Estado de la cuestión

Las transiciones democráticas modernas inauguradas a mediados de la década de 1970 dieron inicio a una nueva etapa en la literatura sobre democracias. La “tercera ola de la democratización” fue motivada por diversos factores: caída del bloque soviético, el crecimiento económico, la actividad de la Iglesia católicay la presión por la apertura democrática llevadaa cabo por algunas potencias occidentales (Huntington, 1991). Estos nuevos procesos alentaron investigaciones sobre las variaciones entre regímenes democráticos nacionales, muchos de ellos a partir de la elaboración de índices que permitieran realizar comparaciones en tre distintos países(^{Alvarezetal., 1996}; ^{Coppedge, 1990}; Vanhanen, 2000).

Pero la teoría democrática generalmente suponía que, si el régimen político nacional era democrático, entonces los regímenes subnacionales incluidos en él también debían serlo. Realizando una crítica a este tipo de literatura, Jonathan Fox (1994) advirtió que la caracterización nacional de las democraciasen América Latina y Estados Unidos no permite identificar variaciones al interior de estos regímenes. Fox afirmaba que existían variaciones territoriales en estos países, ya que observaba la “persistencia de enclaves autoritarios” bajo gobiernos democráticos a nivel nacional que impiden la extensión efectiva de derechos políticos básicos a toda la población. Es así como el autor sugiere dos cosas: en primer lugar, que incluso en Estados nacionales con democracias consolidadas pueden existir enclaves autoritarios; y que estos enclaves autoritarios podrían afectar la consolidación democrática a nivel nacional.

El creciente interés por esa heterogeneidad al interior de las democracias llevó a un florecimiento de las investigaciones sobre este fenómeno. La gran mayoría de estas investigaciones se centraron en países federales (^Behrend,2012;^Borges,2007;^{Borjas García,2015};^Durazo,2010;^{Gervasoni, 2010}a; ^{Heller, 2000}; ^{McMann, 2006}; entre otros). El foco puesto en federalismos se debe principalmente a la mayor autonomía con la que cuentan las unidades subnacionales, aunque recientemente surgieron investigaciones en países unitarios como Bolivia y Colombia(AscarrunzySalas,2017; ^{Duncan, 2009}).

La literatura sobre democracias subnacionales puede dividirse en dos tendencias según la aproximación conceptual y metodológica: en primer lugar, encontramos una tendencia que utiliza métodos cualitativos para el análisis y emplea definiciones maximalistas y minimalistas para definir qué se entiende por democracia. La segunda tendencia utiliza métodos cuantitativos y una definición minimalista de democracia (^{Pino, 2017}). En el presente estudio, de corte metodológico cuantitativo, haremos foco en esta última tendencia.

Métodos cuantitativos o mixtos para el estudio de regímenes subnacionales

Los estudios con métodos cuantitativos o mixtos para el estudio de regímenes subnacionales ponen el foco en la selección de países o regiones y su posterior comparación a partir del uso de índices (Ascarrunz y Salas, 2017;^Borges,2007;^{Gervasoni,2011};^Giraudy,2010;^{Goldbergetal.,2008}; ^{Montero, 2010}). Gervasoni (2010b) se enfoca principalmente en la dimensión electoral en su estudio sobre la democracia subnacional en las provincias de Argentina. Al analizar la alternancia, la competencia, las reglas electorales, los mecanismos de asignación y los resultados electorales, este estudio emplea una definición minimalista de democracia para identificar los distintos grados de democracia a nivel territorial. La principal ventaja de estudios de este tipo es la posibilidad de comparar un número de casos considerables y realizar conclusiones generalizables a partir de la puesta en común de varias abstracciones y del uso de estimaciones estadísticas. Al enfocarse sólo en variables electorales es posible comparar no sólo regímenes subnacionales de un mismo país, sino regímenes subnacionales de distintos países y regímenes nacionales con regímenes subnacionales(Gervasoni, 2010b).

Esta tendencia ha logrado dar explicaciones basadas en factores estructurales que analizan la forma en que ciertas dinámicas como el rentismo y la concentración económica inciden en la creación de regímenes políticos toritarios. Ambas explicaciones cuentan con robusta literatura dentro de la cienciapolíticaanivelnacional,yfueronadaptadasparaexplicardinámicas subnacionales (^{Borges, 2007}; ^{Gervasoni 2010}a, 2010b, 2011 y 2018).

Dentro de las explicaciones rentísticas podemos encontrar dos subtipos construidos en base a la fuente económica de las transferencias:el rentismo mineral y el rentismo fiscal. Estos recursos generan rentas extraordinarias que llevan a una gran concentración de recursos por parte del Estado. Por ejemplo, ^{Goldberg, Wibbels y Mvukiyehe (2008}) encuentran que la dependencia de los recursos se asocia a niveles bajos de competencia electoral. Con respecto al rentismo fiscal, ^{Gervasoni (2010}a, 2010b, 2011 y 2018) explica que el federalismo fiscal argentino actúa de manera similar a los hidrocarburos,ya que al“igual que las rentas de los recursos en los países ricos en petróleo, los subsidios o ingresos no derivados del trabajo otorgan a los gobernantes la capacidad de hacer que la mayoría de los individuos, grupos o empresas dependan del presupuesto estatal sin que el presupuesto estatal sea dependiente en ellos” (Gervasoni, 2018: 2)³. El federalismo fiscal distribuye asimétricamente los recursos, generando subvenciones de las grandes provincias a las pequeñas, cuyos gobernantes tienen acceso a generosos recursos económicos “exógenos” (Gervasoni 2010a). En ambos casos, la dependencia de un recurso exógeno crea un escenario proclive para la construcción de “regímenes híbridos” (Gervasoni 2010a).

La concentración económica tiene el mismo efecto que el rentismo, genera un campo de juego desnivelado para los opositores en la arena electoral. John T. ^{Sidel (2014}) sugiere que la variación en el autoritarismo subnacional proviene de las diferentes condiciones económicas locales y las posibilidades de acumulación y mantenimiento del controlsobre laseconomías locales que posean las élites gobernantes. En esa misma línea, ^{Borges (2007}) y ^{Montero (2010}) destacan que la competencia electoral en algunos distritos del nordeste de Brasil está marcada por los recursos económicos que controlan las elites gobernantes de corte conservador.

Esta investigación toma como referencia la literatura que teoriza y busca dar explicaciones sobre las variaciones democráticas a nivel subnacional, con laleve diferenciade queeste estudio bajaaún más la unidad de análisis subnacional, reemplazando el foco en provincias por municipios. Existen algunos estudios similares,pero han seleccionado casos diferentes. Por ejemplo, Geraldine Sznek (2015) indaga sobre democracia en algunos municipios del Conurbano Bonaerense y Ceja Martínez(2004)analiza la democracia municipal en Jalisco (México). La novedad de este estudio radica en seleccionar como unidad de análisis los municipios de la provincia de Salta entre1987 y2019.

Conceptualización y selección de variables

El marco teórico seleccionado es la teoría rentística presentada por ^{Gervasoni(2010}a,2010b,2011y2018).Al adherir a su marco teórico también lo hacemos que con su definición de democracia liberal, conceptualización estándar de la ciencia política basada en Polyarchy de Robert ^{Dahl (1971}). Esta definición,entiende alademocracialiberal comoun “tipo de régimen político con un elemento estrictamente democrático (la selección de los gobernantes mediante elecciones multipartidarias, libres, justas e inclusivas) y un elemento liberal (el respeto de derechos individuales y la limitación del gobierno mediante dispositivos institucionales tales como la división de poderes)” (Gervasoni, 2011: 109). La definición anterior puede ser subdividida: la dimensión “democrática” con sus subdimensiones “competencia”, “inclusión” y “elecciones efectivas”; la dimensión “liberal” con sus subdimensiones “límite al poder” y “derechos liberales”.

Gervasoni explica que la variación en el grado de la democracia subnacional se centra en una explicación rentística de ciertos tipos de federalismo fiscal, como el argentino. La hipótesis del autor es que “deberían esperarse bajos niveles de democracia cuando los estados subnacionales disfrutan de abundantes subsidios del gobierno nacional y tienen un vínculo impositivo débil con los ciudadanos y las empresas locales” (2011: 580).

El mecanismo causal de esta teoría sugiere que la democracia es perjudicada“por el efecto del gasto”(^Ross,2001).Esto sintetizala idea de que los bajos niveles de autonomía económica de los actores políticos locales explican niveles bajos de democracia, ya que un gran gasto público otorga a los gobernantes la posibilidad de asignar “zanahorias y garrotes financieros” (^McMann,2006).También sucede,al igual que en los países de MedioOriente,que la situación de bonanza económica en provincias beneficiadas por el federalismo fiscal (reciben más de lo que aportan) conduce a los gobernantes provinciales a aplicar cargas impositivas leves a sus ciudadanos, disminuyendo los incentivos de accountability del electorado.

Tomando como base el anterior marco teórico,se definirán las variables a utilizar. La variable dependiente, que son los niveles democráticos de los Estados subnacionales, se definirá a partir de la unidad subnacional municipal tomando como componentes la competencia (^{Dahl 1971}; Álvarez et al,1996).Al no existir límites a la reelección para los municipios de la provincia de Salta, este componente no será tenido en cuenta. Como variables independientes se incluyen las transferencias desde el gobierno provincial y se mantienen las transferencias realizadas desde el gobierno nacional a los gobiernos municipales. Estos esquemas incluirán desde transferencias discrecionales a fondos de planes específicos como el FONAVI,el Fondo d eReparación Histórica o el Fondo del Bicentenario.

En coincidencia con lo planteado, se espera que a mayores transferencias per cápita, menor sea el nivel de democracia municipal. Dado que los ingresos de los municipios de la provincia de Salta dependen casi en su totalidad de los ingresos provenientes de transferencias de niveles superiores de gobierno, laexpectativa teórica presupone un menor nivelde democracia en municipios con mayores niveles de transferencias per cápita⁴. Por ello, la primera hipótesis es:

H1: A mayores niveles de transferencias fiscales per cápita, menor el nivel de democracia esperado en los municipios⁵.

En discusión con el marco teórico seleccionado, se testea en la segunda hipótesis el poder explicativo de la teoría de la modernización(Álvarezetal., 1996).Dicha teoría asocia el nivel del desarrollo socioeconómico de un país con su tipo de régimen político.

H2: A mayor desarrollo socioeconómico, mayor nivel de democracia esperado.

Existe la posibilidad de que exista una interacción entre el rentismo y el desarrollo económico,donde se espera que el impacto del rentismo sea mayor en lugaresde bajo desarrollo económico.

H3: A menor desarrollo socioeconómico, mayor impacto de la variable rentista (a mayor nivel de transferencias per cápita, menor nivel de democracia esperado en los municipios).

Inspirada en la teoría de la interacción estratégica de ^{Gibson (2012}), la cuarta hipótesis analizará si la coexistencia de regímenes subnacionales autoritarios en contextos de un régimen nacional democrático obedece a las relaciones de los intendentes con niveles superiores del poder ejecutivo.

H4: A mayor cercanía partidaria del gobernador con los intendentes, menos nivel de democracia esperado en los municipios.

Operacionalización de la variable dependiente

Para la medición efectiva de democracia municipal, se utilizaron dos índices que miden democracia: el índice de Democracia Subnacional de ^{Gervasoni (2010}a) y el índice dicotómico de Álvarez et al. (1996).

El universo de análisis son los 60 municipios de la provincia de Salta entre1991y2019.Dado que la medición se concentra en resultado selectorales, la unidad de análisis son los municipios por períodos de gestión del cargo de intendente (4 años) teniendo en cuenta la elección de medio término de cada período correspondiente⁶. Por lo tanto, este análisis cuenta con 400⁷ casos y 7 períodos a analizar: 1991-1994; 1994-1999; 1999-2003; 2003-2007;2007-2011;2011-2015;2015-2019.El período 1987-1991 no es considerado dado que el autor no pudo tener acceso a esos datos; el período 2019-2023 tampoco será incluido dado que al momento de redacción de este artículo no han finalizado los mandatos de cada intendencia, de modo de permitir evaluar los mismos.

Los resultados de Índices de Democracia Subnacional(^{Gervasoni,2010}b) y el Índice Dicotómico de Álvarez et al. (1996) pueden ser comparados por los siguientes motivos: ambos índices operacionalizan la misma definición de democracia⁸, permitiendo así la comparación de resultados de ambos. A continuación,se detalla la metodología de los dos índices seleccionados con sus respectivas modificaciones para el ámbito municipal, finalizando con una comparación entre ambos.

Índice de Álvarez et al (1996)

El Índice Dicotómico de Álvarez et al.(1996)fue creado con el propósito de distinguir a regímenes políticos nacionales entre democracias y no democracias. Cuenta con cuatro reglas, donde el incumplimiento de alguna de estas hace que se clasifique al régimen como “no democrático”. La primera regla establece que el poder ejecutivo debe ser electo, sin importar si es electo directa o indirectamente; la segunda que la Legislatura debe ser electa;la tercera que tiene que haber más de un partido político en la Legislatura.

Estas tres reglas quedan sin efecto en nuestro análisis, dado que el contexto institucional es definido como democrático a nivel nacional. Tanto la Constitución Nacional como la Constitución Provincial establecen una estructura democrática para todo el país, y prevén a las intervenciones como “mecanismo correctivo”⁹ (^{Gervasoni, 2011}: 122). Por lo tanto, el foco de nuestro análisis se centrará en el cumplimiento de la regla 4,la cual se centra en la alternancia política.

La regla 4 establece que los partidos de gobierno deben en algún momento perder las elecciones. Se aplica sólo a los regímenes que pasaron las primeras tres reglas y en los que en el pasado inmediato los ejecutivos ocuparonelcargo envirtud de elecciones por más de dos períodos o se desempeñaron inicialmente sin ser elegidos.^{Gervasoni(2011}:151)encuentra una ambigüedad en esta regla, dado que permite dos interpretaciones posibles. Esta doble interpretación es tenida en cuenta en nuestro posterior análisis de la muestra seleccionada:

Regla 4A: Siel partido en el cargo pierde una elección, entonces todos los términos pasados y futuros están codificados como democráticos.

Regla 4B: Los regímenes en los que los titulares han desempeñado el cargo en virtud de elecciones durante más de dos períodos y hasta el día de hoy no han perdido una elección no se consideran democráticos.

Índice de Democracia Subnacional (^{Gervasoni, 2010}b)

El Índice de Democracia Subnacional (en adelante IDS) es creado por Gervasoni para operacionalizar la variable dependiente “Nivel de Democracia” de los estados subnacionales. A diferencia del Índice anterior,Gervasoni sostiene que la democracia como variable “debe ser entendida bajo un continuo o al menos una variable ordinal, y no dicotómica” (2011: 166). La medición de los niveles democráticos de los estados subnacionales busca capturar dos componentes,por un lado,la competencia(^Dahl,1971;Álvarez et al., 1996) y por el otro, los límites al poder de gobierno (^{Held, 1987}). La operacionalización del ID Sesrealizada por Gervasoni(2010b)de la siguiente manera: dos indicadores de competencia electoral (Competencia Ejecutiva y Competencia Legislativa) y tres indicadores de concentración del poder en el gobernante (Control de Sucesión, Control Legislativo y Límites a la Reelección).

Esta investigación utiliza el IDS,pero le realiza sus respectivas modificaciones¹⁰ para adaptarlo a la escala municipal. El IDS se construye a partir del análisis de componentes principales de los siguientes indicadores¹¹:

“Competencia Ejecutiva”:mide las posibilidades reales que tiene laoposición de vencer en elecciones ejecutivas alpartido del intendente.Será utilizado de la misma forma que en la del análisis de su creador. La codificación es: 1-proporción del voto válido obtenido por el intendente electo. Mientras más cercano a 0 sea el indicador “Competencia Ejecutiva”,menor el nivel de dicha competencia. El indicador es medido al inicio de cada mandato.

“Competencia Legislativa”: mide las posibilidades reales que tiene la oposición de vencer al partido o coalición del intendente en las elecciones para el Concejo Deliberante.La codificación es:1-proporción de las bancas obtenidaspor el partido o coalición del intendente en las elecciones para el Concejo Deliberante. Mientras más cercano a 0 sea el indicador “Competencia Legislativa”, menor el nivel de dicha competencia. La medición se realiza a partir de los resultados de la elección de medio término del mandato correspondiente.

“Control de Sucesión”: mide el grado en el que el oficialismo logra retener la intendencia en una elección.Se codifica como bajo(=0)si la intendencia es capturada por la oposición, medio (=1) si el gobernante es sucedido por un miembro de su partido que no es ni un familiar ni un aliado político cercano,yalto(=2)si el intendente es reelecto o es electo un familiar o aliado político cercano. El indicador es medido al final de cada mandato.

“Control Legislativo”: es la proporción de bancas obtenidas por el partido o coalición del intendente en las elecciones en las que éste es electo. Si bien esta cifra depende del “arrastre de votos” que genera el intendente hacia sus listas de concejales, también depende de las reglas.

El análisis de componentes principales arroja dos componentes significativos,con una diferencia muy grande con respecto al resto(los eigen valores hallados son 2,13, 0,93, 0,55 y 0,28). Se utilizan los dos factores más grandes, que acumulan el 79% de la varianza acumulada¹².

Operacionalización de las variables independientes

Este trabajo cuenta con cuatro hipótesis y tres variables independientes. Las variables independientes son: transferencias per cápita, desarrollo socioeconómico y relación con gobierno provincial.

La variable independiente proveniente de la teoría rentista es transferencias provinciales y nacionales per cápita. La estructura fiscal de los municipios de la provincia deSaltaesaltamentedependientedetransferencias; los ingresos provenientes de transferencias de niveles superiores de gobierno son la principal fuente de recursos con la que cuentan los municipios. Si bien los municipios pueden cobrar tasas, estas poseen ciertas limitaciones que hacena los municipios estrictamente dependientes de estas transferencias recientemente mencionadas.

Dado que no se pudo acceder a presupuestos anteriores, el análisis de esta variable independiente y de las restantes comprende el período que inicia en 1995 y los posteriores¹³. Durante los períodos analizados se consideran todas las transferencias recibidas por los municipios, tanto federales como provinciales. Dado que no todas las transferencias se encuentran publicadas de manera desagregada, solamentese consideraron paraeste estudio aquellas transferencias que aparezcan en presupuestos provinciales y que especifiquen el municipio de destino y el monto correspondiente. Para la operacionalización de estas transferencias per cápita se deflacionaron los montos en base al año 1998, se promediaron los cuatro años de cada mandato¹⁴, y luego se dividieron todos los montos sobre cien¹⁵. Los datos de población se obtuvieron de los censos 1991, 2001 y 2010, y se realizaron interpolaciones lineales para los años faltantes.

Al no contar con indicadores de producto bruto regional o similares, y ante la ausencia de datos desagregados por municipio -publicados regularmente del Ministerio de Economía provincial-, se optó por utilizar un solo indicador para la variable desarrollo económico. El indicador es el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI) por municipio, una cifra que representa una alternativa a la identificación de datos de pobreza que sólo contempla ingresos económicos. Se utilizan datos del INDEC de los censos de 1991,2001 y 2010,realizando interpolaciones lineales para completar datos faltantes.

Para el testeo de la hipótesis 3, se utiliza una variable interactiva que se crea a partir de la multiplicación de las variables NBI y transferencias.

Para la variable de cercanía con el gobernador, se utiliza una variable dicotómica para determinar si el intendente pertenece al partido del gobernador o si no pertenece (0 si es opositor, 1 si es oficialista). Para evitar una relación de multicolinealidad no se analiza la cercanía de los intendentes con el presidente,dado que durante el periodo analizado los gobernadores pertenecen al mismo partido del presidente.

Índice de Álvarez et al (1996)

Con base en la aplicación de este índice en sus dos interpretaciones,los resultados arrojan que 23 de los 60 municipios analizados son gobernados por partidos que no han perdido elecciones en todo el período de estudio. Por ende, el 38% de los municipios de la provincia de Salta son clasificados como “no democráticos”. Entre estos municipios “no democráticos” se observa una clara predominancia del Partido Justicialista (en adelante PJ), ya que 19 de los 23 casos “no democráticos” pertenecen a intendencias justicialistas. De los casos restantes,tres intendencias son gobernadas por el Partido Renovador de Salta¹⁶ (en adelante PRS), dos por el Movimiento Popular Unido (en adelante MPU) y dos por el Partido de la Victoria (en adelantePV).Dentro de estos municipios,existen 4 casos en los que gobierna la misma persona durante todo el período observado: Cachi, General Ballivián, La Merced y Urundel. El caso de General Ballivián resulta el más destacado, porque previo al arribo de Samuel Gerardo Córdoba a la intendencia en 1991, su padre Samuel Córdoba ocupó el cargo por 30 años.

En los restantes 33 municipios todos los partidos que gobernaron han sido derrotados en elecciones. Sin embargo, de esas 33 municipalidades existen 3 en las que, al año 2019, gobierna el mismo partido o el mismo intendente por más de 2 períodos consecutivos. Estos 3 casos pueden ser comparados bajo las dos interpretaciones posibles de la regla 4,teniendo así 2 resultados diferentes(Tabla 1).Para la regla 4 a estos municipios son considerados como “democráticos”, mientras que para la regla 4b no lo son.

Si se toma en consideración la interpretación 4b,los 3 municipios mencionados anteriormente, sumados a aquellos en los que el partido en el gobierno no presenta alternancia, representan el 43% de la muestra. En otras palabras,el43% de los municipios observados bajo el Índice de Álvarez et al. (1996) hacia el año 2019 son considerados “no-democráticos” (Regla 4b).

Resta dar cuenta de lo que sucede con aquellos municipios que presentan alternancia y que al año 2019 no poseen un partido que esté consolidado en el poder por más de 2 períodos.Estos municipios son 34,y son caracterizados como “democráticos” por las dos interpretaciones de la regla 4, representando así el57% de la muestra.Es posible que 4 municipios catalogados como “democráticos” bajo ambas interpretaciones de la regla 4 en la tabla 1 sean así por haber sido intervenidos al menos en una oportunidad, tal como es el caso de El Bordo, General Mosconi, Salta Capital y Salvador Mazza.

TABLA 1 Resumen de resultados del Índice de Álvarez et al. (1996) 

Fuente: Elaboración propia a partir del uso del Índice de Álvarez et al.(1996).

Para finalizar con este apartado,se compararon los resultados de ambas interpretaciones. Se halló una correlación alta del 60,65% de los resultados arrojados entre ambos índices para todos los períodos estudiados. Al analizar la correlación entre los valores del último mandato (2011-2015), esta aumenta al 90%, habiendo así diferencias de resultados sólo en 3 municipios de los 60 observados¹⁷. La diferencia de 5 puntos porcentuales entre ambos resultados permite observar cierta regularidad en la consolidación de poder de los municipios en la provincia de Salta, aún después de que haya existido la alternancia de partidos.

Índice de Democracia Subnacional (^{Gervasoni, 2010}b)

La tabla 2 (ver anexo) presenta los resultados obtenidos del IDS por municipio, el número de observaciones por municipio (mandato electoral finalizado) y las medias de cada indicador. Los municipios están ordenados del menos democrático al más democrático, es decir de menor a mayor valorenelIDS.Entre los municipios menos democráticos están Tolar Grande, Nazareno, General Pizarro, Los Toldos, Seclantás y General Ballivián. Los municipios más democráticos son General Güemes, General Mosconi, Tartagal,Rosario de la Frontera y Cerrillos.

Con respecto a los cuatro municipios más democráticos de este estudio haré tres comentarios. Por una cuestión lógica (se busca observar el control de sucesión de los intendentes en sus municipalidades) esta investigación sólo toma en cuenta los mandatos cumplidos por los jefes municipales, por lo que si un municipio es intervenido o se produce una acefalía los datos son eliminados de la base¹⁸.Al ser eliminados,si un intendente inicia suman dato y el intendente anterior es del mismo partido, pero no pudo finalizar su mandato, en vez de otorgarle un control de sucesión medio o alto (dependiendo del caso) se le otorga un control de sucesión bajo. Al tener constantemente una “renovación forzada” de los intendentes en algunos municipios como Tartagal y General Mosconi,es esperable que el valor del componente “control de sucesión” sea bajo por el motivo previamente mencionado y que eso incida en un resultado más positivo (municipio más democrático).

Cinco de los diez municipios más democráticos del estudio no cuentan con todas las observaciones porque sus intendentes fallecieron en el cargo, fueron destituidos por el Concejo Deliberante, renunciaron o la provincia dictó la intervención. Tales son los casos de General Mosconi, General Güemes, Salta, Salvador Mazza y Tartagal. En General Mosconi hubo una intervención en 1997 por malversación de fondos del intendente Isidro Ruarte y una destitución a su sucesor Miguel Ángel García en 2001; en General Güemes, Rubén Cabaña presentó su renuncia en el año 2001; en Salta, Juan Carlos Villamayor fue acusado de corrupción, el municipio fue intervenido en 1996 y en mayo de 2001 Enrique Tanoni renunció a la intendencia; en Salvador Mazza hay una intervención en 2013 luego de que se descubrióinfragantia Carlos Villalba en un prostíbulo y una destitución por violencia de género a su sucesor Rubén Méndez al año siguiente;y, en Tartagal hay dos casos de renuncia: la de José María Tarrés en 1994 y la de Mario Oscar “Tito” Angel en 2001, y también un caso de fallecimiento (Alberto Abraham en 1998). Por último, es posible que estos sucesos hayan permitido elecciones competitivas, como lo es la victoria del PRS en Tartagal en 2003 (luego de 2 intervenciones a intendentes del PJ). Por otro lado, es probable que las aspiraciones de “carrerismo político” de intendentes como Miguel Isa, Gustavo Sáenz y Sergio Napoleón Leavy a la gobernación produzcan una renovación forzada que implique más posibilidades de renovación que si ellos compiten como incumbents. Tales patrones de comportamiento coinciden con uno de los “caminos” señalados por ^{Lodola (2017}).

TABLA 3 Media del IDS por mandato electoral 

Fuente:elaboración propia en base a^Galeano(2018)y Tribunal Electoral Salta(1987, 2017 y 2019).

La tabla 3 analiza al IDS por mandato electoral, permitiendo así comprender la evolución temporal de la democracia en los municipios de la provincia de Salta. Se observa que el período “más democrático” es 2011-2015,con una media del IDS de todos los municipios de este período valuada en 63,3 y una desviación estándar de 16,6. El período que puede ser considerado como el “menos democrático” es el de 1999-2003 con una media de 34,7, pero también este mandato electoral es el que mayor variación entre los casos presenta, ya que cuenta con una desviación estándar de 21. A pesar de ello,24 de los 53 casos observados para el período 1999-2003 están ubicados entre los 50 “menos democráticos” del análisis. Entre l991 y 1999 la democracia en términos generalesdisminuyóen la provincia, pero se observa una recuperación a partir de 2003 con un leve retroceso en el período 2015-2019.

GRÁFICO 1 Competencia Ejecutiva por mandato electoral 

Fuente:elaboración propia en base a^Galeano(2018)y Tribunal Electoral Salta(2019).

Con respecto a la Competencia Ejecutiva (componente más relevante del IDS), la media para todo el estudio es de 0,45, número que refleja que los intendentes son electos en promedio con un 55% de los votos válidos. La media del componente control de sucesión (1,4) nos permite intuir que los porcentajes obtenidos por los intendentes electos reflejan un“campo de juego inclinado” a favor de los oficialismos (^{Levitsky y Way, 2010}). Este campo de juego desigual produce resultados electorales abultados para el oficialismo.

El Gráfico 1 analiza la distribución del componente competencia ejecutiva por período electoral, donde se observa que los períodos de menor y mayor democracia coinciden con los períodos de menor y mayor competencia ejecutiva, respectivamente. Por ejemplo, durante el período 1999-2003(el menos democrático del estudio)la mediana e competencia ejecutiva para los municipios salteños es de 0,3;en otras palabras,la mitad de los intendentes salteños fueron electos en 1999 con el 70% o mayor proporción de los votos. Durante ese período sólo un intendente no ganó con más del 50%delosvotos.En líneaconlo sostenidopor^{Gervasoni(2011}b)y Álvarez et al.(1996),es altamente improbable de que en regímenes donde los gobernantes triunfan con más del 60 o el 70% de los votos sean democráticos, dado que las democracias requieren de «una oposición que tenga alguna chance de llegar al gobierno como consecuencia de elecciones» (Álvarez et al., 1996). Estas chances parecen no existir en municipios como General Ballivián, General Pizarro, Urundel y Tolar Grande, en donde usualmente sus intendentes triunfan con porcentajes superiores al 60%. Durante el período más democrático (2011-2015) los intendentes fueron electos en promedio con el 48% de los votos (mediana en valores similares), cifra que se acerca más a un campo de juego “nivelado”.

El análisis de la correlación de los componentes del IDS permite afirmar varias cosas.En primer lugar,sere afirma algo mencionado en este capítulo:el componente control desucesión tieneuna correlaciónmuy bajacon elIDS y con el resto de sus componentes. En segundo lugar, la correlación entre el nivel dedemocracia y la competencia ejecutiva es casi perfecta(0,90);tal como era esperado,es alta la correlación entre la competencia ejecutiva y el control legislativo(-0,7);y es alta también la correlación entre competencia ejecutiva y competencia legislativa (0,56). Esto último resulta interesante pensarlo con relación al campo de juego desnivelado, ya que estos resultados reafirman el poder que los oficialismos poseen enelecciones de medio término.En tercer lugar,la correlación entre el nivel de democracia y la competencia legislativa es alta (0,7), lo que señala el rol central de los Concejos Deliberantes para la democracia, ya que son los concejales la primera herramienta para controlar elpoderdelosintendentes;existe una correlación alta(-0,7)entre la competencia legislativa y el control legislativo, lo que indica que a mayor control legislativo menor es el nivel de competencia legislativa esperado.Por último, existe una fuerte correlación entre el nivel de democracia esperado y el componente control legislativo (-0,87), dado que, a mayor control oficialista del Concejo Deliberante,menor el nivel de democracia.

TABLA 4.  entre los componentes del IDS 

Fuente:elaboración propia en base a^Galeano(2018)y Tribunal Electoral de la rovincia de Salta(1987,2017 y 2019).

Comparación entre el índice dicotómico de Álvarez et al. (1996) y el IDS

Existen diferencias entre los resultados de los índices dado que el IDS, si bien contempla la rotación de partidos en el gobierno, no se concentra exclusivamente en ella mientras que el índice dicotómico sí. Estas discrepancias se ven reflejadas al analizar los coeficientes de correlación entre el IDS y el índice dicotómico en sus dos interpretaciones.La correlación entre el IDS y la regla 4a es de l12,52% mientras que entre el IDS y la regla 4b es del 20,05%. Estas discordancias son notorias en los siguientes ejemplos: el municipio de Nazareno, que se ubica como el segundo municipio menos democrático según el IDS, es democrático según el índice dicotómico (en adelante IDA); Campo Santo, catorceavo municipio menos democrático de la provincia de Salta según el IDS,es clasificado como democrático según el IDA; la municipalidad de Tartagal, tercer municipio más democrático según el IDS, es clasificado como no democrático. Estos ejemplos ilustran que la diferencia entre estos índices también es en grados: no es lo mismo distinguir a municipios entre democráticos y no democráticos que realizar un índice que los ordene de menor a mayor. Este último ejercicio (ordenar los municipios en base a su nivel de democracia) permite la comparación entre municipios que bajo un índice dicotómico podrían estar en el mismo grupo a pesar de presentar presenten notorias diferencias. También, dado que los municipios se insertan en un contexto nacional democrático, sería erróneo clasificar a municipios con partidos dominantes como dictaduras. Tal es el caso de Coronel Moldes, donde el Partido Justicialista gobierna durante todo el período, pero existe una rotación en el sillón municipal (gobiernan 4 intendentes diferentes, pero todos del PJ). A pesar de esta rotación interna, es clasificado de la misma forma que Urundel o General Ballivián, donde no sólo gobierna el mismo partido, sino que lo hace la misma persona

Medición de las variables independientes

El Gráfico 2 muestra la distribución de transferencias per cápita (en miles de pesos año base 1997)para los mandatos analizados.Se observa una tendencia al aumento de las transferencias, y también un aumento en la varianza de estas transferencias. El aumento de las transferencias a partir del período 2003-2007 se debe a dos motivos: en primer lugar, hay un mayor nivel de transferencias producto de la progresiva descentralización que realiza la provincia,y en segundo lugar,a partir del año 2006 los presupuestos adquieren mayor transparencia (empiezan a publicar con mayor detalle el destino de los fondos anuales,tanto de origen provincial como nacional). El crecimiento en la transparencia presupuestaria provincial puede observarse en los resultados presentados en la evolución del índice de transparencia presupuestaria provincial que elabora CIPPEC desde 2013 (Carciofi, Carreras Mayer y Sorrentino, 2020).

GRÁFICO 2 Transferencias per cápita por mandato electoral 

Fuente:elaboración propia en base a presupuestos anuales de la provincia de Salta (1997 hasta 2019).

En la Tabla 5(ver anexo)se presentan las estadísticas descriptivas de las variables de nuestro modelo estadístico. En la parte siguiente se presentan los diferentes análisis de regresión y sus resultados.

La tabla 5 permite apreciar que la mayoría de los intendentes durante el período estudiado están alineados al partido del gobernador (74% de la muestra).El único período en donde gobierna un presidente de un partido diferente al del gobernador de la provincia, el presidente no completa su mandato (Fernando de la Rúa, 1999-2001).

Explicando las variaciones democráticas en los municipios salteños

La Tabla 6 presenta los resultados de los análisis de regresión realizados. Se utilizaron cuatro modelos estadísticos para testear las hipótesis que explican las variaciones de los niveles de democracia a nivel subnacional. La estructura de los datos utilizados es de panel, ya que el estudio recoge observaciones de los mandatos electorales de los municipios a lo largo del tiempo. Los datos fueron procesados en el software RStudio, utilizando el lenguaje R en su versión 4.02, utilizando el método de análisis conocido como modelo de efectos fijos a través del paquete plm¹⁹. La Tabla 6 exhibe los seis modelos, sus coeficientes, sus respectivos errores estándar y su significancia estadística.

TABLA 6 Los determinantes de la democracia municipal 1995-2019 (Efectos fijos) 

Fuente:elaboración propia.

El modelo 1 busca interpretar si existe una relación entre el nivel de democracia municipal, las transferencias per cápita, el nivel de desarrollo y la cercanía del intendente con el gobernador.Los resultados apoyan fuertemente las hipótesis de desarrollo económico y de cercanía con el gobernador, y en menor medida a la de transferencias.

El modelo 2 está exclusivamente inspirado en la hipótesis 3 de este estudio, que busca testear la interacción entre el rentismo y el desarrollo económico. Los resultados arrojados son significativos para todas las variables del modelo. El resultado del coeficiente de regresión de la interacción entre las variables NBI y transferencias es contraintuitivo, ya que se esperaba un coeficiente negativo y se obtiene uno positivo (será explicado en el apartado siguiente).

El modelo 3 incluye a todas las variables y a la interacción entre NBI y transferencias, hallando resultados estadísticamente significativos para todas las variables incluidas en el modelo, pero con intervalos de confianza diferentes.Este modelo es el de mayor poder predictivo,obteniendoun R2 Ajustado del 16%.

El coeficiente de la variable cercanía con el gobernador en el Modelo 3 predice que estar alineado con el gobernador disminuye en promedio 11 puntos en el IDS, ceteris paribus.

Las variables de transferencias, NBI y su interacción no pueden ser analizadas de forma aislada dada la interacción existente.Portal motivo,en La tabla 7 se presentan escenarios en base a valores predichos del modelo 3, a fin de poder interpretar los resultados del modelo.

Bajo niveles de alto desarrollo económico(NBI en valores mínimos),un aumento de las transferencias supone una reducción en el valor esperado de democracia, ceteris paribus. A niveles medianos de desarrollo no supone efecto alguno,ya que,como se observa En la Tabla 7,ante un aumento de las transferencias el valor predicho varía aproximadamente tres puntos, cuando en contextos de alto desarrollo puede variar doce veces más. En contextos de altas necesidades básicas insatisfechas, el aumento de las transferencias supone, manteniendo todo lo demás constante, un aumento del valor esperado en la democracia.Estos efectos aumentan en promedio en aproximadamente 11 puntos del IDS cuando el intendente es opositor al gobernador,manteniendo todas las demás variables constantes.Tales resultados indican evidencia a favor de nuestra hipótesis sobre la interacción estratégica.

El modelo 3 nos permite concluir que, independientemente del nivel de transferencia, una reducción de la población con necesidades básicas insatisfechas supone un aumento en promedio del nivel de democracia esperado.Tal información nos permite confirmar la hipótesis 2,de que a mayor desarrollo socioeconómico mayor democracia.

TABLA 7 Valores predichos del Modelo 3 

Fuente:elaboración propia .

Con respecto a las transferencias, podemos señalar que un aumento de las mismas no necesariamente supone una reducción de los niveles de democracia esperados en los municipios. Esta afirmación es sostenible bajo niveles de desarrollo socioeconómico alto, ya que a niveles medios de desarrollo no supone efecto alguno y a niveles de bajo desarrollo incluso contribuye al crecimiento de la democracia.Por lo tanto,podemos confirmar parcialmente nuestra hipótesis 1, de que a mayores transferencias pér cápita, menor el nivel de democracia esperado. Tales resultados no van en línea con lo propuesto en la hipótesis 3, que supone que, a menor desarrollo socioeconómico, mayor impacto de la variable rentista. Sin embargo, los hallazgosresultan contraintuitivosy permiten arrojar evidencia sobre cómo impactan las transferencias en diferentes escenarios.