ARTÍCULOS ORIGINALES

Los desafíos del desarrollo argentino: reflexiones desde el Bicentenario

Nora Beatriz Lemmi¹

 

---

Resumen:
En momentos de reflexión por el Bicentenario, el presente artículo explora las distintas concepciones de desarrollo argentino del siglo XX y XXI, particularmente las originadas tras la aplicación del Consenso de Washington. Se consideran cuatro momentos históricos donde son evidentes las oscilaciones entre la distribución y el crecimiento como objetivo de política pública. El objetivo es exhibir las deficiencias del modelo que se mantiene agroexportador en un mundo globalizado donde se hace necesario ser exportador en forma de bienes manufacturados competitivos y de calidad como mecanismo para reducir la desocupación y la desigualdad.

Palabras claves: Argentina; Desarrollo; Consenso de Washington; Desocupación; Desigualdad.

Abstract:
In an historic evaluation due to the Bicentennial, this article explores the different conceptions of development of the 20th and 21th century in Argentina, particularly those that appeared after the application of the Washington Consensus. Four historic moments are considered where oscillations between distribution and growth as objetive of public policy. The main porpose of this article is to exhibit the deficiencies of model that export commodities in a globalized world where it is necessary to export work through manufacturer goods as a way to improve inequality and unemployment.

Key words: Argentina; Washington Consensus; Development; Unemployment; Inequality.

---

El bicentenario de la Revolución de Mayo parece llamar a la introspección, al balance y la evaluación de la  historia argentina, del futuro del país y de sus objetivos como Nación. Tal como dijera Ortega y Gasset con una agudeza única: «¡argentinos, a las cosas!» Y de las cosas toca ocuparnos, de aquello que afecta a la población y a sus posibilidades presentes y futuras.

De ahí la preocupación por el desarrollo, un concepto que excede la idea del crecimiento para referirse al bienestar general dentro de un contexto de avance económico. Gereffi y Fonda señalaron que el desarrollo es el desafío clave que enfrentan las sociedades humanas, ya que su esencia «es el mejoramiento de la calidad de vida» (Gereffi y Fonda, 1992: 419-420). Volviendo a las cosas de Ortega y Gasset, el propósito del presente artículo es el de referirnos al concepto de desarrollo desde un punto de vista amplio considerando sus implicancias políticas y sociales en un recorrido a través de la historia argentina del siglo XX y XXI para centrarnos, más concretamente, en la teoría detrás de las aplicaciones recientes del Consenso de Washington.

Hoy, en el 2010 del Bicentenario Argentino, podemos convenir en décadas de éxito inicial tanto comercial como económico (1880- 1930) que se fueron diluyendo en reiterados fracasos, recuperaciones parciales, crisis periódicas y una tendencia final hacia el deterioro de los patrones de distribución del ingreso. La pregunta sobre cómo una nación tan próspera, plena de recursos naturales y con población relativamente educada fue capaz de convertirse en la Argentina de los conflictos, los avances momentáneos y los profundos retrocesos periódicos, ha ocupado a propios y extraños, tanto en la academia como en la población.

Remontándonos al pasado reciente, podemos convenir que la aceptación del Consenso de Washington (ideado originalmente por John Williamson) marca un punto de inflexión desde la consideración de la distribución (como objetivo primordial de política pública) al del crecimiento, con la aceptación implícita de la teoría del derrame detrás de los lineamientos de la propuesta². Teoría que implica un aumento transitorio de la desigualdad como acompañamiento del crecimiento. A pesar del incremento del producto bruto interno (PBI) argentino en el lustro 1992-1997, la reversión de la inequidad nunca alcanzó a la sociedad argentina según los planes, más bien se profundizó. De alguna forma, no se debe perder de vista que: «el desarrollo es en sí mismo, un proceso social; aún sus aspectos puramente económicos transparentan la trama de relaciones sociales subyacentes» que no pueden ignorarse (Cardoso y Faletto, 1977: 11) ni siquiera en medio de las consideraciones por el crecimiento, un factor necesario pero no suficiente para aumentar el bienestar general.

Williamson, en su revisión de la performance latinoamericana post noventa, señala que las causas de la persistencia de la profunda desigualdad tiene que ver con las instituciones débiles, las medidas procíclicas, la reducida flexibilidad en el empleo y, en el caso argentino, con el sistema de convertibilidad vigente hasta enero de 2002 (Williamson, 2003). Si bien podríamos convenir en muchas de las deficiencias señaladas en sus escritos, no queda demasiado claro por qué Chile con sus políticas propias, buenas instituciones, crecimiento sostenido, disminución de la pobreza y políticas monetarias anticíclicas, tampoco logró disminuir la desigualdad. Desde la teoría, esa pregunta ha supuesto diferentes respuestas que analizaremos seguidamente, sin embargo, esas respuestas suelen soslayar algunos datos preocupantes tanto en Argentina como en el resto de la mayor parte de Latinoamérica: la persistencia de un modelo exportador de productos primarios³, de bajo contenido en valor agregado lo cual afecta directamente a los mercados laborales y se traduce en sociedades con alto desempleo (Argentina, Chile), enorme informalidad (México, Chile, Argentina) y subempleo, factores directamente relacionados con el bienestar de las poblaciones. Un problema difícil de neutralizar a través de técnicas de flexibilidad laboral, la endeble solución que parece proponer el mismo Williamson (2003). Desde estas  consideraciones podríamos preguntarnos: hoy, en este tiempo de reflexiones: ¿cuáles serían las acciones necesarias en Argentina para alcanzar el desarrollo sostenido que suponga mayor bienestar para la población? A tratar de darle una respuesta, entre las tantas posibles a esta pregunta, nos dedicaremos seguidamente.

1. Antecedentes históricos

A fin de estudiar los distintos hitos históricos y su determinación del desarrollo deseable, recorreremos someramente algunos momentos de la historia argentina del siglo XX y XXI que fueron marcando los cambios en la ideología subyacente. Para ello, nos referiremos al período liberal, al de inestabilidades políticas, al advenimiento de la democracia y al período postconsenso de Washington.

1. El período liberal

 Se suele indicar al período liberal argentino como iniciado a partir de 1880 y finalizado en 1930 con el primer golpe de Estado militar. Una época marcada por el progreso tanto económico como social, el período liberal y su desarrollo desde lo colonial se presenta como el más exitoso de la historia argentina moderna.

Por lo pronto, podemos convenir que el país despoblado, vasto y casi virgen del 1900, requería de enorme iniciativa. Según detectó Juan B. Alberdi, por principio, necesitaba urgentemente población en un enorme territorio de más de 3 millones de kilómetros cuadrados (Floria, García Belsunce, 1992). Alberdi miró al mundo por ejemplos de problemas similares y eligió la solución de América del Norte: la de la inmigración europea septentrional. Aquella que según estudiara Max Weber (2003), había originado el espíritu emprendedor del capitalismo. Pero la Argentina llegaba tarde, esos movimientos inmigratorios se habían acabado prácticamente en 1890. Entonces, las olas de población dispuestas a emigrar provenían de Italia y España mayormente, campesinos y pequeños artesanos que poblarían las pampas, sobre todo el Litoral. En América del Norte, se había propiciado la inmigración de familias completas que se habían afincado en las vastas planicies del país como colonos, lo cual permitió distribuir la nueva población por todo el territorio mientras se desarrollaba la «igualdad de oportunidades» que tanto asombrara a Tocqueville (2002). En Argentina, en cambio, los nuevos habitantes - en su mayoría hombres entre 1860-1880 (Floria y García Belsunce, 1992: 682) - habían sido recibidos con trabajo, pero no fueron demasiadas las tierras fiscales ofrecidas, algunas en Santa Fe otras en Córdoba, dado que los latifundios ya eran una realidad en el país. El grueso de la inmigración se produjo durante las primeras tres décadas del siglo veinte con esa población proveniente mayormente de la Europa Mediterránea, que apenas había conocido la Revolución Industrial (Norte de Italia) o que la desconocía por completo (España). Los nuevos habitantes (cerca de 5.000.000 hacía 1930) se ubicaron en las ciudades del Este, trabajando en oficios, en la construcción tan pujante o en pequeños comercios (Rojas, 2004). Los grandes empresarios que había ambicionado Alberdi nunca llegaron a estas tierras, y aparecieron muy escasamente, ya que las generosas extensiones pampeanas eran capaces de prodigar riqueza sin demasiado esfuerzo invertido. En esos años, Argentina se convertiría en el granero del mundo, mientras la sociedad comercial con Inglaterra, basada en las ventajas comparativas - enunciadas por el economista David Ricardo -, se había tornado en un importante intercambio de beneficio mutuo que haría del otrora deshabitado país el décimo del mundo con un PBI per cápita más alto que el de muchas naciones europeas, por ejemplo, que el de Francia. La élite dominante conservadora, sospechosamente triunfante hasta la Ley Saénz Peña, había sabido sacar provecho de las condiciones comerciales y mantener el espíritu de apoyo a la educación propuesto por Domingo Sarmiento con la posibilidad de contratar profesores europeos y hacer de la educación pública el principal bastión de movilidad social. En esos años, la  preocupación fundamental era el crecimiento de acuerdo a la idea positivista de la evolución constante. Pero las crisis posteriores demostrarían que la evolución puede convertirse en involución.

Finalmente en 1916, triunfó el partido de las clases medias, la Unión Cívica Radical (UCR), con su tradicional caudillo, Hipólito Yrigoyen; sin embargo, haber crecido como partido de oposición en medio del fraude, había dejado su impronta autoritaria y el gobierno de raíces idealmente democráticas se convertiría en una especie de quimera. En su primer período el nuevo presidente, intervino 15 provincias con la ayuda del ejército, lo que le posibilitaría a éste último las prácticas necesarias para el primer golpe de Estado militar de la Argentina en 1930, paradójicamente contra el mismo Yrigoyen en su segundo mandato. De todas formas, ayer como hoy (salvo en la excepción de Marcelo T. de Alvear), los gobiernos radicales en el poder se encontrarían con las peores condiciones internacionales. A Yrigoyen le tocó la Gran Guerra en su primer período (1916-1922) y la crisis de 1929 en el truncado segundo (1928-1930). El golpe de Estado se daba en medio de la recesión mundial y del declive paradójico de Inglaterra como la primera nación del mundo. A pesar de los esfuerzos posteriores por reeditar en el Pacto Roca-Ruciman (1933) la sociedad comercial con Inglaterra (Floria, García Belsunce, 1992), las condiciones mundiales habían cambiado. Estados Unidos resurgía de sus cenizas como primera potencia, exportadora no sólo de bienes manufacturados, sino de bienes primarios. Ya no habría sociedad posible con un país que no sólo proveía de los productos con los que Argentina no contaba, sino que se presentaba como claro competidor en los mercados tradicionales. Los ingleses se habían ocupado en mejorar las posibilidades de explotación de bienes primarios argentinos destinados a su propia consumo; Estados Unidos, en cambio, sólo se preocuparía por crear nuevos consumidores para sus productos, ya que contaba con los que Argentina podía ofrecerle (Lemmi, 2006).

Los términos de intercambio entre bienes primarios y manufacturados tan deteriorados en 1930, ya no volverían a la ventajosa situación previa durante el siglo XX y Argentina iría perdiendo posiciones en el comercio internacional y, con ellas, los progresos que la habían hecho una de las naciones con mayor PBI per cápita del mundo. La prosperidad argentina se había basado en el campo y en la sociedad comercial con Inglaterra que había intervenido en las actividades necesarias para aumentar la explotación agraria. De esta forma, la concesión de los ferrocarriles al Reino Unido había significado pasar de de 6.500 Km. en 1885 a los impresionantes 31.100 en 1910 (Di Tella y Zymelman citados por Gerchunoff y Llach, 2003). Para comparar, México, con mayor población y cerca de dos millones de kilómetros cuadrados de superficie, en medio del gobierno del liberal de Porfirio Díaz contaba con sólo 1.000 Km de vías férreas (Schettino, 2002).

Sin embargo, en general, la industria argentina no había seguido el mismo camino de evolución de los productos agropecuarios. Sólo se desarrolló en forma incipiente la relacionada con la producción de materias primas  baratas: alimentación, viñedos, cueros, lanas, la industria editorial dado el boom educativo (Lemmi, 2006). Probablemente, la falta de provisión de las guerras tuvo que haberse constituido en un aviso. Pero en un país todavía rico, la recesión duró poco y 1917 fue un año donde se retornó al crecimiento vigoroso. Durante el gobierno de Marcelo T. de Alvear (1922-1928), la cobranza de los créditos de guerra posibilitó un período de gran prosperidad. Sin embargo, las inversiones privadas seguían manteniéndose extranjeras en alto porcentaje - un 41% del total -, exhibiendo la falta de espíritu empresario de aquellos con altos ingresos, los estancieros de entonces (Diaz Alejandro citado por Gerchunoff y Llach, 2003: 30). Argentina ya no era destino sólo de inversiones inglesas, también lo era de las inversiones norteamericanas (Floria y García Belsunce, 1992).

Podemos inferir, entonces, que mientras la población nueva se ocupaba en servicios,  pequeñas industrias trabajo intensivas, construcción y obras de infraestructura, el comercio de exportación argentino se mantenía centrado en la producción de bienes primarios (vulnerable al clima, guerras, políticas expansionistas de Estados Unidos), mientras el nivel de inversiones mostraba una clara dependencia externa (Lemmi, 2006). Por su parte, el gasto del Estado que había sido relativamente alto y generador de deudas con el exterior dada la alta inversión en infraestructura, se disparó aún más en el período radical. En cuanto a la crisis de 1930, el PBI argentino disminuyó un  13.7% frente al 28.5% de Estados Unidos (Gerchunoff y Llach, 2003), pero el deterioro de los términos de intercambio no se revertirían hasta bien avanzado el siglo XXI. Si bien la crisis del 30 fue más suave en Argentina que en otros países, daría la prueba que el propio gobierno electo no pudo superar. El próspero período liberal había terminado.

1.2 Las inestabilidades políticas

A pesar del auge económico, el período liberal se había caracterizado por reiteradas turbulencias políticas. La inmigración trajo consigo sindicalistas socialistas y  anarquistas que multiplicaban huelgas en reclamo de conquistas para los trabajadores (un caudal que aprovecharía Juan Domingo Perón en la década del cuarenta), el partido radical había intentado golpes de estado como el de 1905 contra el poder de la élite conservadora que había hecho del fraude una política de estado, por lo menos hasta la Ley Saénz Peña. Sin embargo, como ya señalamos, la limpieza de las elecciones no había asegurado un sistema político completamente democrático: «Con las elecciones presidenciales de 1916, en las que se aplicó la ley Saénz Peña de voto universal, secreto y obligatorio [...] Sin embargo, no se insertaron las raíces de las instituciones representativas y republicanas, en medio de los intereses corporativos» (Romero, 2004:16). Por otro lado, los problemas periódicos del financiamiento del Estado provocaron crisis y complicaciones, al punto de ser estudiados como los «ciclos de las crisis argentinas» en 1920 por el mismo Raúl Prebish. El Estado argentino había tenido participación activa en los años prósperos liberales, lo cual significaba un elevado nivel de gasto, aunque hubiera que reconocerle una mejora general del nivel de vida de la población de origen e inmigrante. A pesar de la riqueza generada por la tierra, el ahorro local no se traducía en inversión productiva, como ya señalamos, más bien en aumentos del consumo que muchas veces se dilapidaba en el verano europeo. Una especie de contrasentido mientras se intentaba integrar a los inmigrantes de ese origen a través de la identidad provista por la educación:

Hacia el final del siglo XIX, la distribución libre de grandes áreas [sic] de tierras fiscales, la incentivación a la inmigración masiva, la flexibilidad monetaria y de las políticas de crédito, y la protección de algunas economías regionales [...] mostraba una activa participación del Estado en la economía. [...] En la escuela pública (la educación gratuita era uno de los grandes proyectos de la Argentina en expansión), se le enseñaba a los inmigrantes a leer y escribir con el propósito de entrenarlos para trabajar y de integrarlos, generando formas de identidad que posibilitaba la consolidación de la lealtad y la soberanía del Estado (Romero, 2004: 17).

Sin embargo, con el golpe de Estado mucho cambiaría. Se iniciarían las proscripciones y el período de «inestabilidades políticas» (Botana, 2005) con pseudo democracias, con partidos mayoritarios proscriptos (primero el radical, luego el peronista)... situaciones que perseguirían a la Nación Argentina hasta 1983. Años en los que también se fueron diluyendo las ventajas de ese país que en la década de 1910 era uno de los más prósperos del mundo. La preocupación inicial por crecer en forma exponencial construyendo infraestructura se convirtió en la de establecer una industria independiente que proveyera al mercado interno de acuerdo a la ideología detrás de la sustitución de importaciones, una teoría autogenerada en la región y sustentada por la misma CEPAL. La idea era la búsqueda de la independencia económica a través del autoabastecimiento industrial. Un esfuerzo que originó crecimiento en la mayoría de los países latinoamericanos, pero también una mayor urbanización, fábricas trabajo intensivas poco eficientes, una industrialización sin planificación que supuso empezar por bienes de consumo y depender de las importaciones de bienes intermedios y de capital, para finalmente pasar a su producción en una especie de industrialización a la inversa (Cardoso y Faletto, 1977: 3)

Esta industrialización latinoamericana, tal como observara con preocupación el propio Raúl Prebish, se creó dependiente a pesar de sus reclamos de independencia: se creó mirando hacia adentro, sin considerar la competencia o las necesidades de exportación, lo cual pasaría factura en el futuro: «Este tipo de desarrollo está agotando sus posibilidades. Para acelerar su ritmo será indispensable tecnificar la agricultura y elevar notablemente los rendimientos de la tierra. Y la industria tendrá que avanzar hacia formas de creciente complejidad, desbordarse hacia fuera en búsqueda de mercados imprescindibles y conquistar rápidamente la vasta zona interna de impresionante infraconsumo» (Prebish, 1971 :54).

En Argentina, siguieron años de crecimiento pero más lento, y movilidad social que continuaba basándose en la educación, pero cada vez menos excepcional. Despacio, la economía pareció acostumbrarse a las crisis periódicas, el sistema político inestable, al corporativismo donde cada sector tironeaba por sus intereses, a la industria subsidiada, a las deficiencias competitivas mientras el Estado se aprestaba a encubrir la falta de generación de empleos genuinos con empleos públicos poco productivos. En medio de una Latinoamérica caracterizada por la desigualdad en las principales economías, Argentina ya no crecía al nivel del período liberal pero la preocupación política por distribuir se reflejaba en una buena provisión de bienes públicos (fundamentalmente salud y educación) y en la garantía del pleno empleo (en medio de gasto público a niveles infinanciables para la Nación). De esa forma, a pesar de las dificultades implícitas, la depresión en los índices de crecimiento no alcanzaba a la población común:

El rol del Estado aumentó durante las dos guerras, especialmente después de la gran depresión de 1929. En esos años, se desarrollaron las herramientas estatales para manejar la economía. Entre 1946 y 1952, durante el primer gobierno de Perón, ese proceso se profundizó a través de la nacionalización de las compañías de servicios públicos, la protección a la industria local, la intervención entre los conflictos laborales. Aún más, bajo el halo de la justicia  social, Perón promovió el aumento de salarios de los trabajadores, el desarrollo de la seguridad social mientras incentivaba el crecimiento del mercado interno (Romero, 2004: 17).

Con protecciones, subsidios, nacionalizaciones de servicios públicos y aumento del gasto corriente, el presidente Perón «se gastó lo ahorrado en 1900-1930» de forma que «el peronismo no combatió el capital, lo consumió» (Cortes Conde, 2005:76). Tal como señalara Guillermo O´Donnell: «El Estado se apropió de parte substancial del producido por las exportaciones, mantuvo deprimido sus precios internos y con ello aumentó el nivel de ingresos del sector popular y amplió la demanda efectiva de otros bienes, sobre todo industriales. Pero esto no tardó en generar problemas en la Balanza de Pagos» (O'Donnell, 2004:42). En una estructura donde los productos agrícolas financiaban las políticas públicas y la industrialización, empezó a aparecer inflación. Para evitarla, la medida elegida fue más erosiva aún, retenciones a las exportaciones para mantener los precios internos y posibilitar el incremento de consumo, con lo cual se redujeron aún más las exportaciones ya castigadas por los términos de intercambio (Lewis, 1992).

En los años siguientes al derrocamiento de Perón, con la proscripción del peronismo como partido no se  produjeron, sin embargo, modificaciones del Estado Interventor. Aún en la época del desarrollismo del presidente Frondizi (1958-1962) y de su impulso de las industrias base como un incentivo a la inversión  extranjera, el Estado no abandonó su papel de productor de bienes y servicios. Sin embargo, todavía Argentina se mantenía como el país de mayor clase media de América Latina. Recién en los últimos años del período, con el advenimiento de la dictadura militar y la primera implantación de medidas neoliberales (1976-1983) empezaría a registrarse una tendencia hacia una mayor polarización, tendencia que se profundizaría notablemente a partir del inicio de la democracia en 1983. Tal cual señala Luis Alberto Romero (2003), la Argentina presenta una clara contradicción: cuando la sociedad era móvil, igualitaria y democrática, el régimen político no le correspondía,  por el contrario, el sistema democrático y republicano se «construye y arraiga tardíamente, en el contexto de una formidable desigualdad e inequidad» (2003:102). He aquí una clara contradicción a la tesis sobre la desigualdad de De Ferrantis (2005) y de Williamson (2003): en medio de instituciones débiles la Argentina exhibió una envidiable igualdad, con instituciones más fuertes (a tal punto que resistieron las dos crisis económicas más importantes de la historia) la Argentina introdujo en su escenario social la polarización, un problema que erosiona las oportunidades y la capacidad de desarrollo de la población más desfavorecida (Williamson, 2003). Después de todo, si las posibilidades se reparten inequitativamente, probablemente estaremos recortando arbitrariamente el desarrollo de aquellos con talento pero sin medios para una educación de calidad y, desde esa situación, también erosionaremos sus oportunidades de empleo posteriores. En las pruebas internacionales PISA del año 2000, Argentina exhibió la mayor diferencia en América Latina entre los resultados de escuelas gratuitas y privadas de mayor calidad educativa. Una desproporción que es reflejo de un grave problema en la provisión del bien público educación.

1. El advenimiento de la democracia y la década pérdida          

 Con el arribo de la democracia en 1983, y la «década pérdida» de los ochenta en todo el subcontinente  latinoamericano, las medidas iniciales de apertura se modificarían, pero las economías cerradas tenían poca posibilidad de mantenerse en un mundo crecientemente globalizado. Como ya señalamos, la sociedad argentina, se encontraba duramente endeudada por años de gasto público excesivo para los ingresos de la Nación, mientras la inflación devoraba el poder adquisitivo sobre todo de los  más pobres, cuestión que se repetía en muchos países de la región:

A la postre en la década del 80 los países latinoamericanos padecieron una profunda crisis, comparable con la de comienzos de 1930.... Los shocks expusieron de forma dramática la vulnerabilidad externa y la falta de flexibilidad estructural de las economías latinoamericanas de todo tipo, así como su fragilidad fiscal (Altimir, 1997: 8).

Ante las restricciones del crédito externo que ya no fluía como en la década del setenta, el aumento de la tasa de interés a niveles casi exponenciales (Toussaint, 2004) el modelo tradicional que suponía tomar créditos externos para financiar el déficit, devaluar y emitir parecía ya no dar respuestas:

La crisis originada por la deuda y la falla de los programas de estabilización heterodoxa allanaron el terreno para la hegemonía del neoliberalismo en la última década del siglo XX. En muchos aspectos, la crisis por deudas o  crediticias definieron el diseño de políticas económicas y sociales contemporáneas de América Latina (Lewis, 2003: 55).

De ahí, la aceptación de las propuestas por el Consenso de Washington, un set de medidas radicales generadas en el Hemisferio Norte basadas en premisas neoliberales luego de décadas de respeto latinoamericano hacia los consejos generados en la región. Ante el agotamiento de las soluciones propias, las nuevas ideas parecían un camino hacia el ingreso final a un Primer Mundo en expansión, que, por otro lado, exhibía resultados de prosperidad tangibles en Estados Unidos, Inglaterra y Alemania. Pero, ¿qué decía el Consenso de Washington?

Era una propuesta ideada desde la academia por John Williamson que proponía un decálogo de 10 medidas de política pública⁴ a aplicar en los países latinoamericanos para volver al crecimiento después de los años de estancamiento y deterioro de la década del ochenta. La idea era el crecimiento rápido basado en la teoría del derrame, una reedición de la vieja idea de Kuznets⁵ (Kuznets, 1971; Helpman, 2004) que suponía que la desigualdad inicial era un acompañamiento normal y transitorio del crecimiento de los países en su camino al desarrollo. Sin embargo, el Kuznets de los cincuenta sumido en la era keynesiana reconocía el papel activo del Estado como una especie de buffer, como creador de normas, mediador de conflictos y proveedor de bienes públicos (Kuznets, 1971) que se perdió en la nueva teoría del derrame que mantenía la necesidad de un Estado mínimo:

Los estudios modernos sobre el desarrollo económico y la desigualdad del ingreso fueron iniciados por Kutznets (1955) con datos de los Estados Unidos, Reino Unido y Alemania de principios del siglo XX. Con esta información describió la existencia de una relación con forma de U invertida entre el producto per cápita y la desigualdad. Según esta relación, la desigualdad en un país aumentaría a medida que éste creciera y se desarrollara, pero luego   disminuiría, una vez que hubiese adquirido un estatus de ingresos elevados (Hammill, 2007: 166).

Si bien la teoría de Kuznets gozó de cierta fama en los cincuenta y sesenta en Estados Unidos sobre todo, en Latinoamérica fue rápidamente neutralizada por otro tipo de idea dominante generada en la región como la teoría de la dependencia que se concentraba en las características de las relaciones de fuerza globales entre países desarrollados y los países en vías de desarrollo. Ante el fracaso de la sustitución de importaciones como solución para América Latina, la idea del crecimiento inicial acompañada por desigualdad tolerable volvió a la palestra. El problema es que la segunda etapa de reversión de la desigualdad pareció no verificarse, en medio de un contexto mundial donde el propio Estados Unidos ha incrementado la desigualdad.

Ante la rápida popularidad de la propuesta, el Tesoro Americano, el Banco Mundial y El Fondo Monetario Internacional firmaron un acuerdo con los distintos países latinoamericanos donde se establecía la adopción de algunas medidas fundamentales de las aconsejadas por Williamson: apertura comercial, desregulación, austeridad fiscal y privatizaciones. El resultado fue dispar, luego de algunos años de rápido crecimiento (Argentina, 1992-1997) y las crisis sucesivas de las grandes economías de la región entre ellas la Argentina (1994, México, 1999, Brasil y 2001-2, Argentina). Si bien el aumento de los precios de los commodities le dieron un claro respiro a la región - sobre todo en el caso de los grandes gigantes agrícolas, Argentina y Brasil- y los protegieron de la crisis de los países avanzados en el 2008 (sobre todo por la manutención de bajos déficits fiscales), los cuestionamientos continúan: ¿se debe permanecer en el modelo, como Chile?, ¿se debe rechazar en mayor o menor grado como Venezuela, Bolivia o Ecuador?, ¿se debe mantener una posición por lo menos de crítica como Argentina? ¿o propiciar ciertos cambios subterráneos hacia la exportación de bienes manufacturados como en el caso de Brasil? Para darle una posible respuesta a estas preguntas, es que retornaremos al caso concreto argentino y a sus respuestas a la idea de desarrollo deseado.

2. El desarrollo

A través del breve paneo que hemos efectuado de la historia argentina en el siglo XX, hemos identificado cuatro momentos políticos que pueden señalarse como puntos de inflexión ideológicos en la concepción económica del desarrollo:

a) el período liberal argentino (1880-1930) en el que la idea central de política pública era propiciar las condiciones para el crecimiento económico, educativo y demográfico del país; de esta forma, el gobierno reconocía la necesidad de crear las condiciones para mejorar el nivel de vida de la población inmigrante con relación a sus países de origen, con el objetivo de lograr su asentamiento;

b) el período de inestabilidades políticas (1930-1983) que se caracteriza por la instauración de la sustitución de importaciones, el aumento del protagonismo del Estado y el gasto público, la aparición de las empresas estatales trabajointensivas, la preocupación por la distribución más que por el crecimiento, las crisis económicas erosivas, los breves períodos de auge, las recesiones y el estancamiento;

c) la aparición de la democracia en 1983 con profundización de la pobreza y la desigualdad; en este período se mantienen características de un modelo de sustitución de importaciones claramente agotado; por otro lado, se hacen evidentes las dificultades de financiación externa del Estado mientras, la hiperinflación se torna en el síntoma interno del deterioro económico y de la necesidad de un cambio que se producirá en la etapa siguiente;

d) la aplicación del Consenso de Washington como un punto de inflexión económico marcado por la  preocupación por la eficiencia privada y el crecimiento, que se fue diluyendo con la crisis de 2001-2 y las  medidas de los gobiernos posteriores que retornan a la preocupación por la distribución en medio del crecimiento propiciado por el aumento de los precios internacionales de los commodities (más un resultado de la coyuntura internacional que un producto de acciones deliberadas de gobierno).

Tres de los períodos mencionados previamente se caracterizaron por una idea de desarrollo diferenciada,  mientras el correspondiente al advenimiento de la democracia resultó en una etapa preparatoria para un cambio económico mayor, cuando la modificación del régimen político de por sí, no pudo asegurar una mejora del bienestar tal como lo había anunciado el mismo Raúl Alfonsín en su campaña^6. En el primero, el desarrollo era igual a crecimiento no sólo económico sino social; se suponía la evolución constante tal cual sucedía en los  países del Primer Mundo. Con la crisis de 1930, la idea del subdesarrollo como etapa fue desdibujándose de la  mano del mismo Prebish y la CEPAL. Latinoamérica y sus particularidades así como las relaciones de fuerzas desiguales del mundo pasaron al centro de la escena académica de la región. El desarrollo debía suponer industrialización e independencia de las decisiones de los países centrales:

Yo creía en todo aquello que los libros clásicos de los grandes centros me habían enseñado. Creía en el libre cambio y en el funcionamiento automático del patrón oro. Creía que todos los problemas de desarrollo se resolvían con el libre juego de la economía internacional o de la economía interna. Pero cuando vino la gran depresión mundial, aquellos años de zozobra me llevaron a ir desarticulando paso a paso todo lo que se me había enseñado y a arrojarlo por la borda. Era tan grande la contradicción entre la realidad y la interpretación teórica elaborada en los grandes centros, que la interpretación no sólo resultaba inoperante cuando se llevaba a la práctica, sino también contraproducente.... Surgió entonces Keynes, pero al poco andar descubrimos también en América Latina que el genio de Keynes no era universal, sino que sus análisis se ceñían a los fenómenos económicos de los grandes centros y no tenían en cuenta los problemas de la periferia (Prebish, 1971: XII).

De esta forma, la idea de desarrollo latinoamericano se fundió con el período de sustitución de importaciones mientras Keynes dominaba internacionalmente con la propagación del Estado de bienestar y la idea del pleno empleo. El período se caracterizó por mantener las exportaciones en productos primarios cuyos devaluados términos de intercambio tuvieron que contribuir a la financiación de la industrialización local. Otro de los claros resultados de este proceso es la distribución de bienes públicos de mayor calidad atados a la provisión de  empleos en los centros urbanos. Un concepto que se complicaría con el aumento de la desocupación a partir de los noventa. Tal como señalara el mismo Prebish (1971), el desarrollo exige revisión y examen cuidadoso de las condiciones pasadas, presentes y futuras, del país y del contexto internacional. De esta forma, el gran economista argentino percibió lo que en la época se presentaba como un indicio y luego se convirtió en dura realidad: el  desarrollo supone un proceso no sólo económico sino social que afecta la vida de las personas profundamente (Cardoso y Faletto, 1977). Hablar de planificación supone pensar en ventajas comparativas, en modificaciones de la demografía, en generación de empleos, en salud y educación, en suma, supone planear el largo plazo, un  horizonte poco explorado por los políticos argentinos (Unhoff, Vera y Ruedi, 2007).

En los análisis de América Latina, se suele convenir en la necesidad de invertir más y más eficientemente en salud y educación como medida para mejorar a largo plazo el bienestar general. Sin embargo, el caso argentino presenta particularidades que no deben soslayarse. Como parte de su pretérito estado de bienestar, el país exhibía sistemas de salud y educación que eran un ejemplo en el continente, sin embargo, la erosión de las crisis y el estancamiento dejaron su impronta de deterioro en ambos, sobre todo en el sistema educativo, que perdió lugares de calidad no sólo en el mundo sino en el propio subcontinente (del Valle, 2009). De todas formas, la inversión en salud y educación no agota las necesidades de política pública que deben atender también a la equidad:

Nuevos estudios muestran que las políticas de educación y salud sólo deben actuar como complemento de otras, más amplias y centrales, encaminadas hacia los factores que crean y reproducen la pobreza, y que hacen que el proceso de crecimiento económico sea sistemáticamente inequitativo, ya que afectan la distribución primaria del ingreso (...) La explicación de estos graves efectos negativos es que la concentración de la propiedad induce grandes ineficiencias en la ubicación de los factores productivos, desestimula las inversiones no divisibles, el desarrollo de nuevas tecnologías y la inversión en educación (Puyana y Farrán, 2003: 13).

Hoy, el país con mayor matriculación universitaria de Latinoamérica (CEPAL, 2009) coexiste con los mayores y más sostenidos índices de desocupación, un flagelo que no se soluciona con flexibilidad laboral (según la  solución de Williamson, 2003) tal como surge de las lecciones de Chile, sino que tiene que ver con la generación de empleos genuinos en un contexto de incentivo a la inversión productiva y al crecimiento: «Para ser eficaces, los programas de políticas sociales deben partir de una estrategia generadora de empleo, puesto que éste es el vínculo fundamental entre el desarrollo económico y el desarrollo social» (Stallings y Weller, 2003: 143).

Tener en cuenta estos aspectos podría regresarnos al «vivir con lo nuestro», frase de Aldo Ferrer que fue tantas veces recordada en esta última década por muchos de los detractores al «modelo» neoliberal. Volver al pasado tan linealmente nos llevaría a ignorar las visibles lecciones del presente. Un presente que supone un país envuelto en la globalización mundial, donde el aislamiento resultaría en atrasos mayores y en una imperdonable condena. Cualquier esfuerzo por mejorar el nivel de empleos en el país tendría que concatenarse con el incentivo a la inversión en tecnología, de forma de propiciar la exportación de trabajo en productos competitivos y de calidad. En una palabra, la idea es «exportar lo nuestro» preferentemente elaborado.

En los años cincuenta, Solow, suponía que el subdesarrollo era una consecuencia de la falta de capital (y de ahorro local) pero consecuencia de «una falta de incentivos para invertir que tenía su origen en una tasa baja de rendimiento del capital » (Ros, 2004: 17). En ese contexto, la solución era la inversión que posibilitara los rendimientos crecientes a escala y la reasignación de recursos entre las actividades más productivas a las menos productivas (Ibídem, 23). Algunas observaciones surgen de la evaluación del modelo de Solow en el caso argentino. Con respecto a la generación de ahorro, el problema subsiste, agravado por una clara propensión al consumo y por las inestabilidades políticas que terminan por alejar no sólo los fondos de inversión locales sino los externos⁷. ¿La posible solución? Tal cual estableció el premio Nobel Douglas North hacen falta reglas del juego claras y estables y el reconocimiento de los derechos de propiedad (North, 1990). Queda el supuesto de los rendimientos crecientes que no llegaron masivamente a los países latinoamericanos dado lo pequeño de sus mercados en general y, como ya señalamos, la escasez de exportación en bienes manufacturados. Primera lección del pasado que no debe olvidarse, para ser independiente hace falta fabricar para los mercados del mundo  productos de calidad. Desde esa perspectiva, es posible todavía lograr rendimientos crecientes a escala, tal cual se verifica en la industria automotriz latinoamericana. 

A fin de completar nuestro análisis sobre el caso argentino, revisaremos seguidamente algunos guarismos indicativos del nivel de vida de la población que posibiliten detectar las deficiencias de un modelo que no termina por derramar sus beneficios para toda la población.

2.1 Argentina postconsenso

Como ya señalamos, el Consenso de Washington fue aprobado en Argentina en 1991, dado el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones:

En el plan económico ha sido frecuente condicionar la posibilidad de desarrollo en América Latina a la continuación de perspectivas favorables para los productos de exportación; y han sido precisamente las condiciones favorables del comercio exterior las que perdieron empuje después del boom de Corea y fueron sustituidas por coyunturas netamente desfavorables, una de cuyas características es el continuo deterioro en los términos de intercambio. (Cardoso y Faletto, 1977: 9).

Al perfil agroexportador en problemas se agregaban las complicaciones para obtener financiamiento en la década pérdida de los ochenta y sus efectos en el empleo:

A partir de 1980 y a raíz de las consecuencias de la crisis de la deuda externa, la subutilización total aumenta. En este período comienza a sentirse una menor presión demográfica, el empleo continúa absorbiéndose en actividades no agrícolas, en su gran mayoría informales, el desempleo abierto permanece estable y el empleo rural decrece relativamente poco. Durante este  período la subutilización de la fuerza de trabajo aumenta de 40% a 42% con lo que se quiebra la tendencia decreciente (Uthoff, Vera y Ruedi, 2007: 117).

En Argentina, después de la durísima crisis de 1989, la renuncia de Alfonsín y la asunción de Carlos Menem, las soluciones se seguían complicando en medio de hiperinflación galopante y el deterioro social. En 1991, la  solución parecía tener que ser drástica y novedosa. Se estableció el acuerdo para la adopción del Consenso de Washington y sus lineamientos principales, mientras internamente se sancionaba la Ley de Convertibilidad (por la cual para emitir un peso se requería el ingreso y respaldo de un dólar adicional) y la de Emergencia Económica, un enorme paso para lograr las desregulaciones y privatizaciones aconsejadas por el Consenso y que se percibían como necesarias para reducir el gasto público y alcanzar las metas de austeridad fiscal. De esta forma, según lo establecido por el consenso se provocó «un cambio en el  énfasis de las propuestas, situando al crecimiento muy por delante de otras consideraciones » (Canera Troyano, 2008: 45). El crecimiento se presentaba como el resultado ineludible de la reducción del Estado y la prevalencia del mercado. Tal como establecía la teoría del derrame, se verificó un aumento de la desigualdad en medio del crecimiento (1992-1997), producto de la mayor desocupación generada en las privatizaciones y en la apertura económica; efectos no contrarrestados por la inversión en las nuevas industrias tecnificadas, dado que se trataba de una mejora capital intensiva (no trabajo intensiva) con incremento de la productividad (Lemmi, 2006).

Tal como establecen numerosos estudios, la desigualdad suele convivir con desempleo, subempleo e informalidad (Hammill, 2007, Touraine, 2001). Cuestión que termina por afectar los niveles de pobreza. En el cuadro siguiente exhibimos los tres guarismos durante la aplicación más ortodoxa del Consenso de Washington:

La desocupación se duplicó en 1994 con relación a 1991 (año de inicio de la aplicación del Consenso) a pesar del crecimiento y la reducción de la pobreza. El pico de desocupación y de desigualdad se produce, sin embargo, con el postconsenso en Argentina, con la devaluación (en un 300%), la pesificación y la declaración del default de los gobiernos de Rodríguez Saa y Duhalde. Años más tarde, con el aumento del precio de los commodities, se reduce la desocupación pero modestamente (9.5% segundo semestre de 2006, Indec, 2010), en un contexto de baja exportación de productos manufacturados (en el 2008, un 30.8%, según la CEPAL, 2009). Si pensamos que Estados Unidos en medio de la crisis presenta un 10% de desocupación con una red de protección mayor para sus desempleados podemos entender la dimensión de un problema que persiste y que exige soluciones.

A modo de conclusión

Hoy, en el Bicentenario el desarrollo deseable exige definiciones que van más allá de la retórica del discurso del gobierno de turno. Son necesarias definiciones en profundidad que planeen cambios profundos desde el  tradicional modelo agroexportador a uno industrial eficiente y de competencia internacional.

Tal como señalara en su momento Raúl Prebish, el desarrollo no es algo que se da como una planta en tierra fértil pampeana, el desarrollo es el fruto del análisis previo de las condiciones de un país, de las oportunidades y de las posibilidades futuras:

Estoy seguro de que hemos de seguir examinando el proceso de desarrollo, como sólo como un fenómeno de la economía, sino también como algo que tiene onda significación social y política. Todos estamos persuadidos de que los problemas no se resolverán solos; habrá que solucionarlos con acción consciente y deliberada, es decir, con la introducción de una  racionalidad sistemática en las grandes decisiones de política (Prebish, 1971: XVI).

El desarrollo exige como condición necesaria pero no suficiente al crecimiento, la distribución es el segundo aspecto que completa el círculo. Del mismo modo de que ya no es posible «vivir con lo nuestro» porque nos sumiría en el atraso tecnológico y en el aislamiento, tampoco es posible desarrollarse como país si sólo se derrama crecimiento a los mejor ubicados en la escala de ingreso.

NOTAS
1 Profesora de asignatura en la Licenciatura de Economía de la Universidad Iberoamericana, México y Coordinadora de la revista del posgrado Iberofórum

2 La teoría del derrame se supone crecimiento con una desigualdad inicial que contribuiría a generar la inversión necesaria para propiciar el desarrollo.
3 Si bien la incorporación de China e India como consumidores de commodities resultó en el incremento de la demanda mundial y el alza de los precios que se reflejó directamente en las economías agroexportadoras de América Latina, se mantienen índices de desocupación elevados (CEPAL, 2009).
4 El consenso de Washington de Williamson suponía 10 recomendaciones (disciplina fiscal, priorización del gasto público, reforma impositiva, tasas de interés positivas, tipo de cambio favorable a las exportaciones, liberalización de mercados, privatizaciones, desregulación, inversión interna directa, protección de los derechos de propiedad). A pesar de basarse en la teoría del derrame,
Williamson proponía ajustar el gasto eficientemente para asegurar la provisión de bienes públicos de calidad (educación, salud e infraestructura). Ese punto no fue considerado en el Acuerdo negociado por el Tesoro Americano y el Fondo Monetario y los países latinoamericanos.
5 La teoría de Kuznets se basaba en el análisis empírico efectuado por este autor de países desarrollados. Señalaba que el crecimiento suponía una desigualdad inicial más acentuada en los países pobres dada la persistencia de industrias modernas e industrias precapitalistas. Una vez alcanzada la modernización, la desigualdad se neutralizaba (Helpman, 2004: 86)
6 «Con la democracia se vive, se come y se educa» decía Alfonsín en 1982 cuestión que la propia realidad empírica iba a contradecir.
7 Argentina se encuentra en el 7º en América Latina según el «Reporte Mundial de las inversiones 2010 de las Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo en Falbo, Ana (2010, La Nación)

Bibliografía:

1. ALTIMIR, Oscar, (1997), «Desigualdad, empleo y pobreza en América Latina: Efectos del ajuste y del cambio de estilo de desarrollo» en Desarrollo económico Vol. 37 No.145, Abril-.junio 1997. Pp.3-30 en www.jstor.org        [ Links ]

2. BOTANA, Natalio, (2005), «La promesa de la República» en La Nación testimonio de tres siglos. 135 años. Sumario. Buenos Aires, La Nación. 4 de enero de 2005.         [ Links ]

3. CARDOSO, Fernando y FALETTO, Enzo, (1977), Dependencia y desarrollo en América latina. Ensayo de interpretación sociológica. México: Siglo XXI editores.         [ Links ]

4. CEPAL (2009), Anuario estadístico para América Latina y el Caribe en www.eclac.org         [ Links ]

5. CORTÉS CONDE, Roberto, (2005),»Los ciclos de la economía, qué hicieron los gobiernos ante cada desafío» en La Nación Testimonio de tres siglos. 135 años».  Sumario del 4 de Enero del 2005.         [ Links ]

6. DE FERRANTIS, David et al., (2005), Desigualdad en América Latina ¿Rompiendo con la historia?- Banco Mundial: Alfaomega.         [ Links ]

7. DEL VALLE, Alejandro, (2009), «Sistema de bienestar, servicio educativo y desigualdad en América Latina» en Iberofórum Año IV, Número 8, Julio a Diciembre 2009 en www.uia.mx/iberoforum

8. FALBO, Ana, (23 de julio de 2010), «Moderada recuperación de la inversión extranjera en el país» en Diario La Nación, Sección Economía y Negocios. Buenos Aires: La Nación.         [ Links ]

9. FLORIA, Carlos y GARCÍA BELSUNCE, César, (1992), La historia de los argentinos. Buenos Aires: Ediciones Larousse.         [ Links ]

10. GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas, (2003), El ciclo de la ilusión y el desencanto. Buenos Aires: Ediciones Larousse.         [ Links ]

11. GEREFFI, Gary y FONDA, Stephanie (1992), «Regional paths of development» en Annual Review of sociology. Vol.18.Pp.419-448 en www.jstor.org [7 de junio de 2010].         [ Links ]

12. INDEC, (2010), Datos sobre pobreza y desocupación en www.indec.gob.ar        [ Links ]

13. KUCZUNSKI, Pedro-Pablo y WILLIAMSON, John (editores), (2003), After the Washington Consensus. Restarting growth and reform in Latin America.Washington D.C.: Institute of International Economics.         [ Links ]

14. KUZNETS, Simon, (1971), Economic growth of Nations. Cambridge: Massachussetts, The Belknap Press of Harvard University Press.         [ Links ]

15. LEWIS, Colin S., (2003), «Estado, mercado y sociedad: políticas e instituciones de acción económica y social en América Latina desde 1900» en Puyana, Alicia y Farfán Guillermo (coordinadores), Desarrollo, Equidad y ciudadanía. México, Plaza y Valdés.         [ Links ]

16. LEWIS, Paul, (1992), The crisis of argentine capitalism. Cambridge: Harvard University Press.

17. LEMMI, Nora, (2006), Las crisis de la transición democrática argentina. Tesis de Maestría en sociología presentada el 24 de junio de 2006 en la Universidad Iberoamericana. Ciudad de México.

18. NORTH, Douglas, (1990), Institutions, Institutional change and economic performance. Cambridge: University Press.

19. O´DONNELL, Guillermo (1997), Contrapuntos. Buenos Aires: Editorial Paidós.

20. O´DONNELL, Guillermo (2004), «Human development, human rights and democracy » en Guillermo O´Donnell et al. (editores) The quality of democracy. Notre Dame: University of Notre Dame.

21. PREBISH, Raúl, (1971), Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano. México: Fondo de Cultura económica.

22. PUYANA, Alicia y FARFÁN Guillermo (coordinadores), (2003), Desarrollo, Equidad y ciudadanía. México: Plaza y Valdés.

23. RICARDO, David, (1985), Principios de economía política y tributación (selección). Primera edición 1821. Buenos Aires: Biblioteca de Economía. Hyspamérica

24. ROJAS, Mauricio, (2004), Historia de las crisis argentinas. Buenos Aires: Distal.

25. ROMERO, Luis Alberto, (2003), La crisis argentina. Buenos Aires: Siglo XXI editores.

26. ROMERO, Luis Alberto, (2004), «The Argentine crisis: a look at the twentieth century » en Flavia Fiorucci and Marcus Klen (editors) (2004) The argentine crisis at the turn of the millennium. Causes, consecuences and explanations. Amsterdam: Aksant.

27. ROS, Jaime, (2004), La teoría del desarrollo y la economía del crecimiento. México: CIDE.

28. STALLINGS, Barbara y WELLER, Jürgen, (2003), «La generación de empleo en América en los años noventa: base fundamental de la política social» en Puyana, Alicia y Farfán Guillermo (coordinadores) (2003), Desarrollo, Equidad y ciudadanía. México: Plaza y Valdés.

29. SCHETTINO YÁNEZ, Macario, (2002), México. Problemas sociales, políticos y económicos. México: Prentice May.

30. SEN, Amartya, (1999), Nuevo examen de la desigualdad. Madrid: Alianza Editorial.

31. TOCQUEVILLE, Alexis de, (2002), La democracia en América. México: Siglo XXI editores.

32. TOURAINE, Alain (2001), Desigualdad y globalización. Cinco conferencias. Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires.

33. TOUSSAINT, Eric, (2004), La bolsa o la vida: las finanzas contra los pueblos. San Sebastián: Tercera Prensa.

34. UTHOFF, Andras, VERA, Cecilia y RUEDI, Nora, (2007) «La relación de dependencia del trabajo formal y brechas de protección social en América Latina y el Caribe» en Sojo, Ana y Uthoff Andras (compiladores) Desempeño económico y política social en América Latina y el Caribe. Los retos de la equidad, el desarrollo y la ciudadanía. México: Naciones Unidas.

35. WEBER, Max, (2003), El espíritu del capitalismo. México: Siglo XXI editores.

36. WILLIAMSON, John (2003), «An agenda for restarting growth and reform» en Kuczynski, Pedro-Pablo y Williamson, John (editores) (2003), After the Washington Consensus. Restarting growth and reform in Latin America.Washington D.C.: Institute of International Economics.