre la Informalidad Laboral: El Caso de la AUH en Argentina». Documento de Trabajo N° 133, CEDLAS.         [ Links ]

16. Gasparini, L. y Cruces, G. (2010). «Las asignaciones universales por hijo. Impacto, discusión y alternativas». Documento de Trabajo N° 102, CEDLAS, julio.         [ Links ]

17. Jalan, J. y Ravallion, M. (1999). «Income Gains to the Poor from Workfare–Estimate’s for Argentina’s TRABAJAR Program». Policy Research Working Paper Series 2149, Washington DC, Banco Mundial.

18. Lo Vuolo, R. (2009). «Asignación por hijo». Serie Análisis de Coyuntura N° 21, CIEPP.         [ Links ]

19. Lozano, C., Raffo, T. y Rameri, A. (2009). «Universalización o ampliación restrictiva de la cobertura?». Instituto de Estudios y Formación, CTA, Buenos Aires.         [ Links ]

20. Mario, A. (2013). «La Asignación Universal por Hijo en la Argentina: Impacto de algunas Reformas sobre el Bienestar Social». Tesis de Maestría, FCE–UBA.

21. Mario, A., Rosa, P. y García, A. (2013). «Políticas Sociales y Mercado de Trabajo en Argentina: el Efecto de la AUH en la Informalidad Laboral». Documentos y Aportes en Administración Pública y Gestión Estatal (DAAPGE), nº 21, Santa Fe.         [ Links ]

22. Maurizio, R. y Vázquez, G. (2012). «The impacts of a child allowance program on the behavior of adults in the labor market. The case of Argentina». Ponencia presentada en las novenas jornadas sobre mercado de trabajo y equidad en Argentina, Buenos Aires.         [ Links ]

23. Roca, E. (2010). «Impacto de la Asignación Universal por Hijo en la pobreza y el ingreso de los hogares», MTEySS, Buenos Aires.         [ Links ]

24. Roca, E. (2011). «Asignación Universal por Hijo (AUH): extensión de las asignaciones familiares», Debate Público. Reflexión de Trabajo Social, N° 1, Buenos Aires.         [ Links ]

25. Skoufias, E. (2005). «PROGRESA and Its Impacts on the Welfare of Rural Households in Mexico», International Food Policy Research Institute, Reporte 139.         [ Links ]

26. Veras Soares, F., Perez Ribas, R. y Guerreiro Osorio, R. (2007). «Evaluationg the Impact of Brazil’s Bolsa Familia: Cash Transfer Programmes in Comparative Perspective». International Poverty Centre, Nº 1.

27. Wooldridge, J. (2002). Econometric Analysis of Cross–Section and Panel Data. MIT Press.