Introducción

En marzo de 1854, Entre Ríos dejó de ser una provincia para convertirse en el Territorio Federalizado de Entre Ríos. Esto supuso la pérdida de su autonomía, con la consecuente disolución de los tres poderes provinciales, y su transformación en una entidad sujeta al gobierno de la Confederación Argentina, que obtuvo así jurisdicción exclusiva sobre el territorio de la vieja provincia. Esta situación se extendió hasta abril de 1860, cuando Entre Ríos reasumió su calidad provincial, cumpliendo así con lo resuelto por el Congreso de la Confederación en septiembre de 1858, aunque la ciudad de Paraná continuó bajo el control de los poderes federales hasta diciembre de 1861 y no volvió a convertirse en la capital provincial sino hasta 1883. De esta manera, durante los años que siguieron a la sanción de la Constitución de 1853, la Confederación Argentina estuvo en rigor conformada por doce provincias y un territorio federal.

La federalización de Entre Ríos representó la única ocasión en la historia argentina en que una provincia perdió su condición, para ser puesta bajo el control directo y exclusivo del gobierno federal. Se trató de una experiencia cuya distinción respecto de las intervenciones federales a las provincias debe ser remarcada: en estas últimas, la intervención sobre los poderes provinciales no implicaba la extinción jurídica de la calidad provincial, sino tan solo una suspensión de la capacidad autonómica que concluía en la rehabilitación de la autonomía provincial. No fue el caso de lo ocurrido con Entre Ríos. Si bien su federalización fue desde el principio concebida como provisoria, también fue previsto que esa condición perduraría mientras las autoridades de la Confederación Argentina permaneciesen establecidas en la capital provincial, algo sobre lo que no había ninguna certeza en los difíciles años marcados por la separación de Buenos Aires.

El caso del Territorio Federalizado de Entre Ríos no ha sido objeto de interés historiográfico. Por una parte, las historias provinciales escritas en el siglo XIX, se limitaron a mencionar las fechas en que la provincia fue convertida en Territorio, como asimismo aquellas por las cuales esa transformación fue revertida. Así ocurría en la obra encomendada por el gobierno de Entre Ríos para la Exposición Universal de Chicago de 1893 (^{Gobierno de la Provincia de Entre Ríos, 1893}), pero también en los Apuntes históricos sobre la provincia de Entre Ríos de ^{Antonio Cuyás y Sampere (1888)}, o en los Apuntes y documentos históricos de la Confederación Argentina de ^{Nicanor Molinas (1897)}. Pese a estar compuesta por tres volúmenes, la Historia de Entre Ríos de ^{Benigno T.Martínez (1920)}, al no ir más allá de lo sucedido hasta 1853, no mencionaba nada al respecto. Otras obras, como las de ^{Martín Ruiz Moreno (1906}, ¹⁹¹³), cruzaban ese límite temporal y se referían a esos episodios para ensalzar la actitud de la provincia de sacrificar su autonomía para salvar a la nación argentina de la crisis producida por el “suceso criminal” del 11 de septiembre de 1852, brindándole la capital que Buenos Aires rechazaba ser y los recursos fiscales y militares necesarios para el sostenimiento del gobierno nacional. El denominador común de esa historiografía, que apuntaba a remarcar la crucial contribución de Entre Ríos a la consolidación de la unidad nacional, es el de haber sido producida por figuras con actuación en el gobierno de la Confederación Argentina, o bien en el de la restablecida provincia. Más avanzado el siglo XX, cuando esos participantes se habían ya extinto, la historiografía provincial se limitó a retratar la federalización como un “sacrificio” de Entre Ríos a la nación argentina, en cuyo favor la provincia “no trepidó en inmolarse, suprimiéndose por iniciativa propia, para entregar por entero, su territorio, bienes, gobierno y pueblo” (^{Pérez Colman, 1946, p.135}). Asimismo, una conocedora de la historia entrerriana como ^{Beatriz Bosch (1991}, ¹⁹⁹⁸), no dedicó ningún estudio específico a la federalización, limitándose a calificarla de “extraordinario desprendimiento” (^{1991, p. 200}), lo que no hacía sino resaltar el papel decisivo de Entre Ríos y de su principal figura política, Justo José de Urquiza, en la organización de la nación.

Lo ocurrido con Entre Ríos tampoco fue contemplado en las principales obras de historiografía constitucional argentina. En las primeras de ellas, publicadas en la segunda mitad del siglo XIX, el asunto no era siquiera mencionado y, cuando se lo hacía, era al solo efecto de la precisión cronológica. Una figura fundacional en la materia como ^{José Manuel Estrada (1883}, ¹⁸⁹⁵), solo se refería a dicha experiencia al abordar la cuestión más amplia de la definición de la capital federal. En igual sentido, en las lecciones impartidas por Aristóbulo del Valle (^{1895, p. 461}), tan solo se mencionaba la decisión del Congreso de 1854 de designar a “la ciudad del Paraná para capital provisoria”, sin comentar nada respecto de la suerte corrida por la provincia de la que era capital. Por otra parte, las conferencias de derecho constitucional de ^{Manuel A. Montes de Oca (1902)}, tocaban los conflictos suscitados alrededor del establecimiento de la capital en la ciudad de Buenos Aires, aunque sin mencionar la federalización de Paraná. De igual forma procedía Agustín de Vedia en su comentario a la Constitución argentina (¹⁹⁰⁷), como asimismo ^{Mariano de Vedia y Mitre (1921)}, quien al abordar en sus clases de derecho constitucional la cuestión de la capital solo se ocupaba de Buenos Aires. Por otro lado, la Historia constitucional de la República Argentina de ^{Luis V. Varela (1910)}, encargada por el gobierno de la provincia de Buenos Aires en conmemoración del Centenario, no ahondaba en detalles acerca de la transformación experimentada por Entre Ríos y ponía en cambio su atención en las tensiones entre los gobiernos de Paraná y de Buenos Aires. En las páginas de El gobierno representativo federal en la República Argentina, ^{José N. Matienzo (1910)} resaltaba la importancia de la cuestión capital en la organización nacional y ofrecía una exposición sintética del problema, resuelto en 1880 con la federalización de la ciudad de Buenos Aires, pero sin profundizar en el caso de Paraná ni en el de la entera provincia de Entre Ríos. Por su parte, en su Derecho constitucional argentino, ^{Juan A. González Calderón (1917)}, repasaba las disposiciones tomadas entre 1852 y 1862, mas no reservaba sitio especial para las relativas a la conversión de Entre Ríos en un territorio federal, como tampoco lo haría más tarde, en otra obra centrada en esos años (1940). Asimismo, Arturo M. Bas dedicaba escasas líneas al asunto en su libro El derecho federal argentino (¹⁹²⁷), sin contemplar el caso al discurrir sobre los cambiantes alcances de las jurisdicciones federal y provincial. Como puede advertirse, todas las alusiones, directas o indirectas, a la federalización de Entre Ríos, abordaban el asunto como un episodio menor dentro del problema de la definición de la capital federal, mientras que hacían de Buenos Aires el foco privilegiado de su atención.

Algunas obras, como la de ^{Mariano Pelliza (1897)}, una de las primeras en concentrarse en lo sucedido en el decenio transcurrido entre la derrota de Juan Manuel de Rosas y la definitiva incorporación de Buenos Aires al estado federal, otorgaban más atención a la federalización de Entre Ríos, presentándola como un acto al que la Confederación Argentina se había visto forzada por obra de las “facciones disolventes” porteñas, que habían impedido a la nación constituirse con su capital histórica. Pero el tratamiento que ofrecía de esos acontecimientos se limitaba a la mera descripción, sin avanzar ninguna reflexión de mayor calibre acerca de las implicancias de aquel cambio de estatus. Por su lado, en su cuadro sobre los años transcurridos entre las batallas de Caseros y de Cepeda, tampoco ^{Ramón J. Cárcano (1921)} mostraba interés por lo ocurrido con Entre Ríos, y su repaso sobre las cambiantes relaciones entre los gobiernos de Buenos Aires y de Paraná pasaba de largo la federalización de una entera provincia que había tenido lugar en esos años. Sin distanciarse de ese tipo de enfoques, la aparición de La cuestión capital (1926-1932), de Arturo B. Carranza, obra dedicada en forma exclusiva a dar cuenta de las vicisitudes surgidas alrededor de la designación de la sede del gobierno nacional desde los tiempos de la independencia, trataba con mayor extensión los cambios experimentados por Entre Ríos en la década siguiente a la sanción de la Constitución de 1853. A lo largo de los cinco volúmenes que integraban la obra, la cuestión de la capitalidad era presentada como un infortunado paréntesis en la historia argentina, en tanto se habría tratado de un problema que, en realidad, “estaba resuelto desde el principio: era el destino histórico; pero su legalización duró más que en ningún otro país” (^{Carranza, 1926, p. 9}). Con todo, la obra de Carranza tampoco avanzaba en una indagación más profunda de las dimensiones jurídicas del problema, y el lugar que en ella se daba a la federalización de Entre Ríos continuaba siendo el de un mero antecedente de lo sucedido con Buenos Aires en 1880.

El escaso tratamiento dado a la absorción de Entre Ríos por la jurisdicción federal se comprueba además al revisar la historiografía constitucionalista, que aun ocupándose de las dimensiones jurídicas de la construcción del Estado federal, no contempló aquel caso como un capítulo relevante para el tratamiento del tema. En efecto, la ausencia se revela tanto en obras producidas en las primeras décadas del siglo XX (^{Levene, 1921}, ^{Carranza, 1926}), como en otras publicadas muchos años más tarde (^{Bidart Campos, 1977}; ^{Zorraquín Becú, 1977}; ^{Bianchi, 2007}; ^{Levaggi, 2007}). En todos los casos, al ocuparse de la cuestión de la capitalidad, en la que advierten uno de los principales ejes de conflicto que marcó la constitución del orden federal, solo se abocaron a examinar la disputa librada en torno a la transformación de la ciudad de Buenos Aires en la capital de la república, sin referirse a lo ocurrido con la provincia litoral.

Desde mediados del siglo pasado, la historiografía que abordó los cambios políticos e institucionales producidos en las décadas de 1850 y 1860, cruciales en la conformación del estado federal, no recogió con particular interés lo sucedido con Entre Ríos. Es el caso, por ejemplo, del clásico estudio de ^{James R. Scobie (1964)}, o de monografías dedicadas a repasar las relaciones del gobierno de la Confederación Argentina con las distintas provincias (^{Melo, 1968}), que al tocar el caso de Entre Ríos no iban más allá de puntualizar las disposiciones legales que condujeron a su federalización. Pero incluso obras posteriores, que ofrecen miradas de conjunto sobre la política argentina de la segunda mitad del siglo XIX, en las cuales se exploran los principales desafíos enfrentados por el gobierno con asiento en Paraná, no se detienen en las implicancias de los sucesivos cambios de estatus atravesados por Entre Ríos (^{Halperin Donghi, 1995}; ^{Sabato, 2012}; ^{Míguez, 2021}). El caso tampoco es contemplado en más recientes compilaciones sobre el mismo periodo, aun cuando algunas de ellas ponen especial foco en las instituciones del régimen federal y en las relaciones entre las esferas federal y provincial (^{Bragoni y Míguez, 2010}; ^{Alonso y Bragoni, 2015}). La misma ausencia se advierte incluso en obras dedicadas a analizar las transformaciones operadas en Entre Ríos en las décadas de 1850 y 1860, en las que la federalización es mencionada pero sin ser objeto de especial atención (^{Schmit, 2015}a), lo que también ocurre en investigaciones centradas en los aspectos institucionales del gobierno de la Confederación Argentina en la época en que tuvo a Paraná como su capital (^{Lanteri, 2011}, ²⁰¹³). Todavía más, estudios específicos acerca de la condición jurídica de las provincias en el federalismo argentino del siglo XIX tampoco han reparado en la singular experiencia entrerriana (^{Chiaramonte, 1993}, ²⁰¹⁶; ^{Agüero, 2014}, ²⁰¹⁸, ²⁰¹⁹, ²⁰²¹), como tampoco lo han hecho otras miradas sobre el régimen federal constituido en 1853 (^{Botana, 1993}).

La propuesta de este artículo consiste en tomar la experiencia del Territorio Federalizado de Entre Ríos como un momento significativo en la evolución del federalismo argentino, porque sería posible advertir entonces la presencia de modos de concebir la entidad provincial alternativos a los que terminarían por imponerse y que dejarían sepultadas aquellas otras formulaciones. Ese oscurecimiento es el que en buena parte explicaría el escaso interés historiográfico sobre el caso, que por lo general no ha sido contemplado más que como un episodio anecdótico de los albores de la organización constitucional de la nación, sin incidencia en el posterior desarrollo de las relaciones entre el estado federal y las provincias, ni tampoco en las elaboraciones doctrinarias en torno al federalismo argentino. El propósito de estas páginas radica en considerar la federalización de Entre Ríos como un hecho relevante de la historia constitucional argentina, que permitiría contribuir a una reflexión más amplia acerca de las formas en que la calidad provincial podía ser entendida, al menos hacia mediados del siglo XIX. Esto requiere reconstruir el proceso a través del cual se operó la extinción jurídica de la provincia y su posterior restauración, para lo cual se apela a las actas y diarios de sesiones parlamentarias, como también a documentos reproducidos en algunas de las obras citadas más atrás. La que se propone ofrecer aquí es, entonces, una reconstrucción que recupera ciertos aspectos normativos del proceso, pero con el ánimo de contemplarlos a la luz de la incertidumbre que atravesó todo el periodo analizado. Cabe advertir que no se busca observar el procedimiento seguido en la suplantación de la administración provincial por la federal, como tampoco interesa identificar los eventuales conflictos provocados por ese traspaso jurisdiccional, ni evaluar las actitudes de distintos sectores de la población entrerriana ante dicha transformación. En particular, la hipótesis que se busca poner en juego plantea que el caso de Entre Ríos sugeriría que la reflexión acerca de la calidad provincial -es decir, qué es lo que daba a una provincia su condición de tal- se encontraba entonces todavía lejos de considerarla como una persona política perpetua, y de allí que habilitase soluciones como la adoptada al hacer de una de ellas un territorio sujeto a la exclusiva jurisdicción del gobierno nacional. Bien podría decirse, sabiendo que el conflicto entre la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires finalmente se resolvió en favor de la unidad entre ambas entidades, que la federalización de Entre Ríos no revestiría mayor significación que la de haber ofrecido una solución momentánea al problema de la capital, sin compromiso alguno sobre la personalidad de la provincia. Pero esta forma de ver las cosas elimina del proceso toda la incertidumbre bajo la que se movieron los actores del periodo, muchos de los cuales podían anhelar la unidad nacional o mostrarse incluso convencidos de su inevitabilidad, cuando en verdad no tenían mayores certezas acerca del desenlace que tendrían los acontecimientos. En este sentido, restituir carácter histórico a la federalización de Entre Ríos supone partir de la premisa de que, más allá de la prometida provisionalidad de la medida, registrada en las disposiciones legales, nadie podía saber, al menos inicialmente, si habría de regresar a su condición de provincia y, menos aún, cuándo lo haría. En lo concreto, la federalización determinó que la provincia de Entre Ríos se extinguiese, es decir, que perdiese toda capacidad de actuar como una persona política.

Establecer la capital

Luego de la derrota de Rosas en Caseros, en febrero de 1852, la coalición de sus vencedores se dispuso a concretar la organización constitucional del país, que el gobernador de Buenos Aires había postergado por más de dos décadas en ventaja de su provincia. Las fuerzas conducidas por Urquiza, gobernador de Entre Ríos, tomaron control de la provincia de Buenos Aires y pusieron al frente de ella a autoridades dispuestas a acompañar el nuevo rumbo. La convocatoria a las provincias para un acuerdo que sirviera de base a la organización que se buscaba iniciar tuvo lugar en San Nicolás, en mayo de 1852, donde se fijaron los términos para la celebración de un nuevo congreso constituyente, el primero desde 1824. Además de designar a Urquiza como Director Provisorio de la Confederación Argentina, el acuerdo establecía que el congreso constituyente se desarrollaría en la capital de la provincia de Santa Fe y que cada una de las catorce provincias estaría representada por dos diputados, elegidos conforme a sus respectivas normas electorales. Sin embargo, la legislatura de Buenos Aires, que buscaba conservar su preeminencia sobre las demás provincias, no ratificó el acuerdo y eligió a sus representantes de acuerdo a su régimen electoral, que ajustaba el número de estos a una base demográfica y que por consiguiente resultaba en un número más elevado de diputados que los dos otorgados a cada provincia. En el mes de junio, la legislatura de Buenos Aires rechazó el acuerdo, lo que llevó a Urquiza a deponer las autoridades de la provincia y a nombrar otras afectas, sostenidas por la ocupación militar de la ciudad porteña, que perduró hasta que la revolución del 11 de septiembre de 1852 condujo a la provincia a rechazar incorporarse a la Confederación Argentina. En el mes de noviembre, el Congreso General Constituyente iniciaba sus deliberaciones en Santa Fe, sin contar con la representación de los diputados por Buenos Aires. Entre tanto, Urquiza, Director de la Confederación y todavía gobernador de Entre Ríos, hacía de su capital, Paraná, el asiento de hecho del gobierno provisional, que enfrentaba entonces una invasión con la que Buenos Aires buscaba hacer fracasar al congreso de Santa Fe.

Allí, los constituyentes que deliberaban sobre el orden republicano que buscaban fundar, debieron ocuparse, entre muchas otras cuestiones, de definir la sede de las autoridades del futuro gobierno nacional. La discusión se planteó ya desde las primeras sesiones, dado que en la minuta que Urquiza había dirigido al congreso con motivo de su inauguración se hablaba de Buenos Aires como capital de la república. Esta posición coincidía con la extendida opinión según la cual la ciudad porteña era la capital natural de la nación argentina. Por una parte, porque había sido la capital del virreinato del Río de la Plata desde su creación en 1776 y porque luego se había convertido en la cabeza de los primeros gobiernos patrios, pero también, por otro lado, porque las condiciones geográficas de las catorce provincias seguían haciendo de ella el puerto de más fácil comunicación con el resto del mundo y la fuente principal de los recursos aduaneros obtenidos del comercio exterior. Esta era también la postura inicialmente sostenida por Juan B. Alberdi, quien pese a no hacer referencia a la cuestión de la capital en el proyecto constitucional con el que cerraba sus Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina (¹⁸⁵²), no albergaba duda acerca de que el lugar de la capital correspondía a Buenos Aires, aunque el rechazo porteño a la Confederación lo llevaría pocos años más tarde a repudiar esa posibilidad (^{Alberdi, 1856}). De cualquier manera, en noviembre de 1852, la declaración de Urquiza de que Buenos Aires debía constituir la capital de la Confederación implicaba el riesgo de profundizar el conflicto con la provincia. Como advertía el diputado por Salta, Facundo Zuviria, en la sesión del 3 de diciembre, el mensaje del Director entrañaba una anticipación inoportuna, “cuando se sabía que esta designación traería consigo la difícil cuestión de la división de esa provincia” (^{República Argentina, 1871, p. 45}). Pocos días más tarde, las tropas del general Hilario Lagos, alzadas contra el gobierno porteño, ponían sitio a la ciudad de Buenos Aires reclamando, entre otros puntos, la incorporación a la Confederación y el envío de diputados al congreso de Santa Fe.

La cuestión de la capital fue retomada en las sesiones de abril de 1853, al discutirse los primeros artículos del proyecto de Constitución. En particular, el artículo 3° establecía que la residencia de las autoridades del gobierno federal estaba en Buenos Aires y que esta sería declarada capital por una ley especial. Algunos diputados expresaron su oposición al artículo, por entender que la designación de la capital era un tema específico que no correspondía incluir en las prescripciones constitucionales, que solo debían ser de carácter general. Para Manuel Leiva, constituyente por Santa Fe, el artículo “disponía de una propiedad Provincial sin el consentimiento ni concurrencia de la Provincia”, cuando en realidad “era preciso antes de declarar capital una ciudad ó un territorio perteneciente á una Provincia, negociar con la interesada, y solo con su consentimiento declararla propiedad Nacional” (^{República Argentina, 1871, p. 133}). En cambio, el porteño Juan María Gutiérrez, representante por Entre Ríos, defendía el artículo sosteniendo que, si bien se legislaba sobre Buenos Aires, “su independencia estaba respetada” y que, en caso de no aceptar aquella la capitalización, “se dictaría entonces una ley provisoria sobre capital, como era provisorio el estado actual de esa Provincia” ^{(República Argentina, 1871, p. 134}). En el mismo sentido, el diputado por Mendoza, Martín Zapata, sostenía que incluir en la Constitución la designación de la capital era asunto “de vida ó muerte para la organización del país”, y que la única verdadera respuesta a la cuestión era ratificar el lugar de cabecera que la historia y la naturaleza misma habían reservado para la ciudad de Buenos Aires (^{República Argentina, 1871, p. 138}).

Los argumentos vertidos en favor de lo establecido en el artículo 3° no se limitaban a señalar las razones que hacían de Buenos Aires la capital natural de la nación. Por ejemplo, Zapata señalaba la necesidad de que el futuro gobierno federal contase con un territorio de su exclusiva jurisdicción, entendiendo que “es quimérica una Confederación sin un territorio federal donde residan sus autoridades”, porque ello conduciría a “un conflicto continuo” entre el “Gobierno Federal ó Nacional” y el gobierno de alguna de las provincias, “si ambos hubiesen de tener su asiento en el territorio de cualquiera de ellas” (^{República Argentina, 1871, p. 137}). Si esto constituía un principio general, la federalización de Buenos Aires se imponía aún con mayor claridad al advertir, como hacía Zapata, que ella se había mostrado como “un germen continuo de acciones y reacciones en el país, un semillero eterno de dominación y resistencias fecundas solo en sangre y desgracias para toda la República” (^{República Argentina, 1871, p. 136}). Por otra parte, descartaba las objeciones planteadas a propósito de disponer medidas sobre Buenos Aires en ausencia de sus representantes, ya que sería luego invitada a examinarlas “y á constituirse en Provincia en el territorio restante: y en todo esto nadie puede ver ataque á su soberanía” (^{República Argentina, 1871, p. 139}). En la misma línea, Delfín B. Huergo, diputado por San Luis, explicaba que en caso de que Buenos Aires rechazase la capitalidad que se le otorgaba, “dictaría el Congreso una ley de interinato, estableciendo otra Capital” (^{República Argentina, 1871, p. 142}).

Acaso bajo la presunción de que el sitio a Buenos Aires lograría debilitar la resistencia de la provincia a la capitalización de su ciudad principal, el artículo 3° recibió los votos de la mayoría de los diputados y quedó incluido en la Constitución finalmente aprobada el 1° de mayo. Tres días más tarde, el Congreso General sancionó la ley especial a la que aludía dicho artículo. Si bien se admitía que “la Constitución impone sacrificios considerables á Buenos Aires”, se sostenía que “la heróica (sic) Provincia es muy digna y capaz de hacerlos”, y que la decisión de declararla capital respondía a la “misión civilizadora” y a la “especialidad en la familia Argentina” que la distinguían de sus pares (^{Confederación argentina, 1853, p. 20}). La ley definía el territorio que pasaría a la jurisdicción exclusiva del gobierno de la Confederación, que además de la ciudad de Buenos Aires incluía una más amplia extensión vecina¹. Por otra parte, se precisaba que ese territorio quedaba en lo sucesivo “bajo la inmediata y exclusiva dirección de la Legislatura y Presidente de la Confederación”, como asimismo que “la Confederación se sustituye en todas las acciones, no menos que en todos los deberes y empeños contraídos por la provincia de Buenos Aires”, la que sería “invitada a instalarse y constituirse con arreglo a la constitución, en el territorio restante de la misma provincia” (“Ley designando la capital de la Confederación Argentina”, cit. de ^{Carranza, 1927, pp. 223-224}). La decisión era justificada como resultado de una solución que conjuraba dos peligros: “el Congreso se ha abstenido de cometer el crimen de decapitar al Estado; pero no ha querido reincidir en el error de hacer cabeza de la Confederación á la más fuerte de sus Provincias” (^{Confederación argentina, 1853, p. 20}). Por último, se preveía “el caso inesperado” de que Buenos Aires rechazase la federalización de su capital, ante lo cual se sancionaría una ley de interinato que designase otra ciudad como capital de la Confederación (“Ley designando...”, cit. de ^{Carranza, 1927, p. 224}).

Pero a mediados del mes de julio, el descalabro de las tropas que sitiaban Buenos Aires y a las que Urquiza se había sumado movilizando las de su provincia, llevó a este último a retirarse hacia Entre Ríos, renunciando a intentar nuevamente doblegar por la fuerza la resistencia porteña. En esta situación, a finales de agosto, Urquiza firmó un decreto delegando las funciones del gobierno federal en un Consejo de Ministros al que fijó residencia en la ciudad de Paraná. En los meses siguientes, mientras Urquiza se afianzaba como el único candidato a la Presidencia de la Confederación, el Congreso General proseguía su acción legislativa con miras a dotar al Poder Ejecutivo de amplios poderes, concebidos como garantía de orden y de unidad ante la incerteza de la situación política. Así, el 13 de diciembre, cuando el triunfo de Urquiza era ya tomado como un hecho, los constituyentes sancionaron una nueva ley para establecer una capital interina, según lo previsto en la ley del 4 de mayo. Al presentar el informe de la comisión, el diputado Zapata explicaba que el documento “no designa un punto determinado para asiento de las Autoridades Nacionales, y lo deja á elección de ellas hasta que el Congreso Constitucional delibere sobre el particular” (^{República Argentina, 1871, p. 355}). Si bien afirmaba que se habían contemplado las opiniones de quienes defendían la ubicación de la capital en Córdoba, en Santa Fe o en Entre Ríos, la decisión de no designar ninguna plaza en particular era justificada en el reconocimiento de que “la situación es todavía escabrosa y difícil”, ya que además de los esfuerzos de Buenos Aires por hacer fracasar el congreso, Uruguay se encontraba bajo una guerra civil y existían conflictos de límites con Paraguay, todo lo cual hacía que fuese posible “que de un día para otro un acontecimiento nuevo demandase imperiosamente la presencia del Gobierno Federal en un punto distante del que hoy aparezca como el más indicado por razones ordinarias ó de actualidad” (^{República Argentina, 1871, pp. 355-356}). Estas razones aconsejaban entonces dejar “a los hombres que han tomado sobre sí la responsabilidad de nuestros destinos, el mantenimiento del orden público, la facultad de escoger el punto desde donde tengan la conciencia de desempeñar mejor su ardua tarea” (^{República Argentina, 1871, p. 356}). Sin embargo, la nueva ley no procedía como la de capitalización de Buenos Aires, en la que se federalizaba una porción de su territorio y se reservaba la restante para la provincia, sino que se trataba ahora de federalizar la totalidad del territorio de la provincia que alojase a las autoridades de la Confederación.

Una de las voces discordantes fue la de Juan Francisco Seguí, diputado por Santa Fe, quien juzgaba “anti-político dejar á la elección del Ejecutivo Nacional, fijar su residencia y declarar que allí será federalizado el territorio y establecida la Capital” (^{República Argentina, 1871, p. 356}). No solo se trataba, en su opinión, de una ilegítima delegación de facultades legislativas en el Ejecutivo Nacional, sino también de que, más allá de sus enunciados, la ley propuesta estaba hecha a la medida de Urquiza: “me asisten noventa y nueve probabilidades contra una de que otorgada esa autorización, las Autoridades se fijarán en la Provincia de Entre Ríos, y su territorio será luego federalizado, y destinado para Capital de la Nación” (^{República Argentina, 1871, p. 356}). En cambio, dadas las amenazas señaladas por Zapata, a las que Entre Ríos estaba expuesta por una ubicación geográfica que además dificultaba su comunicación con las demás provincias, Seguí proponía que la capital fuese establecida en la provincia de Santa Fe, “porque aquí está colocado por la Providencia el territorio indicado para Capital de la República, y sin competencia por ahora” (^{República Argentina, 1871, p. 357}). Por otra parte, también entendía “que no debía federalizarse el territorio por el hecho accidental de una residencia de la Autoridad Nacional, sino donde fije normalmente su residencia”, pero que nada implicaba que ella tuviese “derecho de suprimir las autoridades locales por su tránsito, llevándose el personal de la Administración y la Capital consigo” (^{República Argentina, 1871, p. 359}). Dada la inestabilidad de la situación política vigente, en la que la Confederación podía ser objeto de nuevas y más exitosas invasiones que obligasen a las autoridades a trasladar la capital a otros puntos, federalizar toda una provincia por haberse convertido, por fuerza de las circunstancias, en asiento transitorio del gobierno, provocaría “un grandísimo trastorno al país donde residiesen accidentalmente” (^{República Argentina, 1871, p. 359}).

Pero no todos los diputados contemplaban el recurso de la federalización como una amenaza a la personalidad de las provincias. Si bien compartía la idea de que la capital debía ser emplazada en la margen occidental del Paraná, Elías Bedoya, diputado por San Luis, no dejaba de creer que lo conveniente era “que se dejase al Poder Ejecutivo, única Autoridad Nacional que iba a quedar después de la próxima disolución de este Congreso, el derecho de fijar su residencia allí donde mejor pudiera espedirse (sic)” (^{República Argentina, 1871, p. 359}). Por otro lado, aunque estimaba prudente reservar para el futuro Congreso nacional la respuesta definitiva al problema de la capital, se mostraba convencido de “que ningún trastorno causaría la federalización del territorio, porque no debía suponerse que las Autoridades se pasearan de un punto á otro de la Confederación federalizando los territorios de su tránsito” (^{República Argentina, 1871, p. 359}). Fuese en reconocimiento de la influencia de Urquiza o convencidos de que la norma no comprometería la condición de las provincias que representaban, los diputados aprobaron una ley que permitía que cualquiera de ellas pudiese verse privada de su personalidad política y reducida a mero territorio si, ante un cambio de circunstancias políticas, las autoridades de la Confederación decidiesen establecer la capital en alguna de ellas y si su legislatura, por propio criterio o por el que le fuese impuesto, brindase su asentimiento a la extinción jurídica de la provincia.

La federalización de Entre Ríos

Si bien la victoria de la candidatura de Urquiza a la presidencia era un hecho conocido desde la realización de las elecciones, en noviembre de 1853, no fue sino en febrero del año siguiente que el Congreso General recibió de manera formal los votos de las juntas electorales provinciales, ratificando el patente triunfo del gobernador de Entre Ríos. Los constituyentes debieron en cambio elegir al vicepresidente, dado que ninguno de los candidatos alcanzó la mayoría absoluta de los votos requerida por la Constitución, resultando escogido Salvador María del Carril. Urquiza asumió la presidencia de la Confederación el 5 de marzo de 1854 y, tras haber cumplido su misión, el Congreso General Constituyente se declaró disuelto dos días más tarde.

El día 22 del mismo mes, la Sala de Representantes de Entre Ríos sancionó la “Ley de la Junta de Representantes de Entre Ríos prestando su consentimiento para que la ciudad de Paraná sea la capital provisoria de la Confederación Argentina y declarando federalizado todo el territorio de la provincial” por la cual expresaba su consentimiento para que su capital, Paraná, que había sido antes designada por Urquiza como sede del gobierno federal, fuese confirmada como “capital provisoria” de la Confederación (cit. de ^{Carranza, 1927, p. 227}). Pero esta aprobación, según los términos de la ley de interinato del 13 de diciembre de 1853, implicaba, como asentía la legislatura, que “la Provincia de Entre Ríos se declara federalizada en toda la extensión de su territorio”. En este sentido, los dos artículos siguientes de la ley ordenaban:

Art. 3° - Quedan en consecuencia bajo la inmediata y exclusiva dirección de la Legislatura Federal y del Presidente de la República las tierras de propiedad pública, todos los establecimientos del Estado y todas las acciones no menos que todos los deberes y empeños contraídos por la provincia de Entre Ríos, conforme a lo prescripto por la Constitución y a la precitada Ley de 13 de diciembre. Art. 4° - El Gobierno de la Provincia cesa en el ejercicio de sus funciones (cit. de ^{Carranza, 1927, p. 227}).

Al día siguiente, Antonio Crespo, al frente del gobierno de Entre Ríos por delegación de Urquiza, comunicaba al gobierno de la Confederación lo resuelto por la Legislatura, añadiendo que “se felicita ver ocupando á la heróica (sic) Provincia de Entre Ríos el primer rango entre los pueblos de la Confederación Argentina” (^{Provincia de Entre Ríos, 1876, t. VI, p. 398}). El día 24, el vicepresidente Del Carril decretó la designación de Paraná como “Capital Provisoria de la Confederación Argentina”, declarando además “federalizada la Provincia de Entre Ríos en toda su estension (sic) y sujeta á la jurisdicción inmediata de la Legislatura Nacional y del Presidente de la Confederación, en todos los ramos de su Administración” (^{Provincia de Entre Ríos, 1876, t. VI, p. 400}). En la misma fecha, sendas circulares comunicaban a los comandantes militares y a las autoridades judiciales y policiales de la provincia que en adelante quedaban bajo las órdenes del gobierno federal encabezado por Urquiza (^{Provincia de Entre Ríos, 1876, t. VI, pp. 401-403}).

Cabe tener presente que estas resoluciones fueron adoptadas mientras la Sala de Representantes de Buenos Aires, dándose facultades constituyentes, llevaba adelante la discusión del proyecto que daría lugar a la Constitución del Estado de Buenos Aires, aprobada el 11 de abril de 1854 (^{Aramburo, 2016}, ²⁰¹⁹). De cualquier manera, como puede observarse a partir de lo antes expuesto, la federalización de Entre Ríos no fue una reacción al desarrollo del proceso constituyente de Buenos Aires, sino que se trató del resultado de un rumbo definido al menos desde el año anterior, cuando el fracaso del sitio a la ciudad obligó a Urquiza a retraer sus pasos hacia su provincia. En este sentido, la transformación de Entre Ríos en un territorio federalizado, aprobada sin dificultad por su propia legislatura, puede ser contemplada como prueba de la eficacia de las redes a través de las cuales el caudillo ejercía su voluntad política (^{Schmit, 2015}b), y también como parte de una estrategia en la que, al mismo tiempo que apuntaba a convertirse en el primer presidente de la Confederación, buscaba evitar que su ascenso al nuevo cargo significase una merma de su control sobre la propia provincia. La absorción de Entre Ríos por la jurisdicción federal no solo respondía a la necesidad, admitida por los propios constituyentes, de dotar al gobierno nacional de una plaza exclusiva, sino que también aseguraba a Urquiza los mecanismos institucionales para mantener sobre Entre Ríos un control político que probablemente le parecía tanto más necesario ante el incierto futuro de la Confederación.

Es importante además advertir, en apoyo de esta lectura, que la pérdida de la calidad provincial no implicó sin embargo la de la representación en el Congreso federal. En rigor, la Constitución no preveía la representación de ningún “territorio federalizado”, sino solo la que concedía a la capital, que en la intención original de los constituyentes era la ciudad de Buenos Aires. De allí que, en lo relativo a la composición de la Cámara de Diputados, el texto constitucional, que dictaba formarla por “representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias y de la capital”, otorgaba seis diputados a la capital y otros seis a la provincia de Buenos Aires (^{Confederación Argentina, 1853, p. 6}). Sin embargo, la designación de Paraná como capital no implicó que se le diese su propia representación, sino que se la contemplaba como formando parte de un mismo distrito con el Territorio Federalizado. En consecuencia, el primer Congreso federal, inaugurado en 1854, contaba con la representación de doce provincias y la de otra unidad, “Capital y Territorio Federalizado”, que tenía dos bancas en la Cámara de Diputados y otras dos en el Senado, es decir, las mismas que habrían correspondido a Entre Ríos de haber mantenido su estatus provincial. A diferencia de lo que la ley del 4 de mayo de 1853 había prometido a la provincia de Buenos Aires -es decir, constituirse como provincia en el territorio que le quedaba al perder su ciudad capital-, Entre Ríos vio su capital convertida en la de la Confederación pero sin continuar ejerciendo su calidad provincial sobre el territorio restante. Que la propia Entre Ríos aprobase su total federalización evidencia, por una parte, el control de Urquiza sobre la legislatura, al mismo tiempo que sugiere que era para él un modo de impedir el surgimiento de cualquier oposición a partir de la parte del territorio provincial que hubiese gozado de autonomía, en caso de haberse dispuesto lo mismo que había sido pensado para Buenos Aires. En este sentido, la absorción de Entre Ríos por la jurisdicción federal se muestra en íntima ligazón con la estrategia política adoptada por Urquiza en un escenario de gran incertidumbre. Como expuso con acierto ^{James Scobie (1964, p. 107}), lejos de estar descontada, la existencia misma del gobierno de la Confederación dependía de sus relaciones con las provincias y con las potencias extranjeras, como también de las finanzas necesarias para sostener una estructura administrativa propia, sin contar para ello con los ingresos fiscales provenientes del puerto de Buenos Aires. En este incierto escenario, si bien los constituyentes otorgaron amplios poderes al presidente de la Confederación (^{Negretto, 2002, p. 237}), estos no dejaban de revestir una condición formal, cuya eficacia requería de una más concreta base de poder. De esta manera, aun cuando la Constitución de 1853 establecía un “fuerte poder ejecutivo nacional, éste siguió siendo teórico, y las facultades del gobierno de Paraná solo descansaban en el apoyo de Entre Ríos y en el respeto u obediencia que Urquiza pudiera obtener de los demás gobernadores de provincias” (^{Scobie, 1964, p. 107}).

Esta frágil situación se mantuvo durante casi todo el mandato presidencial de Urquiza, quien debió conducir su gobierno no tanto sobre la sola base de las facultades concedidas por el texto constitucional, sino más bien a partir de acuerdos con los gobernadores de las provincias, no pocos de ellos ligados, como él mismo, al pasado rosista. La composición de su gabinete, integrado por figuras de distintas procedencias partidarias, ofrece otro testimonio de la política de “fusión” pregonada por Urquiza, pero también da cuenta de los límites efectivos de su liderazgo en la Confederación. Por otra parte, como mostró Juan Carlos ^{Garavaglia (2015}), el gobierno de Urquiza enfrentó grandes dificultades materiales para costear la incipiente administración federal, jaqueado además por la superioridad de las finanzas porteñas. A esas restricciones cabe añadir, según lo señalado por Hilda ^{Sabato (2012}), que el gobierno de la Confederación logró reconocimiento internacional pero no pudo evitar que las potencias extranjeras lo brindasen también a Buenos Aires, como tampoco pudo hacer de las fuerzas militares un instrumento que respondiese en forma exclusiva al ejecutivo nacional, ya que las provincias retuvieron un papel crucial en la formación de los cuerpos milicianos que integraban la Guardia Nacional (pp. 48-56). Además, es necesario advertir las limitaciones impuestas por la propia Constitución, como la de impedir la reelección inmediata del presidente, lo que en ese contexto de incertidumbre general ponía a Urquiza ante la certeza de que, de cumplir los seis años de duración en el cargo, se encontraría sin el mando de la Confederación y sin los medios institucionales para ejercerlo en una Entre Ríos que había hecho colocar bajo una jurisdicción federal sobre la que ya no tendría injerencia directa.

No parece infundado atribuir a esas preocupaciones la presentación ante la Cámara de Diputados, el 19 de septiembre de 1858, de un proyecto de ley que proponía restablecer los poderes provinciales a Entre Ríos mediante la convocatoria a una convención que le dictase una constitución. La iniciativa fue impulsada por Benjamín Victorica, representante por el distrito Capital y Territorio Federalizado, pero además secretario privado de Urquiza, quien era a su vez su suegro². El proyecto proponía mantener a Paraná como “Capital Provisoria de la Confederación”, y por lo tanto bajo control exclusivo del gobierno federal, restableciendo la provincia de Entre Ríos en el territorio restante (“Proyecto de ley presentado a la Cámara de Diputados en la sesión de 19 de septiembre de 1858”, cit. de ^{Carranza, 1927, p. 231}). Diez días más tarde, la comisión del Senado encargada de estudiar la iniciativa propuso algunos cambios de forma que no alteraron el sentido general del proyecto, aunque hicieron que debiese volver a la Cámara de Diputados para obtener nueva sanción. El 4 de octubre resultó aprobada la ley por la que se facultaba al ejecutivo nacional a convocar a Entre Ríos a celebrar una convención constituyente que, al restablecer su condición provincial, dejaría sin efecto las disposiciones por las cuales había sido puesta bajo la exclusiva jurisdicción federal. El nuevo andamiaje legal dejaba abierta para Urquiza la posibilidad, ya desde antes de ver concluido su mandato presidencial, de hacer de la restablecida provincia el ámbito donde mantener su poder.

No obstante, la convocatoria a dicha convención no se produjo en forma inmediata. En el mismo mes de octubre se produjo el asesinato de Nazario Benavidez, quien además de haber sido gobernador de San Juan en forma apenas interrumpida entre 1836 y 1854, había sido nombrado por Urquiza Comandante en Jefe de la Circunscripción Militar del Oeste, en febrero de 1855 (^{Lanteri, 2019}), en lo que constituía a la vez un ejemplo de la política de “fusión” promovida por el presidente y un reconocimiento de la influencia que el primero seguía ejerciendo sobre toda la región de Cuyo. La detención de Benavidez por el gobierno de San Juan llevó a Urquiza a decretar la intervención de la provincia, pero las disidencias dentro del gobierno nacional demoraron la aplicación de la medida y los interventores arribaron luego de consumado el asesinato del caudillo sanjuanino. La crisis de San Juan se produjo en medio de la disputa en torno a la sucesión de Urquiza, que tenía al vicepresidente Del Carril y al Ministro del Interior, Santiago Derqui, como principales aspirantes al máximo cargo de la Confederación. La decisión de Urquiza de encomendar a este último la intervención a San Juan constituyó un respaldo decisivo en favor de su candidatura, que llevó a Del Carril a renunciar a la propia en 1859.

Pero los episodios de San Juan no solo tuvieron impacto en los equilibrios políticos dentro del gobierno de la Confederación, sino que profundizaron las tensiones con Buenos Aires. Para los sectores más leales a Urquiza, lo sucedido en la provincia cuyana era en gran medida resultado de las intrigas desplegadas, en esa y en otras provincias, por las autoridades de Buenos Aires. El clima de tensión entre las dos repúblicas escaló hasta conducir al enfrentamiento militar que tuvo lugar el 23 de octubre de 1859 en Cepeda, con un claro triunfo para las tropas de Urquiza. La derrota porteña condujo a la renuncia del gobernador Valentín Alsina y a la firma, el 11 de noviembre, del Pacto de San José de Flores, por el que Buenos Aires se reconocía parte de la Confederación, otorgándosele a su vez el derecho de proponer reformas a la Constitución de 1853. Por otra parte, en los días anteriores habían tenido lugar las elecciones presidenciales de la Confederación, que dieron el triunfo al ministro Derqui. Fue recién el 29 de noviembre, después de la firma del pacto con Buenos Aires y de la resolución de la disputa por la sucesión de Urquiza, cuando el gobierno de la Confederación realizó la convocatoria a elecciones para la convención constituyente de Entre Ríos, acción para la que estaba facultado desde hacía más de un año. Los fundamentos del decreto señalaban que la situación de paz a la que se había llegado, “ha hecho cesar los motivos que hicieran necesaria la federación de todo el territorio de la Provincia de Entre Ríos, cuyos recursos, población y riqueza debieron estar inmediatamente bajo la dirección del Gobierno federal”, por lo que habiendo prestado ya tal servicio, “debe ser restituida al rango normal que le corresponde, como una de las catorce Provincias Confederadas” (^{Provincia de Entre Ríos, 1876, t. VII, pp. 67-68}). La constitución provincial fue aprobada en febrero de 1860 y el 4 de abril la convención dictó una ley declarando capital de Entre Ríos a la ciudad de Concepción del Uruguay, mucho más cercana que Paraná a la residencia personal desde la que Urquiza solía dirigir los asuntos públicos (^{Provincia de Entre Ríos, 1876, t. VII, p. 95})³. El día 25 de abril, los diputados provinciales eligieron como gobernador a Urquiza, quien asumió una vez más el cargo el 1° de mayo. Solo entonces volvió Entre Ríos a su anterior condición de provincia. El caudillo lograba mantener a Entre Ríos bajo su control, situación que más allá del paréntesis impuesto por la constitución provincial, que impedía la reelección inmediata del gobernador, habría de mantenerse hasta su asesinato en 1870.

La restitución de Paraná

Cuando Urquiza asumió la gobernación de la restaurada provincia de Entre Ríos, Derqui se hallaba ya al frente de la Confederación, cuyo territorio de jurisdicción exclusiva había quedado reducido a la ciudad de Paraná. La reincorporación de Buenos Aires volvía a abrir la posibilidad de que la capital federal fuese establecida allí, de acuerdo con lo dictado por la Constitución de 1853. No obstante, el Pacto de San José de Flores reconocía en uno de sus puntos la integridad territorial de Buenos Aires, lo que significaba que no podía ser dividida, ni federalizada su capital, sin la aprobación de su legislatura. Según lo previsto en el mismo pacto, durante los primeros meses de 1860 se desarrolló en Buenos Aires la convención encargada de proponer reformas al texto constitucional, entre las cuales se contó la cuestión de la capital.⁴ Los integrantes de la convención no compartían una misma opinión sobre el asunto. Por un lado, un sector minoritario promovía la supresión del artículo, bajo el argumento de que la designación de la capital no era materia de orden constitucional, por lo que debía ser ubicada allí donde las autoridades nacionales decidiesen establecer su residencia. La mayoría entendía, en cambio, que la cuestión de la capital debía estar presente en la Constitución, si bien juzgaba imperativa la reforma de su artículo 3°, que declaraba capital a la ciudad de Buenos Aires y la colocaba bajo la autoridad exclusiva del gobierno federal. El problema fue analizado con mayor detenimiento por la comisión examinadora a la que se había encomendado la tarea de elaborar el plan de reformas al texto constitucional. Aun si entre sus miembros había discrepancias acerca de la sede de la capital -algunos sostenían que debía ser fijada en Buenos Aires, mientras que otros postulaban que debía ser establecida en un distrito federal fuera del territorio de la provincia-, coincidían en entender que la Confederación había reconocido a Buenos Aires “la personalidad política de Provincia federada; personalidad que el Congreso de 1853 le desconocía, en el hecho de disponer de su territorio sin su consentimiento.”⁵ La defensa de la calidad provincial como atributo de una persona política reservaba además un sitio especial para Buenos Aires, por haber sido la primera en adquirir ese carácter político, dejando atrás la forma administrativa de provincia heredada de los tiempos coloniales (^{Chiaramonte, 1997}, ²⁰¹⁶), en un movimiento que condujo entre otras cosas a la supresión de los cabildos (^{Agüero, 2017}; ^{Ternavasio, 2000})⁶. En este sentido, razonaba la comisión, al imponer la capitalidad sobre Buenos Aires, los constituyentes de 1853 “no advirtieron que minaban el sistema federal por su base, en el hecho de despojar de su ser político á uno de los miembros de la asociación” (^{Estado de Buenos Aires, 1860ª, p. 39}).

Esto implicaba concebir al territorio de la provincia como un componente esencial de su personalidad política. Como afirmaba José Mármol, la comisión examinadora había comprendido “que el Congreso en ningún caso podía disponer del territorio de los Estados; [y] que cada uno estaba en su derecho, como lo estaba Buenos Aires, de negar a la legislatura nacional la competencia para disponer de su territorio”, lo que suponía que la facultad del Congreso de designar el lugar de la capital debía estar sujeta a la “previa aceptación de las legislaturas provinciales” (^{Estado de Buenos Aires, 1860b, p. 101}). Por su parte, Bartolomé Mitre defendía la designación de una capital fija, porque dejar su definición al solo criterio del gobierno nacional implicaba dar a sus autoridades medios que les permitirían absorber la “soberanía local de las provincias” y eliminar así sus gobiernos particulares (^{Estado de Buenos Aires, 1860b, p. 103}). En su opinión, atenta al ejemplo de los Estados Unidos, la solución radicaba en disponer que “habrá una capital que será independiente por sí, que tenga un territorio propio y limitado” (^{Estado de Buenos Aires, 1860b, p. 103}). En similar línea, Rufino de Elizalde sostenía que “en el sistema federal, la capital supone que el gobierno federal debe existir siempre en ella”, y que éste allí “es lo que el gobierno particular en cada Estado”, en tanto la Constitución “le otorga una porción de atribuciones sobre el territorio federalizado” (^{Estado de Buenos Aires, 1860b, p. 104}). Como es posible advertir, el rechazo a la declaración unilateral de la capital por parte del Congreso nacional no implicaba cuestionar la necesidad de federalizar alguna porción de territorio para dotar al gobierno federal de una plaza exclusiva que lo hiciese “independiente” -en los términos de Mitre- de cualquier gobierno provincial.

Con base en estos argumentos, la opinión que prevaleció fue la de proponer la reforma del controvertido artículo 3°, que declaraba capital a la ciudad de Buenos Aires y la colocaba bajo jurisdicción exclusiva del gobierno federal, para establecer, en cambio, que la designación de la capital se haría por medio de una “ley especial” del Congreso, “previa cesión hecha por una ó más legislaturas provinciales del territorio que haya de federalizarse” (^{Estado de Buenos Aires, 1860b, p. 97}). Esos fueron los términos en que el artículo fue reformado por la convención nacional celebrada en Santa Fe en septiembre de 1860.

Pero las relaciones entre el gobierno encabezado por Derqui y el dirigido por Mitre se vieron fuertemente tensionadas por los conflictos desatados en algunas provincias. En particular, en noviembre de 1860, el asesinato del gobernador de San Juan, José Antonio Virasoro, quien el año anterior había sido puesto por Urquiza al frente de la intervención a la provincia, condujo a que Derqui ordenase una nueva intervención que derivó en el fusilamiento, en enero de 1861, de Antonino Aberastain, figura ligada a sectores del gobierno porteño y que se había hecho con la gobernación tras instigar el derrocamiento de Virasoro. La relación entre los dos gobiernos entró en crisis a raíz de esos episodios y el 14 de marzo el senador Manuel Leiva introdujo un proyecto de ley para declarar a Paraná “Capital permanente de la Nación Argentina”, facultando al ejecutivo nacional a negociar con Entre Ríos “la cesión por su respectiva Legislatura del territorio y propiedades provinciales nacionalizadas en la presente Ley” (“Proyecto de ley presentado al Senado en la sesión de 14 de marzo de 1861”, cit. de ^{Carranza, 1927, p. 237}). Pasados tres meses, el proyecto de Leiva obtuvo despacho favorable en la comisión encargada de estudiarlo, que se declaró “convencida de la necesidad de establecer de una manera definitiva el asiento de las Autoridades Nacionales que hasta hoy sólo lo han tenido provisoriamente en esta ciudad” (“Despacho de la comisión respectiva en el proyecto de ley de 14 de marzo de 1861”, cit. de ^{Carranza, 1927, p. 237}).

Tres días más tarde, el proyecto fue aprobado por el Senado. La decisión se producía cuando el gobierno de Paraná acababa de ordenar una nueva intervención federal -esta vez contra Córdoba, poniéndose al frente de ella el propio Derqui- y de declarar en sedición a Buenos Aires, todo lo cual sugiere que la cámara alta buscaba consumar el clima de ruptura definitiva entre Buenos Aires y la Confederación. De todas formas, al ingresar a la Cámara de Diputados, la iniciativa fue enviada a la comisión encargada de su estudio, en la que no obtendría despacho, con lo que nunca sería sancionada. Las tensiones entre los gobiernos de Paraná y de Buenos Aires se agudizaron al punto de volver a enfrentarse por las armas el 17 de septiembre en Pavón. El triunfo de las fuerzas de Buenos Aires significó para la Confederación el principio de su final, que se hizo manifiesto a comienzos de noviembre, con la decisión de Derqui de abandonar su cargo y huir hacia Montevideo.

Aun cuando la función presidencial fue asumida por el vice, Juan Esteban Pedernera, el gobierno de la Confederación era contemplado como extinto en los hechos. El 1° de diciembre de 1861, la legislatura de Entre Ríos sancionó una ley por la que declaraba reasumido

(…) el ejercicio de su Soberanía que le es propia, en toda su plenitud, hasta tanto que reunidas de nuevo las Provincias Argentinas bajo la Constitución federal jurada, cuya fé [sic] guarda, se encuentre la Nación en estado de completa paz y queda garantido el cumplimiento de aquella (^{Provincia de Entre Ríos, 1876, t. VII, p. 534}).

La provincia asumía, además, el depósito y guarda de todas las pertenencias de la nación, al mismo tiempo que retomaba el control de las aduanas existentes en su territorio hasta la reorganización del gobierno nacional. Al día siguiente, a partir de lo dispuesto por aquella ley, Urquiza emitió un decreto por el que ordenó que “la Ciudad del Paraná y su territorio” pasaba a ser regida por un jefe político, “con las mismas atribuciones que corresponde por la ley de la Provincia” (Provincia de Entre Ríos, 1876, t. VII, pp. 537-538) lo que significaba la reintegración al territorio de Entre Ríos del espacio que había permanecido federalizado. El día 19, una semana después de que Pedernera finalmente declarase caduco el gobierno de la Confederación, un nuevo decreto de Urquiza convocaba a elecciones en “la Ciudad del Paraná y su territorio”, para que ese distrito residual eligiese dos diputados a la legislatura provincial (^{Provincia de Entre Ríos, 1876, t. VII, pp. 546-547}).

Desaparecido el gobierno de la Confederación, lo hacía también el espacio de jurisdicción exclusiva que había sido concebido como condición indispensable para la existencia de una autoridad federal. Sin embargo, esa premisa no se disipó de inmediato. En junio de 1862, ya como Encargado del Ejecutivo nacional, Mitre envió al Senado un mensaje en el que planteaba la necesidad de dar bases firmes al gobierno nacional, lo que suponía dar respuesta a la cuestión de la capital, sugiriendo como una de las alternativas la de federalizar la entera provincia de Buenos Aires (^{República Argentina, 1862, pp. 36-38}). El 20 de agosto, sobre la base de un proyecto elaborado en el Senado, la Cámara de Diputados daba sanción a una ley que permitía, por el plazo de tres años, que las autoridades nacionales permaneciesen en la ciudad de Buenos Aires, “la cual como la provincia, queda federalizada en toda su estension” (^{República Argentina, 1862, p. 532}). Sin embargo, la legislatura de Buenos Aires no prestó su asentimiento, con lo que la norma quedó sin efecto legal alguno. En adelante, los poderes federales continuarían residiendo en la ciudad de Buenos Aires, que se mantenía a la vez como capital de su provincia, en una situación de provisionalidad que solo se resolvería en forma definitiva con la federalización de la ciudad en 1880 (^{Sabato, 2008}).

Conclusión

Varias décadas más tarde, un estudioso del derecho constitucional como Juan González Calderón afirmaba, en una de sus obras más importantes, que “jurídicamente las provincias son indestructibles, no pueden ser suprimidas contra su propia voluntad” (^{1917, p. 406}). En apoyo de tal aseveración, señalaba que “la naturaleza jurídica del Estado federal organizado en 1853-1860, implica que las provincias o estados han sido y son aún partes integrantes de la soberanía nacional”, a lo que añadía que la propia Constitución impedía a las autoridades federales disponer del territorio de las provincias sin el consentimiento de estas, de lo que deducía “que si es necesario el consentimiento de una Provincia, prestado por su Legislatura, para modificar su territorio, con mayor será necesario para suprimirla como tal Provincia” (^{González Calderón, 1917, pp. 406-407}). También apelaba, en apoyo de la tesis de la indestructibilidad de las provincias en un régimen federal, a autoridades intelectuales como el jurista judío alemán Georg Jellinek, como asimismo a la experiencia de los Estados Unidos, cuya Constitución “contiene diversas disposiciones que garantizan la perpetua existencia autonómica de los estados” (^{González Calderón, 1917, p. 408}). Pero su planteo tenía algunas omisiones significativas. Por ejemplo, a propósito de la república norteamericana, no mencionaba que el estado de Virginia occidental surgió de una separación en perjuicio del estado de Virginia, un acto que fue enseguida convalidado por el gobierno federal, deseoso de aumentar la representación parlamentaria de los estados de la Unión durante la Guerra de Secesión (^{Zimring, 2009}). Aunque el episodio podía ser descartado como excepcional, no dejaba de opacar la nitidez con la que el jurista argentino retrataba la trayectoria constitucional de los Estados Unidos. Por otra parte, con relación al caso argentino, González Calderón desatendía la singular experiencia de su nativa Entre Ríos, que había perdido su condición provincial durante varios años, cierto que con el asentimiento de sus representantes. Pero este hecho arrojaba preguntas desafiantes para la indestructibilidad que atribuía a las provincias argentinas. En efecto, ¿podía una provincia decidir, o bien consentir, su propia supresión? ¿Era posible que una provincia renunciase a su personalidad política para entregarse, por entero y sin término preciso, al estado nacional? ¿No constituía, en todo caso, una arbitraria limitación de la autonomía de una provincia el no poder disponer su propia desaparición?

No haber dado respuesta a esos posibles interrogantes, o no habérselos siquiera formulado, no es algo de lo que corresponda acusar a un autor en particular. Según lo visto al inicio, la federalización de Entre Ríos tampoco fue objeto de especial interés por parte de muchos otros estudiosos del derecho constitucional argentino. Las razones de esa escasa atención serán sin duda muy variadas, y el hecho de que Entre Ríos viese restituido su estatus provincial acaso contribuyó a que su experiencia quedase reducida a un episodio anecdótico dentro de la cuestión de la designación de la capital, que tuvo siempre a Buenos Aires como protagonista. De hecho, si la federalización de una provincia aparecía para González Calderón como un problema que merecía un comentario más específico, lo era por haberse planteado, aunque finalmente sin éxito, en el caso de Buenos Aires. La ley que Mitre promovió en 1862 para federalizar la provincia, no podía sino provocar perplejidad en quien, como González Calderón, razonaba a partir de la premisa de la indestructibilidad de las provincias. En efecto, no vacilaba en confesar “verdaderamente difícil explicar este radicalísimo cambio de criterio que se operó en el fogoso defensor de los ‘derechos de Buenos Aires’, en seguida de lograda su exaltación a la primera magistratura de la República” (^{González Calderón, 1917, p. 462}). Una ley como esa, por la cual se buscaba suprimir la autonomía de una provincia, para ponerla a completa disposición del gobierno nacional, le parecía “completamente contraria a la Constitución”, primero porque, a diferencia de lo dictado en esta, se federalizaba toda una provincia y no solo una ciudad, y, segundo, porque -según el autor- el artículo 13° del texto constitucional no permitía la supresión de provincias (^{González Calderón, 1917, p. 463}). Pero para ser más convincente, esa imputación de inconstitucionalidad requería pasar por alto que los propios constituyentes de la Confederación, en la ley de interinato del 13 de diciembre de 1853, habían dispuesto la federalización completa de la provincia cuya capital fuese designada sede de las autoridades nacionales, norma que condujo a que la legislatura de Entre Ríos declarase el cese de la provincia en 1854. Esto significa que la medida promovida por Mitre en 1862 contaba con antecedentes efectivos que invitan a revisar el carácter de aberración constitucional que González Calderón le endilgaba.

Aunque cabe pensar que el propósito de Mitre al intentar colocar a la provincia bajo la jurisdicción federal haya sido el de conjurar la amenaza que le suponía la división del Partido Liberal porteño (^{Halperin Donghi, 1995, pp. 54-55}), puede también imaginarse que haya creído posible seguir los pasos de Urquiza, quien siendo al mismo tiempo Director de la Confederación y gobernador de Entre Ríos, promovió la completa federalización de la provincia, de modo que la circunstancia de asumir la presidencia no dejase ocasión para que la autonomía provincial sirviese como fuente de una eventual oposición a su poder. De hecho, al concluir en 1860 su mandato presidencial, Urquiza volvió a ser el gobernador de su restaurada provincia, lo que bien puede haber sido visto por los contemporáneos como la exitosa coronación de una estrategia que podía ser replicada. Pero Entre Ríos no era Buenos Aires, como tampoco el control que Urquiza ejercía sobre la primera era el que Mitre tenía sobre la segunda. Aun cuando Mitre logró que el Congreso aprobase la federalización de la provincia, el rechazo de una legislatura dominada por los seguidores de Alsina hizo que la ley quedase sin ningún efecto. “Al proceder así”, interpretaba González Calderón, la legislatura de Buenos Aires “no solo salvó la autonomía propia sino también nuestras instituciones federales, seriamente amenazadas por esa medida política extraviada” (^{1917, p. 464}).

Pero ese elogio del autonomismo porteño como salvador del federalismo argentino implicaba pensar que, de haber contado Mitre con el control de la legislatura, Buenos Aires podía haber seguido el camino de Entre Ríos, aunque a diferencia de esta última, federalizada sin término preciso, se había propuesto que lo estuviese por un plazo de tres años. Como sea, la indagación realizada en este estudio sugiere que, al menos hasta comienzos de la década de 1860, existían numerosos e importantes actores para los cuales la condición provincial no era un atributo perpetuo o inmodificable, sino por el contrario sujeto a condicionamientos políticos de orden superior, como podían ser la designación de la capital de la nación o la transferencia de la administración provincial a un flamante estado federal carente de toda estructura burocrática propia, como asimismo podía quedar supeditada a las estrategias -exitosas o frustradas- con las que algunos dirigentes buscaron mantener control sobre sus respectivas provincias. Al menos para parte relevante de esos grupos dirigentes, la calidad provincial no era concebida como una propiedad que trazase un ámbito inexpugnable, ni aun ante un poder federal neonato, lo que invita a revisar la idea de que, hacia 1852, se había ya blindado “definitivamente el vínculo tradicional entre territorio y jurisdicción derivado de los privilegios coloniales” (^{Agüero, 2021, p. 19}). En este sentido, no puede dejar de subrayarse que el Congreso de Santa Fe sancionó en 1853 una ley que imponía la federalización, completa y sin límite de tiempo, de aquella provincia cuya capital fuese designada capital federal. Aun cuando el cese jurídico de la provincia en cuestión requería del asentimiento de su legislatura, es forzoso advertir que sus miembros no solo actuaban como seguidores de postulados doctrinarios o tradiciones jurídicas, sino también guiados por alineamientos políticos que podían traducirse en la aprobación o en el rechazo de una medida semejante. Y si bien es cierto que aquella norma parece haber sido hecha a la medida del dominio que Urquiza todavía ejercía sobre Entre Ríos (^{Schmit, 2015c}), también lo es que pudo haber sido aplicada a otras provincias, por ejemplo, si otros hubiesen sido el ingenio de Derqui y la suerte de la Confederación.

Antes que representar un caso menor que podría ser desdeñado sin mayor cuidado, la federalización de Entre Ríos constituye un hecho significativo, cuanto menos porque la transferencia de su territorio a otra jurisdicción implicaba una ruptura del vínculo entre ambos elementos. Sin duda que la peculiar trayectoria seguida por Entre Ríos en la década de 1850 es indisociable de la figura de Urquiza. Pero aun si el cese de la provincia fuese reducido a una estrategia política del caudillo, sería entonces necesario admitir que ella sola podía bastar para disolver la postulada unidad tradicional entre jurisdicción y territorio. Sin pretender negar todo peso a las tradiciones jurídicas enraizadas en tiempos incluso remotos, el caso aquí examinado sugiere que ellas podían ser dejadas sin más de lado para hacer lugar a decisiones políticas que las contradecían en forma evidente. En este sentido, de acuerdo con lo advertido por José Carlos Chiaramonte, si bien el poder constituyente fue legitimado como producto de un contrato entre personas políticas -las provincias-, al mismo tiempo exigió “renunciar a la antigua naturaleza de los representantes [de las provincias], y a la correspondiente calidad de personas morales soberanas de sus comitentes”, todo lo cual fue posible al imputar la soberanía a la ficción jurídica de la nación (^{2004, p. 88}). De manera que sea que se entienda que las provincias habían sido hasta ese momento verdaderos estados soberanos (^{Chiaramonte, 2004}; ²⁰¹⁶), o que se postule que ellas expresaban la continuidad de ciertos elementos de una antigua cultura jurídica hispánica (^{Agüero, 2019}, ²⁰²¹), lo cierto es que la federalización de Entre Ríos, lejos de representar un episodio anecdótico de la historia constitucional argentina, revela que la entidad provincial era contemplada por buena parte de los actores de mediados del siglo XIX como disponible a la experimentación política y no como una persona imperecedera.

De ser entonces cierto lo postulado en estas páginas, la idea según la cual la personalidad política de las provincias era indestructible, no había todavía ascendido al rango de dogma del federalismo argentino que, en cambio, sí parecía haber alcanzado para la época en que González Calderón escribía. En este sentido, la omisión que el jurista hacía del caso entrerriano podría ser considerada menos un escamoteo para favorecer su argumento, que un testimonio del triunfo de un cierto modo de entender la condición provincial que a su vez opacaba formas alternativas de concebirla, lo que también explicaría la falta de interés historiográfico advertida al inicio. Todo lo expuesto en este artículo invitaría entonces a pensar que los años aquí comprendidos señalarían un momento clave en la reconfiguración de la calidad provincial, que en lo sucesivo dejaría de ser concebida como una condición que podía ser abolida, dejando a los territorios y las jurisdicciones provinciales disponibles ante los requerimientos del estado federal o las estrategias de los caudillos, para afianzarse en cambio más tarde la idea de que revestían el carácter de personas indestructibles dotadas de un cuerpo territorial inalienable, aun cuando una de ellas había dejado de existir y otra estuvo a punto de correr el mismo destino.