La política Medellín Ciudad Clúster, ¿contribuye al desarrollo endógeno? Una aproximación desde los cuatro planos de Boisier¹

Nicolás Ballesteros Sánchez (•)
Andrea Navia Saldarriaga (••)
Universidad Nacional de Colombia

Elizabeth Romero Roa (•••)
Fundación Universitaria CEIPA (Colombia)

(•) mailto: Geografonicolas@gmail.com
(••) mailto: maralaluna@ gmail.com
(•••) mailto:eliza.roa@gmail.com

RESUMEN
El presente artículo pretende indagar sí la Política Medellín Ciudad Clúster contribuye al desarrollo endógeno, pues se ha convertido en un modelo nacional susceptible de replicación para el desarrollo territorial. Para ello, primero se hace una contextualización desde la perspectiva de varios autores sobre este enfoque de cara al actual escenario de la globalización; posteriormente, se esclarece que la endogeneidad se manifiesta en por lo menos cuatro planos que se cruzan entre sí: el plano político, económico, científico-tecnológico y cultural, de acuerdo a los planteamientos de Boisier (2005); una vez establecido este marco de referencia, se realiza un análisis del programa de desarrollo Medellín Ciudad Clúster -consignado en el acuerdo municipal 087, aprobado por el Concejo de Medellín- cuyo resultado señala que la política pública diseñada encuentra perspectivas conceptuales correspondientes a la visión del desarrollo endógeno pero con ciertas limitantes para fomentar descentralización y reinversión de capital y conocimiento.

PALABRAS CLAVE : Desarrollo endógeno; Política económica; Clúster Medellín.

ABSTRACT
This paper examines whether the Policy Clúster Medellin City, contributing to the endogenous development. First is a contextualisation from various authors on this approach, facing the current context of globalization, then, to address the concern, it is assumed that endogeneity is manifested in at least four planes that intersect each other: political, economic, scientific-technological and cultural, according to the approaches of Boisier (2005), once established this framework, it makes an analysis of the development program Medellín City Policy Clúster-contained in the 087 municipal agreement approved by the Board of Medellin, the result indicates that the policy actually contributes according to endogenous development vision but with certain limitations to promote decentralization and reinvestment of capital and knowledge.

KEY WORDS : Endogenous development; Economic policy; Clúster Medellín.

RECEPCIÓN: 02/08/12
ACEPTACIÓN FINAL: 10/12/12

1. INTRODUCCIÓN
Medellín, capital del departamento de Antioquia, Colombia, está localizada al noroccidente del país, cuenta con una población aproximada de 2 400 000 habitantes, ubicándola como la segunda ciudad de aglomeración urbana del país. Después de Bogotá, Medellín es el segundo centro económico más importante de Colombia, representa más de 8 % del PIB nacional, y en conjunto con su área metropolitana aporta cerca de 11 %, en tanto es una de las regiones más productivas del país.

La ciudad además cuenta con un reconocimiento nacional por su liderazgo económico y social logrado a través de estrategias innovadoras y de grande envergadura para la ciudad. Por ejemplo, Medellín posee el único sistema integral de transporte que incluye un sistema de cable aéreo y metro; así como la reciente instalación de escaleras eléctricas al aire libre en una de las comunas de la ciudad, que mejorará la movilidad de aproximadamente 12 000 habitantes.

Es así como la ciudad, líder en productividad y en estrategias innovadoras para el desarrollo de su territorio, establece el programa Medellín Ciudad Clúster para impulsar la competitividad de la región, como un modelo para la organización del sistema productivo enfocado en sectores estratégicos. El programa se incorpora al plan de desarrollo de la ciudad en 2004, se da a conocer en 2006 y es convertido en política pública local en 2009, se fundamenta en los estudios y programas nacionales para la competitividad que empezaron a realizarse en los años noventa a propósito de la apertura económica del país.

Mapa 1
Departamento de Antioquia, Colombia

Fuente: elaboración propia.

El Proyecto Medellín Ciudad Clúster es liderado por la Alcaldía de Medellín en alianza estratégica con la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia (CCMA), y se ha convertido en una experiencia susceptible de replicación, por los resultados en la esfera económica;² de hecho, actualmente 19 de los 32 departamentos colombianos están adelantando iniciativas clúster, o están en camino a su construcción, según señala Jaime Eduardo Echeverri Chavarriaga, vicepresidente de Planeación y Desarrollo de la CCMA.

Bajo este contexto de liderazgo para el desarrollo económico y modelo de replicación como estrategia territorial para potenciar las ventajas de las regiones, surge la inquietud sobre el aporte que esta política económica le brinda a las ciudades como estrategia para potencializar de forma integral los recursos de los territorios a partir de la focalización de actividades económicas, dado que se pretende aplicar como estrategia de éxito en las regiones del país.

Cuestionar si esta estrategia clúster, tan susceptible de replicación, aporta al desarrollo integral de los territorios y no es una iniciativa economicista que le brindará provecho sólo a empresarios en detrimento de las demás dimensiones como la social y la cultural, seguramente requiere de un análisis de impacto multidimensional sobre el territorio; no obstante, antes de hacer esto resulta prudente iniciar con una evaluación de su raíz, enmarcada en: analizar si la política formulada pretendía contribuir al desarrollo del territorio como un todo desde adentro hacia afuera, o sólo a un desarrollo parcial.

Realizar este análisis integral o de integración de dimensiones espaciales, surge políticamente como condición sine qua núm para el desarrollo contemporáneo. La mundialización de la economía y las decisiones políticas obligan a los gobiernos a pensar en la mejor manera de insertarse y al mismo tiempo protegerse de la dinámica global, lo que resumimos como inserción competitiva en el marco de la llamada glocalización.³ Particularidad que obliga a pensar localmente en los procesos de desarrollo, integrando los ámbitos territoriales y convirtiéndolo en desarrollo territorial, donde aparece una visión sistémica e integral de todas las variables sociales implicadas. Así, pensar el desarrollo como proceso endógeno, implica superar la clásica visión economicista de décadas pasadas y entrar en una lógica donde no sólo hay integralidad de variables territoriales si no también un protagonismo creciente de los actores sociales locales.

Por lo anterior, la Política Medellín Ciudad Clúster, como parte de esta lógica, debería contribuir con este propósito de desarrollo endógeno, entendiendo este último como «la capacidad para transformar el sistema socioeconómico; la habilidad para reaccionar a los desafíos externos; la promoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas específicas de regulación social a nivel local» (Garofoli, citado en Boisier, 2005:11), desde adentro hacia afuera.

Es así como el presente artículo pretende indagar sí la Política Medellín Ciudad Clúster contribuye al desarrollo endógeno. Para ello, primero se hace una contextualización desde la perspectiva de varios autores sobre este enfoque, de cara al actual escenario de globalización; posteriormente para responder a la inquietud se asume que la endogeneidad se manifiesta en, por lo menos, cuatro planos que se cruzan entre sí: el plano político, económico, científico-tecnológico y cultural, de acuerdo a los planteamientos de Boisier (2005); una vez establecido este marco de referencia, se realiza un contraste semántico de este con la política consignada en el acuerdo municipal 087 aprobado por el Concejo de Medellín, cuyo resultado señala que la política sí contribuye, pero con limitantes, para fomentar la descentralización y la reinversión de capital y conocimiento.

Este artículo se desarrolla en cinco partes adicionales a esta introducción; la primera contextualiza al desarrollo endógeno y los planos tomados como referencia; la segunda detalla la política en cuestión; la tercera describe la metodología e instrumentos usados para el análisis; la cuarta parte da cuenta de los resultados provenientes de la aplicación de la metodología; por último, se exponen las conclusiones e inquietudes adicionales que surgen como resultado del ejercicio.

2. UNA APROXIMACIÓN AL DESARROLLO ENDÓGENO
La teoría del desarrollo endógeno, plantea el conocimiento como instrumento principal en temas de política pública y desarrollo integral de ciudades, esto se refiere a «una propiedad emergente de un sistema territorial complejo» (Boisier, 2005:8), que va más allá de la mirada clásica del desarrollo del siglo XX (las teorías de la dependencia o la teoría de la modernización), reduccionistas y mono causales, enfocadas en la superación de estadios normalmente enfocados en la economía, lo que lleva a plantear el debate sobre el papel de los gobiernos locales en los procesos de descentralización, y el rol del mercado en ámbitos esenciales para todas las personas como la vivienda, la educación, el trabajo y la provisión de servicios, entre otros.

La globalización ha generado profundos cambios en la organización de los procesos de acumulación y en el rol de las entidades del Estado. Mientras a través del mercado, se uniformiza la economía alrededor del mundo, los territorios sub nacionales toman protagonismo en términos de toma de decisiones. Así la escala regional y subnacional, en la perspectiva de Pirez (1991), las áreas metropolitanas y la ciudad, se convierten en unidades socio territoriales protagonistas en términos de administración e implementación de políticas públicas. Aunque el Estado nacional no tiende a desaparecer o perder relevancia, si se transforma su rol como administrador en tanto aparecen nuevos procesos socioeconómicos que no pasan por ese filtro escalar, que aparecen en las escalas de menor dimensión nombradas.

Arocena (2002) señala tres posturas clásicas que los territorios, bien sea de escala nacional o sub nacional, suelen asumir frente a los procesos de globalización. La primera, asume dichos procesos, como una nueva necesidad contemporánea para la subsistencia y la capacidad de reproducción, normalmente a través de la inversión externa. En esta medida las unidades socio territoriales buscan fomentar y atraer inversión como mecanismo central de reproducción territorial. La segunda, entiende la globalización como un factor negativo para la capacidad de reproducción territorial, asumiéndose de esta manera como sistemas cerrados que buscan romper relaciones con el exterior. La tercera postura, encuentra en la globalización un proceso de escala planetaria inevitable, al cual se deben articular los países, regiones y ciudades de la manera que más les convenga, considerando que la articulación de lo local con lo global surge en el seno de las clases dirigentes, las empresas de diversas escalas y las comunidades.

Esta cuestión, de cómo insertarse adecuadamente dentro de la globalización, abarca una de las principales preocupaciones actuales de las ciencias del territorio, enfocadas en la escala local y en la política pública de los diferentes gobiernos locales en América Latina. En este sentido, «el desarrollo local no es pensable si no se inscribe en la racionalidad globalizante de los mercados, pero tampoco es viable si no se plantean sus raíces en las diferencias identitarias que lo harán un proceso habitado por el ser humano» (Arocena, 2002:26).

Así, en las últimas dos décadas, las economías del capitalismo flexible, trasformaron profundamente realidades locales en ámbitos muy diversos. En esta medida las posturas clásicas del desarrollo en América Latina han perdido vigencia, incluyendo el desarrollismo basado en la modernización de infraestructuras, el pensamiento centralista de las teorías de la dependencia y las tendencias de creación de modelos económicos de aplicación universal. Ante este panorama de novedades en la estructura de acumulación de capital y el titubeante rol del Estado, nos encontramos en un punto de inflexión en la historia de la evolución de los territorios, que no permite rigidez conceptual a la hora de pensar las estrategias contemporáneas de desarrollo.

Es en este sentido, se aborda la conceptualización del desarrollo desde adentro, donde la tercera postura frente a la globalización resulta ser más pertinente. Por un lado, la globalización y sus sub productos hacen parte integrante de un solo sistema, entonces plantear sistemas cerrados para los territorios es negar su desarrollo y sustentabilidad. Por otro lado, y en virtud de las diferentes experiencias latinoamericanas, es claro que sin un marco regulatorio y una noción integral de desarrollo, los territorios están condenados a socavar sus propios intereses y capacidades de reproducción territorial.

Considerando que las nuevas economías flexibles provocaron un reajuste en la forma de entender el desarrollo, haciendo obsoletas las posturas economicistas; desde lo endógeno, se entiende el desarrollo como un proceso territorializado (Maodery y Vázquez 2001). Asimismo, la dimensión escalar y humana conforman dos categorías pertinentes para abordar el análisis desde los estudios territoriales, en palabras de Boisier (2005), la visión del desarrollo debe ser transdiciplinar, compleja, axiológica y multidimensional.

Así, surge un interrogante sobre cuál es la dimensión y relevancia de pensar el desarrollo endógeno, en medio de los turbulentos avatares de ese extraño conocido: la globalización. El territorio como ámbito del Estado-nación se desvanece al mismo tiempo que surgen nuevas escalas de administración de territorio, con fronteras menos definidas y con un alto grado de complejización al interior de la sociedad. Paradójicamente hoy es más necesario que antes pensar el desarrollo desde abajo. Boisier (2005), por su parte, sostiene que la endogeneidad se presenta en cuatro planos que se cruzan entre sí: el plano político, el económico, el científico y tecnológico, y el plano de la cultura, como una matriz generadora de la identidad socioterritorial.

2.1. LOS PLANOS DEL DESARROLLO ENDÓGENO
Varios autores se han referido a dichos planos de la realidad, llamándolos dimensiones (Madoery y Vázquez, 2001; De Franco, 2000) y caracterizándolos desde diversas perspectivas. A continuación, estos se incorporan partiendo de los planos sugeridos por Boisier; así el plano político, involucra una creciente capacidad local para tomar las decisiones relevantes en relación a diferentes opciones y estilos de desarrollo. Basado en la capacidad gubernamental de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo. Para ello, es necesario que se combinen dos capacidades: la conceptual y la técnica, para que tales sean operativas. Una densa red institucional (Maodery y Vázquez, 2001) fomenta tales capacidades, la cual posee nodos eficientes de gestión, reduciendo los llamados costes de transacción, lo que en últimas generan un aumento en la producción de bienes públicos y la cooperación entre actores.

Por otro lado, la gobernabilidad envuelve las capacidades políticas. En el mismo sentido que en el desarrollo, el concepto se amplia, pues no es una simple relación vertical frente al territorio, naturalmente centralizadora de poder. Se amplía a relaciones horizontales de cooperación entre actores, lo que la literatura reciente denomina gobernanza, en el sentido de sistema social gobernable de Prats (1999), pues supera la centralización de poderes.

La capacidad de control frente a un territorio bajo la difusión equitativa de poder, es lo que en efecto permite administrar, lo que en ultimas define el nivel de convocatoria que el gobierno local tendrá, si desease sentar a la mesa a actores sociales estratégicos y llevar a cabo programas. Albuquerque (1999) denomina como reformas descentralizadoras, las que apuntan a adquirir capacidades de negociación con los elementos definitorios del territorio, así un plan estratégico será operativo y con reducidos costes de transacción.

Detrás de la capacidad de negociar con los diferentes elementos del territorio, producto de la gobernanza, necesariamente se encuentra un arreglo político descentralizador como lo llamaría Boisier (2005). Varios autores han hecho énfasis en la necesidad de difusión del poder para que el desarrollo desde adentro se pueda llevar a cabo. Asimismo, es importante resaltar que en la experiencia latinoamericana de los últimos veinte años, la descentralización jugo varios roles importantes durante el reajuste económico. Por ejemplo, en el caso argentino, en conjunción con los procesos de privatización, se puso a merced del mercado derechos fundamentales como el acceso al agua (Pirez, 1999).

La descentralización del poder, supondría desde el desarrollo endógeno un marco legal basado en principios fundamentales, gestionados a través de una densa red institucional (Vásquez, 1999) que garantice la pertinente distribución del poder y de competencias de administración territorial en todos los ámbitos. Punto de partida para la nueva geografía de las responsabilidades (Maodery, 2001) en temas de política pública.

Una vez indagado el plano político, el plano económico supone la «apropiación y reinversión local de parte del excedente a fin de diversificar la economía local» (Boisier, 2005:8). Esta situación se cataloga como autonomía económica (Max-neef, Elizalde y Hopenhayn, 1986), pues el objetivo de fondo es crear una base permanente de sustentación a largo plazo, lo que se sintetiza como la capacidad integral de reproducción territorial, que involucra conceptos tales como el eslabonamiento productivo, los distritos industriales y los clúster, constituyen la estructura fundamental de sistemas productivos locales capaces de la reproducción territorial.

Otros autores nombran mecanismos específicos en los cuales los gobiernos deben hacer énfasis para lograr tal situación. Albuquerque (1999) enfatiza en las llamadas PyMEs (Pequeñas y medianas empresas), como actores económicos estratégicos para fomentar el desarrollo, pues se convierten en insumos estratégicos del desarrollo local, al asegurar tal proceso de reinversión, lo que probablemente no ocurriría con empresas de mayor envergadura y de naturaleza externa. Muchas de ellas ni siquiera hacen presencia física y ven la escala local como obstáculo, por ende serán contrarios a los objetivos de quienes buscan reinversión y apropiación local del excedente económico. En esta medida se necesita de un marco legal interesado en tal propósito de reinversión local.

Madoery (2001) hace referencia a las alianzas verticales y horizontales entre empresas con una organización flexible, como formas pertinentes para fomentar el desarrollo desde adentro. Así es como, «en el ámbito de lo económico se logra conciliar la propuesta estratégica de largo plazo del territorio, con las estrategias de largo plazo de los segmentos de capital extra local presentes en el territorio» (Boisier, 2001:23). He aquí una muestra de empatía y anclaje estratégico a las estructuras externas de las cuales hemos nombrado como la tercera postura frente a la globalización.

Concretado el plano económico, el plano científico y tecnológico, tiene que ver con «la capacidad de provocar modificaciones cualitativas en el sistema» (Boisier, 2005:8). Así, se generan impulsos tecnológicos propios, normalmente concretizados en una red de universidades e institutos con amplia capacidad de investigación en sectores estratégicos para el territorio. Como es natural, sólo las particularidades socio histórico y medio ambiental, caracterizarán el perfil estratégico de dichos sectores. De Franco (2000) enuncia está situación como un factor determinante en el proceso de multiplicación de capitales, cuando dicha consolidación de la red de investigación se convierte en un mecanismo de innovación y difusión.

Es en este preciso instante, cuando una adecuada correspondencia entre los sectores estratégicos y los esfuerzos investigativos en innovación, crean el desarrollo de las economías locales. Aparece de nuevo la necesidad de la cooperación entre empresas como factor fundamental. Maodery (2001) lo ve como sine qua non para edificar un stock de conocimiento compartido que permita a las empresas mayor competitividad y eficiencia en los procesos. Estas alianzas estratégicas, en últimas, generan la posibilidad de consolidar economías de escala externas e internas.

Lo que Albuquerque (1999) denomina, entornos innovadores, se identifica como la consolidación de un sistema local de ciencia y tecnología, que en principio estaría asociado a un sistema regional, pero con interacción y correspondencia pertinente, en términos de las necesidades de los sectores de cada orden geográfico; lo que supone una democratización de acceso al conocimiento.

Finalmente, en el plano cultural, la cultura local, recuperada y simultáneamente construida (Boisier, 2005), juega un rol esencial en los procesos de identidad socio territorial. Los actores sociales son el agente constructor por excelencia de la cultura local. Así, la existencia de capital social son relevantes en el plano cultural, desde la óptica de la endogeneidad, «La cultura es, como una suerte de matriz generadora de la identidad socio territorial» (Boisier, 2005:8).

Dicha identidad socioterritorial interactúa con los planos político, económico y científico y tecnológico. Se delinea entonces, el importante rol del sentido de comunidad en los procesos de auto identificación. Un emblemático ejemplo es el papel de la cultura en la llamada denominación de origen. En términos de Albuquerque (1999), el territorio hoy es un sistema complejo. La dimensión cultural sólo podrá ser aprehendida desde la complejidad de todas las interacciones humanas territorializadas, fundamentalmente desde la óptica de las capacidades de los actores para cooperar y solidarizarse entre ellos y así consolidar objetivos comunes.

Nos interesa ver el papel que este concepto (el capital social) juega en los procesos de desarrollo endógeno, formulados a través de las políticas públicas en la escala local. Según Boisier (1999), el capital social es importantísimo como simiente del desarrollo, pero también lo son otras formas de capital, material e inmaterial. Hacer posible una sensible reducción en los costes de transacción y de asociación es una prioridad de las comunidades, que en términos territoriales se convierte en marketing de territorio.

A través de la literatura encontramos que el rol de los actores sociales en términos de solidaridad y cooperación, se encuentra en el centro de la discusión acerca del capital social y el capital cívico. Este planteamiento será fundamental para entender el rol del plano cultural y sus cruces con los demás planos de los procesos de desarrollo endógeno. En la perspectiva de Boisier, un Ethos, un Pathos y un Logos para construir la cultura local, es esencial en una época donde los límites territoriales son cada vez más difusos.

3. POLÍTICA MEDELLÍN CIUDAD CLÚSTER
El Concejo Municipal de Medellín,⁴ mediante su acuerdo 087 de 2009, convierte en política pública el programa para el desarrollo empresarial basado en Clúster⁵ llamado: Medellín Ciudad Clúster. Este programa se entiende como estrategia para consolidar la dinámica económica regional a través del aumento en los niveles de competitividad de las empresas, mediante el trabajo asociativo y conjunto, basados en la articulación del tejido empresarial. Además, concibe como propósito:

«Desarrollar actividades tendientes a consolidar la estrategia Clúster, con énfasis en la solución de problemas como la informalidad empresarial, sus bajos niveles de asociatividad, la estrechez de los mercados a los que dirigen sus productos, el bajo nivel tecnológico y de formación de sus recursos humanos, las barreras de acceso a esquemas tradicionales y no tradicionales de financiación y el uso poco profundo e inadecuado de los derechos de propiedad intelectual». (Acuerdo Municipal 087, 2009:2)

El programa cuenta con tres ejes estructurantes y dos transversales (ver Figura 1). El primer eje: desarrollo empresarial, que involucra programas de cultura empresarial, fortalecimiento e internacionalización; el segundo: promoción de la inversión, el cual tiene que ver con el fomento y la permanencia de la inversión nacional y extranjera; el tercer eje: innovación y desarrollo tecnológico, ligado con el centro de innovación y negocios de la ciudad (llamado Ruta N) que potencia nuevos negocios basados en el conocimiento. Los soportes transversales del programa son: Desarrollo del talento humano y Conectividad física y virtual (ver detalles de cada uno de estos componentes en Tabla 1).

La política establece que el programa ha de estar liderado por la administración municipal, quien para su desarrollo tendrá que articularlo con el sector privado con el fin de organizar las acciones de manera conjunta y coordinada y deberá gestionar su articulación con las demás políticas locales y entes que trabajan en pro del desarrollo económico, con miras a «transformar en la población valores, actitudes y competencias, mediante acciones integrales, que incidan en todos los procesos de creación y fortalecimiento empresarial, desde el más sencillo hasta el más sofisticado» (Acuerdo Municipal 087, 2009:1).

Finalmente, la política demanda que las acciones encaminadas a su cumplimiento se realicen en coherencia con la Comisión Regional de Competitividad⁶, principalmente en lo que tiene que ver con las líneas de desarrollo empresarial, y cuyos objetivos están ligados a la Política Nacional de Competitividad.⁷

Figura 1
Política Medellín Ciudad Clúster

Fuente: elaboración propia. Concejo de Medellín, 2009.

Tabla 1
Características generales Política Medellín Ciudad Clúster

Fuente: elaboración propia. Concejo de Medellín, 2009.

4. METODOLOGÍA
A continuación, se explica las orientaciones metodológicas y las categorías para la evaluación de la política pública Medellín Ciudad Clúster. Primero, es importante recordar la pregunta que guía este documento: ¿contribuye la Política Medellín Ciudad Clúster al desarrollo endógeno de esta región?

Para este análisis partimos de lo estipulado en el «Acuerdo Municipal nº 87 del 2009» aprobado por el Concejo de la ciudad, a través de una revisión semántica o narrativa de lo planteado en dicho documento, en otras palabras, se llega a una respuesta para esta pregunta por medio del estudio de lo que discursivamente se encuentra en el texto, lo que implica «indagar en los significados de las manifestaciones, tratando de identificar qué hay detrás de cada una de ellas, las intenciones, proposiciones o características» (DEMUCA-CEDET, 2009:42).

Lo anterior delimita el momento en el que se estudia la política Medellín Ciudad Clúster, pues allí se revisa básicamente su formulación, esto no quiere decir que corresponda con lo que pasa actualmente, todo lo contrario, consideramos que la revisión de las intenciones propuestas en el acuerdo 87 permitirá vislumbrar limitaciones y aciertos de dicho programa.

Segundo, teniendo en cuenta que el desarrollo endógeno es complejo y multidimensional, según lo planteado por Boisier, éste no puede explicarse a partir de una sola causa, sino que es necesario la revisión de los múltiples factores que lo componen y la manera en que estos interactúan (Boisier, 1999b:15), es por eso que se diseñaron unas categorías de análisis acordes a los planteamientos expuestos sobre los planos que componen el desarrollo, según Boisier. Así mismo, se establecieron unas subcategorías que corresponden a los determinantes señalados por el autor en la explicación de cada uno de estos.

De esta manera, se realiza el contraste semántico del documento «Acuerdo municipal nº 87», teniendo en cuenta las siguientes categorías.

4.1. CATEGORÍAS DE ANÁLISIS
El plano político, se...

«identifica como una creciente capacidad local para tomar las decisiones relevantes en relación a diferentes opciones de desarrollo, diferentes estilos de desarrollo, y en relación al uso de los instrumentos correspondientes, o sea, la capacidad de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo, y sobre todo, la capacidad de negociar con los elementos que definen el entorno del territorio. Un arreglo político descentralizador se encuentra necesariamente detrás de esta capacidad». (Boisier, 2005:15)

En este sentido, consideramos que hay tres elementos que el autor señala de manera significativa y que se establecerán como subcategorías para el análisis:

• Capacidad de diseñar y ejecutar políticas de desarrollo.
• Capacidad de negociar aquellos elementos que definen el territorio.
• Capacidad para lograr un arreglo descentralizador.

En el plano económico, la endogeneidad se expresa en...

«la apropiación y reinversión regional de parte del excedente a fin de diversificar la economía regional, intentar conciliar la propuesta estratégica de largo plazo del territorio con las estrategias de largo plazo de los segmentos de capital extra local presentes en el territorio. La reinversión local dependerá -naturalmente-de las expectativas económicas del territorio y del pacto o acuerdo o proyecto político entre las fuerzas sociales, que se interesan en el futuro y que actúan en función de ello». (Boisier, 2005:8)

En este segundo plano, encontramos las siguientes subcategorías:

• Apropiación y reinversión local de excedentes para diversificar la economía.
• Coherencia entre la propuesta de largo plazo del territorio y las estrategias de los segmentos de capital extra local.

La endogeneidad es también interpretada en el plano científico y tecnológico, «como la capacidad interna de un sistema -en este caso de un territorio organizado- para generar sus propios impulsos tecnológicos de cambio, capaces de provocar modificaciones cualitativas en el sistema» (Boisier, 2005:8). Al respecto hemos establecido las siguientes subcategorías:

• Capacidad de modificar cualitativamente el sistema.
• La existencia de un sistema local de ciencia y tecnología.

Se plantea la endogeneidad en el plano de la cultura, como una «suerte de matriz generadora de la identidad socio territorial, cuestión ahora considerada como fundamental desde el punto de vista de un desarrollo bien entendido. La cultura local, recuperada y simultáneamente construida, requiere de una retórica colectiva aristotélica: un ethos, un pathos y un logos» (Boisier, 2005:8).

Con la incorporación de lo territorial en los planes de desarrollo gubernamentales se logra apuntalar el desarrollo de múltiples variables entrelazadas. Asimismo, en su fundamento teórico debe existir un pensamiento que abarque la totalidad de la complejidad de las sociedades contemporáneas. En este punto toma especial relevancia una visión renovada de la cultura y su papel en los procesos de desarrollo, pues la nombrada retórica colectiva a la que hace alusión Boisier indica justamente esa necesidad de superar los modelos uniformizantes y cerrados, herencia de la modernidad. Así, se debe entender el desarrollo más allá de los indicadores de crecimiento.

De esta manera, el plano cultural resulta como un importante punto de partida para transformar la noción de desarrollo y llevar acabo planes territoriales que surgen desde adentro, es decir en procesos de transformación social endógenos. Tomassini (2000) alude a la necesidad de este giro cultural como una cuestión de temas valóricos,⁸ donde las variables clásicas economicistas pierden protagonismo para ser remplazadas por otras, en muchos casos menos tangibles y más actualizadas con el mundo contemporáneo.

Lo anterior se ilustra gráficamente a partir de la Figura 2, donde los círculos representan los planos en los que se manifiesta el desarrollo endógeno, que se cruzan entre sí, los rectángulos corresponden a las sub categorías definidas y el triángulo representa la política pública. Este modelo conceptual significa que una política pública (triangulo), que contribuya al desarrollo endógeno, ha de incorporar las características (rectángulos) de los planos, como lo indica esta figura.

Figura 2
Análisis gráfico de la contribución de una política pública al desarrollo endógeno desde los planos propuestos por Boisier (2005)

Fuente: elaboración propia.

5. RESULTADOS
El análisis de la Política Medellín Ciudad Clúster, arrojó los siguientes resultados.

5.1. PLANO POLÍTICO
El programa en mención deja planteado en su entramado discursivo su contribución en este plano, a través de dos acciones: la primera, es el impulso a la conexión entre instituciones privadas y la administración local, con la finalidad de realizar actividades conjuntas y fortalecer el tejido empresarial. La segunda, es la coordinación de políticas locales para generar condiciones de desarrollo en este sector. Estas afirmaciones se plantean de manera explícita en el artículo No 3 de la política, pero es evidente en otros apartes en donde se delegan compromisos a las instituciones mencionadas.

Estos dos elementos: la coordinación de actores y de políticas locales, benefician la densidad institucional, en cuanto amplían la base de participación y contribuyen a la creación de acuerdos sobre el desarrollo y el territorio, además, propende por la coherencia con los lineamientos establecidos a nivel nacional- regional y crea objetivos afines, permitiendo lo que Madoery y Vázquez (2001) llaman capacidad de «fijar rumbos».

Sin embargo, la política presenta una limitación que interfiere en su contribución al desarrollo endógeno, esta se fundamenta en la disposición que determina que la Administración Municipal, sea quien lideré este proceso, celebre las alianzas, promocione, coordine y articule las políticas, rol que no permite profundizar en la capacidad decisional de los otros actores (Madoery y Vásquez, 2001), restringe la construcción de abajo hacia arriba de iniciativas, obstaculiza la difusión del poder, entorpece la capacidad de negociar con todos y por tanto el proceso de la descentralización.

Con respecto a lo establecido por Boisier, se puede concluir que el plano político se promueve en dos de las tres capacidades que se plantean, esto se refiere a la promoción para el diseño de políticas públicas y a la negociación de elementos que definen el entorno del territorio, en cuanto se establece unos actores, un marco específico para entender el desarrollo y espacios para el dialogo sobre este tema. Dejando de lado la descentralización, pues no establece mecanismos para la distribución del poder.

5.2. PLANO ECONÓMICO
Es importante destacar que este programa tiene como objetivo el desarrollo empresarial, el incremento económico y competitivo, fundamentalmente de los Clúster. Esto sugiere, que el impacto deseado está relacionado con este plano, de manera relevante.

Lo que se plantea desde el texto consignado como política es: promover una red de empresas para competir y cooperar; consolidar unas condiciones materiales para el óptimo funcionamiento de estas unidades; promover la inversión y la coherencia con las políticas nacionales de competitividad. El programa incluye estas prioridades desde sus ejes estructurantes y objetivo su donde aparecen conceptos como: «Desarrollo empresarial», «Incremento de la competitividad» y «Promoción de la inversión». Esto sugiere entonces, que esta política estará aportando de manera significativa en dos aspectos, dentro de este plano: la articulación empresarial para cooperar y competir en coherencia con los lineamientos nacionales y la inversión económica.

Con respecto a lo establecido por Boisier, podemos concluir que esta política permite la promoción del desarrollo endógeno desde el plano económico en cuanto fomenta la inversión que permite diversificar la economía, a través de las acciones de promoción empresarial y concilia a través de la articulación vertical y horizontal los intereses de las empresas y las instancias políticas a nivel local, regional y nacional.

Sin embargo, la política presenta un limitante al no abordar de manera explícita mecanismos de reinversión local del capital. Esto es evidente cuando en su Artículo 2 se establece como segundo eje estratégico la «Promoción y retención de la inversión nacional y extrajera». Omitiendo el escenario «local» o «territorial» y por tanto la «re-inversión». Es posible que en el proceso de implementación de la política se lleguen a acuerdos sobre este aspecto, sin embargo, se considera importante que se explicite y reglamente desde el texto de la política, teniendo en cuenta que esta debe ser una labor del Estado, pues a través de estos escenarios se crea la base de sustentación y reproducción territorial a través de la diversificación económica.

5.3. PLANO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO
La Política Medellín Ciudad Clúster, plantea como uno de sus ejes estructurantes la promoción de la «Innovación y el desarrollo Tecnológico» (Acuerdo Municipal 087, 2009:1), que se implementa a través del fortalecimiento de dos plataformas: la conectividad virtual-física, la segunda, el talento humano. Esta primera incide en la circulación de información, comunicación e intercambio entre las empresas, lo que les permite generar mayores niveles de competitividad y eficiencia.

En el plano en mención se propone mejorar la capacidad de adaptación, eficiencia y crecimiento de estos actores económicos. Es por esto que se puede concluir en un primer momento que dicha política promueve en este plano, desde lo que se establece en el discurso, la creación de condiciones que cualifican el sector empresarial. Por lo tanto, para que este se consolide, es necesario propiciar una red de investigación y capacitación, pues en ésta se sustenta el desarrollo de otras innovaciones y la difusión. Asimismo, se plantea de manera transversal el desarrollo tecnológico y humano acorde al perfil económico de la región, contribuyendo a la generación del stock de conocimiento (Max-neef, Elizalde y Hopenhayn, 1986).

Esta política señala a la educación como promotor del desarrollo, aunque no se explicita las estrategias o mecanismos para la reinversión de conocimiento. Esto es evidente en el Articulo No 3 donde se establece que la generación de condiciones para la transformación valores, actitudes que incidan en los procesos de fomento y fortalecimiento empresarial, se realizaran a través de

«Educación y formación para el desarrollo empresarial; creación de empresas; fortalecimiento de la actividad empresarial existente; innovación y desarrollo tecnológico; acceso a recursos financieros; estrategias de información, promoción y comunicación». (Acuerdo Municipal 087, 2009:1)

Siendo evidente que no se establece la manera de generar y articular un sistema local de ciencia y tecnología, se subestima la importancia de generar conocimiento a través de la investigación, para que se desarrolle un proceso solido de reinversión local de conocimiento, es decir, no sólo se puede hacer a través de transferencia de tecnología, sino también utilizando los conocimientos existentes en el área local para adaptarla y apropiarla con los elementos propios del contexto.

De esta manera, se puede concluir que el programa contempla los aspectos del plano científico y tecnológico, definidos por Boisier: capacidad de modificar cualitativamente el sistema, considerando la limitación señalada respecto de la reinversión de conocimiento.

5.4. PLANO CULTURAL
Al respecto, se puede observar que la política aporta a este plano desde el eje transversal «Desarrollo del talento humano», plantea que la aplicación de estas estrategias incide en la transformación de valores, competencias y actitudes que fomenten el desarrollo empresarial. Esta orientación empresarial del desarrollo humano es propia de los clústeres, pues tiene dentro de sus objetivos, reforzar los diferentes rasgos de identidad productiva y de relaciones entre las empresas. En conclusión uno de los aportes de la política, es el fortalecimiento de la identidad productiva, que hace parte de esa identidad más amplia, como lo es la territorial. De igual forma, la cercanía geográfica, el establecimiento de relaciones entre las empresas y los canales de comunicación contribuyen a la generación de confianza entre los actores, específicamente los empresariales.

La falencia que se observa en este plano se refiere a la promoción limitada de la «Identidad» cuando se contrasta con el alcance que pretende el plano definido por Boisier, pues tiene un carácter netamente empresarial, como también, con los valores y actitudes que se pretenden desarrollar, los cuales no se articulan a otros planos como lo es el cívico, entre otros. Se esperaría que discursivamente este plano tuviera la misma contundencia e importancia que el económico, pues como lo ha manifestado Boisier la identidad socioterritorial esta en interacción con los otros planos, donde más que una relación jerárquica entre estos, se establece una complementariedad, esto sugiere entonces fortalecer este aspecto. Igualmente, será importante que el programa Medellín Ciudad Clúster potencie este plano no sólo a través de la capacitación, debe incluir acciones para generar cambios en las actitudes, percepciones y relaciones, de tal manera que se pueda aborden los elementos de la mencionada retórica aristotélica.

En síntesis, podemos ilustrar lo anterior en la Figura 3. Es evidente que la política tiene un interés por incluir acciones en los cuatro planos, lo que nos permite deducir que apuntaba conceptualmente al desarrollo endógeno, a pesar del sesgo identificado en el plano económico por la naturaleza misma de la política. Su contribución admite limitantes al no incluir la descentralización y la reinversión de capital y conocimiento.

Figura 3
Análisis gráfico de la contribución de la Política Medellín Ciudad Clúster al desarrollo endógeno desde los planos propuestos por Boisier (2005)

 

Fuente: elaboración propia.

 

6. CONCLUSIONES
De acuerdo con los resultados del esquema propuesto, se concluye que la Política Medellín Ciudad Clúster contribuye al desarrollo endógeno, en tanto fomenta escenarios de negociación entre actores y la apropiación de excedentes, es además, coherente con las estrategias de largo plazo de los segmentos de capital extra local presentes en el territorio, involucra un sistema local de ciencia y tecnología para el logro de modificaciones cualitativas, sin embargo evidencia limitantes en el aspecto de descentralización y especificidades con respecto a reinversión local del excedente, condiciones sine qua núm para la consolidación del desarrollo endógeno.

También se infiere la necesidad de continuar con un análisis que proporcione evidencia de los impactos de la política para el desarrollo, de tal manera que pueda comprobarse desde su resultado en el territorio (es decir, en las fases de evaluación y seguimiento), sí la política no sólo contribuye, sino que verdaderamente es instrumento para generar desarrollo endógeno.

Además, surgen interrogantes que superan los objetivos de este artículo y que limitaron el estudio; a saber: sí el desarrollo endógeno se manifiesta en, por lo menos, cuatro planos que se cruzan entre sí, ¿cómo operaria esta interacción de planos? Es decir, ¿cómo podía verificarse desde la real acción de un programa en un territorio la interacción de estos?, y ¿cuál sería la evidencia empírica de dicho tipo de desarrollo? ¿Podría tal vez hablarse de una jerarquización de planos para el logro del desarrollo endógeno? Y por otro lado, ¿cuál es la dimensión espacial adecuada para que una política pública local realmente contribuya al desarrollo endógeno? Es decir, si las políticas que realmente aportan al desarrollo sean aquellas dirigidas a dimensiones espaciales más pequeñas, como por ejemplo comunas o localidades, y hasta que dimensión escalar las políticas basadas en el desarrollo endógeno tienen un margen razonable de éxito.

La aplicación del desarrollo endógeno en el sentido de política pública enfrenta grandes desafíos. Por una parte, un desafío institucional, en cuanto a que las instancias gubernamentales deben saber sintetizar la compleja realidad que afrontan los territorios en el marco de la globalización, donde prima la lógica de la ganancia y de manera creciente se impone la desregulación de los mercados mundiales. Por otra parte, un desafío escalar, pues como hemos analizado existe una revitalización de la escala local en un sentido socio político, pero no sabemos hasta qué punto las escalas sub nacionales, efectivamente, tienen la suficiente endogeneidad para lograr desarrollarse y de qué manera su institucionalidad se reconfiguraría para integrar los planos de la realidad que entendemos desde la teoría.

Por lo anterior, la replicación de la Política Medellín Ciudad Clúster podría contribuir al desarrollo endógeno de las ciudades que están adoptando y adoptarán esta estrategia, de acuerdo a lo consignado en el Acuerdo Municipal 087. No obstante, los resultados de esta evaluación admiten la existencia de factores a ser mejorados en el tema de formulación, con miras a que los acuerdos del concejo municipal constituyan cada vez herramientas precisas para el desarrollo sostenible de las ciudades.

NOTAS
¹ Los autores agradecen a los árbitros de esta revista por las valiosas sugerencias vertidas durante el proceso de evaluación.

² De acuerdo con el informe de resultados 2008-2011, se lograron en este período 4094 empresas formalizadas, 322 500 empleos sostenidos, 1119 empleos generados, 80 nuevas empresas exportadoras, que acercaron su producto o servicio a 22 países; 100 eventos comerciales realizados con negocios proyectados por valor de $200 mil millones y ventas realizadas por $53 mil millones; 807 empresas mejoraron sus productos y servicios, 689 empresas recibieron transferencia de conocimiento de su empresa tractora y 408 empresas generaron encadenamientos con otras empresas, se desarrollaron 44 prototipos de productos y servicios innovadores, 53 PRODES (Programas de Desarrollo Empresarial Sectorial) conformados y/o fortalecidos y se estima un incremento promedio anual del 13 % en productividad.

³ Basado en la premisa de «pensar globalmente y actuar localmente», hace referencia a estas estrategias desde lo local para adaptarse a la realidad externa que circunda, la cual, claramente, es imposible ignorar o evitar. Al respecto véase: Beck (1998).

⁴ El Concejo de Medellín es una Corporación Administrativa de elección popular, compuesta por 21 cabildantes elegidos para un período de cuatro años y cuyo funcionamiento está definido en el artículo 333 de la Constitución de la República de Colombia, donde, entre otras, se encuentra la función de tomar resoluciones o acuerdos con previo examen o deliberación para planes y programas de desarrollo económico y social.

⁵ El programa entiende como clúster aquellas «concentraciones geográficas de empresas e instituciones interrelacionadas que actúan en una determinada actividad productiva. Agrupan una amplia gama de industrias y otras entidades relacionadas que son importantes para competir. Incluyen, por ejemplo a proveedores de insumos críticos (como componentes, maquinaria y servicios) y a proveedores de infraestructura especializada. Con frecuencia también se extienden hasta canales y clientes. También incluyen organismos gubernamentales y otras instituciones como universidades, centros de estudio, proveedores de capacitación, entidades financieras, agencias encargadas de fijar normas, asociaciones de comercio, de educación, información, investigación y desarrollo y de apoyo técnico» (Porter, citado por Cultura, 2012:3).

⁶ Las Comisiones Regionales de Competitividad - CRC son espacios supramunicipales creados por el gobierno nacional para discutir, validar y promover dinámicas que potencien el desarrollo productivo y generen entornos competitivos e innovadores mediante la implementación del Plan Regional de Competitividad en cada departamento. Su misión es coordinar ejercicios de planeación estratégica así como articular y hacer seguimiento a la implementación de proyectos en sus áreas geográficas de influencia (Ministerio de Comercio Industria y Turismo, 2012).

⁷ El Concejo Nacional de Política Económica y Social de la República de Colombia, liderado por el Departamento Nacional de Planeación, en su documento 3527 de 2008, aprueba la Política Nacional de competitividad, la cual contempla 15 planes de acción para lograr el reto competitivo nacional: (1) sectores de clase mundial, (2) salto en la productividad y el empleo, (3) competitividad en el sector agropecuario, (4) formalización empresarial, (5) formalización laboral, (6) ciencia, tecnología e innovación, (7) educación y competencias laborales, (8) infraestructura de minas y energía, (9) infraestructura de logística y transporte, (10) profundización financiera, (11) simplificación tributaria, (12) TIC, (13) cumplimiento de contratos, (14) sostenibilidad ambiental como factor de competitividad, y (15) fortalecimiento institucional de la competitividad.

⁸ Dicha visión es tomada por Boisier para argumentar el sustrato fundamental que debe partir de la noción misma de desarrollo y que ubica a este concepto en el paradigma de la complejidad en detrimento de las características unidimensionales de la modernidad. Al respecto véase Boisier (1999 b).

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