1.1. Descripción del problema

Dado que las recomendaciones sobre el alcance y difusión del cambio tecnológico no suelen contemplar las particularidades de lo local (v. gr.: despliegue de infraestructura en el territorio), en el presente trabajo nos proponemos estudiar uno de los desafíos que enfrenta la ciudad de San Carlos de Bariloche (SCB) para promover la diversificación productiva de acuerdo con los imperativos de la era digital: el despliegue de infraestructura con impacto sobre el recurso paisajístico, principal recurso de explotación económica y consumo social. En particular, abordaremos la conflictividad desatada entre los intereses corporativos de las empresas de telecomunicaciones para el despliegue de antenas de telefonía móvil¹ y fibra óptica, la necesidad de inversiones para mejorar la conectividad en SCB, las exigencias de la sociedad civil sobre el cuidado ambiental y el rol del Municipio de SCB (MSCB).

El aprovechamiento de los potenciales beneficios de las nuevas TIC y la digitalización de la economía local demandan el despliegue de redes de alta velocidad. Una adecuada conectividad representa oportunidades para brindar servicios digitales, mejorar las comunicaciones y dinamizar sectores tradicionales como el turismo en SCB. Sin embargo, el impacto visual por el despliegue de infraestructura puede afectar el recurso paisajístico (v. gr.: cables, antenas). Esto plantea la necesidad de regular el espacio de emplazamiento de estructuras fijas de gran porte y el despliegue de cables, lo que desata tensiones entre los órganos de gobierno, los intereses económicos sectoriales y la sociedad civil en general. Los proyectos de inversión y objetivos de rentabilidad de las empresas de telecomunicaciones no necesariamente contemplan la preservación del principal recurso de explotación económica de la ciudad o el interés de los ciudadanos sobre el uso del espacio físico.

Actualmente, el despliegue de antenas para la cobertura de telefonía móvil de cuarta generación (4G) y el acceso a fibra óptica en los hogares en SCB se encuentran demorados por el conflicto entre las empresas de telecomunicaciones, el MSCB y parte de la sociedad civil, a partir de la normativa local. Por lo tanto, nos preguntamos dónde se sitúa el poder relativo del Municipio frente a las grandes empresas de telecomunicaciones, cuál es la lógica propia con la que intervienen los actores mencionados en el proceso de estructuración del territorio y cuál es la participación del resto de la sociedad civil en el conflicto.

1.2. Metodología utilizada

El diseño de esta investigación está orientado por una perspectiva multidisciplinar con eje en la economía política de las telecomunicaciones. Se pone en evidencia una profundización de asimetrías de poder en relación con el capital, que emergen de la descentralización política (autonomía municipal) sin fortalecimiento institucional, tomando a la ciudad de Bariloche como caso de estudio. El abordaje metodológico combina tanto el análisis de fuentes documentales secundarias como el recabado de evidencia empírica en el campo.

El análisis de fuentes secundarias es de gran importancia, porque son ellas las que sostienen la política pública analizada y dejan constancia de los problemas institucionales que enfrenta el Municipio. Entre los documentos que destacar, se encuentran informes técnicos, normativa municipal y nacional. En particular, la normativa municipal de mayor importancia para la investigación está representada por la Ordenanza N. 2786-CM-16, que regula el despliegue de antenas, y la Ordenanza N.º 952-CM-99 con su modificatoria N.º 1021-CM-00, que regulan el soterramiento de la infraestructura aérea dispuesta para los servicios de telefonía, video-cable, energía y redes de datos. También se recurrió a documentos de buenas prácticas para el emplazamiento de grandes infraestructuras de telecomunicaciones, considerándolos una adecuada referencia institucional.

Por otra parte, la metodología empleada para el recabado de información en el campo posee un carácter cualitativo y se basa en entrevistas personales semiestructuradas a informantes clave, directa o indirectamente involucrados con la problemática de investigación. Entre agosto de 2018 y febrero de 2019, se realizaron cinco entrevistas a representantes de distintos sectores de la sociedad civil y el sector público, y otras tres a expertos de diferentes especialidades concurrentes al problema. El grupo entrevistado consistió en funcionarios de empresas privadas de telecomunicaciones, funcionarios públicos municipales (retirados y en ejercicio de funciones) y técnicos en telecomunicaciones. Por pedido de los entrevistados y respetando la dimensión ética de la investigación social, reservamos los nombres debido a la exposición de las funciones que desempeñan.

Los actores identificados en la problemática pueden ser considerados como directa e indirectamente involucrados. Dentro del primer grupo ubicamos al Municipio, las empresas de telecomunicaciones y parte de la sociedad civil afectada por el despliegue de infraestructura. En el segundo grupo consideramos al resto de la sociedad civil que no participa activamente del reclamo por el despliegue de antenas y cables, organismos nacionales (v. gr.: Ente Nacional de Comunicaciones, ENACOM) y organismos científico-tecnológicos de la ciudad (v. gr.: Invap, UNRN). El eje será puesto sobre el primer grupo, sin menoscabar el rol del segundo.

El trabajo se organiza de la siguiente manera. En el segundo apartado realizamos una caracterización de la estructura socioeconómica de SCB. En la tercera sección analizamos la normativa vigente y el problema de despliegue de infraestructura a partir del conflicto de intereses entre los principales actores involucrados. En las reflexiones finales realizamos un diagnóstico de la situación para la elaboración de una política pública integradora.

2.1. Grandes empresas de telecomunicaciones en SCB

Las tres empresas predominantes en el país en servicios de telefonía móvil son Telefónica Argentina SA (Movistar), Telecom Argentina SA (Personal) y América Móvil SA (Claro Argentina). Las dos primeras brindan también servicios de telefonía fija, segmento en el cual tienen ventajas de precedencia por haber participado de la privatización de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), lo cual les brinda un mejor acceso a los hogares. Además, Telefónica tiene incumbencia en la zona sur, y por lo tanto en SCB, mientras que Telecom está asociada con la Cooperativa Eléctrica de Bariloche (CEB). Este último es un actor local importante porque dispone de plantel exterior (postes) para el despliegue de cables de distribución de energía.

A nivel nacional, las participaciones en el mercado de telefonía móvil se distribuyen en forma equitativa⁴ entre estas empresas, con un tercio cada una, aproximadamente (Becerra, 2015: 64-65; Gajst y Paniagua, 2016: 15). En SCB, Movistar predomina con más del 60 % del mercado, proporción que aumenta cuando se consideran servicios de datos como Internet de banda ancha fija. Si se analiza la base de datos de la facturación bruta declarada para el tributo de la Tasa de Inspección, Seguridad e Higiene (TISH)⁵ durante el período 2007-2018⁶ , es posible estimar la participación de los ingresos promedio de los rubros que componen los servicios de telecomunicaciones en SCB: el 53 % corresponde a servicios de telefonía móvil, el 29 % a telefonía fija e Internet y el 18 % a servicios audiovisuales (v. gr.: servicios de videocable). Resaltamos de esta manera la importancia de la telefonía móvil en la facturación de las empresas a nivel local. En cuanto a servicios de Internet, también operan en la ciudad empresas pyme que brindan servicio Wireless a partir de antenas de datos, aunque con una participación menor en el mercado.

3.1. Recomendaciones sobre despliegue de infraestructura de telecomunicaciones

Una política habitualmente sugerida es la de incentivar la compartición de infraestructura para promover la eficiencia de las inversiones en infraestructura, mejorar el servicio, acelerar el despliegue de antenas y aumentar la recaudación impositiva cuidando la organización del territorio sin afectar el recurso paisajístico. En principio, esto permite disminuir la cantidad de estructuras soporte de antenas, reducir el impacto visual y contribuir con la aceptación social de las instalaciones (FAM, 2011: 24; ITU, 2017: 4-5).

La compartición de infraestructura puede ser pasiva (infraestructura no-electrónica) o activa (infraestructura electrónica, equipos irradiantes), y contempla cinco dimensiones, como la tecnológica (3G, 4G, etc.), geográfica (lugar de compartición), arquitectónica, de potenciales participantes (operadores de red fija y móvil) y de suministro de infraestructura (unilateral, bilateral, conjunta). La imposibilidad de coubicación puede ser por incompatibilidad de tecnologías, problemas regulatorios o conflictos entre los actores involucrados. Sin embargo, dado el nivel de altura requerido para que no haya interferencia entre los equipos, el agrupamiento de operadores puede demandar una estructura soporte de dimensiones considerables, que produciría impactos visuales mayores.

A los fines del presente trabajo, es relevante mencionar las experiencias de Brasil y Dinamarca en la implementación de una legislación sobre coubicación. El primero elaboró una ley de antenas, en la cual la compartición de infraestructura es imperativa y contempla la preservación de aspectos del patrimonio urbano, histórico, cultural, turístico y paisajístico, organizando los municipios sin redundancia de infraestructura. Por otro lado, Dinamarca promulgó en 1999 una ley sobre la construcción y uso compartido de torres de telecomunicaciones con el objetivo de proteger el ambiente contra el impacto físico y visual de las estructuras soporte. En 2004, estableció una base de datos pública con la ubicación de antenas móviles, a raíz de la creciente preocupación de la ciudadanía por los posibles riesgos para la salud derivados de la radiación electromagnética. A lo largo de los años, las autoridades locales responsables de otorgar los permisos de construcción han entablado un diálogo cercano con los operadores para encontrar las ubicaciones más adecuadas para los nuevos mástiles y torres. El objetivo es abordar la necesidad de una mejor cobertura minimizando el impacto ambiental. A pesar de la reconocida necesidad de una mejor infraestructura digital en el país, las normas danesas que rigen el acceso al paisaje rural y la preservación de la línea costera se encuentran entre los principales desafíos para los operadores a la hora de brindar una cobertura completa. Respecto del soterramiento de infraestructura en dicho país, los resultados no son tan claros: los operadores preferirían tener control total sobre sus cables, y se muestran reacios a colocarlos en la infraestructura subterránea de otros operadores (ITU, 2017: 6-26).

En Argentina, la coubicación está prevista en el artículo N.º 17 del Decreto N.º 764/00 de desregulación de telecomunicaciones, el cual recomienda la coubicación de la infraestructura para mitigar el impacto visual cuando sea técnicamente factible. Los emplazamientos deben contar con espacio disponible para albergar las instalaciones de otros operadores, capacidad suficiente de alojamiento desde el punto de vista de la obra civil y que la acumulación de emisiones sea viable de acuerdo con la normativa vigente. Algunos municipios la incorporan en su legislación como imperativo, salvo que se demuestre su imposibilidad técnica (v. gr.: Municipio de Zárate, Ordenanza N.º 4450). Por lo tanto, la coubicación se entiende como un derecho de los operadores para optimizar el despliegue de la red y un deber exigible por el municipio, salvo en los casos en que se demuestre la imposibilidad técnica (FAM, 2011: 42-43).

3.2. Regulación en SCB: despliegue de infraestructura de telecomunicaciones

La normativa vigente en SCB para el emplazamiento de antenas presenta características similares a los casos resaltados en el apartado anterior, aunque con mayores restricciones en materia de emisiones, límites de altura y uso del espacio público. El fundamento aparente es el cuidado de la salud y la disminución de conflictos entre vecinos. A esto se suman las exigencias de soterramiento para el tendido de nuevos cables para preservar el recurso paisajístico, lo cual encarece el despliegue de fibra óptica.

La normativa municipal que regula el despliegue de antenas es la Ordenanza N.º 2786-CM-16¹¹ , que contempla múltiples factores, como la protección de la salud, los criterios urbanísticos, la defensa del medio ambiente y el cuidado del paisaje. Asimismo, manifiesta atender a la solicitud de los vecinos de regular el “emplazamiento de antenas, estructuras soporte de antenas y sus infraestructuras relacionadas, dentro del espacio de dominio público”, previniendo conflictos entre vecinos por el “emplazamiento dentro de espacios privados que sólo obedecen a intereses económicos”.

En cuanto al resguardo de la salud, la normativa¹² restringe al 10 % los niveles máximos de radiaciones no ionizantes (RNI)¹³ establecidos en el Estándar Nacional de Seguridad para la exposición a radiofrecuencias comprendidas entre 100 KHz y 300 GHz, aprobados en la Resolución 202/95 del Ministerio de Salud de la Nación. También regula la altura de las estructuras soporte en un máximo de 50 metros para los operadores de servicios de telecomunicaciones y de 14 metros para los operadores de servicios de comunicaciones móviles. Es importante destacar que las competencias de los municipios son claras sobre la obra civil de las antenas (estructuras soportes), aunque el control de emisiones del equipo irradiante y las comunicaciones, en tanto actividad de comercio, son de competencia federal (FAM, 2011: 16-17; Russell y Segura, 2012).

La citada normativa presenta los valores de las tasas municipales cobradas por los estudios del plan de despliegue, factibilidad, emplazamiento individual o compartido de antenas y por la verificación del emplazamiento de infraestructura relacionada con los sistemas de telecomunicaciones regulados por ENACOM. Este aspecto también desata debate, ya que las empresas pagan tasas establecidas a nivel nacional; por ejemplo, a la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), las cuales no son coparticipables, lo que refleja la falta de coordinación entre jurisdicciones (Russell y Segura, 2012).

La Ordenanza N.º 952-CM-99 y su modificatoria N.º 1021-CM-00 son las normativas que regulan el soterramiento de la infraestructura aérea dispuesta para los servicios de telefonía, video-cable, energía y redes de datos. Los fundamentos de la normativa apuntan a la contaminación visual de dicha infraestructura en detrimento del recurso paisajístico, el ambiente y la calidad de vida¹⁴ . La rigurosidad radica en la obligación de soterrar todo nuevo despliegue o renovación aérea en el ejido urbano de SCB. Asimismo, las ordenanzas instan al uso compartido de infraestructura de despliegue para ganar en escala y evitar multiplicar la apertura de zanjas, promoviendo “un ámbito de coordinación entre el sector público y el privado”. Parte del problema que hay que definir es quién y cómo afronta los costos de la infraestructura de soterramiento, sobre todo con la complejidad que plantea la simultaneidad entre empresas con diferentes estrategias de despliegue. Este problema se acrecienta en zonas del ejido urbano donde no existe infraestructura civil básica (v. gr.: cordón cuneta), lo cual acrecienta el costo de las obras.

Ambas normativas no están articuladas e inciden sobre el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en la ciudad, tanto en el diseño de la red de comunicaciones como en los costos de la inversión. Sus fundamentos hacen eje en temas de salud, la contaminación visual y la exclusividad del uso del espacio público para el emplazamiento de infraestructura. Las empresas mostraron disconformidad con la normativa a partir de acciones judiciales que redundaron en una eventual parálisis de los despliegues de infraestructura.

3.3. Resultados de la investigación

El MSCB tiene poder de policía sobre su jurisdicción, puede imponer y cobrar tasas municipales y determinar las condiciones de uso del espacio. Organiza las estructuras de administración que, como mínimo, satisfacen las necesidades colectivas del capital y, más difusamente, las de los ciudadanos. No se trata de un simple objeto, su composición no es homogénea y su capacidad de intervención depende de la naturaleza de su sistema político, que a veces pretende ser democrático y a menudo está influida por las dinámicas de clase (Harvey, 2015: 155-156). Por lo tanto, en aras del ordenamiento urbano, el cuidado del recurso paisajístico o la salud de los vecinos, el municipio puede emitir una normativa que afecte el desarrollo de determinadas actividades o el despliegue de infraestructura con impacto visual (v. gr.: antenas o cables).

Retomando lo mencionado en el apartado anterior, existe una serie de ordenanzas no articuladas que afectan el despliegue de infraestructura para banda ancha de alta velocidad, que son materia de conflicto entre el MSCB y las empresas de telecomunicaciones. Estas normativas son el eje de discusión para la mejora de la conectividad en la ciudad: por un lado, las antenas son necesarias para la cobertura de telefonía móvil, mientras que el despliegue de cables de fibra óptica es necesario para tecnologías 4G y fibra al hogar. Simultáneamente, el MSCB persigue objetivos múltiples, como el cuidado de la salud y del recurso paisajístico:

Nuestra propuesta era […] la que se usa en muchas ciudades como Londres y Buenos Aires, multiplicar la cantidad antenas de menor potencia y cubrir todo lo que haya que cubrir porque entonces la relación generador de señal-receptor es mucho más sana para la persona que está recibiendo la señal (entrevista a exfuncionario municipal, 30/11/2018).

Por su parte, las grandes empresas de telecomunicaciones cuentan con poder económico a nivel nacional otorgado por el esquema original de privatizaciones de los 90, que sentó ventajas de precedencia y poder oligopólico (Celani, 1998; Abeles, Forcinito y Schorr, 2001; Becerra, 2015). Estas firmas de carácter transnacional que operan de acuerdo con una lógica económica global están dotadas de una capacidad de negociación y presión significativa, sobre todo en relación con los municipios de ciudades intermedias (De Mattos, 1990: 226). En cierta medida, tienen poder de veto sobre las políticas locales que afectan sus actividades.

Los problemas de la normativa local, las marchas y contramarchas de la política nacional de telecomunicaciones por los cambios de gobierno, el rol difuso de los entes de regulación¹⁵ , el carácter federal de las comunicaciones y la autonomía otorgada a los municipios en la reforma constitucional de 1994 dan lugar a superposiciones normativas entre jurisdicciones y habilitan el cuestionamiento judicial de la legislación local (Río Negro, 2017b). Esto redunda en la demora o suspensión de las inversiones, que son destinadas a otras regiones donde la normativa es más laxa o no afecta la rentabilidad de los proyectos de la misma manera. Asimismo, las demoras en la aprobación de las propuestas de despliegue (v. gr.: excepciones para acceder al espacio privado) afectan la ejecución de inversiones, que pueden quedar fuera de los plazos proyectados por las empresas. Las compañías planifican y presupuestan sus inversiones estableciendo plazos de ejecución, mientras que el cumplimiento de los objetivos y la evaluación de las unidades ejecutoras de las firmas dependen, entre otras cosas, del cumplimiento de dichos plazos. Cuando los planes se ven afectados, los fondos son reasignados a otros destinos.

Dado el carácter privado del negocio de las telecomunicaciones y cómo se diseña la red, las restricciones de altura y localización entran en conflicto con la rentabilidad de los proyectos de las empresas. Sumado a lo anterior, se encuentra la obligatoriedad de soterramiento¹⁶ de cables que, en determinados casos, puede incrementar hasta diez veces los costos de despliegue.

El factor normativo tiene mucha incidencia sobre el despliegue. Nosotros pagamos las tasas y todo lo que corresponde […] pero, por ejemplo, regula altura cuando no discute técnicamente cómo se diseña una red en una región con la topografía de Bariloche, muy diferente a zonas llanas. Vos tenés que optimizar la inversión. Hoy tenemos que hacer inversiones de acuerdo al pliego de despliegue del 4G con los plazos acordados. Quedamos como que no queremos hacer las inversiones, pero cuando recibimos las frecuencias del espectro, encontramos que estaban interferidas por radios clandestinas, cableras locales, etc. Tuvimos que judicializarlo, y eso demora el cumplimiento de los plazos (entrevista a representante de empresa de telecomunicaciones, 08/02/2019).

En términos generales, las empresas están obligadas en un doble sentido a realizar estas inversiones. Por un lado, se encuentran los pliegos de despliegue por la asignación del espectro radioeléctrico (v. gr.: Resoluciones SC 38/2014¹⁷ y CNC 1494/2015¹⁸ ), las obligaciones de cobertura geográfica y de calidad de servicios por la adjudicación de licencias. Por otro lado, necesitan aumentar o mantener la rentabilidad del negocio, disponiendo del derecho al despliegue de redes y servicios contemplados en la Ley Nacional de Telecomunicaciones N.º 19.798. A nivel nacional, los servicios móviles explican más de la mitad de los ingresos totales de los operadores de telecomunicaciones¹⁹ : la ubicuidad de los dispositivos “inteligentes” conectados a Internet y las plataformas digitales representan una intensificación del negocio a partir de un mayor consumo de datos.

A partir del año 2000, las empresas de telecomunicaciones enfrentan cambios en la tecnología, una demanda más heterogénea y la nueva competencia de empresas que ofrecen servicios similares sin proveer la infraestructura: estos son conocidos como proveedores de servicios over-the-top (OTT)²⁰ (Sujata et ál., 2015; Meffert y Mohr, 2018). Las estrategias desplegadas son variadas, y van desde la asociación con estas nuevas empresas hasta la competencia directa²¹ . La distribución de contenidos y las redes sociales acarrean una demanda cada vez mayor de ancho de banda. El mayor uso de datos inalámbricos representa una compensación para los operadores por la pérdida de ingresos de los servicios tradicionales de telefonía y mensajería personal, aunque la contracara es la exigencia de mayores niveles de inversión en capacidad y mantenimiento de la red. La digitalización ha cambiado el modelo de negocio hacia los servicios digitales y la inteligencia sobre grandes volúmenes de datos, y esto requiere mejor infraestructura.

En relación con lo local,y frente a la necesidad de despliegue de nueva infraestructura en las ciudades, las empresas pueden priorizar la inversión en los destinos de mayor rentabilidad relativa, demorando el despliegue donde la normativa local que afecta su negocio pueda ser impugnada (por ejemplo, problemas de la normativa, la superposición con funciones de organismos nacionales y restricciones sin fundamentos técnicos). Este es el camino allanado para postergar las inversiones locales a las que están obligadas y dirigir los recursos a proyectos más rentables: “Esto es como un laberinto de agua: cuanto más exclusas le vas poniendo, el agua menos circula y el agua va a ir donde puede circular. Eso es la inversión” (entrevista a representante de empresa de telecomunicaciones, 08/02/2019).

Simultáneamente, parte de la sociedad civil afectada por el emplazamiento de infraestructura (eventualmente miembros de organizaciones ambientalistas) ejerce presión a partir de manifestaciones públicas amplificadas por la cobertura mediática, lo cual es efectivo a la hora de influir políticamente sobre el dictado de la normativa²² . El rechazo suele estar dirigido a la presencia de antenas en la vecindad de los hogares o determinadas instituciones, aludiendo razones de salud, a pesar de que las investigaciones actuales no presentan evidencia en esta dirección (ICNIRP, 2009; OMS, 2006). Esta dimensión es la menos controlable: por más fundamentos técnicos y científicos que se esgriman, la aversión a los equipos prevalece como disputa pública sobre la definición del riesgo social (Beck, 1998: 35-39). Sin embargo, esto dio lugar a una legislación que restringe la altura de las antenas y los niveles de emisión a valores muy por debajo de los nacionales. Simultáneamente, frente a los reclamos sobre privados que acceden al emplazamiento de las antenas por intereses económicos afectando al resto de los vecinos, la regulación obliga a utilizar espacios públicos para los despliegues de antenas. Si bien existen mecanismos de excepción para emplazar en espacios privados, estos pueden ser más engorrosos y costosos de acuerdo con la mirada de las empresas: en algunos casos, la optimización del despliegue demanda una altura que en determinadas zonas solo puede ser provista por edificios privados. Las empresas lo denuncian como una violación a la libertad de comercio y, al mismo tiempo, no resuelve el problema de las externalidades negativas. Asimismo, es reconocido en segundo plano que el rechazo de los vecinos es a la cercanía de las antenas en sí mismas (v. gr.: obstrucción del paisaje, desvalorización de la propiedad). Si bien atendible, este no suele ser el eje de las discusiones, pudiendo contribuir a promover una legislación ordenada a partir del cuidado del recurso paisajístico. Ahora bien, mayor y mejor conectividad exige más infraestructura.

En relación con esto último, es menester realizar una mención para dimensionar el alcance de las inversiones en infraestructura sobre la estructura productiva. Si bien este tipo de infraestructuras resultan habilitantes y hasta dinamizantes de las actividades socioeconómicas asociadas, esto no garantiza por sí solo el desarrollo de las capacidades necesarias ni de la producción de contenidos de elevado valor agregado, asociados a los sectores intensivos en conocimiento.

El problema no es de infraestructura, sino organizacional, económica. Si acá viene Facebook con toda su demanda de datos, con lo que hay instalado podés arreglarte, con la fibra óptica de ARSAT. Sólo falta una empresa que haga de intermediario. El ancho de banda no sería la limitación para el desarrollo del polo tecnológico. Hay otras limitaciones más importantes: seguridad jurídica, estabilidad macroeconómica, rentabilidad, impositiva, etc. (Entrevista a técnico en telecomunicaciones, 12/02/2019).

Avanzar en esta dirección demanda un plan de mediano y largo plazo, contemplando una estrategia de desarrollo que involucre las necesidades y potencialidades del territorio.