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Introducción
Abordar cuestiones territoriales implica reconocer el territorio como un socio-ecosistema, un espacio dinámico donde convergen elementos naturales, construidos, humanos, sociales, políticos e institucionales y fuertes relaciones de legitimidad, intereses, poder y dominio entre los actores sociales (Pabón Balderas, 2007). Al entenderlo como producto de las relaciones sociales de poder, es posible identificar rupturas, riesgos y conflictos, que surgen al confrontarse intereses por el uso de recursos territoriales (el agua, la tierra, los minerales, los bosques, el paisaje, el patrimonio histórico, entre otros) (Manzanal, Arzeno, Bonzi, Ponce y Villarreal, 2011). Asimismo, se plantea un potencial endógeno en los territorios, en relación a la capacidad que demuestren los actores sociales de negociar y determinar decisiones relevantes (Arzeno, 2019). Esto sugiere una participación activa en la construcción de acuerdos que trasciendan los intereses personales y/o institucionales, a fin de generar espacios de poder compartidos.
Incorporar la perspectiva de la diversidad de actores vinculados al sistema, sin considerar solo a aquellos con mayor poder social/económico/político, posibilita asumir más integralmente la complejidad y la transversalidad de los temas ambientales y sociales (Ostrom, 2009). Algunos autores llaman a este proceso ‘construcción de la viabilidad’ (Schejtman y Ramírez, 2004), vinculándolo a la posibilidad de diseñar e implementar políticas y acciones generadas localmente y basadas en un conjunto de valores y actitudes que promueven mayor cohesión social, solidaridad y cooperación entre las personas a través de actuaciones y recursos colectivos, incluyendo relaciones de confianza y credibilidad, reciprocidad y sentido de pertenencia (Rodó, Queralt y Torres, 2004; Boege, 2007).
En la concepción de un territorio que ‘se construye’, resulta trascendental visualizar qué otras territorialidades son posibles y nuevos escenarios deseables pueden ser co-construidos a partir de espacios de participación (Bozzano et al., 2017; Valiente y Schweitzer, 2016). La gestión del cambio en el territorio, exige la concertación de intereses, el fortalecimiento de alianzas estratégicas, la formación de capacidades locales, la legitimización de las decisiones, la flexibilidad y la continuidad de los procesos (Belmonte, Escalante y Franco, 2015).
En este contexto, las mesas de trabajo temáticas o sectoriales, también llamadas mesas de diálogo, se constituyen en un mecanismo efectivo de participación. Este trabajo pretende sistematizar los procesos de conformación y seguimiento de las mesas de agua como herramienta de gestión, analizando principalmente su incidencia en los territorios locales y las políticas públicas provinciales. Respecto a la estructura de presentación del artículo, en una primera parte se aborda el marco conceptual, contexto y metodología, profundizando en la estrategia de colaboración intersectorial, la problemática del agua en el Chaco salteño y el abordaje metodológico del grupo de investigación. En una segunda parte, se describen las mesas de agua en Salta para luego profundizar sobre dos experiencias de especial significación para el Chaco salteño: la Mesa de Coordinación y Acción para el Acceso y Gestión del Agua en el Chaco Salteño y la Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte. Finalmente, se analizan aportes claves para la gestión territorial, reflexionando sobre la incidencia de las mesas de agua en la consolidación de la gobernanza democrática, la institucionalización del diálogo y la construcción de consensos entre las instituciones, sociedad civil y demás actores involucrados. Estos aportes podrán sentar las bases para articular acciones que deriven, a mediano y largo plazo, en políticas públicas de acceso al agua tales como legislación, instrumentos de planificación, priorización y asignación de recursos, entre otras.
Marco conceptual, contexto y metodología
La colaboración intersectorial
La complejidad y multidimensionalidad del territorio posiciona la participación, activa y efectiva, como un componente clave hacia la legitimización de todo proceso que en él ocurra (Schetjam y Ramírez, 2004). Pero la percepción de esta necesidad de integración y diálogo no es suficiente. Una participación comprometida requerirá formas sistémicas de pensamiento y acción que posibiliten fortalecer relaciones y redes a fin de buscar satisfacer objetivos comunes conjuntamente. Nuevas formas de organización flexibles y colaborativas son esenciales a fin de enfrentar los retos complejos que implica el camino hacia una mayor sustentabilidad, tanto por la cantidad y diversidad de actores implicados, como por las múltiples problemáticas de naturaleza distinta que se entremezclan (ecológicas, económicas, sociales, políticas, entre otras) (Alatorre Frenk et al., 2016).
Las mesas de trabajo o mesas de diálogo surgen como una herramienta participativa para la gestión del territorio que posibilita integrar las miradas de diferentes actores sociales institucionales y de las comunidades, lo que aporta a la resolución de conflictos socio-ambientales de interés común. Las mesas temáticas permiten abordar estos conflictos a la vez que promueven la colaboración y la complementariedad de múltiples actores y organizaciones del sector público y privado. La interacción entre ellos, cada uno con su propia identidad pero convocados por objetivos comunes, fortalece la gobernanza en diversos niveles de actuación. La articulación demanda una tarea de coordinación que se sustenta en el consenso entre las distintas instituciones y actores. La sinergia resultante genera una mayor aplicación en el diseño de políticas públicas, ya sean de carácter institucional o interinstitucional (Ilari, 2002). De esta forma, se genera un mayor grado de información, racionalización y eficiencia al compartir los recursos disponibles, así como un acrecentamiento de los niveles de legitimidad, al conformar vinculaciones con organizaciones de alto grado de confiabilidad por parte de la ciudadanía (Cravacuore, Ilari y Villar, 2004).
La consolidación de redes temáticas y mesas de trabajo demanda tiempos y espacios específicos de reflexión, discusión y consenso que se traduzcan en acción. Estos procesos colaborativos se han difundido ampliamente en los últimos años en diversos ámbitos vinculados a la planificación y la gestión del territorio. Con diversas motivaciones y modalidades, múltiples experiencias se han desarrollado en nuestro país vinculadas a: procesos productivos locales, el manejo de cuencas, la gestión de áreas de conservación, la planificación urbana y regional, el desarrollo social para sectores vulnerables, entre otras1. A nivel provincial, esta herramienta de gestión también ha sido ampliamente difundida y aplicada en diversos ámbitos, entre ellos: la planificación estratégica provincial2, el ordenamiento de bosques3, la respuesta a demandas y situaciones de emergencia4. Más allá del alcance geográfico, multiactoral y temporal de cada experiencia, todas coinciden en poner en valor la conformación de redes a fin de lograr y fortalecer la colaboración intersectorial.
Por otro lado, también es necesario problematizar la calidad de los procesos que se desarrollan en estos espacios, influenciados por las múltiples aristas del fenómeno de la participación, así como por los desafíos y las contradicciones que pueden surgir en esos canales participativos debido a la gran heterogeneidad de intereses y motivaciones que confluyen en las mesas de diálogo. En otras palabras, la ‘participación’ propiamente dicha no está totalmente garantizada porque no todos los actores tienen el mismo peso en la toma de decisiones. En ocasiones, quien asiste a las reuniones de la mesas de diálogo lo hace en carácter de representante de una organización sin contar con el ‘poder de decisión’ delegado por su propia institución. En otras, si bien puede contar con este poder de decisión, su grado de representatividad o compromiso activo puede ser limitado. En este sentido, la creación de espacios de participación ciudadana no garantiza por su mera existencia una mejora de la gobernanza territorial participativa.
Problemática del agua en el chaco salteño
El Chaco salteño comparte las características socio-ambientales de la región chaqueña argentina y sudamericana y, por tanto, también las problemáticas propias de regiones áridas y semiáridas. Particularmente en Salta, la población rural dispersa se encuentra en situación de vulnerabilidad en un contexto económico, social y político que no logra dar respuesta a las necesidades básicas de la población. En este sentido, la problemática del agua continúa siendo uno de los principales desafíos territoriales a resolver. La falta de provisión de agua segura (de calidad y en cantidad para consumo humano) intensifica los problemas de salud que se repiten año a año afectando a las comunidades originarias y criollas. Esta situación derivó en enero de 2020 en una grave emergencia socio-sanitaria (Decreto Nº 140/2020). Una gran cantidad y diversidad de instituciones trabajan en la zona, entre las que pueden mencionarse organizaciones nacionales como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), la Secretaría de Agricultura Familiar, Campesina Indígena (SAFCI), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y universidades; provinciales como Secretaría de Recursos Hídricos, Ministerio de Desarrollo Social; Municipios de Rivadavia Banda Norte, Banda Sur, Orán, entre otros y organizaciones sociales como FUNDAPAZ, TEPEYAC, Fundación SIWOK, entre otras. La presencia institucional se traduce en la realización de obras de acceso al agua como pozos profundos y someros, construcción de equipos de desalinización de agua, transporte de agua con camión cisterna, en sitios determinados. Sin embargo, a pesar de la multiplicidad de esfuerzos y estrategias que se vienen implementando en los últimos años, el problema del agua persiste y se acentúa la situación de pobreza, marginalidad y vulnerabilidad de la población (Belmonte et al., 2018; García, 2018). En este sentido, se reconoce la necesidad de abordar el problema de acceso al agua y sus posibles soluciones de manera más integral, promoviendo espacios de diálogo y mayor sinergia entre instituciones públicas, privadas y organizaciones locales. Esto requiere aunar esfuerzos a fin de optimizar recursos y capacidades institucionales. Estructuralmente, implica promover políticas de estado más integrales y participativas que consideren la complejidad del territorio y prioricen el bienestar de las comunidades (PEyGeT, 2016; 2017).
Las mesas de agua han tenido una amplia difusión en toda Latinoamérica para afrontar la problemática común de acceso al agua en las comunidades rurales. Como una experiencia a gran escala, se puede mencionar la Articulação Semiárido Brasileiro (ASA), red compuesta por miles de organizaciones de la sociedad civil, que opera para la gestión y el desarrollo de políticas públicas en la región semiárida de Brasil. La causa principal del éxito de las acciones de ASA se asocia a la gestión descentralizada de los recursos disponibles en función de las necesidades locales (Scardozzi, 2018). Esta gestión se lleva a cabo por muchas otras redes, de diferentes dimensiones, formadas por organizaciones de base: asociaciones, sindicatos, grupos de mujeres, grupos de jóvenes y otras formas organizativas. Así, se construye una acción política generada por las comunidades. La experiencia técnica y política de ASA influyó favorablemente en la creación de la Mesa de Coordinación y Acción para el Acceso y Gestión del Agua en el Chaco Salteño, sobre la cual profundizaremos más adelante.
Abordaje metodológico
Este trabajo adhiere a los fundamentos ontológicos y epistemológicos de la investigación cualitativa (Vasilachis de Gialdino, 2009). Esto implica: a) Reconocimiento del ‘otro’ en su posibilidad amplia de interacción cognitiva; b) Fundamento relacional de la investigación, basado en la comunicación y un proceso interactivo que reconoce la simultaneidad de miradas; c) Carácter social e históricamente situado de la investigación; y d) Práctica real, interpretativa, multimetódica, reflexiva, flexible y sensible tanto a las particularidades de las personas como al contexto social. Desde esta opción epistemológica y política se aboga por la valoración de una ‘ecología de saberes’ (De Sousa Santos, 2010) y la construcción cooperativa del conocimiento (Peyloubet, 2018).
El grupo de investigación que integramos, Planificación Energética y Gestión Territorial (PEyGeT) perteneciente al Instituto de Investigaciones en Energía No Convencional (INENCO), trabaja desde una perspectiva metodológica de Investigación Acción Participativa (IAP) (Flores-Kastanis, Montoya-Vargas y Suárez, 2009; Colmenares, 2012). Este enfoque se afianzó en los últimos años a partir de diversos desarrollos tecnológicos y procesos socio-comunitarios realizados en conjunto con actores locales institucionales y comunitarios. En particular en la temática del agua en el Chaco salteño, se viene trabajando en el desarrollo de sistemas de apoyo para la toma de decisiones y en la generación de alianzas que posibiliten el fortalecimiento de procesos colaborativos con real incidencia en los territorios. Algunos aportes concretos se obtuvieron a partir de la elaboración de un Sistema de Información Geográfica hídrico (López, Belmonte y Franco, 2013), el desarrollo de indicadores de accesibilidad al agua para consumo (López, Belmonte, García, Sarmiento y Franco, 2018) y la identificación de áreas prioritarias para la gestión (Belmonte, López y García, 2021). Por otra parte, se viene trabajando en el análisis de tecnologías sociales de acceso al agua en el Chaco salteño, evaluándose el potencial de equipos solares de desalinización (García, Belmonte y Franco, 2015) y valorizando nuevas tecnologías de proceso y gestión tales como la vinculación inter-institucional y las mesas de agua (García et al., 2017; García, 2018).
El enfoque territorial y participativo es transversal a toda la propuesta investigativa. A partir de entrevistas a trece organizaciones que trabajan en la temática del agua en el Chaco salteño, surgió la iniciativa de realizar un Taller Interinstitucional: “Gestión del Agua en el Chaco Salteño” (PEyGeT, 2016). Este taller representó un valioso espacio de intercambio entre las instituciones y marcó un punto de inflexión en el grupo, posibilitando una participación más activa en los espacios formales de diálogo ya existentes y nuevos que se conformaron en la provincia (mesas y foros de agua, entre otros). Asimismo, a partir del Encuentro-Taller “Gestión del Agua en el Chaco Salteño, Rivadavia Banda Norte” (PEyGeT, 2017) coordinado por el grupo de investigación y la organización civil TEPEYAC, se dio inicio a la Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte.
Durante estos cuatro años, el grupo de investigación ha aportado en la continuidad de estos procesos participativos, asumiendo un rol activo y comprometido mediante la asistencia a las reuniones interinstitucionales, la puesta a disposición de información, la formulación de nuevos proyectos5, el seguimiento de acciones en terreno y una comunicación continua y fluida con las diversas organizaciones. Se reconoce, sin embargo, la capacidad de incidencia limitada de nuestro trabajo de investigación en el abordaje de un territorio extenso y una problemática compleja, donde múltiples dimensiones socioambientales y relaciones de poder se entremezclan e imponen. Son las entidades gubernamentales y otras organizaciones con manejo de recursos para fines específicos, las que tienen mayor presencia en terreno y, por tanto, la posibilidad de incidencia más directa en las comunidades. La toma de decisiones se ve muchas veces condicionada por el acceso a financiamientos y la resolución de urgencias, pasando a segundo plano la instancia de planificación, gestión participativa y resolución conjunta de los problemas.
Desde el ámbito académico, nuestro rol se circunscribe a acompañar los procesos, aportar en su sistematización y en la medida de las posibilidades, generar espacios de reflexión y acción colaborativos. Este artículo se plantea desde una perspectiva analítica, precisamente como una oportunidad de reflexionar sobre los conocimientos construidos de manera colectiva a partir de las experiencias de las mesas de agua, pero enfocándonos en comprender las posibilidades y limitaciones que implica esta herramienta de gestión. Los procesos de sistematización parten de comprender que cada experiencia es un proceso complejo, único e irrepetible, donde intervienen múltiples factores objetivos y subjetivos de contexto, historicidad, situación, percepciones, interpretaciones, emociones y relaciones entre las personas sujetos de estas experiencias. Requiere tres momentos metodológicos, los cuales fueron transitados en este trabajo: a) Ordenar y reconstruir el proceso vivido; b) Realizar una interpretación crítica de ese proceso; y c) Extraer aprendizajes significativos y compartirlos. Así, la sistematización de experiencias posibilita apropiarse de sus sentidos, comprenderlas y orientarlas hacia el futuro con una perspectiva transformadora (Jara Holliday, 2013).
Nos posicionamos en este trabajo como facilitadoras del intercambio y no como ‘autoras’ en el sentido convencional de la palabra. Los procesos de constitución y consolidación de las mesas de agua fueron liderados por diversas organizaciones como veremos más adelante. El análisis presentado se sustenta en diversas fuentes documentales de registro (notas periodísticas, minutas de reuniones, informes técnicos, correos electrónicos, ponencias, entre otras) y comunicaciones personales con referentes claves (coordinadores de las mesas y actores con especial incidencia en cada proceso). La interacción y el trabajo conjunto de los diversos sectores (gubernamental, científico-académico, comunitario, ONGs, etc.) articulados en un objetivo común, posibilitaron la identificación de prioridades y la proposición de soluciones tecnológicas (de producto, proceso y gestión) con mayor alcance geográfico y sostenibilidad en el tiempo, a fin de mejorar la gestión del agua en el Chaco salteño (García, 2018). Esto nos motiva a profundizar en los factores que movilizaron y dan continuidad a estos procesos.
Para el análisis, se plantea en primer lugar un acercamiento histórico a las mesas de agua en Salta a fin de contextualizar el momento y las circunstancias en que se desarrollan los dos estudios de caso seleccionados: Mesa de coordinación y acceso al agua en el Chaco salteño y Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte. Esta selección responde a los siguientes criterios: 1) Espacios participativos vigentes actualmente; 2) Escala de actuación diferenciada (provincial y local); 3) Modalidades de funcionamiento e integrantes diversos; 4) Complementariedad y articulación entre las dos mesas para la gestión territorial; y 5) Posibilidad de acompañamiento directo en ambos procesos del equipo de investigación.
Las mesas de agua en Salta
En la última década se han observado en la provincia de Salta diferentes espacios de diálogo y trabajo interinstitucional vinculados al tema hídrico, comúnmente llamados “mesas de agua”. Con diverso alcance temporal y espacial, las mesas de agua en Salta se orientan principalmente a resolver problemas de acceso al agua para consumo6 mediante una gestión participativa que involucra a diversos sectores de la sociedad. La línea de tiempo de la Figura 1, presenta las principales iniciativas que se llevaron a cabo en la provincia en relación a esta temática. Su alcance geográfico puede visualizarse en la Figura 2.
En el año 2012, la Secretaria de Recursos Hídricos de la provincia de Salta creó la Mesa Provincial del Arsénico, con el fin de buscar soluciones técnicas para disminuir el contenido de arsénico en el agua destinada al consumo humano. Las iniciativas realizadas se enfocaron principalmente en las regiones de la Puna y el Chaco salteño. Entre las principales acciones realizadas se destacan: la elaboración y posterior actualización del mapa provincial de riesgo de arsénico, el relevamiento y monitoreo de calidad de fuentes de aprovisionamiento de agua, la implementación de equipos tecnológicos para disminuir las concentraciones de arsénico, la evaluación y seguimiento de la normativa nacional del Código Alimentario Argentino, entre otras.
En respuesta a la delicada situación de las comunidades aisladas y con el objetivo de garantizar su accesibilidad al agua segura, a partir del año 2014 se implementa en Salta el Programa de Asistencia Técnica a Localidades Aisladas Salta (ATLAS). A partir del mismo, Aguas del Norte7 define la realización de ‘mesas de gestión’ continuas donde se reúnen diversos sectores (vecinos, dirigentes y funcionarios) como parte de su estrategia institucional.
Fuente: elaboración personal
Figura 1 Línea de tiempo de las mesas de agua de Salta con incidencia en el Chaco salteño
En el año 2015, el Ministerio de Primera Infancia creó una Mesa de Agua para Rivadavia Banda Norte, con el objetivo de garantizar la provisión de agua de calidad, reconociéndola como el primer alimento para disminuir el riesgo nutricional de los niños. Esta mesa surge como respuesta al relevamiento realizado en el municipio, donde se visibilizó dicha problemática. Entre las principales acciones de esta mesa se destacan la profundización del diagnóstico en terreno y la elaboración de un presupuesto para la puesta en marcha de soluciones de agua para consumo y producción agrícola.
Sin embargo, estas obras no pudieron concretarse y la mesa frenó su accionar en mayo de 2016. Entre las principales dificultades a las que se enfrentó se reconocen: la falta presupuestaria para las obras propuestas, los tiempos administrativos y el hecho de que en ese momento las acciones gubernamentales se encontraban centralizadas en Santa Victoria Este. Sin embargo, este antecedente fue muy positivo al permitir abrir un canal de comunicación continua entre distintos actores y solucionar de manera más rápida y eficiente problemas relacionados con la provisión de agua (C. Fernández, entrevista institucional, 7 de junio de 2016).
Por otra parte, a principios del año 2016, el Jefe de Gabinete provincial conforma y coordina una mesa interministerial conocida como ‘mesa política del agua’, en la cual se decidía la asignación presupuestaria de índole hídrica provincial8. En consonancia con este espacio funcionaba una ‘mesa técnica de agua’, orientada a tratar temas más concretos y asesorar a la mesa política en cuanto a las necesidades de agua principalmente de la región del Chaco salteño. La mesa técnica de agua estaba compuesta por diversos organismos y constituía un nexo con otras instituciones para agilizar los trámites y dar mayor respuesta a los problemas hídricos. La mesa política provincial funcionó hasta 2017, cuando hubo cambio político de gabinete.
La mesa técnica del agua se constituyó formalmente como “Mesa de coordinación y acción para el acceso y gestión del agua en el Chaco salteño” en julio de 2016, a partir de un convenio firmado entre el Ministerio de Asuntos Indígenas y Desarrollo Comunitario, FUNDAPAZ, la Plataforma Semiáridos de América Latina, el programa Integrado Trinacional, y el Church Word Service. Esta nueva mesa con alcance regional, se crea con el objeto de atender prioritariamente a la población indígena y criolla que no cuenta con acceso al agua segura en el Chaco salteño. Desde entonces, representa un modelo de gestión y construcción de políticas públicas muy interesante con continuidad efectiva hasta la actualidad y varios resultados concretos, en los cuales profundizaremos más adelante.
Esta herramienta de gestión se ha replicado favorablemente a nivel local. Como ejemplo de ello se destaca la “Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte”, la cual opera en el municipio homónimo desde junio de 2017 hasta la fecha. Esta mesa local surge de una iniciativa conjunta de las instituciones presentes en el Encuentro-Taller “Gestión del Agua en el chaco salteño, Rivadavia Banda Norte” (PEyGeT, 2017). Avalado por la participación de dirigentes de las comunidades y referentes de diversas organizaciones, se conforma como una mesa política, técnica y social, que plantea una articulación directa con la mesa técnica provincial a partir de una comunicación fluida y el trabajo conjunto.
Otro caso significativo es la “Mesa de Articulación Interinstitucional de Santa Victoria Este”, que aborda distintas temáticas de interés para el municipio, existiendo una comisión de trabajo interactoral en relación al tema agua. La comisión de agua está activa desde 2018 a la fecha y tiene como objetivos: a) Compartir información; b) Dar a conocer proyectos; y c) Buscar las formas de canalizar y coordinar los esfuerzos de distintas instituciones para dar solución a los problemas relacionados con el agua. Entre las principales acciones que realizaron se encuentran: la promoción de la gestión del agua segura y el saneamiento ambiental, asesorías y jornadas de capacitación, relevamiento sobre la calidad del agua, instalación y monitoreo de filtros de agua, proyección de nuevas obras de acceso al agua, entre otras (Foro del Agua Segura para el Chaco Salteño, 2019).
Actualmente, existen otras iniciativas para la conformación de mesas locales en la provincia. A finales del año 2017 y en el marco del proyecto de la Organización Panamericana de la Salud (OPS) denominado “Hacia la salud universal de la población del Chaco Suramericano” (2016-2019) se propició un espacio de reunión “Salud-Municipio” en la localidad de Embarcación (Salta), con el objetivo de formar una mesa local de agua. Si bien esta iniciativa no tuvo continuidad, en noviembre de 2019, representantes de comunidades originarias oriundas de la zona, manifestaron la necesidad e inquietud por la formación de una “Mesa local de agua en Embarcación” (Foro del Agua Segura para el Chaco salteño, 2019). Asimismo, se inició en 2019 un espacio participativo de trabajo para el acceso al agua que reúne organizaciones nacionales, municipales y varias organizaciones civiles y campesinas de la zona con vistas a la formación de una “Mesa local de Rivadavia Banda Sur” (P. Fernández Savoy, entrevista telefónica, 27 de mayo de 2020). A fin de apoyar estas iniciativas, se acordó realizar las próximas asambleas de la Mesa de Acceso y Gestión del Agua para el Chaco Salteño en dichos territorios.
El espacio más reciente conformado para el Chaco salteño es la “Mesa Federal del Agua Social para Salta”, que se generó en febrero de 2020 como respuesta a la emergencia socio-sanitaria de la zona. Este espacio reúne a autoridades de Ministerios Nacionales y del Ejército, funcionarios del gobierno provincial, representantes de la Universidad Nacional de Salta y otros actores sociales y científicos, con la idea de generar una respuesta integral para la provisión de agua segura, contemplando obras de infraestructura básica como perforaciones y atención en materia de salud y alimentación.
La existencia simultánea de ‘mesas de agua’, ha hecho posible acordar y coordinar tareas específicas, en las que cada organización, institución o actor, aporta sus propios recursos y saberes que se traducen luego en acciones concretas. Un claro ejemplo de articulación entre la mesa política del agua, la mesa técnica y la mesa local, coexistentes en 2017, se puede observar en la Figura 3.
Mesa de coordinación y acción para el Chaco Salteño
A partir de su conformación en julio de 2016, la “Mesa de coordinación y acción para el acceso y gestión del agua en el Chaco salteño” se consolidó mediante la integración de un gran número de instituciones participantes y múltiples acciones desarrolladas en conjunto. En esta mesa, todos los miembros comparten el mismo interés por mejorar la eficacia y eficiencia de las acciones en torno al acceso al agua, la tierra y otros recursos naturales con las poblaciones indígenas y criollas. La mesa surge de la necesidad de fortalecer la relación y el diálogo entre la sociedad civil y el Estado, como estrategia para llevar soluciones de agua en situaciones de vulnerabilidad. Con una función más amplia, este espacio de diálogo público-privado se orienta a fortalecer procesos que contribuyan a la reducción de la pobreza y den mayor seguridad alimentaria a la región (Foro del Agua Segura para el Chaco salteño, 2019).
Respecto a su funcionamiento, la propia mesa plantea un trabajo participativo y establece sus mecanismos para la toma de decisiones. Las reuniones son convocadas y coordinadas por la Secretaría de Asuntos Indígenas, involucrando a otros organismos públicos o privados que puedan aportar información, recursos, trabajo y experiencia, para así diagramar las políticas públicas adecuadas. Las reuniones interactorales se vienen desarrollando de manera continua hasta la actualidad, con una frecuencia mensual/bimensual según la demanda de actividades. En algunos momentos, requirió de varias reuniones complementarias, a fin de dar respuesta a situaciones extraordinarias y urgentes tales como la planificación de proyectos, la realización de foros y encuentros, la gestión de obras y la respuesta a la emergencia socio-sanitaria del Chaco salteño en el corriente año. Si bien las reuniones se realizan principalmente en dependencias gubernamentales de la ciudad de Salta (Secretaría de Asuntos Indígenas, Ministerio de Desarrollo Social), se trata de hacer al menos una asamblea anual en terreno, lo que posibilita una mayor articulación de propuestas y acciones entre el nivel regional y local.
La Figura 4 muestra las distintas instituciones participantes en la mesa y su pertenencia, nótese la gran diversidad de actores presentes. En su mayoría, estos actores demuestran altos niveles de compromiso involucrándose activamente en la identificación y discusión de los problemas, la búsqueda de soluciones y el apoyo en las decisiones que se adoptan para concretarlas. En este sentido, los participantes de la mesa ponen a disposición información de base, conocimientos específicos y experiencias previas y cooperan con recursos institucionales propios (humanos, operativos y económicos). Se reconocen significativos avances y logros en los cuatro años de funcionamiento de la mesa (Tabla 1).
Fuente: elaboración personal
Figura 4 Red de actores de la mesa de coordinación y acción para el Chaco salteño
Tabla 1 Principales avances y logros de la Mesa de coordinación y acción para el Chaco salteño
| Eje | Objetivos | Acciones | Resultados alcanzados |
| Sistematización de información | Conformar y fortalecer una base de datos común que permita orientar la toma de decisiones, determinar prioridades y definir obras adecuadas. | Relevamiento de fuentes de agua y registro de obras realizadas. Confección de mapas que representan territorialmente esta información a distintas escalas. | Bases de datos disponibles. Estimación de la necesidad de obras de agua. |
| Articulación entre instituciones | Lograr una articulación efectiva entre diversas organizaciones. Hacer eficientes los recursos disponibles en distintas áreas. Sumar experiencias para tomar decisiones adecuadas. Brindar información para trabajar en terreno. | Promoción de espacios permanentes de comunicación y colaboración. Integración de más y nuevos actores en la mesa de trabajo. Vinculación con otras mesas de la Provincia y Nación. Esfuerzos orientados a hacer partícipes a las organizaciones locales. | Articulación efectiva a partir de la puesta en común de información. Continuidad en reuniones. Conocimiento y confianza entre las instituciones participantes. Acercamiento de reclamos y necesidades locales. Ahorro de tiempo para la búsqueda de información. |
| Obras de agua | Aportar soluciones concretas para mejorar el acceso al agua. Generar capacidades locales instaladas para obras de agua. | Planificación de proyectos y gestión de financiamientos conjuntos. Realización de obras de agua de diverso tipo: cosechas de agua, redes, pozos someros y represas. Implementación de programas de capacitación comunitaria. | Consecución de recursos. Implementación y difusión de la tecnología cisternas de placa. Capacitación de grupos constructores para su mantenimiento y replicación. Fortalecimiento de las organizaciones chaqueñas para la gestión del agua. |
| Actividades de intercambio y difusión | Capacitar para el cuidado del recurso hídrico. Visibilizar y promover acciones referidas al acceso y gestión de agua segura, incluyendo aspectos técnicos, políticos y sociales. Posicionar la mesa de agua en el ámbito político provincial. | Realización de talleres, encuentros y eventos varios, entre ellos: Taller Introducción al Plan de Seguridad del Agua (Junio 2017), Intercambios de saberes por los Semiáridos de América Latina (Noviembre 2018), Foro del Agua Segura (Noviembre 2019). | Participación y articulación con referentes locales, nacionales e internacionales. Sensibilización social sobre la problemática del agua en el Chaco. Presencia de actores locales en los espacios de diálogo. Reconocimiento de la mesa y apoyo explícito para su continuidad en la nueva gestión política. |
| Incidencia en políticas públicas | Realizar una transformación en las políticas públicas provinciales de acceso al agua. | Colaboración en la redacción y seguimiento de la ley de acceso al agua para la provincia de Salta. Respuesta urgente a situación de Emergencia Sanitaria declarada en el Norte provincial (2020). | Aprobación de Ley Nº 8.168/19: “Edificios construidos por el Estado provincial en las zonas en donde exista escasez de agua, deberán contar con sistemas de cosecha de agua de lluvia.” Compromiso institucional frente a la situación de emergencia 2020. |
Fuente: elaboración personal
Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte
La mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte es un espacio de intercambio y acción conjunta entre los actores locales que conocen la realidad de la zona, viven y/o trabajan en terreno. A partir de un proceso de diálogo, construcción y trabajo conjunto (Figura 5), los integrantes de la mesa definieron como objetivos: a) Exponer los reclamos y necesidades relacionados al agua y sistematizarlos; b) Coordinar, gestionar y ejecutar proyectos; c) Crear vínculos entre las instituciones que están trabajando en la zona y la comunidad en general; d) Propiciar un espacio para sumar esfuerzos; e) Intercambiar saberes, conocimientos científicos y ancestrales; f) Fomentar la participación de todos los involucrados en la propuesta de soluciones y toma de decisiones; g) Facilitar la expresión de la población para el ejercicio del Derecho fundamental al AGUA (Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte, 2019).
Al igual que la mesa provincial, la mesa local está conformada por múltiples actores, incorporándose en este caso las agrupaciones campesinas, representantes de comunidades originarias, instituciones sanitarias y educativas, centros de Primera Infancia, funcionarios municipales, además de las organizaciones civiles e instituciones nacionales con incidencia en la zona. Durante su accionar se pueden destacar los siguientes ejes de trabajo:
≈ Capacitaciones: se realizaron varias jornadas de capacitación abordando distintas temáticas relacionadas con agua segura, salud, saneamiento y monitoreo de los pozos de agua.
≈ Sistemas de Información: construido a partir del relevamiento de problemas de acceso y disponibilidad de agua segura en Rivadavia Banda Norte y la recopilación de información georeferenciada de calidad de agua.
≈ Articulación entre instituciones: la mesa local se ha constituido como ’nexo’ con la mesa provincial para gestionar información, así como con otras instituciones (por ejemplo Aguas del Norte) para la presentación de reclamos o tomar conocimiento del plan de obras.
≈ Obras de agua: desde la mesa se logró la gestión de pozos de agua para San Patricio y Los Baldes así como la entrega de filtros del Proyecto Agua Segura9 en escuelas, centros de salud y centros comunitarios.
≈ Actividades de intercambio: difusión radial sobre el derecho fundamental al agua, acceso y calidad, relación AGUA-SALUD-VIDA. Participación en diferentes eventos: Reunión científica Diálogo de Saberes para la Gestión del Territorio (2018), Foro del Agua Segura para el Chaco salteño (2019), entre otros.
La Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte propone continuar trabajando enfocada en las siguientes aspectos: a) Político-institucionales: conformación de más mesas de agua locales en la zona que posibiliten una participación activa de los interesados y mayor articulación con lo técnico, interacción entre mesas locales y mesa provincial, apoyo al desarrollo de una política pública de agua a nivel provincial y regional (agua superficial, subterránea y residual); b) Técnicos: propuestas de obras de agua integradoras de distintas respuestas técnicas (pozos de agua, depósitos, colectores, desbarrado y profundización de represas, cañadas, entre otras), reconversión de energía de combustión a energía solar para bombas de agua; c) Formativos: capacitación para un pleno ejercicio del Derecho al Agua consistente en manejo de información, modos de seguimiento y mantenimiento para asegurar el acceso y la calidad del agua (Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte, 2019).
Aportes claves para la gestión territorial del agua
A partir del acompañamiento de las mesas de agua y la sistematización de los diversos espacios colectivos y de consulta, fue posible identificar algunos aspectos claves necesarios para promover una gestión territorial del agua integral y participativa. Los ítems explicitados a continuación se construyeron a partir de reflexiones personales y colectivas de los actores participantes de las mesas de agua (contextos de enunciación: foros del agua 2019, conversaciones grupales y en plenaria, memorias y actas de reuniones, intercambios virtuales)10:
1. Prioridad de incorporar la problemática del acceso al agua en las políticas públicas
Entre las principales dificultades detectadas para la gestión del agua se plantea la inexistencia de un plan articulado que desarrolle una política pública de acceso al agua segura en Salta. Asimismo, se identifica discontinuidad en las políticas de Estado cuando cambia el gobierno y falta de articulación entre los niveles municipales y provinciales para la toma de decisiones. Los territorios locales más sensibles a veces no están entre las prioridades y existe un desfasaje entre las respuestas de los organismos estatales y los tiempos de las organizaciones sociales, las obras necesarias y los presupuestos asignados.
La articulación interinstitucional y la planificación conjunta se visualizan como una estrategia para lograr una mejor y mayor coordinación desde el Estado en pos de ordenar las acciones en los territorios. Esto implica la participación activa de los funcionarios públicos con poder de decisión en los espacios colectivos de gestión como lo son las mesas de agua, donde se hace efectiva la interacción del Estado y la sociedad civil. En este sentido, “el reconocimiento de las mesas de agua como un órgano institucionalmente constituido”, puede conferir más fuerza, sustento y legitimidad a las decisiones y acciones que se emprenden, permitiendo avanzar en el diseño e implementación de políticas públicas e incorporando en las mismas los aprendizajes y experiencias previas que durante años se han desarrollado en el territorio.
2. Articulación efectiva arraigada en la comunicación y el compromiso colectivo
Se plantea la necesidad de fortalecer la articulación en diversos niveles: entre las mesas locales y la Mesa de Coordinación y Acción para el acceso al agua en el Chaco salteño, las mesas existentes y los ámbitos de trabajo de cada institución, las mesas de agua y las dependencias de gobierno, las mesas de trabajo y las comunidades locales, el ámbito local con el regional y el provincial. Asimismo se plantea ampliar el alcance, detectándose la necesidad de promover más espacios de gestión participativa en diversos lugares y ampliar la escala de la mesa del Chaco salteño a toda la provincia.
El sustento de toda articulación es la comunicación. Las mesas de agua como herramienta de gestión permiten abrir y mantener “un canal de comunicación continua entre distintos actores” a fin “de solucionar de manera más rápida y eficiente problemas cotidianos relacionados con la provisión de agua”. Estos procesos requieren mucho tiempo y confianza, “porque muchos años estuvieron muy separados las organizaciones sociales y el Estado”. Esta nueva integración precisa que “se genere la confianza para que lo que cada uno hace o propone también sea aceptado por la otra parte y por la misma gente”.
Una red de trabajo articulado y participativo implica primero conocerse: “hay mucha gente trabajando en diversos aspectos del territorio”, pero a veces “se solapan las necesidades” y las acciones. En este sentido se reconoce como el principal logro de las mesas de agua, el haber reunido actores que no se conocían e iniciar un trabajo conjunto. “Entonces ahí ya empezó a gestarse una resolución del problema, en esa interacción”. Se destaca “la labor realizada por todos los participantes y el compromiso de profundizar los lazos para brindar soluciones integrales a los pobladores”. Ni las ONGs ni el Estado tienen recursos suficientes, “entonces necesariamente se tienen que aliar”.
La articulación en diversas escalas posibilita el intercambio de experiencias, lo que influye positivamente en los pobladores rurales que viven en zonas con características comunes, y en la formación de los técnicos que acompañan las organizaciones.
3. Reconocimiento del diálogo como herramienta de gestión y relevancia de la participación activa de las poblaciones locales
Se coincide en la necesidad de hacer más explícita la visión de los pueblos indígenas y comunidades campesinas en la gestión del agua. Se debe garantizar la participación de los afectados y la búsqueda de consensos para resolver sus problemas de acceso al agua. Para que esto ocurra, “necesitamos apertura, sinceridad y bases que sustenten las afirmaciones. Buscamos encontrar un espacio de participación porque creemos que hay intereses contrapuestos que hay que discutirlos”.
Desde las voces de los pobladores locales se escucha un fuerte pedido a la consulta y a la información,
ya que muchas veces las instituciones gubernamentales y ONGs toman decisiones sin consultar y tampoco se sabe el estado de los proyectos y obras. Además cuando se pregunta formalmente, las respuestas son lentas o no llegan, y a veces no se sabe a quién acudir.
Este pedido implica una participación genuina de los interesados. En muchos casos la conformación de las mesas locales surgió como una alternativa para mejorar el acceso a la información y apoyar en el ejercicio del derecho a la consulta para que esta sea vinculante en la toma de decisiones locales. Sin embargo, en la práctica, las opiniones de externos suelen tener más peso que las voces locales.
Comienza a vislumbrarse una perspectiva diferente al reconocer la pertinencia de plantear los proyectos y trabajos en forma más directa con las organizaciones comunitarias criollas y originarias. Esto implica un trabajo intensivo en terreno con real conocimiento de las familias y referentes. Por otra parte, la información generada en los espacios colectivos donde ellos participan ofrece, sin lugar a dudas, la posibilidad de realizar acuerdos, tomar decisiones legítimas y brindar soluciones justas, de fondo y sostenibles en el tiempo.
4. Abordaje multidimensional pero direccionado a un objetivo explícito y compartido
Tener un objetivo definido y conocido por todos resulta clave para alcanzar buenos resultados. Si esto no ocurre, los espacios participativos no se mantienen en el tiempo. En los casos expuestos de las mesas de agua, el compromiso de trabajo conjunto es mejorar el acceso al agua segura1111 en las comunidades. “Buscamos encontrar una oportunidad de construir algo que mejore la calidad de vida de las poblaciones con las que trabajamos”. La discusión y el esfuerzo se centran sobre el acceso al agua como recurso de primera necesidad. También se comparte una idea sobre cómo se deben llevar a cabo los procesos, aportando de forma comunitaria a las soluciones de agua.
Este abordaje implica reconocer la complejidad del problema y plantear un enfoque multidimensional para resolverlo. Se coincide en la “necesidad de agua buena para mejorar la salud y otros servicios básicos”, pidiendo “prioridad porque se está muriendo gente”. La problemática del agua se relaciona con la salud, la desnutrición, el dominio de tierras, la educación, la economía familiar, la infraestructura, la organización comunitaria y fundamentalmente con las personas. El derecho al agua es un derecho a la vida.
5. Puesta a disposición de información de base para la toma de decisiones
Entre las acciones con mayor incidencia en la gestión del agua, se reconocen los avances en la sistematización de información de terreno y el armado de una base de datos común. Este resultado tangible responde a un conjunto de actividades y aportes puestos a disposición por las diversas instituciones: relevamientos a campo, mapeos participativos, monitoreos técnicos, entre otros. A partir de este trabajo es posible contar “con una multiplicidad de datos bastante buena” (la mayoría georeferenciados), que incluye obras realizadas, resultados obtenidos, demandas prioritarias y urgentes. Facilitar el acceso a esta información posibilita a las organizaciones tomar decisiones más adecuadas y coordinadas. Desde el punto de vista territorial, se amplía la escala de aproximación al problema, visualizándose su continuidad regional y el planteo de posibles soluciones. Asimismo se fortalecen hacia adentro las organizaciones, compartiendo y actualizando sus metodologías de trabajo.
6. Fortalecimiento de capacidades locales
Por otra parte, los actores de las mesas de agua coinciden en afirmar que “los problemas del agua se resuelven trabajando con las personas”. En este punto se hace especial hincapié en la educación y en las posibilidades de formación de capacidades técnicas en las organizaciones y comunidades locales. Sin este elemento clave, las acciones no podrían tener continuidad.
Los proyectos que se enfocan en “repartir equipos y se van, no dejan capacidades instaladas”. Si bien es necesario capacitar en “conocimiento técnico”, fundamentalmente hace falta trabajar en “una cultura de compartir o de hacer las cosas de manera comunitaria”. A partir de las acciones de las mesas de agua “se ha logrado encontrar esas primeras semillas de gente emprendedora que quiere capacitarse… y que tiene capacidad de germinar, de ir contagiando la tecnología donde sea adecuada” aportando mejoras a la solución.
El cambio “tiene que venir desde una educación distinta”. Las escuelas se identifican con un aliado importante en el ámbito local, ya que hacen diferentes proyectos vinculados al agua y presentan un fuerte potencial de llegada a las familias.
7. Trabajo colaborativo para la definición, realización y control de las obras de agua
Las diversas actividades de gestión que implica mejorar el acceso al agua, deben sustentarse en un trabajo colaborativo. Así por ejemplo, la decisión de dónde hacer las obras de agua puede sustentarse en la información de diagnóstico provista por la mesa de agua y formar parte de un consenso colectivo. Asimismo, la selección de qué tipo de tecnología es la más apropiada, puede resolverse a partir de un conjunto de soluciones y alternativas que permitan atender la diversidad de problemáticas y posibilitar el acceso al agua durante todo el año. Se debe entender que la respuesta puede ser múltiple, “no hay una sola forma o metodología para resolver el problema del agua”, dado que cada sitio cuenta con sus particularidades naturales y contexto social.
La organización del trabajo y el compromiso asumido por cada institución para la ejecución de las obras resulta clave para resolver las limitaciones de financiamiento y recursos disponibles. Por otra parte, se plantea la necesidad de normativas y protocolos que reglamenten las construcciones para que sean durables y bien construidas, y el ejercicio de un seguimiento y monitoreo de las obras (control social) a través de las mesas locales de agua.
8. Reconocimiento de las relaciones de poder, intereses y legitimidad existentes entre los actores sociales
La creación por sí misma de espacios participativos como las mesas de agua no es condición suficiente para asegurar la gobernanza, por el contrario, puede servir para reproducir asimetrías de poder que se dan generalmente entre personas que tienen un alto nivel de influencia o conexiones con líderes influyentes, funcionarios públicos, medios masivos de comunicación y/u otros sectores específicos de la sociedad civil. Los propios actores sociales de las mesas de agua, conscientes de estas relaciones de poder, reclaman por ejemplo la inclusión de sus “listas de prioridades” para la definición de las obras, “consultas informadas y vinculantes” en la ejecución de los proyectos y la participación activa de todos los interesados en las instancias de planificación. Esta asimetría se plantea especialmente entre la escala local y provincial, ya que la mayoría de las decisiones estatales en relación a la gestión del agua se continúan tomando de manera centralizada.
El desafío es por tanto lograr una participación inclusiva y legitimada. Reunir en diálogo a todas las partes involucradas en una situación problemática, reconociendo además que pueden aportar a su resolución, debe formar parte de las agendas políticas e intersectoriales de las mesas de trabajo. Los procesos deben permitir dar voz a aquellos actores silenciados e invisibilizados que normalmente no son considerados en la toma de decisiones. Esta condición abre la puerta a una participación equitativa y efectiva de los diversos actores equilibrando las relaciones de poder.
9. Importancia de los compromisos personales por sobre los institucionales
Finalmente, un aspecto clave detectado en estos procesos es que las acciones se construyen a partir de esfuerzos personales. No son las instituciones las que logran las cosas, son las personas las que las movilizan. La “buena predisposición” para participar en las acciones de trabajo colectivo, “la fuerza y las ideas para resolver los problemas”, se traducen en logros alcanzados por el bien común. Se parte del respeto por el otro y de la generosidad en la entrega. “La gente se desilusiona” o se siente cansada a veces, pero hay una motivación que va más allá del esfuerzo personal, entonces continúa. Así por ejemplo, “cambia el nombre de los ministerios y secretarías, pero se mantienen las personas y las intenciones”.
Reflexiones finales
Las mesas de diálogo se posicionan como herramientas estratégicas de gestión territorial para garantizar la participación de los actores con mayor incidencia en la temática del agua, asegurando el intercambio de opiniones y voces de quienes viven y trabajan en los territorios. Las mesas de agua estudiadas marcaron un punto de partida en la gestión colaborativa y representan un cambio importante en la definición de políticas públicas, a fin de garantizar el acceso al agua en el Chaco salteño.
En los casos de estudio, las mesas de diálogo “Mesa de coordinación y acción para el Chaco salteño” y “Mesa local de agua en Rivadavia Banda Norte”, presentan diferencias en las escalas y representantes claves que se reúnen, tratándose de actores con incidencia provincial/regional/nacional en el primer caso, y local en el segundo. La heterogeneidad de participación en las mesas origina distintas dinámicas de organización y funcionamiento, tratando los problemas de manera operativa y resolutiva en la escala provincial y garantizando una vía de comunicación de las problemáticas en relación al acceso al agua en el caso de la mesa local. Asimismo, ambas mesas coinciden en la necesidad de continuar brindando un espacio de capacitación e información continua para sus miembros.
Los resultados de las mesas de diálogo están directamente relacionados a los componentes del proceso en sí mismo, es decir, la definición de un objetivo común, el carácter participativo, el grado de legitimidad y transparencia, la información compartida y puesta a disposición, el compromiso personal y el trabajo sinérgico para la concreción de acciones. Los avances han sido numerosos hasta la fecha y aún quedan metas por alcanzar, como mejorar la comunicación entre las mesas de agua locales y de coordinación, continuar trabajando en dar prioridad a la voz de los actores locales y estrechar vínculos y compromisos con los gobiernos locales.
Como toda herramienta participativa y de gestión, no existe una ‘receta única’ que pueda asegurar el funcionamiento y la sostenibilidad de las mesas de agua. El compromiso de cada persona que participa es fundamental y va creando conexiones y vínculos que las mantienen vivas. Esperamos que los aportes que surgen de las experiencias estudiadas en este artículo contribuyan a la construcción de políticas públicas que afiancen la participación y el trabajo cooperativo en pos de la mejora de las condiciones de vida en el Chaco salteño y en otras regiones de nuestro país.
