Los de mi generación, que nacimos y vivimos durante la Guerra Fría, pensábamos que ésta nunca terminaría -a pesar de la distensión de los setenta, que fue percibida en su mo-mento como una tentativa de cambio de orden-.

Sin embargo, casi sin darnos cuenta, llegó Gorbachov, Helsinki, la caída del Muro, la disolución de la URSS y el fin de la Guerra Fría, junto a la esperanza de un nuevo orden, más democrático y equitativo, sobre la base de una hegemonía norteamericana benévola.

Pero de las certezas de las reglas de juego a las que nos habíamos acostumbrado, entramos a las incertezas y a una larga transición que llega hasta el presente (recordemos que la anterior se extendió entre las dos guerras mundiales). Por ello es válido hacer un breve racconto sobre la evolución del sistema en las últimas décadas para entender dónde estamos, posicionar a nuestra región y visualizar las posibilidades de ampliar los márgenes de autonomía en aras de una mejor inserción internacional a través de la Cooperación Sur-Sur.

El ambiente internacional se muestra hoy frágil, inestable y proclive a sorpresas, en un proceso de cambios lentos, difusos, a veces engañosos por lo contradictorio, con modificaciones en la superficie, que no necesariamente se reflejan en la estructura.

A finales de los noventas, el cambio de siglo nos auguraba un mundo nuevo. Pero estalló con las Torres Gemelas, iniciando una década que mostró algunos cambios, entre ellos la vuelta a la securitización de las relaciones internacionales, la pérdida de relevancia de nuestra región para los poderes centrales y la irrupción de China en el escenario mundial.

El siglo XXI se anunció con turbulencias, luego de una década signada por “las bondades” del neoliberalismo imperante en la post Guerra Fría. Uno de los datos más relevantes fue la reconfiguración de fuerzas que comenzó a mostrarse con el surgimiento o resurgimiento de actores estatales que aspiraban a ocupar “su lugar en el mundo” acorde con sus nuevas potencialidades y por ende, a sentarse en la mesa de negociaciones para debatir las reglas de juego internacionales con los otrora “repartidores supremos”, para utilizar la expresión de ^{Juan Carlos Puig (1984)}.

China se venía perfilando como un nuevo jugador regional, con un crecimiento económico sostenido, apuntando a un rol a escala global junto a los emergentes, que se organizaron en los BRICS (Brasil, Rusia, India China y Sudáfrica) sobre el final de la década en la reunión de Ekaterimburgo (2009), -aunque ya Jim O’Neill, había creado el acrónimo en 2001- para dar respuesta a la crisis financiera de 2008/2009.

Por entonces, parecía que un nuevo orden comenzaba a gestarse con la participación más activa de los llamados emergentes, que se perfilaban desde el ahora llamado Sur Global, para referirse a una realidad que antes se denominaba Tercer Mundo, Periferia o simplemente Sur.

Las interpretaciones del Norte planteaban variadas lecturas. Para ^{Grevi (2010)}, por ejemplo, el sistema se dirigía hacia una novedosa forma de multipolaridad, marcada por la redistribución de las cuotas de poder en las esferas económica, política y militar y atravesada por una profunda interdependencia, dando lugar a un “orden interpolar”. Para ^{Haas (2008)} el orden sería “no polar” y para ^{Zakaria (2008)} -siguiendo la propuesta de ^{Amsden (2001)}- comenzaba el “ascenso del resto”, particularmente en la dimensión económica. El resto lo constituirían los nuevos actores económicos, muchos de los cuales provienen del Sur.

La clásica división entre Norte y Sur, desarrollados/subdesarrollados o centro/periferia se está complejizando y diluyendo. Hay “Sures” que emergen en el Norte y “Nortes” que emergen en el Sur. El crecimiento económico de los países centrales no se está dando de forma pareja, generando en muchos de ellos disparidades graves y desigualdades profundas al interior de sus propias sociedades. En los países emergentes y en desarrollo, la contracara es la generación de polos de crecimiento en contextos de pobreza y desigualdad muy fuerte, lo que ha llevado a caracterizarlos como gigantes con pies de barro. Paralelamente a los mencionados procesos, el poder se dirige hacia nuevas geografías, desplazándose del Norte y de Occidente hacia el Sur y Oriente, donde se sitúa China.

Por ello, aun cuando nuestros mapas cognitivos estén todavía anclados en la tensión Este-Oeste y Norte-Sur o centro-periferia, se precisa de esfuerzos intelectuales y perceptivos para avizorar los tiempos que se aproximan y descolonizar un pensamiento que nos orientó y modeló durante los últimos tres siglos.

Como en toda transición, las categorías clásicas se confunden, se diluyen y lo viejo y lo nuevo se entremezcla con contradicciones y superposiciones (^{Lechini, 2012}). Las viejas coaliciones sobreviven al tiempo que otras nuevas emergen, otorgando relevancia y nueva vigencia al multilateralismo, al minilateralismo y a las redes transnacionales de la sociedad civil. Prueba de ello es la proliferación de actores gubernamentales y no gubernamentales en asociaciones de geometría variable, formando diversos grupos y coaliciones –generalmente micro- en torno a cuestiones específicas de interés común.

El mundo de la primera década del Siglo XXI pareció rediseñarse con la participación de poderes emergentes en una nueva relación entre economía y política. Aunque muchas veces estos emergentes sólo compartían algunos intereses y no una agenda común, comenzaron a jugar roles crecientemente relevantes en la economía mundial y en la política global.

Subproducto del accionar de los emergentes es la conformación de nuevas alianzas. Entre ellas, la Organización de Cooperación de Shanghai (OCS) creada en 2001, IBSA (India, Brasil y Sudáfrica) grupo conformado en 2003 y el ya mencionado grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica). Asimismo, asistimos a la proliferación de siglas que señalan conjuntos de actores emergentes, tales como BRICET (BRIC + Europa Oriental y Turquía), BRICM (BRIC + México), BRICK (BRIC + Corea del Sur), Next Eleven (Bangladesh, Egipto, Indonesia, Irán, México, Nigeria, Pakistán, Filipinas, Corea del Sur, Turquía y Vietnam) y CIVETS (Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Sudáfrica).

Sin embargo, luego de una primera década donde existían amplias expectativas sobre las capacidades económicas y políticas de los países emergentes con ambiciosos proyectos, sobrevino un segundo período donde comenzaron a verse las limitaciones a ese “despertar” y el cuestionamiento acerca de los efectivos alcances de las acciones desarrolladas en la década anterior.

Si bien la crisis económico-financiera llegó también a las orillas de estos Estados, que en la primera década del Siglo XIX mostraban intenciones de ocupar nuevos lugares en la estructura global, sus diferentes capacidades reflejaron los niveles de resistencia a los embates. Consecuentemente, en la segunda década se mantuvo el proceso de dislocamiento de los centros económicos hacia la región del Asia Pacífico, en momentos en que la alianza atlántica conformada por Estados Unidos y la Unión Europea presentaba serios problemas a su interior (Brexit, entre otros) y el presidente norteamericano DonaldTrump planteaba posiciones aislacionistas al retirarse del Acuerdo de Cambio Climático, abandonar las negociaciones transpacíficas –Trans-Pacific Partnership (TPP)- y distanciarse del NAFTA.

El panorama económico y geopolítico de esta región que reemerge se encuentra en reconfiguración. China asume creciente protagonismo como líder de los “decaídos” BRICS y, sobre todo, como impulsora de la Nueva Ruta de la Seda, mostrando que “su región” es un núcleo importante, donde junto a India están superando la crisis con un Japón en recuperación. El Foro “La Franja y la Ruta” del grupo de los 28 líderes mundiales que se celebró en Beijing, el 14 y 15 de mayo de 2017, es una de las iniciativas de comercio, conectividad e infraestructura más ambiciosas del gigante asiático, acuñada por el presidente chino Xi Jinping en 2013. El "Cinturón Económico de la Ruta de la Seda" y la "Ruta de la Seda Marítima del siglo XXI" reúnen los territorios de 60 países, que juntos combinan un PBI de 21 billones de dólares, planteando un nuevo escenario que no puede desconocerse y cambiando de alguna manera el eje del dinamismo comercial internacional. Finalmente, con la denominación de BRI (Belt and Road Initiative), Beijing reorienta la balanza del poder hacia el Pacífico, conectándose a través de Asia con Europa, África y América Latina.

Por su parte, otros actores asiáticos que buscaron contrarrestar esta iniciativa o, al menos mostrar sus músculos, son India y Japón, quienes desde 2007 junto a Estados Unidos y Australia organizaron una alianza en cuadrilátero, el Quad para contrarrestar la creciente influencia de China en la región de Asia Pacífico. Otros lo ven como un instrumento para cortejar a India, tradicionalmente no alineada en las batallas de las superpotencias. Por su parte Japón invitó a Nueva Delhi en 2017 a promover una activa conectividad en la región Indo Pacífico a través del desarrollo de proyectos de infraestructura en África. Este acuerdo, que dará forma al Corredor de Crecimiento Afroasiático (Asia Africa Growth Corridor, AAGC), priorizará proyectos de desarrollo en salud y productos farmacéuticos, agricultura y apoyo en situaciones de crisis.

Sobre el cierre de la segunda década las cosas habían mejorado solo para algunos emergentes, quedando China e India como los sobrevivientes de las crisis sufridas por Brasil y Sudáfrica. Rusia esperaría unos años más para mostrar su garra.

El orden de postguerra seguía lentamente languideciendo, junto con el concepto mismo de democracia al estilo Tocqueville, pertinente para algunos países occidentales, pero impracticable en otros.

Sin perfilarse nuevas reglas, el debate se centraba entonces en torno al ascenso de China y sus aspiraciones veladas de liderazgo global, la disputa de hegemonía con EE.UU., en torno a tecnología 5G, comercio, armas. Asimismo, otros hechos pincelan el momento: consolidación del área Asia Pacífico y el debilitamiento de Europa con el Brexit; permanencia de conflictos viejos y nuevos en áreas claves: Irak, Afganistán y Siria como los casos más relevantes de un orden que no cristaliza. Globalización e hiperglobalización coexisten con procesos de desglobalización, fragmentación y localización. La integración, en jaque, mostrando variadas señales de desintegración son características de entonces que aún perviven.

En la tercera década, nos descolocó un fenómeno que parecía erradicado hace 100 años: la pandemia globalizada. Los cambios provocados por el coronavirus no han hecho más que acentuar ciertas tendencias que se venían perfilando en el orden internacional, respecto a la globalización y al neoliberalismo y, principalmente, vinculadas a quién manda en el mundo, quiénes tienen tecnología y dinero para salvarse, y quiénes no. Asimismo preanunciaron el camino de un nuevo escenario donde los nacionalismos, la biopolítica, la salud y la tecnología virtual, entre otras cuestiones, tienen otro lugar.

En este año 2022, cuando el COVID parecía comenzar a replegarse en el mundo, nos sorprendió un nuevo suceso: el inicio de la guerra de Ucrania, el 24 de febrero de 2022, que al momento de escribir estas líneas, aun no tuvo resolución, pero que ha implicado otra vuelta de tuerca al inestable sistema de relaciones de poder. El regreso a métodos tradicionales de invasión territorial (con preludio en la apropiación de Crimea en 2014) despertaron alarmas rojas en la seguridad europea y en la relación de Rusia con Estados Unidos, así como expectativas respecto a la posición de China y los nuevos equilibrios globales.

Asimismo, la prolongación del conflicto trajo efectos secundarios no menores, como el aumento de los precios de la energía y alimentos, fertilizantes y minerales raros (provenientes de Rusia y Ucrania) - afectando las economías que venían de sufrir la retracción por el golpe de la pandemia, principalmente en el caso de los países del Sur que son nuevamente los más afectados, con pocas posibilidades de revertir esa situación- y una reformulación de la seguridad y el armamentismo en Occidente.

Los conflictos siguen, más tecnológicos y en paralelo, también a la vieja usanza, cobrando vidas de los ucranianos y rusos y probando armas nuevas. La utilización de drones hace que la guerra se vuelva más tolerable y alejada para Estados Unidos y, posiblemente, más larga. Pero el conflicto ha despertado a la OTAN, promoviendo el liderazgo norteamericano y sus exportaciones de armas, gas y alimentos.

A un orden internacional en transición con el fin de la Guerra Fría, el corto período de hegemonía norteamericana, el ascenso de varios emergentes y la caída de algunos de ellos, este cambio en el accionar de Rusia ha llevado a nuevas discusiones y replanteos sobre hacia qué orden nos dirigimos y cuáles serán las reglas de juego. ¿Otra Guerra Fría? ¿Qué rol para Europa y Estados Unidos? La relación estratégica de China con Rusia ha adquirido una importancia fundamental en el ajuste del orden mundial tras la invasión de Ucrania, que sumió a Europa en un enfrentamiento militar y al mundo en una guerra económica a gran escala. ¿Hasta dónde avanzará Pekín en el acercamiento estratégico y militar con Moscú?, o ¿buscará mantener las distancias con el Kremlin para no comprometer sus vínculos con Occidente? Son algunos de los interrogantes sin respuesta en estos momentos que tienen al mundo en vilo y a nuestra región preocupada.

1. La región latinoamericana y la CSS

Los cambios de fin de siglo ofrecieron a los países del llamado Sur Global mayores márgenes de permisibilidad internacional, pudiendo innovar sobre las estructuras de poder vigentes y generar nuevas y diversificadas relaciones, multiplicando las alianzas regionales y globales. De esta forma se revalorizó el multilateralismo, se reubicó el desarrollo como elemento central de la agenda global y se planteó la necesidad de aunar esfuerzos horizontales para promover el desarrollo sustentable y combatir males como el hambre y la pobreza.

Con este marco, se posibilitó la ampliación de las iniciativas de cooperación Sur-Sur en la región latinoamericana, la cual no ha estado ajena a los procesos anteriormente mencionados, mostrando también escenarios muy diferentes entre ambas décadas, pasando de una etapa de crecimiento económico fruto del incremento de las exportaciones, principalmente de las materias primas, en un contexto de gobiernos denominados “progresistas”, a un período donde se pudo apreciar el reflujo de la crisis financiera que inicialmente parecía no haberlos tocado, mostrando un contexto de dificultades económicas y financieras que hoy deben enfrentar nuevos gobiernos con signos políticos variados.

Cabe aquí preguntarse entonces por las posibilidades y viabilidad de la cooperación Sur-Sur (CSS) para América Latina, situada en la periferia y sobre la compatibilización de la tensión entre solidaridad e intereses. Amerita también una breve reflexión sobre qué es el Sur, para clarificar el objeto. El Sur comprende un grupo de países en desarrollo que pertenecen a la periferia y que comparten similares situaciones de vulnerabilidad y desafíos para mejorar su inserción internacional.

La CSS, por tanto, se plantea como una las opciones estratégicas para sumar autonomía y poder incidir en el establecimiento de las reglas de juego. A través del tiempo y de las narrativas, hay rasgos centrales que la CSS ha mantenido y nos permiten presentarla como un proceso políticamente motivado que expresa intereses compartidos y plurales entre los países en desarrollo; que se basa en los principios de respeto por la soberanía, solidaridad, beneficio mutuo y no condicionalidad. Es un concepto que permite explicar el fenómeno político de las relaciones entre países del Sur que comparten supuestos básicos comunes (likemindedness) para lograr objetivos de desarrollo y mejorar sus márgenes de autonomía en el sistema internacional a partir de la convergencia de intereses y la práctica solidaria (^{Lechini, 2009}). Esta cooperación es entendida en este contexto como una construcción esencialmente política que apunta a reforzar las relaciones bilaterales y a formar coaliciones en los foros multilaterales, para obtener mayor poder de negociación conjunto.

La CSS como un hecho y a su vez como un concepto tiene sus antecedentes en las décadas de 1960 y 1970, con origen en la reunión de Bandung de 1955. Pero desde Indonesia en adelante, mucha agua corrió bajo el puente, muchas expectativas florecieron y otras se diluyeron. Este proceso estuvo marcado por la incidencia de factores sistémicos que promovieron respuestas domésticas favorables a la promoción de los lazos sur-sur, bajo las distintas modalidades que se aplicaron. La década del 70 fue un período dorado enmarcado en la confluencia de los países del sur en ámbitos multilaterales junto al alza de los precios de las materias primas que exportaban, frente a la retracción de los países centrales para responder rápidamente a las demandas económicas de cambio y dar respuesta al shock petrolero de 1973 y a la crisis del sistema monetario y financiero de Bretton Woods, en un contexto de détente.

La CSS tuvo un momento de oro en los setenta, cuando los Estados centrales estaban preocupados por sus crisis y los países en desarrollo productores de materias primas mostraban crecimiento. Pero ya sobre finales de la década, la CSS fue reducida en su contenido a Cooperación Técnica, en el marco de la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo realizada en Buenos Aires en 1978, en tanto se apelaba a una modalidad específica de cooperación por sobre la cooperación política, económica-financiera o científica.

Los ochenta trajeron una recomposición del Norte y una desarticulación del Sur, con la consecuente retracción de la CSS, con respuestas individuales y fragmentadas de los países de la región para enfrentar sus restricciones económicas bajo el peso de la deuda externa y de los planes de ajuste estructural (Plan Berg para África en los 80 y Consenso de Washington para los deudores en los 90). La CSS parecía olvidada, pero nuevamente un cambio de timón le abrió nuevas posibilidades.

La primera década del siglo XXI marcó un punto de inflexión en la dinámica del orden internacional de la postguerra fría, ofreciendo una ventana de oportunidades para los países del ahora llamado Sur Global, gracias al crecimiento económico sostenido de algunos Estados y su surgimiento como líderes regionales y potencias emergentes. Al ganar protagonismo impulsaron una nueva etapa que permitió el resurgimiento de la Cooperación Sur-Sur (CSS) que había sido relegada en la década de 1980 y 1990.

Este ambiente propicio, gracias al movimiento de “placas tectónicas” de la estructura del sistema internacional, les permitió a los países del Sur desarrollar políticas exteriores más autonómicas en un contexto de promoción de la cooperación horizontal bajo un supuesto de declarada solidaridad.

Aunque en la primera década los países de América Latina profundizaron la Cooperación Sur-Sur con otras regiones, y entre sí, desplegando una política exterior con una orientación autonómica, revalorizando el multilateralismo, condicionantes domésticos y sistémicos mostraron las limitaciones a los márgenes de autonomía que se habían generado a partir de condiciones económicas estructurales positivas a nivel mundial, como fue el alto precio de las materias primas exportadas por los países en desarrollo.

Las propias realidades domésticas y los múltiples y variados intereses nacionales y locales no siempre marcharon en la misma dirección de las cuestiones compartidas (“commonalities”) expresadas en los discursos oficiales. Por ello, en muchas ocasiones la Cooperación Sur-Sur fue parte de una “puesta en escena”, con baja intencionalidad.

En la segunda década del siglo XXI, factores sistémicos de orden económico (coletazos de la crisis financiera internacional que afectó sus economías, sumado al renovado proteccionismo del Norte) y político (llegada de Trump al gobierno de los Estados Unidos) así como situaciones domésticas (arribo del conservadurismo político en la región latinoamericana) cambiaron las condiciones de los países del Sur, afectando su estabilidad política y económica y provocando una retracción en las acciones desarrolladas.

No obstante, sobre fines de la década, en 2019 se logró realizar en Buenos Aires la segunda conferencia sobre Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, PABA +40, donde la cooperación financiera y comercial cobró una mayor relevancia en los flujos de CSS, conjugándose con la cooperación técnica y científica.

Esta multidimensionalidad se vio reflejada en la categoría de new development compact propuesta por ^{Chaturvedi (2016}: 7) donde la CSS que se desarrolla entre actores del Sur no tiene la imposición de condicionalidades planteadas por el Norte, sino que se guía por los principios propios de la CSS, esto es: beneficio mutuo, no interferencia y promoción de oportunidades de crecimiento colectivo.

De este modo, la CSS refleja cada vez más un entramado de relaciones y de intercambio cooperativo y complementario entre actores del Sur que se fundamenta en necesidades y objetivos comunes de desarrollo. Obviamente, estos vínculos no están exentos de tensiones explícitas e implícitas entre los intereses y las solidaridades. Al igual que cualquier tipo de relación internacional, no se hallan libres de contradicciones. En este punto, cabe retomar las reflexiones de ^{Milani (2018)} cuando indica que no hay cooperación desinteresada entre los países en desarrollo, que los intereses, las motivaciones y estrategias de los países que participan en esquemas de CSS pueden ser muy similares a aquellos del Norte, ya que si bien el marco simbólico de la CSS tiene sus particularidades, esto no implica que los países intervinientes sean Estados sin intereses estratégicos.

La CSS nació a mediados del siglo XX con carácter político e intergubernamental y actualmente continúa siendo así en gran medida, lo cual permite comprender mejor la estrecha relación que hay entre política exterior y CSS. Como en este siglo se ha avanzado en la institucionalización de la CSS en las estructuras burocráticas de nuestros países y se ha internalizado la CSS en sus discursos y acciones de política internacional, cabe esperar su supervivencia en los períodos de dificultades, para resurgir cuando las condiciones lo permitan.

Por ello, a pesar de los altibajos sufridos en el siglo XX y la repetición de estas mismas tendencias en el siglo XXI, con una primera década de auge y una segunda de descenso del perfil, la CSS ha persistido más solidaria en el período de auge y más pragmática en el descenso, pero sosteniendo ambas características a la vez.

Los cambios en las condiciones domésticas tuvieron una fuerte influencia. En la primera década, el alto precio de los commodities favoreció el crecimiento de los países de la periferia y se promovió la CSS como un elemento más de la política exterior. Aunque los países centrales bajaron el perfil de su cooperación Norte Sur, los emergentes, liderados por China, tomaron el liderazgo. Para la segunda década, la crisis financiera y los cambios de gobierno en algunos países del Sur, como por ejemplo Brasil en América Latina, incidieron en el cambio de narrativa y postura respecto a la CSS, produciéndose un descenso de perfil. Tal como lo anunciaron ^{Ayllón Pino (2016)} y ^{Malacalza (2020)}, la CSS atraviesa actualmente una fase incierta de estancamiento e incertidumbre, que ha llevado incluso a algunos retrocesos, fruto del impacto del cambio de ciclo político y económico en la región sumado a las dificultades económicas que inhabilitan disponer de recursos para sostener en la práctica los discursos.

2. Mirando hacia adelante

A lo largo de estas reflexiones podemos afirmar que continuamos en un contexto sistémico cada vez más incierto donde coexisten conflicto y cooperación, donde las reglas de juego siguen relativamente difusas y las decisiones que toman los poderosos solo responden a sus intereses geoestratégicos. El Sur existe, pero hoy tiene una voz baja. Y en ello no podemos solamente responsabilizar a los más fuertes. También existen elites afónicas, con intereses alejados de las realidades ciudadanas, tal como el esquema de dependencia planteado por ^{Sunkel y Paz (1970)} hace muchos años.

A pesar de los altos y bajos en su trayectoria de poco más de cincuenta años, la CSS desarrollada entre los Estados de la periferia ha sobrevivido a todos los avatares sistémicos y domésticos, constituyéndose en una plataforma para mostrar la presencia política del Sur en el escenario internacional e intentando implementar enfoques alternativos a los modelos tradicionales de cooperación al desarrollo.

Sin embargo, su contenido sigue siendo debatido ante la dispersión de definiciones que reflejaban la amplitud de los fenómenos que se están produciendo con los mencionados cambios. La CSS nuevamente está mutando en función de la evolución del orden internacional, generando un fenómeno parcialmente diferente al del siglo XX, con menos solidaridad y más intereses, motivando y empujando la cooperación que se fue desdoblando en sus variadas dimensiones.

La CSS necesita fortalecerse, con más coordinación en todos los niveles políticos de decisión y con mejores capacidades institucionales. Una CSS que combine solidaridad con intereses, que promueva el conocimiento mutuo, adaptando y acomodando los aprendizajes del Norte con las necesidades y las experiencias acumuladas en el Sur. Para ello necesita de elites con la voluntad política de mejorar las conexiones horizontales, el diálogo político y los intercambios culturales.

Solo que el camino es muy complejo, habida cuenta de la heterogeneidad de los países del Sur y de los nuevos y diferentes niveles de desarrollo al que han accedido muchos de ellos. Y muchas veces puede sucederles como a Icaro, que pierdan su identidad por acercarse al Sol y repitan prácticas no deseadas de los países del centro.