RESEÑAS

Políticas sociales y acción local. 10 estudios de caso. Carlos H. Acuña, Elizabeth Jelin y Gabriel Kessler (bajo la dirección de), CLASPO, Buenos Aires, 2007, 349 páginas.

Déborah Dietl

A partir de la década de los 90 la Argentina se vio sumergida en un proceso de profunda transformación de su estructura social, económica y política, que se tradujo, entre otras cosas, en una radical redefinición de la orientación de las políticas sociales, la cual a su vez estuvo vinculada a los cambios en la matriz Estado-sociedad. Debido a que las políticas sociales revisten una importancia central a la hora de comprender las dinámicas de inclusión y exclusión de una sociedad, y debido a las profundas transformaciones recién aludidas, la temática cobró un renovado interés dentro de los círculos políticos y académicos.
En este sentido, y en el marco del Grupo Interinstitucional CLASPO-Argentina (conformado por el Programa de Investigaciones Socioculturales del IDES, la Maestría de Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés y el Área de Sociología del Instituto de Ciencias de la UNGS, en convenio con el Center for Latin American Social Policy (CLASPO) de la Universidad de Texas), se llevó a cabo la investigación que luego fue plasmada en este libro.
El libro propone básicamente una mirada sobre las complejidades de la relación Estado-sociedad civil en la Argentina actual a la luz del análisis de ciertas problemáticas sociales, abordadas a partir del estudio de una serie de acciones locales de distinto tipo y abarcando diversas áreas de la acción social, y concentrándose principalmente en el Área Metropolitana de Buenos Aires. El libro plantea una serie de interrogantes vinculadas en particular con las cuestiones de la participación -quién participa, cómo, para qué, quién queda afuera tanto de los procesos de participación como de los beneficios de la política social- y la relación entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil (OSC). A la luz de estos interrogantes principales, los diez estudios de caso se proponen aportar a la comprensión de las políticas sociales, las dinámicas de inclusión y exclusión, y la relación entre el Estado y la sociedad argentinos actuales. Más allá de la diversidad entre los diez casos, pueden discernirse entre éstos dos grupos: aquellos centrados en las problemáticas de la participación y aquellos centrados en las problemáticas de la relación entre Estado y las OSC. En primer lugar y a partir de los análisis de los casos del Centro de Atención Primaria de la Salud "Doctora Miranda Norgren" del Programa Remediar, del Centro de Promoción del Joven como proyecto de atención y promoción de salud sexual y reproductiva de los adolescentes, de las iniciativas de acción cultural llevadas a cabo por militantes comunitarios de un barrio de sectores populares del Gran Buenos Aires, y de la experiencia en el nodo "El Trueque" de los clubes de trueque iniciados en los 90, surge una visión doble, en mayor o menor grado compartida en todos los casos expuestos, acerca de la deseabilidad de la participación comunitaria, por un lado, y las dificultades de la misma, por el otro, destacándose dos problemáticas: las imposiciones que surgen "desde [un] arriba externo" y la derivación en prácticas clientelares de un "arriba local" (85), que jaquean el empoderamiento real de la comunidad en los procesos participatorios. Por su parte, cuando sí se logra la efectiva participación de la comunidad, se resaltan a su vez algunos peligros de estas dinámicas en cuanto a que pueden derivar en el fortalecimiento de ciertas lógicas de exclusión, ya que la reafirmación de la identidad, al ser un fenómeno relacional, implica necesariamente la consolidación de un juego de diferencias entre "nosotros-ellos" (198, 214-215). Sin embargo y por el contrario, los problemas de la experiencia del trueque surgieron justamente por el fenómeno contrario, esto es, la ausencia de identidad y acción comunes, y la heterogeneidad de experiencias aglutinadas bajo un mismo fenómeno (242). En este sentido, los casos señalados se complementan para reflejar de manera equilibrada las problemáticas y virtudes de la cuestión de la participación en la instrumentación de las políticas sociales.
En segundo lugar y en cuanto a los casos focalizados en la comprensión de la problemática de la relación entre el Estado y las OSC, el análisis de los casos del Consejo de Planeamiento Estratégico (COPE) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de la implementación de la ley 24.417 de protección contra la violencia familiar, de las relaciones del Centro de Estudiantes y Residentes Bolivianos (CERB) de La Plata tanto con los organismos oficiales locales como con otras instituciones de inmigrantes bolivianos, y el Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios en la Ciudad de Buenos Aires, muestran algunas de las ventajas y de las problemáticas de la relación entre Estado y OSC, siempre en vinculación con el objetivo primordial de comprender la relación Estado-sociedad y las dinámicas de inclusión-exclusión. En este sentido, la idea compartida por sendos análisis se resume en que la participación de las OSC no es garantía de inclusión social (en el sentido de empoderamiento de la comunidad y de democratización de las deliberaciones públicas), en particular debido a que "la inclusión de los excluidos origina incertidumbre y conflictos entre los incluidos, porque ven amenazados sus intereses y amenazada la distribución del poder existente", tornando los espacios de participación en una farsa (32). Para lograr una participación social efectiva, coinciden los diversos análisis de los distintos casos, es necesario fortalecer la capacidad de gestión pública del Estado (33, 347-348). En otras palabras, estos estudios retoman el Estado para garantizar una participación efectiva, esto es, una inclusión real de la ciudadanía en cada una de las etapas de las políticas sociales. Por otro lado y más allá de lo antedicho, los casos de la ley de protección contra la violencia familiar y del CERB reflejan las dificultades de coordinación tanto entre las OSC y los organismos estatales como la triangulación -en el caso de la CERB- entre las OSC, los organismos oficiales locales (que gracias a sus vínculos históricos podían mantener relaciones aceitadas entre sí), y las otras instituciones de inmigrantes bolivianos.
De los casos estudiados centrados en la problemática de la relación entre OSC y Estado se extraen dos enseñanzas principales: por un lado, para que la participación de las OSC en las diversas etapas de las políticas sociales resulte en procesos inclusivos de la sociedad, es necesario un Estado con capacidad de gestión que pueda limitar la incidencia parcial de estos grupos en desmedro de la comunidad en general. Por otro lado, y a pesar de esta deseabilidad, es necesario comprender las dificultades tanto en la coordinación entre agencias estatales y OSC, como las trabas que la participación de ciertas OSC pueden significar para la representación de ciertos sectores de la sociedad civil con menor poder para hacer oír sus demandas.
En definitiva, este libro es un importante aporte para comprender las dificultades de la participación, de la intervención de las OSC en las distintas etapas de las políticas sociales, y de la creciente focalización de las mismas. En este sentido, se destaca el rol del Estado y la necesidad de fortalecerlo para lograr una participación efectiva y la inclusión democrática de los ciudadanos.
Dadas las tensiones entre intereses individuales y colectivos, y las contradicciones en la distribución de poder en el seno de la sociedad civil, la intervención efectiva del Estado se vuelve indispensable, no como mera arena de lucha de poder, sino como actor, heterogéneo, con sus complejidades y dificultades internas. Por consiguiente, el aporte del análisis de estos diez casos radica en comprender que existen diversos tipos de participación así como de involucramiento de las OSC en las etapas de las políticas sociales; por ende, para garantizar una mayor inclusión real, es necesario un tipo de participación que conlleve el empoderamiento de la ciudadanía de manera democrática, así como la intervención de las OSC de manera mediada por un Estado fortalecido en su capacidad de gestión, tal que pueda equilibrar las disputas de poder hacia adentro de la sociedad. En este sentido, resulta un libro muy útil para comprender ciertas complejidades y heterogeneidades del concepto de participación, que con frecuencia quedan sepultadas bajo este único concepto, contribuyendo de este modo a la comprensión de los procesos de inclusión y exclusión en la instrumentación de políticas sociales, así como de la matriz más general Estado-sociedad civil.