Contexto Latinoamericano

Para comprender cabalmente el posicionamiento de los países respecto a las estrategias, acciones y políticas públicas de innovación social, es preciso comprender su desempeño en torno a tres aspectos básicos: los índices regionales de trabajo, educación y salud.

Como característica principal, es necesario remarcar que América Latina ha sufrido una desconexión entre el crecimiento económico y el bienestar social. Esto queda de manifiesto si se analiza, por ejemplo, el PBI de la región. Mientras el crecimiento del PBI total ha sido casi constante desde 1990, a partir de 2014 el PBI per cápita ha decrecido, evidenciando la profundización de la brecha entre los sectores más pudientes de la sociedad y los más carenciados (Estadísticas CEPAL, 2018).

Esta brecha es, a la vez, causa y consecuencia de un sinnúmero de problemas socio-económicos. Por ejemplo, según la Organización Mundial del Trabajo (2018) en la región existen casi 27 millones de desempleados, alcanzando una tasa del 8,4%. Asimismo, se registran considerables diferencias en la accesibilidad al empleo, así como en la remuneración percibida entre hombres y mujeres, y se registra casi un 20% de desocupación juvenil. En el campo de la educación se observa un escenario similar al del mercado laboral. Según la UNESCO, sólo se podría considerar como erradicado el analfabetismo cuando el porcentaje registrado fuese menor a 5%. En este sentido, sólo Argentina, Uruguay y Chile podrían ser considerados dentro de este grupo. El resto de los países de la región presenta porcentajes mayores, siendo los datos más preocupantes los que atañan a Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, seguidos por Brasil, Bolivia y Perú (SITEAL, 2010).

Por otro lado, el 43% de los jóvenes no completó el nivel medio educativo y el 21% ni siquiera accedió a éste (SITEAL, 2015). Del porcentaje no escolarizado o que abandonó los estudios, sólo el 49% trabaja o tiene la intención de hacerlo (SITEAL, 2016), habiendo una proporción importante de “ni-ni”, jóvenes que no estudian ni trabajan.

Existe, asimismo, una brecha entre la escolarización de estos adolescentes en relación a su zona de residencia. Aunque algunos países de la región presentan diferencias menores entre los que viven en zonas urbanas y los que viven en áreas rurales, en otros la brecha supera los veinte puntos porcentuales como es el caso de El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y Paraguay (SITEAL, 2012).

Pueden mencionarse también otras características de la realidad educativa en la región. Sólo por citar algunas de ellas, destaca la gran brecha en el acceso a la educación entre hombres y mujeres y la problemática de la inequidad en el aprendizaje de los pueblos originarios (800 pueblos, compuestos por 45 millones de personas) principalmente causada por una diferencia entre la lengua materna y el idioma de la escolarización formal.

En cuanto a la salud, se vuelve necesario destacar que el 30% no posee cobertura médica universal por motivos económicos y el 21% por razones geográficas, lo que indica que la mitad de la población latinoamericana está excluida de los sistemas de salud pública (World Economic Forum, 2016).

Como puede observarse del análisis precedente, la tríada trabajo-salud-educación y las respectivas problemáticas específicas de la región, en conjunto con la presión internacional por alcanzar los índices planteados por los Objetivos del Desarrollo Sostenible para 2030, han obligado a los gobiernos latinoamericanos a pensar nuevas estrategias, más eficientes y efectivas, para modificar la situación actual. La innovación social surge en este contexto como una alternativa de acción completamente diferente a lo que se ha experimentado en la región hasta el momento y ha ganado espacio en estructuras gubernamentales nacionales, regionales y locales.

La innovación social en las estructuras gubernamentales latinoamericanas

El contexto socio-económico regional de este siglo produjo un círculo virtuoso. La necesidad de conseguir cambios efectivos generó la búsqueda de nuevas opciones y, en consecuencia, el inicio de la utilización del término innovación social como un camino posible para alcanzar las metas planteadas, que distaban considerablemente de la realidad de ese momento. Este uso, que durante el primer quinquenio fue incipiente, se profundizó a partir del comienzo de la segunda década, posicionándose así la innovación social en la agenda de los gobiernos latinoamericanos e impulsando el diseño de políticas públicas. Y fueron estas últimas las que, finalmente, llevaron a la institucionalización de las medidas dentro de las estructuras estatales.

Podría objetarse este planteo, sin embargo, argumentando que encontrar soluciones nuevas a situaciones precedentes es una característica propia y siempre existente en la labor gubernamental. Si bien esto es cierto, el nuevo siglo plantea una mirada completamente nueva: el foco ya no está en la resolución de un problema específico sino en la innovación en sí misma al servicio del quehacer público. Por ese motivo, este artículo se circunscribe al análisis de aquellas experiencias en las que la innovación social es el objetivo principal del programa, departamento o dependencia de gobierno, más allá de las temáticas concretas que luego aborde.

La creación de estas iniciativas puso a los gobiernos latinoamericanos frente a nuevos desafíos. Principalmente debieron aceptar la desaparición de la inmediatez de resultados, la reducción de la certidumbre de los efectos y la necesidad de cierta continuidad de las políticas más allá de los mandatos. El proceso iterativo propio de la innovación generó cierta incompatibilidad con las estructuras estatales demasiado rígidas. Aunque podían ser testeadas en grupos reducidos, se ignoraba cabalmente el alcance y aceptación de las propuestas, así como el impacto social real que tendrían hasta que fueran implementadas. Por otra parte, el desarrollo y establecimiento de experiencias de este tipo, requirió una temporalidad más prolongada de la que disponía los gobiernos y, por ende, puso de manifiesto la necesidad de un compromiso de cierta continuidad para poder evaluar verdaderamente los resultados y la existencia de cambios sociales.

Las iniciativas en la región tomaron diferentes formas y tuvieron diferentes alcances. Desde laboratorios, think tank, usinas de innovación, hasta secretarías, departamentos y dependencias de alcance nacional, provincial o urbano.

Se destacan aquí tres iniciativas de alcance geográfico nacional. Por un lado, el Laboratorio de Gobierno de Innovación Pública del Gobierno de Chile, iniciativa activa desde 2014, compuesto por un equipo multidisciplinario (miembros de los ministerios y actores del mundo privado y de la sociedad civil) encargado de desarrollar, facilitar y promover procesos de innovación centrados en los usuarios de las instituciones del Estado. Cuenta con el respaldo de más de 350 instituciones de la sociedad civil, casi 2000 sugerencias de proyectos recibidos de la ciudadanía, 29 soluciones en estado piloto y 9 ya testeadas e implementadas. También de alcance nacional, puede mencionarse el Laboratorio de Innovación Social de Colombia, iniciativa puesta en marcha en 2015 por la Secretaría de Integración Social del Gobierno de Colombia y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, que tiene como objetivo evaluar, sistematizar, investigar y diseñar procesos innovadores que colaboren directamente con la reducción de la pobreza en el país.

El Seminario Internacional de Innovación Social en Políticas Públicas organizado por la Secretaría de Gobierno de Brasil es otros de los ejemplo de cómo la innovación se ha posicionado en las agendas públicas. El evento, realizado a principios de 2018, tuvo como objetivo la promoción y el intercambio de experiencias en el área, la sensibilización de los funcionarios públicos frente a la temática y el análisis de las mejores prácticas nacionales e internacionales que contribuyan al cumplimiento de los Objetivos del Desarrollo Sustentable. Los ejemplos de escala ciudadana no son menos importantes. El Laboratorio de Innovación Social del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires es un espacio de facilitación de la innovación destinado a jóvenes entre 18 y 24 años interesados en poner en marcha ideas susceptibles de generar impacto social, articulando el sector público, privado y el tercer sector. Funciona en alianza con la Fundación Eidos.

También en Argentina, en la ciudad de Rosario, funciona un nodo del Laboratorio de Innovación Ciudadana. Es un proyecto global de la Secretaría General Iberoamericana y del gobierno de España que busca implicar a la comunidad para resolver problemas sociales con tecnologías y metodologías abiertas (digitales, sociales, ancestrales).

Por su parte, el Gobierno de la Ciudad de México puso en marcha en 2013 el Laboratorio para la Ciudad, un área experimental donde se plantean nuevas formas de acercarse a temas relevantes para el núcleo urbano, donde se incuban proyectos piloto y se promueven encuentros multidisciplinarios focalizados en la innovación cívica y la creatividad urbana. Se busca, asimismo, generar estrechos vínculos entre el gobierno, la sociedad civil, las iniciativas privadas y las organizaciones no gubernamentales.

Como último ejemplo se destaca La Estrategia Regional de Innovación, diseñada en 2012 por el gobierno de la Región Metropolitana de Santiago de Chile. La misma busca articular la Investigación, Desarrollo e Innovación, aumentar la productividad para la competitividad y potenciar la Base Productiva, a través de la innovación.

Monitoreo de la innovación

Si bien ejemplos como los anteriores muestran que el posicionamiento de la innovación social en las estructuras estatales está consolidado, es necesario realizar un análisis crítico del fenómeno. Muchas veces, la tendencia creciente responde más a una moda conceptual o a una euforia gubernamental, que a una herramienta genuina para la generación de cambios significativos y de impacto social.

Por ese motivo, y en pos de medir la efectividad, se ha vuelto imprescindible implementar formas de monitoreo, de las que existen dos tipos. La primera, que mide la innovación a escala urbana; y la segunda, de escala nacional en correspondencia con los diferentes tipos de programas.

Entre los indicadores macro-regionales que se han implementado para monitorear el cumplimiento de los objetivos de la agenda 2030 se encuentra el Innovation Cities Index. Este relevamiento, llevado adelante por la consultora 2thinknow, lista a las 500 ciudades con mayor potencial de innovación del mundo. El informe es anual y se realiza desde 2007. El ranking se confecciona en base al análisis e interpretación de 162 indicadores, nucleados en base a capital cultural (como museos públicos y privados, galerías de arte, diseñadores, ofertas audiovisuales, producción de artesanía, actividades para jóvenes, conferencias internacionales, entre otras), a infraestructura humana (servicios públicos básicos, proveedores de alimentos, cantidad de aeropuertos, presencia de bancos, transporte público, cobertura de celular, etc.), y redes (marca ciudad desarrollada, cantidad de idiomas hablados, presencia de representaciones diplomáticas, ubicación geo-política, etc.).

La primera ciudad latinoamericana que aparece en este listado (tomando el reporte 2017, último realizado), es Buenos Aires (en el puesto 60), seguida por São Paulo (76), Ciudad de México (84), Río de Janeiro (130), Medellín (142), Santiago de Chile (172), Bogotá (224), Belo Horizonte (325), Curitiba (328), Montevideo (353), Guadalajara (356),Brasília (365), Recife (367), Porto Alegre (371), Córdoba (378), Salvador de Bahía (380), Panamá (381), San José de Costa Rica (385), Puebla (395), Valparaíso (404), San Salvador (409), Quito (424), Santo Domingo (435), Fortaleza (436), Guatemala (451), Caracas (459), Cali (463), San Juan, en Argentina (466), Guayaquil (471), Nassau (473), Kingston (476), Cartagena (478), La Paz (483), Asunción (485), Tegucigalpa (486), Port of Spain (488), y La Habana (495) (2thinkknow, 2017).

Cabe destacar que la presencia de Latinoamérica en el ranking global no llega al 8%; sin embargo, al analizar la región se vuelve indispensable remarcar la notable presencia de la innovación en las ciudades brasileñas, y sobre todo de Sudamérica.

Otra herramienta de análisis interesante es el Global Innovation Index que muestra el capacidad actual de innovar, a diferencia del anterior que medía el potencial, de los países. Para realizar el análisis utiliza una serie de variables agrupadas en Instituciones, Capital Humano e Investigación, Infraestructura, Complejidad del Mercado, Sofisticación de los negocios, Conocimiento y avances tecnológicos, y Creatividad. Entre los poco más de 100 países ranqueados globalmente en el 2017, de la región sólo aparece Chile en primer lugar (y en el puesto 46), seguido por México (58), Panamá (63), Colombia (65), Uruguay (67), Brasil (69), Perú (70), Argentina (76), Ecuador (92), Guatemala (98), El Salvador (103), y Honduras (104).

Es interesante analizar, por otra parte, el subíndice de Innovación y Creatividad (informe 2018). En este sentido el posicionamiento de cada país varía con respecto al general: Panamá (40, gral. 70), Chile (47, gral. 58), Uruguay (55, gral. 62), México (62, gral. 56), Colombia (77, gral. 63), Brasil (78, gral. 64), Perú (81, gral. 71), Argentina (82, gral. 80), Guatemala (84, gral.102), Ecuador (90, gral. 97), El Salvador (91, gral. 104), y Honduras (96, gral. 105). Parecería ser que tanto Panamá, Chile, Uruguay, Guatemala, Ecuador, El Salvador y Honduras son mucho más innovadores que el resto.

Por otro lado, una forma más de medir el avance de los países en el cumplimiento de los objetivos, es observar el grado de institucionalidad que conlleva el proceso en cada lugar.

El Informe de la CEPAL correspondiente a mayo de 2016, destacaba el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de México, la Comisión Nacional para los ODS de Brasil, el Consejo Coordinador de Políticas Sociales de Argentina y el Comité Interministerial de Chile.

De esta forma, el fortalecimiento institucional se presentaba como uno de los elementos que con mayor ahínco deben procurar los países, particularmente en lo que respecta a los sistemas nacionales de estadísticas. Los informes voluntarios, exámenes nacionales realizados de manera espontánea por los países, son a su vez la estrategia proactiva de demostración y discusión de avances y desafíos en el cumplimiento de los ODS.

Conclusiones

Puede concluirse que el diseño de políticas públicas para la innovación social es un fenómeno típico de este siglo, basado e impulsado por el resquebrajamiento de un paradigma de políticas públicas que se ha mostrado ineficiente para reducir la brecha entre los sectores más pudientes y los más carenciados de la sociedad latinoamericana.

Es, asimismo, una tendencia instalada en las estructuras gubernamentales de la mayoría de los gobiernos locales, provinciales y nacionales de la región.

Es necesario destacar también que la innovación social no es sólo una temática que haya quedado restringida a las agendas gubernamentales, sino que es un fenómeno transversal en el que están imbuídos el sector privado, el tercer sector, las universidades y los diversos actores de la sociedad.

El interés general que ha despertado la temática se ve reflejado en el surgimiento de diversos rankings tendientes a medir el grado actual o potencial de innovación de ciudades y países. De la combinación entre las últimas mediciones y de sus resultados existen algunos factores a destacar. Se puede señalar positivamente el liderazgo que ejercen las ciudades brasileñas en la región y negativamente la reducida proporción de ciudades latinoamericanas en los listados globales (de 500 núcleos urbanos, sólo 36 corresponden a la región, o sea sólo un 7,2%).

Queda demostrado que no bastan los monitoreos internos que cada programa realiza, como tampoco las evaluaciones generales a nivel gobierno. Sólo la combinación de los variados tipos de monitoreo, que usan diversos parámetros y diferentes metodologías, permiten obtener una visión más o menos equilibrada del acercamiento a la innovación que cada país realiza.

Por último, y a modo de conclusión, si bien puede establecerse una inferencia, casi certera, entre la presencia del fenómeno en las estructuras gubernamentales y la sobreexigencia para el cumplimiento de las metas planteadas por los Objetivos del Desarrollo Sostenible para 2030, aún es difícil saber si las políticas públicas de innovación social colaborarán significativamente o no con las metas de Naciones Unidas.