REALISMO PERIFÉRICO Y DOBLES PERIFERIAS: LA POLÍTICA DE SEGURIDAD INTERNACIONAL DE CHILE Y ARGENTINA FRENTE AL ASCENSO DE BRASIL Y LA PREPONDERANCIA NORTEAMERICANA

 

por Juan Battaleme*

* Director de la carrera de Gobierno y Relaciones Internacionales (UADE). Profesor Adjunto de Teoría de las Relaciones Internacionales y Tecnología Estrategia y Política Internacional (UBA). E-mail: jbattalememartinez@uade.edu.ar / jbattaleme@hotmail.com.

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Resumen

¿Cómo reaccionan los estados periféricos a los cambios en la distribución de poder? ¿Qué conducta en el campo de la seguridad es esperable cuando emerge una situación de doble periferia? El presente trabajo busca responder estas preguntas combinando el realismo periférico con el realismo neoclásico a los efectos de poder cubrir los aspectos relacionados de la seguridad internacional, que la obra de Carlos Escudé deja de lado como consecuencia de una evaluación negativa que esa área de la política internacional tuvo sobre la Republica Argentina. De esta forma al reorientar la obra teórica de Escudé del campo de la política exterior al de la seguridad podemos dar forma a una teoría más sólida, fortaleciendo aspectos que la misma no había tratado, ampliando su vitalidad explicativa para los países periféricos.

Palabras clave Teoría de las Relaciones Internacionales - realismo posclásico - realismo periférico -seguridad - política exterior argentina

Abstract

How do the peripheral states react to changes when distribution of power occurs? What conduct in the security field is expected when a situation ofdouble periphery emerge in a region? This paper seeks to answer these questions by combining Carlos Escude's peripheral realism with neoclassical realism, looking to cover aspects of security policy that previous versions ofEscudé's work did not do. Thus, by reorienting his theoretical work from the field offoreign policy to the security one to answer those questions we can shape a more solid theory, strengthening it with aspects that he had not tried, extending its explanatory vitality for peripheral countries.

Key words International Relations Theory - neoclassical realism - peripheral realism - security -Argentina's foreign policy

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¿Cómo reaccionan los estados periféricos a los cambios en la distribución de poder? ¿Qué conducta en el campo de la seguridad es esperable cuando emerge una situación de doble periferia? Éstas son las preguntas que guían el presente trabajo.

Para poder responderlas, haremos uso del concepto de realismo periférico (RP), desarrollado en una obra teórica culminante de Carlos Escudé que se compone de tres libros y una reciente actualización de su pensamiento (Escudé 1983, 1992, 1995, 2012). El RP surge como un análisis de la política exterior argentina (PEA) y sus vaivenes; sin embargo, sus contenidos, tanto descriptivos como normativos, abarcan un espectro de análisis que no debe circunscribirse solamente a una unidad en el sistema internacional. El RP, como teoría de las relaciones internacionales para países débiles, es una herramienta explicativa de utilidad para un gran número de Estados en el sistema internacional, mientras éstos mantengan su condición subordinada producto de una distribución de poder desigual.

Al intentar explicar los fracasos de la PEA -en su parte descriptiva-, el RP identifica los problemas vinculados a la seguridad internacional y cómo inciden en las decisiones de política doméstica y viceversa. A partir de ello, luego, en la parte normativa, hace una profunda crítica a los modelos estándar de seguridad, internacionalización y orden esgrimidos por otras escuelas de pensamiento de la teoría de las relaciones internacionales (RRII).

La cuestión de la seguridad estatal es tratada en la obra de Escudé de manera reactiva y crítica, justamente por el daño que le generó a la República Argentina perseguir políticas de seguridad que implicaban confrontar con actores poderosos sin la capacidad para hacerlo. La inadecuada búsqueda de seguridad y poder significó para el país una mayor inseguridad y la resignación de estar permanentemente debilitado en una de sus funciones centrales como es la defensa. Más recientemente, en su último artículo, señala además que Argentina es un "cuasi protectorado que sobrevive porque sus vecinos periféricos más poderosos coinciden en que es deseable que retenga cierta autonomía" (Escudé 2014: 1).

El problema de la seguridad es trabajado marginalmente, ya que el objetivo de la obra (la cual comienza con 1942-1949 Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación argentina y no con Realismo periférico: fundamentos para una nueva política exterior argentina) es preparar a la política exterior para un cambio de paradigma, constituyéndose así en el pensamiento que orientaba a afectar el entorno político de los primeros años de la Posguerra Fría. Definir qué implican los problemas de seguridad para un Estado periférico permanece como uno de los campos menos trabajados desde esta teoría, lo cual es importante, dado que ese componente también afecta a las decisiones que se toman en el campo de la política exterior, la supervivencia y el bienestar de los ciudadanos que la teoría dice considerar.

Frente a esta situación, el propio Escudé ha comenzado a trabajar sobre ese postulado (Escudé 2010, 2016), centrándose nuevamente en la experiencia de Argentina y abriendo un nuevo espacio de investigación y desarrollo del pensamiento realista periférico, debido al impacto que -tal como hace dos décadas atrás- éste tiene en la conformación de políticas. La cuestión aparece en las últimas revisiones de su pensamiento, aunque sus conclusiones y recomendaciones difieren con lo establecido por el RP en términos de costos y autonomía.

Fuente de numerosas críticas¹, el RP tiene entre sus méritos adelantarse al menos por un lustro a una evolución del realismo estructural (RE), que luego fue conocido como realismo posclásico (RPC)², haciendo que el RP no sea una teoría de la periferia sino parte de la vanguardia de pensadores que van a ayudar a hacer progresar a la escuela de pensamiento realista, a partir de considerar ahora la interrelación entre entorno y decisiones. Esta versión moderna del realismo comparte postulados similares a los del RP, pero se centra en el campo donde el RP no lo hizo: en la dimensión seguridad de la política exterior; pero, a diferencia de nuestra herramienta explicativa primaria, lo hace desde una visión de las grandes potencias, con recomendaciones establecidas para este conjunto de actores. En cambio, la presente reflexión se orienta a aquellos países que no lo son.

En ese sentido, el presente trabajo busca combinar ambas teorías de manera tal de poder incorporar al RP los elementos necesarios para que sea una teoría que contemple activamente los aspectos de seguridad, explique conductas, tenga cierta capacidad de predicción y, eventualmente, pueda formular recomendaciones, ya sean unipolares, bipolares o multipolares. De esta manera, se busca disminuir la carga normativa, para reforzar la descriptiva y predictiva, y así hacer de ella una teoría de resolución de problemas (Cox 1994).

Para lograr ese objetivo, hemos estructurado el trabajo en tres partes. En la primera se dimensiona el campo de la seguridad internacional combinando los aspectos del RPC con los aspectos clave del RP, al tiempo que proveerá las definiciones operativas necesarias para poder comprender la conducta desplegada por Chile y Argentina frente al cambio en la estructura de poder y el surgimiento de una doble periferia. Para ello, es clave revisar la relación anarquía-jerarquía en ambas teorías, por el impacto directo que tiene no sólo en el sistema internacional, sino también en la conducta de los países y en especial de sus élites. Si la distribución de poder es la variable independiente y la política doméstica la interviniente, la política exterior y de seguridad serán entonces dependientes del juego existente entre ambas variables (Taliaferro, Lobell y Ripsman 2009). Veremos el correlato en cómo distintos Estados periféricos incorporan el contexto internacional a su planificación de políticas vinculadas con la seguridad internacional frente al cambio en la distribución de poder de las grandes potencias. Los cambios en la distribución de poder obligan a reorientar la política exterior y por lo tanto el entorno de seguridad. En este sentido, la cuestión vinculada a la amenaza real o percibida y a la movilización y extracción de recursos se vuelve central y merece ser entendida por todos los miembros de la estructura del sistema internacional, periféricos o no.

Junto a ello sumaremos la idea de doble periferia, que en la práctica está relacionada con observar cómo dos países periféricos -Argentina y Chile- se están posicionando frente a la declinación norteamericana y al ascenso de Brasil, situación que provoca la existencia de relaciones asimétricas entre las partes debido al ensanchamiento de la brecha de poder. En América del Sur esta situación no estaba presente desde principios del siglo XX y el Cono Sur era una periferia lejana tanto para Estados Unidos como para el Reino Unido. En el presente siglo XXI el ascenso de Brasil se encuentra en simultáneo con una activa y perdurable presencia de Estados Unidos en todo el hemisferio occidental, situación que es previsible se mantenga, aun cuando se hable de su declinación en el cuadro global. Los márgenes de maniobra y autonomía se han expandido, pero esto no significa que las disparidades de poder no intervengan poniendo límites estructurales y que esos límites no puedan provenir ahora de un Estado vecino a ambos.

Ya existe una experiencia histórica acerca de las complejidades que la doble periferia representó para la política exterior y los intereses estratégicos argentinos. En primer lugar, su élite temía y resentía el ascenso norteamericano debido a su escasa complementariedad, apostando intensamente al mantenimiento del statu quo británico. En un contexto internacional en transición, la conducta de balance se acrecentaba contra Estados Unidos, mientras se promovía una política de plegamiento con el Reino Unido de Gran Bretaña y, en menor medida, con el único desafiador europeo del orden internacional: Alemania.

De esta manera, la relación entre Argentina y Estados Unidos se transformó en la "historia de una desconfianza" (Tulchin 1990), hecho que dificultó la posibilidad de encontrar espacios para desarrollar una política de confluencia de intereses y no permitió las adaptaciones necesarias para poder atravesar la Posguerra, que en cierto sentido es el período en que se formó el problema de la seguridad con Norteamérica. La capacidad de las élites para movilizar recursos nacionales en contra de los intereses de Estados Unidos se tradujo en la Posguerra en castigos directos contra el país, tal como nos lo explica Escudé en el libro fundacional del RP. Entonces, a partir de comprender qué es una doble periferia, podremos pasar a la segunda parte de nuestro trabajo.

Usando como caso de estudio Argentina y Chile, veremos si los postulados del RP combinados con el RPC nos permiten entender el posiciona-miento de ambos frente a la construcción de doble periferia. Chile decidió profundizar la relación con Estados Unidos al tiempo que aumentó la relación con Brasil, producto de la orientación general de su política de buscar espacios no antagónicos con los grandes poderes para maximizar su margen de maniobra en un contexto constreñido. Sus opciones estratégicas se ven nítidamente en el campo de la defensa, ya que profundizó sus relaciones con ambos, ampliando sus márgenes de maniobra y manteniendo su condición de tomador de reglas en el sistema internacional, sin desafiarlo y acomodándose al statu quo establecido.

Por su parte, Argentina tuvo una conducta errática en el campo de la defensa y seguridad en relación a Estados Unidos. Puesto que, si bien no adoptó líneas completamente encontradas con los lineamientos generales externos de ese país, sí mantuvo una retórica confrontativa alta, congeló su condición de Aliado Extra-OTAN, rivalizó con Estados Unidos en temas de su seguridad internacional, siguiendo a Venezuela y a Brasil, retomó el camino de la confrontación en la cuestión Malvinas, abandonó los ejercicios militares con Estados Unidos y países de la OTAN, para -finalmente- redescubrir el discurso de la "guerra por los recursos". Con esto último, explotó nuevamente el mito nacionalista del temor por el cual una "Gran Potencia Extrarregional" -eufemismo vacuo para hablar de Estados Unidos y/o de Inglaterra- podría penetrar militarmente en búsqueda de los recursos existentes en el país -en cuyo caso nada podríamos hacer al respecto, porque no están dadas las condiciones para defenderlos.

En cambio, con Brasil se buscó acrecentar la relación reemplazando la cooperación preferencial que antes se tenía con Estados Unidos. Con medidas de distinto tipo, se avanzó mediante el camino de la institucionalización para la cuestión de la defensa en el plano del Consejo Sudamericano de Defensa, regionalizando sus problemas de seguridad y por lo tanto su nivel de confrontación no sólo con Norteamérica, sino también con Inglaterra. Esto generó resultados en el campo de las declamaciones importantes, principalmente en la Unasur, pero pocos resultados concretos que hayan afectado las políticas de esos países en la región o mejorado la posición de los intereses argentinos. De hecho, durante la última década se ha consumido una gran cantidad de autonomía, alejándonos activamente de los postulados establecidos por el RP.

Si bien es relevante la mejora de las relaciones de Argentina con China y Rusia -países que tienen intereses crecientemente divergentes con respecto a Estados Unidos- y aun cuando es cierto que tenemos intereses que confluyen con esas potencias en ascenso que hay que atender, también lo es que esa mejora tiene que formar parte de un esquema amplio de negociación con Estados Unidos y Europa, y no ser una opción de desafío político abierto a estos últimos. Además, ambas potencias se encuentran muy lejos geográfica y políticamente de la región; sólo quieren hacer negocios como "buenos" países capitalistas que son. Entonces, ¿por qué Argentina comienza a dar muestras de ingresar en una nueva dinámica triangular en la escala global, con las consecuencias que esto puede tener para el bienestar de sus ciudadanos?

Argentina y Chile, ambos periféricos, desplegaron conductas disímiles. ¿Puede el RP explicar ambas? En el plano práctico, Chile se esforzó por cuidar su autonomía manteniendo buenas relaciones con Brasil y Estados Unidos, profundizando la relación con aquel que considera más importante de los dos. No se preocupa por realizar políticas de balance porque mantiene una alianza política con el más poderoso. Argentina, por su parte, decidió incrementar su relación con Brasil y ejercer alguna forma de "balance blando" contra Estados Unidos (Larrocca 2012), sin obtener ningún beneficio por ello, salvo condenar a las Fuerzas Armadas (FF.AA.) a una irrelevancia aún mayor en términos de equipamiento, en comparación con el resto de la región.

Finalmente, y como conclusión, discutiremos cuál puede ser la agenda de estudios que esta corriente teórica puede desarrollar como parte de los estudios de la seguridad, con el propósito de dar una renovada vigencia a la teoría en el pensamiento académico.

Seguridad y política exterior: el realismo periférico y el realismo posclásico como herramientas de análisis

Antes de adentrarnos en ambas teorías, debemos responder brevemente las siguientes preguntas: ¿podemos armonizar una teoría de la periferia con una teoría del centro? Y en caso de que pudiésemos, ¿qué ganaríamos y qué perderíamos en términos de unidad teórica? El dilema, en este sentido, es cómo incorporar variables que no fueron previamente desarrolladas por una teoría con el objetivo de emplearlas para nutrirla de poder explicativo, teniendo en cuenta que tales variables se pensaron en función de los grandes poderes y no de estados periféricos.

La primera pregunta presenta una respuesta relativamente sencilla. Si se comparan el RPC con el RP en términos epistemológicos, se puede apreciar rápidamente que ambas teorías comparten un núcleo común mayor que los puntos en los que difieren. Como teorías, se encuentran en constante diálogo: el realismo no es una teoría unificada, sino un programa amplio de estudios, que comparte un núcleo de análisis básico. El RP comparte con esas teorías un núcleo mayor que con otras, ya que continúa analizando al Estado como actor central y acepta la distribución de poder, estudiando costos y beneficios.

En relación con la segunda pregunta, cabe destacar que, en el caso del RP, el incorporar variables que no habían sido previamente trabajadas no desvirtúa a la teoría. Pues, en la medida en que se respete el núcleo original en tanto sea una teoría del control de daños, que permita entender los consumos impropiados de autonomía y el crecimiento prudente de poder, no caeríamos en aquello que Legro y Moravsick han llamado en relación al RPC una teoría "degenerativa", cuando se cuestionaron si las teorías conforman parte del paradigma realista (Legro y Moravcsick 1999). Ambas comparten el siguiente núcleo de ideas:

. Las apreciaciones que ambas teorías realizan del funcionamiento del sistema internacional son similares en cuanto a los límites que la estructura impone, aunque no necesariamente quienes detentan posiciones de poder interpreten correctamente dichos límites (ya sea por falta de información o por egoísmo al fijar sus intereses como grupo).

. Las élites pueden tomar decisiones que afectan a la seguridad de los estados, dejándolos en una peor o mejor situación de seguridad dependiendo el caso.

. Los estados son primariamente defensivo-posicionalistas, ya que cuidan o -deben cuidar, para el RP- su posición en la estructura.

. El poder que se detenta, ya sea mucho o poco, constituye la base de la autonomía en las RRII.

. Ambas rompen con la idea tradicional del realismo por la cual el Estado es un actor "racional unificado"; de esta manera, ven los correlatos de fuerzas políticas existentes al interior del Estado y su influencia en la política exterior resultante.

. Las preferencias, creencias, percepciones y las instituciones internacionales son tratadas de manera similar al poder material y permiten comprenderlas como fuerzas conductoras de la política.

. Cabe destacar que las dos comparten un análisis de segunda y tercera imagen³, aunque difieren en la prioridad que establecen acerca de cuál es la variable explicativa. Ambas son teorías del sistema y de la unidad simultáneamente.

. El RP y el RPC tienen consideraciones similares en cuanto a la autonomía y los costos, con respecto a no dar cuenta de manera adecuada del ambiente internacional en un período de tiempo (Schweller 2006).

Existen, sin embargo, una serie de puntos en los que el RPC y el RP son divergentes, aunque no por ello menos complementarias:

. La tercera imagen es clave para ambas escuelas. Sin embargo, el RP considera que el principio ordenador es una combinación de "anarquía" y "jerarquía" o "proto-jerarquía", mientras que para el RPC prima la concepción tradicional de anarquía.

. Si bien el RPC mantiene la premisa del actor racional, no está de acuerdo con la premisa del actor unificado. El RP coincide con esta última idea pero difiere en relación a la racionalidad.

. El RPC sigue la tradición realista en términos de Estado-centrismo, mientras que el RP señala que la política exterior debe ser ciudadano-céntrica, aunque su análisis sea Estado-céntrico.

. La carga normativa es el objetivo central en el RP, mientras que la capacidad predictiva es más importante en el RPC. No obstante, ambas invierten un esfuerzo importante en la descripción y explicación de la relación existente entre el complejo Estado sociedad civil y el entorno externo.

. El RP retoma la concepción de prudencia de Morghentau, rescatando esta condición del realismo clásico, la cual queda oscurecida en el RPC por presentar un sesgo "sistémico".

. El RPC ha explorado de manera más consistente la movilización y extracción de los recursos necesarios para realizar determinadas políticas (como el balance o el plegamiento) y sostenerlas durante un período determinado de tiempo. El RP también da cuenta de este problema pero sólo en la dimensión nacionalista, haciendo uso de la llamada "falacia antropomorfa", pero nunca desarrolla un concepto vinculado a la amenaza como fuerza de movilización o de construcción de balance. El mito es útil, pero irrelevante al momento de pasar de las declamaciones al armado de una política coherente con aquello que se declama.

Señalados los puntos en común, así como las diferencias entre ellos, pasaremos a continuación a la relación existente entre ambos para dimensionar el contexto de seguridad, las percepciones, el principio ordenador del sistema internacional y la movilización de recursos, a los efectos de explicar la conducta de los Estados.

"Los fuertes hacen lo que pueden y los débiles sufren lo que deben" es el punto de partida común a ambas teorías. El tópico de la seguridad es el problema central para el realismo y todas sus vertientes, situación que no es la excepción en el caso del RP. Esta cuestión deviene de dos grandes problemas que se encuentran entrelazados y son señalados por todos los autores realistas: la distribución desigual de poder y la cuestión de la anarquía, lo cual determina que el sistema internacional sea de "autoayuda", aunque existan distintas formas para proveerse de ella. Ambas corrientes reconocen que la distribución de poder, producto de la primacía de las capacidades materiales, es un condicionante central cuando hay que tomar decisiones. Al plantear una teoría de la "limitación de los costos" de las decisiones, el RP reconoce que, del mismo modo que en la política exterior, la seguridad de un Estado depende de las capacidades relativas de poder y de su concentración, lo cual permite entender por qué existen "Estados que mandan, Estados que obedecen y Estados rebeldes que sin tener el poder necesario desobedecen las reglas" (Escudé 1999: 14).

Esta clasificación de las unidades estatales sólo se puede hacer a partir de considerar capacidades relativas de poder independientemente de la legitimidad que las capacidades materiales generen al momento de promover reglas de orden. Es por eso que los que mandan pueden dañar de manera consistente y constante a quienes vulneren el orden internacional establecido por ellos o a quienes, aun cuando lo cumplan, no tengan las capacidades para evitar arbitrariedades. Esa premisa en común dispara una concepción diferente en cada una de las corrientes del llamado principio ordenador del sistema internacional: la "anarquía".

Para la corriente anglosajona, este concepto implica que no existe una autoridad confiable a la cual se pueda acudir en caso de necesitar protección frente a los abusos o que garantice el cumplimiento de los acuerdos cuando alguna parte decida romper con ellos. La "anarquía", al tiempo que actúa como posibilitadora de determinadas conductas a los efectos de cambiar la distribución de poder, también regula el hecho de tener que estar alerta a los cambios en esta última, de manera que la supervivencia de los Estados queda afectada o disminuida (Grieco 1997). La anarquía demanda estar siempre vigilantes frente a la posibilidad de enfrentar un conflicto internacional, o distintas formas de arbitrariedad.

El RP cuestiona el principio ordenador y con ello sus dos derivados: la maximización de la seguridad por sobre otras prioridades -como el bienestar de los ciudadanos- y el funcionamiento de las unidades, siguiendo un principio indiferenciado basado en la lógica de la autoayuda (Escudé 1999). Desde un punto de vista analítico, el sistema internacional presenta dos principios ordenadores y no uno, como señala el resto del Realismo. Ante una distribución de poder similar prima el principio ordenador, la "anarquía", verificando así las premisas básicas del realismo; pero, frente a una desigual distribución de poder, el principio ordenador es la "jerarquía" o "proto-jerarquía", la cual condiciona los márgenes de maniobra y autonomía de los países débiles. Esa jerarquía es la que brinda derechos específicos de accionar, establece las reglas y fija qué está permitido y qué no.

En sintonía con esta apreciación, Cooley señala que la jerarquía es una condición relacional de poder en que la unidad política dominante tiene la capacidad de tomar decisiones mientras que la parte subordinada carece de este derecho (Cooley 2005). Esta premisa no anula la anarquía, tal como la conciben los realistas, sino que toma en cuenta la distribución desigual de poder, en tanto condicionante de los márgenes de maniobra de los actores menos poderosos⁴. La clave en el sistema internacional es el modo en que se organiza dicha jerarquía, ya que la forma organizacional puede cambiar de acuerdo con el contexto histórico⁵.

En el cuerpo teórico del RP, la seguridad deviene no tanto de aquello que un país pueda proveerse, sino de cumplir con las reglas de orden establecidas por las grandes potencias, en especial cuando se encuentra en un espacio geográfico cercano a alguna de ellas. Esto es parcialmente cierto, pero incompleto, puesto que no se puede soslayar el hecho de que los cambios en el contexto pueden incidir en las necesidades específicas de un país en un período determinado, ejerciendo presión en una determinada relación.

De ahí que Escudé reconoce que el "experimento pacifista" es una situación producto de una decisión política de Argentina, pero al mismo tiempo puede ser sostenido porque hay condiciones estructurales que por el momento funcionan como habilitadoras de ese experimento. Orden jerárquico y anárquico coexisten en el sistema internacional (Escudé 2014)⁶, pudiendo sobrevivir a pesar del contexto anárquico, dejando de lado su seguridad.

Desde el punto de vista de la seguridad, un Estado periférico puede enfrentar cinco tipos de amenazas: 1) una amenaza interna que obligue a quien detenta el poder internamente a recurrir a un gran poder o socio para terminar con ella; 2) una disputa directa que provenga de otro actor periférico cercano geográficamente; 3) el desafío abierto a las reglas de orden establecidas, con el propósito de cambiar -creyendo que es posible- el statu quo; 4) la voluntad de una gran potencia de actuar sobre un Estado periférico por algún interés de corto, mediano o largo plazo; y 5) variante de la anterior, una competencia geopolítica específica entre grandes poderes que centre su atención en una zona determinada afectando a un país periférico.

En este sentido, un país periférico enfrenta un mayor número de amenazas que una potencia, ya que la fuente de aquéllas proviene tanto de la jerarquía como de la anarquía; por lo tanto, está obligado a tener que lidiar con ellas sin los recursos de las grandes potencias, y en consecuencia con grandes limitaciones. Según el origen de esas amenazas, un Estado periférico puede lidiar con ellas utilizando estrategias de control de daño o de incremento de poder. Las de control de daño se refieren exclusivamente a aquellas que implican enfrentamiento con un gran poder o donde existen amplias asimetrías de poder; estas estrategias involucran políticas que pueden ser de acomodamiento, plegamiento o de enfrentamiento selectivo (área de cuestión y en temas puntuales), ya que están diseñadas para la retención de poder, aunque no hay garantías de que la retención suceda efectivamente si la potencia central está dispuesta a accionar contra un Estado periférico. Sin embargo, y frente a actores simétricos, aumentan los márgenes de resistencias a determinadas políticas o a la aceptación de ciertos status quo, por ejemplo, regionales.

En el caso de las estrategias de incremento de poder, la estructura condiciona la respuesta y la élite tiene un "mandato" estructural a seguir -que puede cumplir o no-, con los consabidos costos. En el de las de control de daño, la política doméstica queda menos sujeta a los limitantes estructurales debido a la paridad, y en consecuencia aumentan sus opciones y los costos pueden ser en principio sensiblemente menores en el campo material. Además, cabe destacar que no todas las violaciones a las pautas de orden establecidas se sancionan de la misma manera, y el arco de medidas que puede enfrentar un Estado débil puede ir desde sanciones hasta acciones de disciplinamiento armado, como una intervención.

En materia de principio ordenador, las teorías están lejos de ser incompatibles, ya que observan la misma realidad desde dos posiciones estructurales diferentes. Si para ambas la clave se encuentra en cómo van a interactuar estructura y política doméstica, el otro componente que las dos han explorado (aunque el RPC lo ha profundizado de manera más activa) se vincula con la capacidad de movilización y extracción de recursos.

En el caso del RP la clave se encuentra en la activación de la llamada "falacia antropomorfa", según la cual los Estados "sufren", son "honrados", "se los pone de rodillas", "tienen orgullo" o "aspiran a la gloria". Estas son construcciones discursivas -contraproducentes- para identificar al ciudadano con el Estado (relación que puede ser manipulada y que puede atentar contra sus propios intereses) y que se activan mediante un uso abusivo del nacionalismo.

Esta falacia no es otra cosa más que un activo intento por trasladar características humanas al Estado, para crear una empatía entre diversos públicos que permita desarrollar una determinada política⁷.

La falacia antropomorfa es un poderoso argumento para explicar la capacidad de movilización de la sociedad por parte de una élite en determinados períodos⁸. Pero esa explicación no alcanza a dimensionar cómo incide en el entorno de seguridad: si se requiere de la falacia para activar el nacionalismo, al mismo tiempo se necesitan condiciones externas que hagan factible su operacionalización, mediante el temor a una amenaza que la active de manera eficiente. Una cultura política exacerbada y un sistema de educación que generó percepciones exageradas sobre la vigencia y el esplendor argentino (lo cual se tradujo en un nacionalismo exacerbado acerca del rol del país en los asuntos mundiales) y que acentuó cierta lógica insular derivada de estar alejado de los grandes centros de poder permitieron desarrollar la idea de ausencia de costos inmediatos y por lo tanto de mayor margen de acción.

Asimismo, una vez activada la falacia, ésta puede afectar al entorno de seguridad provocando conflictos no deseados o evitando que éstos se mantengan en los márgenes que los tomadores de decisiones creyeron que podían mantenerse. Ahora bien, la falacia funciona en tanto y en cuanto el sistema político tenga cierta capacidad para extraer o movilizar recursos en función de las instituciones que el Estado posee, así como también de movilizar el nacionalismo y la ideología.

En este sentido, es importante cruzar vulnerabilidad externa con la capacidad del Estado de movilizar y/o extraer recursos. Una baja vulnerabilidad externa pero una alta capacidad de extracción de recursos puede permitir al Estado emular prácticas e instituciones de aquellos estados considerados exitosos. Por el contrario, una baja vulnerabilidad externa junto con una baja capacidad de extracción de recursos resulta menos proclive a perseguir o emular conductas en el campo de la seguridad internacional (Taliaferro 2009).

La anarquía o la jerarquía "no determina como los estados deben acomodar sus procesos domésticos para alcanzar la seguridad. Los estados son libres para experimentar, o emular las prácticas de otros o para no hacer nada. Pero es el proceso doméstico el que actúa como el árbitro final para la supervivencia del Estado" (Sterling-Folker 1997: 4).

Para movilizar recursos, el Estado debe poder tener instituciones capaces de extraerlos; por ejemplo, controlando la actividad económica mediante el planeamiento centralizado, como sucedió con los militares en la República Argentina durante los años de la dictadura. Se necesita, entonces, poder extraer cierta riqueza de la sociedad y trasladarla al poder militar mediante políticas impositivas, expropiaciones o reasignación de fondos. También se puede extraer recursos con la creación de incentivos indirectos, como políticas públicas que generen intereses cruzados entre un sector determinado y otro; por ejemplo, una política destinada a desarrollar un complejo industrial militar. Al respecto, los estados periféricos tienen la misma libertad que los países centrales pero una capacidad menor de recursos, lo cual hace que dicha movilización sea, en el mejor de los casos, insuficiente o que termine en frustraciones cuando se utiliza para hacer políticas de "poder sin poder". Las barreras a la movilización suelen ser mayores cuando no se enfrenta una amenaza externa; por lo tanto, los líderes encuentran dificultoso convencer a sus votantes de aceptar sacrificios en nombre de la seguridad nacional.

En esta sección nos encargamos de mostrar las conexiones entre ambas teorías, las cuales resultan evidentes. No sólo ambas comparten una raíz común, sino que además explican el mismo fenómeno pero observando actores en diferentes posiciones de poder. Al incorporar al RP los avances que propone el RPC, la teoría gana capacidad explicativa y descriptiva y reduce su elemento normativo.

Una doble periferia hemisférica: Argentina y Chile frente a Estados Unidos y el ascenso de Brasil

En términos históricos, la región ya tuvo, durante la primera mitad del siglo XX, una situación de doble periferia, que comenzó a gestarse con el ascenso de Estados Unidos en el sistema internacional y que se consolidó después de la Primera Guerra Mundial. Argentina -a diferencia de Chile- nunca se sintió cómoda con esa situación, lo cual dificultó elaborar una relación constructiva con Estados Unidos, potencia que, una vez consolidada en el sistema internacional, dedicó una porción nada desdeñable de sus capacidades a obstaculizar las acciones del gobierno argentino, afectando su crecimiento y su poder relativo.

En el presente siglo se vuelve a configurar una "doble periferia", en la que estados periféricos que comparten un espacio geográfico quedan bajo la órbita de una potencia establecida, y una potencia en ascenso. Esta es la primera vez que existe una multipolaridad de carácter global, de acuerdo con la cual los países más débiles tienen la posibilidad de actuar con grandes poderes de todos los continentes, obligando a mantener una diplomacia amplia y a congeniar intereses de potencias en ascenso y potencias establecidas. Este hecho también hace que la dinámica internacional sea más ambigua y que el problema de los errores de cálculo sea más acuciante. Cabe destacar, en segundo lugar, que existe una marcada asimetría en la región y que el poder en ascenso se encuentra limitando -en el caso de Argentina- y frente a Chile a una distancia geográfica relativa menor que la que este país tiene con cualquier otro poder con los que tiene relación del planeta.

Derivada también de la posición relativa de poder, la pérdida de influencia del océano Atlántico frente al Pacífico ha llevado al cambio de áreas de interés en el espacio latinoamericano. Esto brinda una oportunidad de integración y complementariedad con el mundo a los países que limitan con el Pacífico, dejando a los del Atlántico en una situación de relevancia menor, excepto por el hecho de que Brasil y Argentina tienen un peso relativo importante en el ámbito sudamericano.

Una rápida, aunque limitada, comparación nos permite captar la idea de asimetría en el hemisferio. A su vez, esto permite ver que "la debilidad relativa de una de las partes más débiles sobre la más fuerte es tal que su poder sobre uno de los miembros es tan sólo indirecto, a través del miembro sobre el cual tiene influencia directa" (Escudé 1983: 16).

Al respecto, la Tabla 1 refleja la asimetría, pero quedaría resolver si ésta hace a la conformación de periferia, la cual es definida tanto en su acepción política como geográfica. En términos políticos, "denota un espacio con distintos grados de subordinación a un centro dominante con el que mantiene relaciones de colaboración y oposición", siempre basados en relaciones desiguales o asimétricas. "En su dimensión geográfica implica un espacio que limita con un núcleo (...) En este sentido su perímetro siempre acompaña las fluctuaciones de los intereses de seguridad del núcleo que derivan de la interacción de factores sistémicos, metropolitanos y periféricos" (Russell y Calle 2009: 234).

En el hemisferio la asimetría entre Estados Unidos y el resto de los países queda reflejada por el simple hecho de que ya existe una brecha de poder entre Estados Unidos y la potencia emergente regional. Sin embargo, esa misma brecha se traduce al espacio regional donde el diferencial de poder es amplio, lo que permite caracterizar a Brasil como un poder regional⁹.

Existe un número posible de respuestas a potencias hegemónicas y en ascenso. Al respecto podemos señalar cuatro grandes respuestas y dentro de ellas una serie de conductas destinadas a lograr un determinado objetivo. Las respuestas van desde la oposición, la resistencia y la neutralidad hasta el acomodamiento. Las conductas desplegadas por cada una de ellas pueden ser (en orden a la respuesta): el balance duro, el balance blando, el rechazo obstinado (balking), el chantaje, la maximización de poder militar para lograr conducir una política exterior independiente (leash slipping), la neutralidad, el compromiso, el entrelazamiento y el plegamiento (Jesse et al. 2012).

Solamente en ocasiones puntuales y dependiendo de las condiciones de seguridad, el RP recomienda algún tipo de balance, inclusive el duro si existiera una amenaza existencial, y siempre considerando la posición relativa de poder. Pero en general prefiere políticas vinculadas con el acomodamiento, lo cual no significa reducir esas opciones al mero plegamiento. Los Estados periféricos están condicionados a seguir y a ser tomadores de reglas, y por lo tanto su arco posible de políticas se encuentra limitado. Dentro de esas limitaciones, y guiados por el principio de prudencia que posee el RP, podemos contrastar las conductas de Chile y Argentina en relación a Estados Unidos y Brasil en estos años.

Chile no enfrenta amenazas directas a su seguridad y supervivencia en el espacio regional, así como tampoco concibe intervenciones extranjeras en su territorio que les cercenen algún recurso estratégico; mantiene una postura defensiva y declama no tener aspiraciones territoriales, aunque reconoce la existencia de tensiones territoriales con dos vecinos: Perú y Bolivia. Debido a su ubicación geográfica, no se ve amenazado por el ascenso de Brasil, al tiempo que profundiza la relación comercial y militar con Estados Unidos.

Sus necesidades de seguridad se relacionan con mantener su posición internacional como "Estado comercial", y sus opciones estratégicas se encuentran vinculadas con mantener libres los accesos a los mercados del mundo, donde no tiene un rol principal pero sí secundario en la protección de las líneas de comunicación naval. Tal como lo establece el Libro Blanco de la Defensa de Chile del año 2010 (Ministerio de Defensa Nacional 2010), el mundo se encuentra más interconectado e interdependiente, de manera que los problemas de seguridad pueden provenir de lugares distantes e impactar en el país. Conscientes de que son tomadores de reglas en el sistema internacional, reconocen que la incertidumbre prima y que el conflicto internacional es el producto de intereses contrapuestos en ese sistema. La protección de su territorio sigue siendo la guía primaria de su defensa, y para ello han logrado un consenso general que les permite articular acuerdos en relación a los recursos necesarios a movilizar para mantener una política de defensa que esté plenamente relacionada con su posición de "Estado comercial".

En este aspecto, su política hacia Estados Unidos puede ser caracterizada dentro de la dinámica del acomodamiento y consiste en acciones vinculadas con el plegamiento, el compromiso y el entrelazamiento. Para ganar seguridad y prestigio en el sistema internacional, asumió un rol de acompañamiento en la promoción de determinados postulados del orden internacional provenientes de Washington, manteniendo así la armonía con dicho país. No obstante, ese plegamiento no evitó que marcara su disconformidad con respecto a políticas puntuales de Estados Unidos. La necesidad de una buena vecindad llevó a que en ciertas cuestiones específicas de la relación de la región con Estados Unidos mantuviera un perfil más bajo, disociando su posición de las necesidades norteamericanas (Russell y Tokatlian 2008).

Al mismo tiempo, incrementó su relación con los países de Asia Pacífico, en especial con China. Pero en un campo sensible a la seguridad, la provisión de armas -que suele ser un indicador de la relación existente entre dos países- se concentró en países occidentales. En la última década, Chile no ha dejado de realizar ejercicios militares con dichos países y en especial con las Fuerzas Armadas norteamericanas; no ha dejado de recibir visitas de buena voluntad de unidades militares; participó en ejercicios tipo PANAMAX y RIMPAC, y permitió la instalación de una unidad militar de entrenamiento conjunto en el año 2012 para operaciones de combate urbano en Fuerte Aguayo, como producto del programa llamado Global Peace Operation Initiative¹⁰. Las visitas de alto nivel en el campo de la defensa, de funcionarios civiles y de militares, se mantuvieron activas tanto durante el gobierno de Bachelet como el de Sebastián Piñera, al igual que las visitas realizadas por funcionarios chilenos a Estados Unidos.

Como contrapartida de ese alto nivel de relacionamiento y coordinación de políticas, pero también con el objetivo creciente de maximizar su capacidad militar a los efectos de tener una política exterior independiente pero alineada con el entorno estratégico que debe enfrentar, la Fuerza Aérea de Chile (FACH) adquirió el modelo final del F-16 C/D Block 50 y los F-16 MLU. Fue autorizado a recibir misiles AA de largo alcance, bombas inteligentes GBU-82, equipamiento para operaciones nocturnas, helicópteros UH-60 Black Hawk (para reforzar los ya existentes S-70A en sus arsenales), y adquirió el sistema de defensa antiaéreo NASAMS, de origen noruego pero desarrollado en cooperación con la empresa Hughes/Raytheon y Konsberg. Asimismo, adquirió y modernizó un avión Boeing 707 modernizado recientemente por Israel, para funciones de inteligencia electrónica y alerta temprana. Compró artillería autopropulsada a Suiza con el aval de Estados Unidos (ya que se trata de uno de los modelos que ese país realiza bajo licencia), para reforzar sus capacidades terrestres, y, además, las fuerzas navales modernizaron equipamiento misilístico de diversa índole.

Esto es por señalar sólo una fracción del proceso de reequipamiento que Chile realiza independientemente de la existencia de una amenaza existencial proveniente del sistema internacional. Todas estas acciones se han podido llevar a cabo en gran medida por la existencia de la llamada Ley del Cobre, que asegura que parte de lo obtenido por ese recurso estratégico se destine a sus FF.AA. Se suma a esto una muy baja resistencia por parte de la élite política a tener acuerdos de cooperación militar con Estados Unidos y otros países desarrollados, como forma también de darle un lugar en el mundo a su país, en especial en materia de seguridad internacional. La movilización de recursos se encuentra garantizada a los efectos de cubrir las necesidades de Chile en ese aspecto.

La relación con Brasil es importante en cuanto ambos compartieron una tradición de cooperación producto de las dinámicas de balance de poder que tuvieron lugar en los años 60 y 70 con Argentina, incluso con el cambio en la postura estratégica de Argentina y la distensión existente en el Cono Sur. Esa relación continuó prosperando en el campo del comercio, así como también en términos políticos.

Sin embargo, la posición de Chile en relación a Brasil no ha sido de plegamiento, ni se ha dejado involucrar en las políticas que implican algún nivel de oposición a Estados Unidos De modo que acompañan el establecimiento de instituciones impulsadas por Brasil en el marco regional, pero teniendo presente que este apoyo no limite las posibilidades de multilateralizar su relación con otros países, siguiendo la premisa por la cual los estados débiles pueden querer usar las instituciones para comprometer a los Estados más poderosos, pero al mismo tiempo un poder dominante las puede usar para magnificar su poder y hacer avanzar sus propios intereses (Walt 2005).

La larga tradición de Chile de evitar sumarse al MERCOSUR, seguida por la negociación de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, es un buen ejemplo de los límites que pone este país con respecto a las acciones de liderazgo de Brasil. Lo mismo se verifica con la UNASUR y el esfuerzo de Brasil por cerrar el espacio sudamericano, planteando una relación política que eventualmente se traslade a un mayor liderazgo económico. Frente a esa iniciativa, Chile logró consolidar el armado de la llamada Alianza del Pacífico, vinculando intereses económicos con la agenda de seguridad de los países andinos y evitando así que la región se cierre a Estados Unidos.

En este sentido, y demostrando una acción concreta contraria a la línea discursiva dominante en el Consejo Sudamericano de Defensa acerca del establecimiento de bases de potencias extrarregionales, Chile permite que su territorio sea sede de ejercicios militares, que unidades navales norteamericanas e inglesas utilicen sus puertos.

La buena sintonía existente en diversos planos entre Chile y Estados Unidos no ha evitado que, en términos de distribución desigual de poder, en el campo de la seguridad Chile haya realizado un esfuerzo para incrementar su seguridad, manteniéndose equidistante de las dinámicas existentes entre Estados Unidos y Brasil y poniendo un énfasis particular más en su relación con Estados Unidos que con la potencia en ascenso. De cualquier manera, mantuvo una política de baja retórica confrontativa, apoyándose en ambos países según el área en cuestión; siguió un proceso de modernización militar importante que alteró de manera efectiva el balance de poder militar en relación a sus vecinos, sin preocupar a la potencia emergente; y ganó reaseguros internacionales para mantenerse comprometido con el orden internacional reinante, teniendo presente que las potencias emergentes pueden afectar el statu quo internacional. En consecuencia, Chile incrementó su poder militar, ganó seguridad y mejoró su posición regional a partir de aplicar RP.

Por su parte, Argentina se fue alejando del RP a medida que se adentraba en la primera década del siglo XXI, situación que se profundizó en la segunda década con el cambio de la administración Kirchner a la de Fernández de Kirchner. Es cierto, como señala Escudé, que en el campo de la seguridad internacional durante el mandato de Néstor Kirchner se mantuvo un perfil cooperativo en los temas más sensibles para la administración Bush (como han sido el terrorismo internacional, la proliferación y el combate al narcotráfico), lo cual supuso una política de compromisos en estos campos que para el plexo normativo argentino se relacionan con la seguridad interior.

No obstante, a medida que se fueron consolidando en el poder y surgieron necesidades tácticas de la administración vinculadas con temas de la deuda, la energía y el reposicionamiento de la Argentina en función de la región, comenzó a aumentar la retórica en contra de Estados Unidos, ya no definida en términos de una relación que contemplaba los costos del enfrenta-miento retórico, sino de un creciente proceso de hacer de la política exterior un apéndice de los problemas internos y coyunturales que enfrentaba el país. Este sutil pero sostenido cambio en las prioridades externas comenzó a sentirse en el campo de la defensa y la seguridad internacional de la Argentina.

La ausencia de una amenaza sistémica directa no evitó que luego de la guerra de Irak, en ciertos lugares del pensamiento "nacional y popular", se retomara la idea de las guerras por los recursos, idea que cuadraba de manera directa con un resurgimiento del pensamiento autonomista y autárquico, el cual coincidía con la retórica política existente, que ponía a una potencia extrarregional (eufemismo con el que se designa a Estados Unidos y a Gran Bretaña) en el centro de los esquemas defensivos del país. Sectores de las FF.AA. encontraron también un lugar bajo el sol, ya que, al azuzar el nacionalismo protectivo de "las guerras por los recursos" (Bruzzone 2008), se comenzó a plantear la posibilidad de que una potencia extrarregional viniera por las riquezas existentes en el país, obligando al instrumento militar de la defensa a actuar.

Ese discurso brindó la oportunidad de generar algún tipo de movilización de recursos en la sociedad y en especial en el cuerpo político. La fantasía se desvaneció relativamente rápido, ya que dicha movilización se mostró insuficiente e inútil a los efectos de modernizar las capacidades, aunque sí sirvió para aumentar la desconfianza con respecto a Estados Unidos y para abandonar silenciosamente la condición de aliado Extra-OTAN que se había obtenido a fines de los años noventa, retrotrayéndose así posiciones de etapas previas a la década de normalización de relaciones.

En esa misma línea, se redujeron los ejercicios militares con las FF.AA. norteamericanas, se comenzó a negar el ingreso a sus tropas al territorio argentino, a afectar los intercambios con oficiales y suboficiales de dicho país y, de manera espaciada, se comenzaron a cuestionar los programas de intercambios educativos de civiles argentinos que iban a instituciones de defensa norteamericanas. La política de oposición limitada se fue incrementando hasta llegar a un punto álgido con la detención de un avión militar C-17 que había sido autorizado para realizar ejercicios con las Fuerzas de Seguridad (FF.SS.) y las FF.AA., hecho que produjo un congelamiento de la cooperación militar que no comenzó a destrabarse hasta fines de 2013.

Asimismo -y amparados por la misma retórica de "vienen por los recursos"-, se comenzó a incrementar la conflictividad por las Islas Malvinas y apareció la histórica retórica vernácula en relación al Atlántico Sur. Esto último tuvo como consecuencia un empeoramiento de las relaciones con el Reino Unido que conllevó a un creciente enfrentamiento diplomático y a una estrategia de regionalizar la disputa territorial con una medida similar a un bloqueo "sutil" (Battaleme 2014).

En ese mismo plano global, y con el propósito de dar muestras de independencia desde lo político militar, comenzó a trabajarse con la expectativa de crear acuerdos de defensa y de equipamiento militar con las potencias emergentes, en especial con Rusia y China, presentando ese posicionamien-to como una muestra de la independencia estratégica de Argentina y además como una forma de socavar la presencia norteamericana en la región. Así fue cómo, desde la perspectiva de las tres administraciones kirchneristas, Estados Unidos fue más un problema que un socio, lo cual permitió que se lo incluyera de manera activa en el proceso de escenificación de la lucha épica de la administración por liberar al país de las viejas ataduras y yugos varios. Por su parte, Washington consideraba a nuestro país como un actor ambiguo en el marco regional, percepción que derivó en el "hartazgo e indiferencia" (Russell 2007) por parte de la administración republicana primero, y luego por la demócrata.

Argentina, como consecuencia del creciente nivel de confrontación, enfrentó sanciones directas y generó la oportunidad directa para que el Reino Unido señalara un empeoramiento de las condiciones de la seguridad en el Atlántico Sur, no producto de acciones reales sino de una retórica indiscriminada y de medidas tales como cerrar los puertos de la región a navíos con bandera de las Islas Malvinas o a buques de guerra que fueran o provinieran de las islas.

Estados Unidos, por su parte, afectó la provisión de material y equipamiento, así como los intercambios comenzaron a menguar o se adquirió material de extrema necesidad para mantener operativo equipamiento secundario, pero no se incorporó ni adquirió equipamiento moderno alguno proveniente de ese país. En resumen, del prudente silencio en relación con las políticas de seguridad impulsadas por Estados Unidos se fue pasando a retóricas y acciones de rechazo y medidas declamativas y acciones reales. Todo esto tuvo su punto de culminación en la anunciada y después fallida cooperación nuclear y misilística con Venezuela, abiertamente opuesto a Estados Unidos, y la firma del memorándum de entendimiento con Irán, luego del silencio que la administración mostró por la firma del acuerdo entre Brasil, Turquía e Irán para colaborar en asuntos nucleares, tema considerado "política de Estado", como es la lucha contra la proliferación. Estas equívocas señales preocuparon y provocaron la restauración de una relación de mutua desconfianza con incidencia en otros campos que no fueron directamente los de la seguridad, pero con incidencia en ella, como lo representa la salud financiera del país.

Haciendo uso de la retórica del mundo multipolar, la relación con Brasil no cesa de crecer, así como tampoco el plegamiento en el campo político militar, aun cuando los objetivos en esa dimensión por parte de nuestro vecino no son del todo complementarios con los de Argentina. Es claro que la finalización de la dinámica de rivalidad estratégica de etapas previas tuvo el efecto de mejorar las condiciones de seguridad de ambos y evitó competencias que ya para los años ochenta Argentina no podía continuar sosteniendo. A partir de los noventa, esa asociación se percibió de manera natural y todos los sectores de la sociedad facilitaron que ésta ocurriera gracias a un acuerdo político. En este sentido, el intercambio de información entre ambos países, la colaboración y cooperación en el plano industrial militar, los ejercicios conjuntos y las actividades de intercambio no dejaron de incrementarse.

Junto con la creciente asimetría de Brasil, el gobierno argentino aspiró a que ésta sirviera de paraguas de seguridad para la relación con el Reino Unido por la cuestión Malvinas; por lo tanto, cambió el apoyo de ese país con respecto a dicha cuestión por concesiones diplomático-políticas más relevantes para su posicionamiento global. Se suavizó la negativa del país a que Brasil fuera un miembro permanente del Consejo de Seguridad, se apoyó su agenda política en el marco del Consejo Sudamericano de Defensa, la cual implica ir cerrando espacios de cooperación con Estados Unidos. Por otra parte, se aceptó la alta retórica en el campo de la ciberguerra luego de que se conociera que Estados Unidos espiaba al gobierno brasileño (al igual que a otros gobiernos de la región), lo cual habilitó el espacio para que dicho tema se transformara en una cuestión de seguridad nacional.

Entre los anuncios de equipamiento militar, Argentina optó por el llamado "desarrollo conjunto", que en su gran mayoría quedó en la nada misma, ya que ninguno de los proyectos presentados alcanzó algún tipo de economía de escala, como por ejemplo, el vehículo denominado "Gaucho". Asimismo, y con igual nivel de inutilidad desde el punto de vista operativo, se anunció el desarrollo y adquisición de un submarino nuclear por parte de Argentina, de la mano del proyecto de Brasil, hecho que tiñó de irrealidad el equipamiento militar argentino, que tiene escasos dos submarinos operativos de mediados de los años ochenta cuyo estado operativo es rayano con lo aceptable.

El avión de transporte y reabastecimiento KC-390 que Brasil coproduce con varios países de la región, y con material de origen británico, todavía se encuentra en etapas tempranas de desarrollo, aunque se espera que al menos ese proyecto se concrete de la manera prevista por parte de los actores involucrados.

Del proceso de realineamiento político con este país, Brasil ha logrado exportar alguna clase de material bélico al país, principalmente para reemplazar material viejo o dañado pero sin ningún valor estratégico de relevancia. Pero se ha asegurado una fuerte corriente de pensamiento dentro de la academia argentina que defiende la alianza estratégica con dicho país.

Por decisión política, la creciente relación militar económica que Brasil desarrolla con el Reino Unido de Gran Bretaña ha sido aceptada por el liderazgo político y la comunidad académica, sin ninguna clase de cuestionamiento, lo cual puede resultar contraproducente con respecto a nuestra propia posición de seguridad e intereses en áreas geográficas compartidas. Escudé (2013) ha dado cuenta de la consolidación de esta relación asimétrica entre ambos países señalando que Argentina es un protectorado de hecho de Brasil, dado que no tienen ninguna intención sobre nuestro territorio. Pero nada señala acerca de la divergencia de intereses que pueden provenir de estrategias de inserción global distintas, y por lo tanto los intereses de seguridad pueden no ser cubiertos por el actor más poderoso de la relación.

En esa ecuación compleja que es la política internacional no queda claro cómo un Brasil más poderoso se traduce directamente en una Argentina con mayor margen de negociación política en temas que hacen a su seguridad o si puede traducir su relación con ese país en algo significativamente similar a lo sucedido durante el apogeo de la relación triangular entre Gran Bretaña, Estados Unidos y Argentina.

Como punto final, cabe destacar que la élite se encuentra más cómoda movilizando recursos nacionales en relación a una política que haga primar el enfrentamiento con Estados Unidos y la cooperación con Brasil, ya que bajo esa fórmula hay escasas resistencias en la sociedad. Lo mismo sucede con fórmulas alternativas, como sumar a China y a Rusia en una relación que demuestre la independencia de Argentina frente a Norteamérica y esta creciente fantasía aspiracional de sumarnos al grupo BRIC, buscando algún lugar de pertenencia en el mundo, tal como se hizo durante la década de los noventa y esa idea de "pertenecer al primer mundo". Una fórmula que contemple una relación buena con Occidente, pero también con las potencias emergentes y con Brasil, encuentra una mayor resistencia en la élite política, ya que baja el nivel de aceptación en la sociedad.

Ahora bien, mientras la movilización sea de "estados de ánimos" la fórmula funciona, puesto que en materia de reequipamiento militar ninguna de estas acciones ha permitido realzar la posición de seguridad de Argentina; de hecho, a fuerza de voluntad propia es que nos hemos desarmado, no por condicionantes externos, los cuales están desapareciendo. Si efectivamente se quisiera emplear como valor de cálculo un proceso de modernización militar, Rusia y China están dispuestas a vender todo lo que necesitamos; sin embargo, es el liderazgo político argentino el que no quiere destinar los recursos necesarios para dicha acción, ya que ellos no ven ningún beneficio interno en comprometerse con una política de esta clase.

Sumar a países como Rusia y China en nuestra dimensión de seguridad, aunque sea tangencialmente, tiene como contrapartida exportar dinámicas de rivalidad a espacios donde ésta debería ser nula. Seguramente, traerá beneficios, al igual que atar los destinos de Argentina y Brasil en planos similares, pero también costos que no están claramente configurados debido al carácter transicional del sistema internacional. La incertidumbre juega a favor de mantener una prudente relación buena con los poderes establecidos y los emergentes, hecho que pareciera no ser tenido en cuenta por el liderazgo político en Argentina.

La próxima agenda de investigación del realismo periférico

En las páginas que anteceden a estas conclusiones se ha desarrollado la cuestión menos explorada del RP, aquella vinculada con los estudios de seguridad. Para que esto fuera posible, se combinó al RP con el RPC, lo cual permite alumbrar aquellas cuestiones que Escudé menciona en su obra original pero que durante veinte años no fueron profundizadas sino hasta sus recientes escritos. Como en toda combinación que se pretende exitosa, la resultante está obligada a conservar la esencia de la versión original, y al mismo tiempo a realzar ciertos aspectos no trabajados con la asistencia de herramientas existentes.

Para discutir las implicancias del RP en el campo de la seguridad, necesitábamos adentrarnos en la conexión entre la dimensión interna y la externa, para ver cómo ambas se retroalimentan; esto implica permitirle al RP tomar parámetros estructurales. Al hacerlo, podemos observar que los problemas que enfrentan los estados periféricos son mayores que los que enfrenta una gran potencia, porque sobre ellos se concentran los problemas de la anarquía y de la jerarquía, lo cual redobla el llamado a la prudencia que tan seguido hace Escudé en su obra.

En este sentido, el RP es una teoría acerca de la reducción de costos, pero también del incremento de poder, ya que las potencias permiten el ascenso de países considerados socios, ya sea porque les son útiles en función de sus necesidades estratégicas o porque están en una región marginal donde su crecimiento no necesariamente los afecta. Chile es un caso clave en esta dinámica. De esta manera, se invalidan los argumentos que señalan que el RP es una teoría "penitente"; al contrario, el RP es un posibilitador desde el punto de vista de la praxis política.

Los casos de estudio permiten comprender cómo Chile ha seguido un modelo de construcción de poder limitado pero funcional y consistente con las premisas del RP, mientras que Argentina ha retomado su senda de alejamiento del RP, si consideramos las premisas normativas del realismo periférico. Su economía y el peso relativo que tienen los militares en Chile les permitieron mantener una relación estable en el campo de la seguridad internacional, fortaleciéndose frente a Perú y Argentina. Es un socio en el mantenimiento del orden global, y no genera disrupciones innecesarias en el orden regional. No sólo minimiza costos, sino que aprovecha las oportunidades existentes para mejorar su posición. Argentina nuevamente se alejó de los postulados básicos del RP, abriendo el flanco de las vulnerabilidades provenientes de la jerarquía existente en el sistema internacional.

Escudé sacrificó casos y redujo las áreas de explicación con el propósito de poder formar una teoría que, además de explicar, cambiara las condiciones en las que la política internacional se aprecia en los países periféricos, logrando su objetivo. Sin embargo, esa "victoria" en crear una teoría que afecte las reglas de juego de la política exterior fue sólo parcial, y la razón de que la teoría del RP sea incompleta se da por aspectos que contempla pero que no desarrolla; por ejemplo, la capacidad de movilización de recursos en sociedades periféricas, destinarle un espacio mayor a los problemas de seguridad, o de expansión de los casos de políticas exteriores periféricas.

Los casos revelan dos cuestiones. La primera es que hay una relación directa entre la estructura y las posibilidades de los países periféricos, y que producto de dicha situación tienen que operar en un entorno por cierto limitado. Los márgenes de operación pueden ampliarse, pero conllevan un costo excesivo si los movimientos son imprudentes. Nos podemos pelear con la estructura y pagar las consecuencias por ello. La resultante es clara: en primer lugar, la consabida pérdida de poder, y declinación relativa, lo cual conlleva incluso una pérdida de seguridad. De eso da cuenta Escudé cuando plantea que Argentina es un "protectorado de". Pero esa figura es errónea, ni Brasil ni Chile tienen las capacidades para desafiar a una gran potencia si ésta efectivamente quisiera afectar directamente al país. En ese sentido, nosotros nos "mal protegemos" solos.

Una pregunta que el RP va a tener que responder está asociada al grado de capacidad de movilización de recursos que posee un Estado en su sociedad, principalmente porque hasta el más hábil de los políticos debe tener la capacidad de movilizar recursos para implementar sus políticas. El liderazgo político chileno tiene la capacidad de movilizar recursos para su seguridad, situación que en Argentina es en extremo menor. Sin esta capacidad, Argentina hace lo que puede con los recursos movilizables disponibles, lo cual afecta a la forma en la que decodifica a la estructura, dado que sufre de ambos males de la sobrerreacción y el déficit de atención acerca de los problemas y dilemas existentes en el campo de la seguridad internacional para el siglo XXI.

La próxima fase de investigación del RP necesariamente debe vincularse en su dimensión estructural. Esto significa analizar la incidencia de la jerarquía en los distintos países periféricos, para entender cuáles son los grados de márgenes de maniobra existentes para un país periférico. A nivel doméstico, es necesario refinar la teoría de la movilización de recursos en países periféricos de manera tal de dilucidar por qué se produce variación de políticas exteriores en países periféricos frente a una misma estructura, lo cual permitirá comprender definitivamente bajo qué circunstancias aparecen en esta clase de estados la pulsión para desafiar, balancear, oponerse o plegarse a un gran poder. Asimismo, y para el caso específico de Latinoamérica, mucho se ha escrito acerca de la virtud que representa que la región sea una zona de paz, y se han esbozado numerosas explicaciones. Ninguna de ellas ha reparado en el hecho de que la región es periférica en relación a los asuntos mundiales y a la agenda de seguridad, lo cual ha determinado su condición de subordinación. Todos los actores han sido tomadores de reglas en la región; sin embargo, esta situación está próxima a cambiar. El ascenso de un actor que, como gran poder, genere reglas ¿tendrá alguna incidencia en la dinámica regional? Si el RP incorpora en sus análisis la variable estructural, ¿estaremos frente a la posibilidad de que se transforme en un Neo-Realismo Periférico, redefiniendo como se trabajan las cuestiones de seguridad en América Latina?

TABLA Comparación de datos seleccionados, Estados Unidos, Brasil, Argentina y Chile

en U$S, miles de millones (2013)	ESTADOS UNIDOS	BRASIL	ARGENTINA	CHILE
PBI	16.799.700	2.242.854	488.213	276.975
POBLACIÓN	3I6M	198 M	4IM	I7M
DEUDA EN % DEL PBI	104%	66%	46%	12%
GASTO MILITAR	640.221	31.456	4.500	5.435
% DEL PBI (2001-2014)	5% - 3.8%	2%- 1,5%	1.5%-0.9%	1,9%-2.8%
CAPACIDAD NUCLEAR MILITAR	SÍ	NO	NO	NO

Fuente: Elaboración propia.

Notas

¹ La lectura fragmentada de su obra le valió numerosas críticas, tanto de sectores opositores al menemismo como de "académicos" de cuño nacionalista. El mayor número de ellas se concentró en: la defensa que su teoría realizaba en relación a las dinámicas de alineamiento; su denuncia acerca de los costos que se pagaron, en términos de desarrollo nacional, por la política de neutralidad que tuvo Agentina durante la Segunda Guerra Mundial, la cual en los hechos no fue tan neutral; por ser un acérrimo crítico del "deporte nacional" de enfrentarse en diatribas argumentales con las grandes potencias, lo cual le equivalía a recibir constantes boicoteos en las situaciones de mayor vulnerabilidad de Argentina. Asimismo, la teoría fue acusada de cortar con los márgenes de maniobras y aceptar el sometimiento a una gran potencia. Los artículos de referencia son: Russell (1992), Borón (1992) y Seitz (1993).

2 Gideon Rose expone la existencia de una escuela unificada de pensamiento a partir del análisis de los libros de Thomas Christensen, Randall Schweller, William Wholforth y Fareed Zakaria sobre la dimensión doméstica de la política exterior y su relación con la estructura, apartándose de la escuela de pensamiento del RE (Rose 1998).

3 El análisis de imágenes lo realiza Kenneth Waltz para explicar cuál es el nivel desde donde se suelen realizar explicaciones sobre la política internacional. Existen tres imágenes posibles para teorizar sobre las relaciones internacionales. La primera imagen se refiere al individuo; la segunda, está relacionada con el Estado y sus instituciones políticas, mientras que la tercera imagen es aquella que utiliza como fuente la característica central del sistema internacional: la anarquía. Las teorías de primera y segunda imagen son reduccionistas. La tercera, en cambio, tiene la capacidad de explicar por qué diferentes Estados pueden adoptar similares conductas (Waltz 2001).

4 El Tratado de No Proliferación es un buen ejemplo de jerarquía en un contexto de anarquía internacional. Las potencias nucleares acordaron quién puede poseer y quién no, así como qué sistemas de castigos y deslegitimización prima en caso de no cumplir; además, el texto plantea una desigualdad real entre los países, más allá de igualdades jurídicas formales que existen en el sistema internacional.

⁵ Según Cooley (2005), existen dos maneras de estructuración jerárquica en el sistema internacional. La manera unitaria (U-FORM), mediante la cual se organiza la periferia según funciones administrativas determinadas, es decir, la idea clásica de administración imperial. La segunda es la multidivisional (M-FORM), que ordena a la periferia según una determinada geografía, otorgando a cada división un grado mayor de autonomía, y especifica un rango de funciones determinado.

⁶ Escudé (2010: 12) señala que "la integridad territorial de la Argentina depende más de un consenso implícito entre Brasilia y Santiago que de un paraguas de seguridad norteamericano". Asimismo, que la seguridad depende de componentes internos y externos; al proveer esta clase de argumento, reconoce implícitamente la existencia, además, de un contexto anárquico.

⁷ Entre las numerosas metáforas, las de mayor preocupación para Escudé son aquellas que él llama metáforas activantes, que son las que engendran emociones y por lo tanto son potencialmente movilizadoras, y resultan funcionales para convencer a la opinión pública acerca de la pertinencia de diversas políticas, entre ellas, la guerra (Escudé 2012).

⁸ Resulta interesante señalar que la falacia antropomorfa puede presentarse de dos maneras: por un lado, como parte de la ideología, y, por otro, como parte del nacionalismo. Para el RPC el "sponsoreo" de ideologías o del nacionalismo por parte del Estado es la forma en la cual se puede movilizar y extraer recursos, movilizando una identidad que brinde cierta cohesión social. Dicho proceso suele, además, reconocer la existencia de otro que puede ser conflictual. La ideología, sin embargo, puede habilitar o inhibir a los líderes a extraer determinados recursos (Taliaferro 2009).

9 En palabras de Buzan (2004), un poder regional es aquel que presenta una serie de capacidades amplias dentro de su espacio regional, pero su influencia decae a nivel global. Los poderes regionales determinan y afectan los patrones de seguridad dentro de su región, afectando también el modo en que dicha dinámica interactuará con los poderes a nivel global. En términos de liderazgo, la relevancia de Brasil en la región es trabajada también en Battaleme y Bonsignore (2010). Finalmente, Brasil es considerado un poder predominante en su región aunque no dominante, un actor con recursos y voluntad (Lapp 2012).

10 Fuente: Portal Oficial de U.S. Army, "Army South Builds a PeacekeepingTraining MOUT site in Chile", 2/4/2012. Disponible online en: http://www.army.mil/article/77044/ Army_South_builds_peacekeeping_ training_MOUT_site_in_Chile/

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