1. Introducción

La trayectoria de las políticas públicas de desarrollo rural en Uruguay es muy reciente ^{(Sabourin et al., 2016)}. Las políticas específicas para los sectores más vulnerables del medio rural (productores familiares) fueron implementadas con mayor énfasis en los últimos 15 años a partir de la creación de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR), oficina integrada al Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP).

Las acciones de la DGDR se estructuran en coordinaciones interinstitucionales (MGAP, Ministerio de Desarrollo Social, Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), Instituto Plan Agropecuario (IPA), Instituto Nacional de la Juventud, etc.), con instituciones regionales (por ejemplo, la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del Mercado Común del Sur – MERCOSUR), internacionales (Food and Agriculture Organization, Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, etc.) y locales (particularmente de los productores agropecuarios).

Estas actuaciones están basadas en un policy mix de orden ambiental, territorial, económica, social, agropecuarias, de desarrollo rural, de descentralización del Estado, etc., direccionadas, fundamentalmente, a los productores familiares, mujeres y jóvenes uruguayos (^{Riella y Mascheroni, 2012, De Torres et al., 2018}, ^{Arbeletche et al., 2019)}.

En ese sentido, se destacan las políticas de valoración de género que viven en el campo a través del programa Somos Mujeres Rurales, en el cual se destina un fondo concursable que financia propuestas de desarrollo rural sustentable propuestos por las mujeres. Para los jóvenes, el gobierno promovió el programa Somos de Acá, destinado a la juventud rural o relacionada a la agropecuaria, partiendo del presupuesto del fomento de actividades de desarrollo rural sustentable (^{DGDR, 2020}).

Otras políticas públicas de relevancia al desarrollo rural son el Programa Microcrédito Rural (apoyo económico de corto plazo a los productores familiares – ^{Gómez et al. 2013)}, el Plan Nacional Fomento de Producción Agroecológica (reglamentación de la producción y medidas de estímulo a los alimentos agroecológicos – en discusión), la Ley de Compras Públicas (reserva del mercado institucional para las adquisiciones de géneros alimenticios desde los productores familiares y pescadores artesanales), las Mesas de Desarrollo Rural (MDR) que promueven la descentralización, el involucramiento y participación de los distintos sectores sociales en las políticas públicas de desarrollo rural (^{DGDR, 2020}), entre otras.

Para la implementación de esas políticas públicas fue fundamental el reconocimiento institucional del público objetivo, o sea, de los productores familiares. Así, el MGAP, a partir de la ^{Resolución Ministerial 1.013 (2016} – marco actualizado de la primera versión del año 2008), definió productor familiar como

[...] toda persona física que gestiona directamente una explotación agropecuaria y/o realiza una actividad productiva agraria. Esta persona, en conjunto con su familia, debe cumplir los siguientes requisitos en forma simultánea: a) Realizar la explotación agropecuaria o actividad productiva agraria con la contratación de mano de obra asalariada de hasta dos asalariados no familiares permanentes o su equivalente en jornales zafrales no familiares de acuerdo con la equivalencia de 250 (doscientos cincuenta) jornales zafrales al año por cada asalariado permanente; b) Realizar la explotación agropecuaria de hasta 500 hectáreas, índice CONEAT 100 [índice de productividad del suelo], bajo cualquier forma de tenencia; c) Residir en la explotación agropecuaria, donde se realice la actividad productiva agraria, o en una localidad ubicada a una distancia no mayor a 50 km; d) Que los ingresos nominales familiares no generados por la explotación agropecuaria o actividad productiva agraria declarada sean inferiores o iguales a 14 Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC) [índice relacionado a el cálculo de impuestos, ingresos y contribuciones sociales] en promedio mensual.

Dicha resolución es complementada por la ^{Ley n.° 19.355 (2015)}, que en su artículo 311 crea el Registro de Productores Familiares como una de las principales políticas públicas de reconocimiento de la producción familiar en Uruguay. A través de ese registro, se ha caracterizado gran parte del público meta permitiendo el acceso de los productores familiares a políticas públicas, en particular las de desarrollo rural.

En ese escenario de políticas públicas es importante subrayar el Fondo Agropecuario de Emergencias (FAE), instituido por la ^{Ley n.° 18.362 (2008)}. El FAE tiene como objetivo “[...] atender las pérdidas en las materias involucradas en la actividad productiva de los establecimientos afectados por emergencias agropecuarias [...]”.

Las actividades realizadas en el agro están íntimamente relacionadas a factores ambientales, agroclimáticos, bióticos, sanitarios, etc., y la ocurrencia de eses fenómenos muy probablemente acarretarán en pérdidas económicas a la agropecuaria, a otros sectores económicos ^{(Giménez y Lanfranco, 2012)} y a los productores familiares.

El FAE nace mediante la necesidad de contar con un mecanismo para hacer frente a las variaciones agroclimáticas (sequías y heladas) y sanitarias (enfermedades), el cual permite responder ante situaciones de emergencias agropecuarias que ocurran en el país, y “podrá materializarse en apoyo financiero, infraestructuras productivas o insumos que contribuyan a recuperar las capacidades perdidas como resultado del evento ocurrido” ^{(Ley n.° 18.362, 2008)}.

Es cierto afirmar que el FAE no se destina particularmente a los productores familiares, pero queda en evidencia la importancia que se le ha dado en Uruguay a las políticas públicas diferenciadas de desarrollo del sector agropecuario y, específicamente, de la producción familiar en los últimos años (^{Sabourin et al., 2016)}. En esta línea, el FAE se considera como una política pública que tiene como uno de los públicos potenciales a los productores familiares.

A partir de la exposición del tema, el objetivo del presente trabajo fue comprender la estructura operativa del FAE que se lleva a cabo en Uruguay ante una emergencia agropecuaria, particularmente las emergencias declaradas en los años de 2018 y 2020, teniendo como guion la comprensión de su aporte al desarrollo rural de la producción familiar.

2. Metodología

La investigación, de carácter cualitativa, descriptiva y exploratoria ^{(Batthyány y Cabrera, 2011}), consistió en el análisis de la bibliografía sobre las políticas de desarrollo rural de los productores familiares, específicamente del FAE. Además, se complementó el estudio a partir de entrevistas y encuestas semiestructuradas ^{(Marconi y Lakatos, 2004),} realizadas a actores calificados vinculados a la trayectoria del FAE, tanto del Estado como de los beneficiarios de la política pública. El trabajo de campo fue llevado a cabo entre los meses de junio y agosto del 2020 por medio de plataformas virtuales, dada las limitaciones sanitarias ante la pandemia por el Covid-19.

Para la selección de los actores sociales, se definió la composición de la población por el método no probabilístico intencional denominado bola de nieve, propuesto por ^{Goodman (1961)}, donde los propios entrevistados indican a los demás para ser incluidos en las entrevistas/encuestas. Además, se complementó el método a partir del conocimiento previo de los investigadores respecto a la operativa y a las zonas declaradas en las emergencias.

De esa forma, se realizaron tres entrevistas (intercambio directo con el entrevistado – ^{Batthyány y Cabrera, 2011)} en base a un formulario previo al personal vinculado a la DGDR del MGAP, por medio de la plataforma Zoom, con las siguientes preguntas abiertas y con debido espacio para observaciones generales (^{Triola, 2004)}:

- ¿Hubo algún antecedente antes de la ^{Ley n.° 18.362}?;

- ¿Cómo es el proceso que se lleva a cabo en el Uruguay cuando hay una emergencia agropecuaria?;

- ¿Qué organismo declara la emergencia?;

- ¿Cómo se implementa?;

- ¿Qué actores intervienen? Público, privado, academia, organizaciones, etc.;

- ¿Cuáles son los ejes que estructuran el FAE? Insumos, infraestructura y apoyo financiero;

- ¿Cuál es la diferencia entre acceder al FAE y un microcrédito cualquiera?;

- ¿Cómo se define el apoyo: insumo, infraestructura y/o financiero?;

- Emergencia climática por sequía de febrero de 2018: Salto, Artigas, Paysandú, etc. ¿Cómo se realizó el proceso de zonificación?, ¿Qué criterios se tomaron en cuenta?, ¿Cuándo se hace una separación por línea geográfica?, ¿Cómo y por qué establecer el límite?;

- ¿Se fomenta el asociativismo, cooperativismo a través del FAE? (formación de capital social);

- ¿Consideran que con el nuevo mecanismo del FAE se toma en cuenta a la sociedad organizada para influenciar en las decisiones sobre políticas públicas?;

- Desde su creación en el 2008, ¿cuáles fueron las mejoras en la implementación del FAE con respecto al público objetivo?;

- ¿Existe algún análisis/trabajo/tesis/dato estadístico hecho sobre la evaluación de impactos del FAE sobre lo productivo?;

- ¿Hay alguna estimación acerca del aporte del FAE en el crecimiento económico de la población objetivo? (¿sin el FAE, la situación “x” llevaría a una pérdida “y”?).

Para la encuesta (sin la interlocución directa con el encuestado – ^{Batthyány y Cabrera, 2011}) con los beneficiarios (tomadores de las políticas públicas), se utilizó la herramienta virtual WhatsApp a partir de un cuestionario (^{Marconi y Lakatos, 2004}) con preguntas abiertas, con espacio para sus observaciones, a cuatro representantes de organizaciones de los productores beneficiados por el FAE:

- ¿De qué forma los productores se enteran de la Declaratoria de la Emergencia Agropecuaria?;

- ¿De qué forma acceden los productores al FAE?;

- ¿Cuáles son los beneficios de recibir apoyo del FAE?;

- ¿Qué mejoraría del FAE?;

- ¿Existen productores que, cumpliendo con las condiciones para acceder al FAE, no accedieron al fondo?, ¿Cuáles serían los motivos?

Además del proceso de entrevistas/encuestas, también se accedió a información secundaria (datos procesados – ^{Marconi y Lakatos, 2004)} de organismos oficiales, por ejemplo, de la Dirección de Estadísticas Agropecuarias, de la Oficina de Programación y Políticas Agropecuarias, de la DGDR y del MGAP.

Para el entendimiento y problematización de las respuestas se utilizó la técnica del análisis de contenido, que busca estudiar, comprender e interpretar lo que el entrevistado o encuestado ha transmitido (^{Bardin, 2011}) y relacionarlo con el objetivo de investigación. Para la presentación de los resultados, se ha suprimido la identificación de los actores involucrados y se ha sustituido por “entrevista 1, 2, 3…”, independientemente del género y del método (entrevista o encuesta).

Se añade a la metodología la utilización del software Bizagi (^{Bizagi, 2020}) para la confección de un modelaje del proceso estructural del FAE, en donde se detallan los pasos que se siguieron durante el procedimiento del FAE en el 2018 y 2020.

La selección de las emergencias de los años de 2018 y 2020 se debió pues, a partir de ese período, se cuenta con más información técnica y precisión de los criterios y variables que se interpolaron, logrando un resultado con mayor objetividad a la hora de asesorar sobre las declaraciones de emergencias agropecuarias.

3. Resultados y discusiones

El mantenimiento de los productores familiares juega un rol clave en el desarrollo rural y sus dimensiones (económica, social, ambiental – ^{Scheuer et al., 2018}). Un factor importante para asegurar la sustentabilidad socioeconómica del productor familiar es el acceso a políticas públicas diferenciadas hacia esta categoría, en particular la de gestión de riesgos, como es el caso del FAE.

En entrevistas con los actores calificados se mencionó como antecedente al FAE el brote de fiebre aftosa en el año 2001 y la sequía del año 2005 como sus principales orígenes. En el primer episodio (2001) se realizó el sacrificio de animales, utilizando el “rifle sanitario [sacrificio de animales enfermos] en los primeros lotes y después (la enfermedad) se expandió, no había fondos para cubrir eventos sanitarios y agropecuarios” (entrevista 2).

Mientras en el segundo episodio (2005) se establece que “el ministro (del MGAP desde el 2005 al 2007) fue Mujica, en una sequía que hubo en el año 2005, dijo – vamos a ayudar a los productores, pero les vamos a dar plata y que ellos la administren – en ese momento no pudo conseguir la plata porque el Estado no estaba preparado para atender una emergencia agropecuaria. En el 2006 se instaló una seca en el Norte del país y se consiguieron fondos de rentas generales y se distribuyeron 4.000 toneladas de ración, que administraron las organizaciones, ellos mismos entregaban la ración y firmaban los vales junto con los productores como avalando socialmente a los mismos” (entrevista 1).

En secuencia al estudio del FAE, “después hubo otro antecedente, que fue en el 2008, la rabia paralítica en Rivera, donde a través del programa ganadero se ayudó a los productores afectados por esta enfermedad, que habían perdido toda su estructura productiva ganadera (vacas, terneros), se les dio un crédito especial subsidiado en un 100% para que pudieran reponer la estructura alrededor de unos 30 productores, con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo. El 2006 fue el año de quiebre porque también hubo inundaciones en Rocha, ahí existió una ayuda del programa ganadero. Entonces, desde el ministerio se empezó a trabajar para crear un fondo” (entrevista 1).

Conforme ^{Giménez y Lanfranco (2012)}, también se pueden mencionar como antecedentes los eventos climáticos extremos en Uruguay ante las sequías de 1999-2000, por otro lado, los excesos hídricos, ocurridos en los años 2000 y 2001, así como las heladas tardías que llegaron a la región en el año de 2008.

Con estos antecedentes, ha quedado en evidencia la pertinencia e importancia del diseño de políticas específicas para el sector agropecuario y, especialmente, la relevancia del establecimiento de políticas públicas con enfoque en los productores familiares. Esto último está centrado, primero en disminuir la desigualdad de la categoría con relación al resto de los productores (^{De Torres et al., 2018}) ante las emergencias agropecuarias.

De esa forma, el FAE es creado en el año 2008 a través de la promulgación de la ^{Ley 18.362}, que define en su artículo 207 como emergencia agropecuaria “la derivada de eventos climáticos, sanitarios o fitosanitarios extremos que afecten decisivamente la viabilidad de los productores de una región o rubro”.

En las emergencias declaradas que fueron estudiadas, el seguimiento y evaluación del FAE estuvo bajo la órbita de la DGDR (^{Decreto n.° 829, 2008}). En la práctica se dio que la Dirección de Descentralización del MGAP tuvo mucho que ver en la implementación del FAE, por este motivo, se entrevistó a personal técnico y político vinculado a esta unidad.

El público objetivo de esta política pública son los productores (familiares o no) afectados por adversidades climáticas y será utilizado para atender a los posibles beneficiarios a través de diferentes estrategias (por ejemplo, en apoyo financiero, infraestructura productiva o insumos) con el propósito de contribuir a recuperar las capacidades perdidas como resultado del evento ocurrido.

Los mencionados apoyos podrán ser de carácter total o parcialmente reembolsables ^{(Ley n.° 18.362, 2008)}. En la práctica se ha segmentado el público objetivo, priorizando a diferentes beneficiarios del FAE, según determinados criterios: rubros afectados, tamaño, clasificación en productor familiar (ante el Registro de Productores Familiares – ^{Arbeletche et al., 2019)} o no.

En observación al sistema nacional para la prevención y mitigación de emergencias y desastres agropecuarios de Argentina, la definición del público objetivo tiene una clara direccionalidad hacia la producción familiar y a los más vulnerables, diferente del modelo implementado en Uruguay. El gobierno argentino entiende que, ante las emergencias agroclimáticas, los más perjudicados son los productores familiares, dado que tienen en la unidad productiva y familiar un componente de auto sustento, mientras los productores no familiares (netamente empresariales) lo que ven afectada es su rentabilidad ^{(Casparri et al., 2014).}

Otra marcada diferencia se trata de que en Argentina el gobierno estableció una diferencia entre emergencia, desastre y catástrofe agropecuaria, y por lo tanto una cuantificación para la declaración de cada categoría (^{Casparri et al., 2014).} En Uruguay, en cambio, no existe esta clasificación, sino que se asesora técnicamente para la declaratoria de emergencia y se toma una definición política.

En cuanto al proceso de operación del FAE, se conforma una comisión asesora de acuerdo con la reglamentación vigente. En la entrevista 1 se detalla que “cuando la situación climática afecta la producción y la estructura productiva del país o de una región el director general de secretaría llama a una comisión asesora del ministro que está integrada por el director de desarrollo rural, el director de secretaría, INUMET [Instituto Uruguayo de Meteorología] (presidente o delegado) y del Ministerio de Economía y Finanzas. Esa comisión asesora tiene como función, valga la redundancia, asesorar al ministro en la declaración de la emergencia. Entonces, se evalúa el dinero que se necesitaría, se evalúa cuál será el pronóstico para los próximos meses y se evalúa qué tipo de ayuda habría que dar y en base a eso se hace un informe al ministro donde se le indica declarar la emergencia o no. Cada vez que el ministro va a declarar la emergencia o no, tiene que reunirse esa comisión para asesorarlo”.

Por lo tanto, se interpreta que es el ministro del MGAP quien declara la emergencia, siendo, como bien se explica en las entrevistas, apoyado por la comisión asesora. Las actividades y actores descritos anteriormente relacionados con el acceso al FAE se sintetizan en un flujo de procesos (Figura 1).

El MGAP es quien monitorea la situación agroclimática asociada a la crisis climática y es responsable de declarar la emergencia agropecuaria, con el asesoramiento preceptivo de la Comisión de Emergencia Agropecuaria. Serán funciones de esta Comisión la caracterización del beneficiario, el tipo de apoyo a brindar (infraestructura, apoyo económico, insumos) y las formas de reembolso. También, establece las directivas con las cuales se efectúan las estimaciones de daños y perjuicios ^{(Decreto n.° 829, 2008}).

En Uruguay se han declarado 11 emergencias agropecuarias, desde la creación del FAE en el año 2008 a la actualidad (Cuadro 1).

La sequía que comenzó a finales del año 2008 y se extendió hasta comienzos del año 2009 fue el evento que generó la primer declaratoria de emergencia y utilización del FAE, establecida el 14 de enero del año 2009. En dicha emergencia se distribuyeron algo más de 30.000 toneladas de suplementos y granos, que representaron un valor en el entorno de los 6 millones de dólares ^{(Methol y Silveira, 2015)}. Por su parte, el Sistema Nacional de Emergencias brinda apoyo en la implantación de estas medidas, participando particularmente en la distribución de agua. Otras formas de soporte que se han implementado son el subsidio de las tarifas eléctricas para los establecimientos lecheros.

Entre los entrevistados existe una unanimidad sobre el avance y mejora en la implementación del FAE a lo largo del tiempo. Conforme la entrevista 1, “según la catástrofe, si es sequía y afecta a la lechería, se convocó al Instituto Nacional de la Leche (INALE), al IPA, al INIA y a actores que ayuden a pensar en medidas. Por ejemplo, en el año 2014, el exceso hídrico afectó a las viñas, se perdió la cosecha, se brindó un subsidio a los vitivinicultores a través del Instituto Nacional de Vitivinicultura e intervino INIA. Distintos actores de la institucionalidad agropecuaria intervienen según el tema para dar ideas e ir redondeando las medidas que se podían tomar”.

Se interpreta del análisis que, según la emergencia, serán las instituciones (diversas) que intervengan en el asesoramiento a la comisión asesora, así como para la implementación y gestión del FAE.

En la declaración de emergencia del año 2018 se utilizan criterios técnicos que permitieron la interpolación de aspectos, que mejoraron la objetividad de la comisión asesora. Estos criterios se continuaron utilizando para el año 2020 y “el MGAP monitorea unas 12 variables climáticas, hay 3 que tienen un peso determinante en la definición de la declaratoria. En el año 2018 se tomó más estricto el criterio de esas variables y se tomó seccional policial. En el año 2020 se tomó más estricto aún y con mayor cruzamiento de esas variables. Las tres variables son: Porcentaje de Agua Disponible (PAD), el Índice de Precipitaciones Estandarizado (IPE) y la anomalía del Índice de Vegetación de Diferencia Normalizada (NDVI). Esas tres variables tienen un proceso de interpolación sobre el territorio. Entonces, las tres variables se superponen y se solicita a técnicos en el territorio (IPA, MGAP, INALE, etc.) comentarios sobre la situación de la zona de borde (aquellas seccionales policiales que están por fuera del área de emergencia por un margen mínimo de diferencia con respecto a lo que muestra la variable). Es por seccional policial el corte” (entrevista 2).

En la Figura 2 (mapa 1 y 2) se observan las seccionales policiales con déficit hídrico durante el año 2018. En el primer mapa (mapa 1) es la fotografía al momento de la declaratoria y el segundo mapa (mapa 2) es la ampliación de esta a otras seccionales del territorio uruguayo. Mientras en el último (mapa 3) se demuestra la emergencia declarada en el año 2020 y su ampliación.

Entre las acciones del FAE del año 2018 se destaca l distribución de pellet de cáscara de soja para alimentar el ganado, utilizando como criterios las cantidades de animales y en pesos de hasta 180 Kilos por Unidad Ganadera (entendiendo a la Unidad Ganadera – UG – como una vaca que pesa 380 Kilos, gesta y desteta un ternero), 2 kilos por día durante 90 días. Según encuestas realizadas a los beneficiarios, existieron inconvenientes al establecer la cantidad de animales por la falta de actualización de los registros, generando que en algunos casos la disponibilidad de ración recibida fue menor a la demandada.

En otra acción, los productores familiares recibieron del MGAP la ración de cáscara de soja a través de las organizaciones y grupos de productores participantes de las MDR, o sea, no se recibieron solicitudes al FAE de productores individuales, pero si desde organizaciones y/o grupos de productores (capacidad organizativa – capital social – ^{Medeiros, 2020)}. Los mismos (organizados) se debían presentar en las oficinas del MGAP de los departamentos correspondientes.

Con respecto a la emergencia del 2020, el proceso de zonificación “abarcó en una primera instancia 800.000 hectáreas en el Sur del país. En el marco de ese proceso de análisis y monitoreo fue convocada la comisión de emergencia agropecuaria, quien elevó al ministro la solicitud de dos cosas: ampliar el área de emergencia agropecuaria a 2.000.000 de hectáreas (sumándose seccionales policiales de los departamentos de Rocha, Florida y Colonia, como se observa en el mapa 3 de la Figura 1) y al mismo tiempo ampliar a otros rubros la emergencia agropecuaria. Los rubros que estaban incorporados eran ganadería y lechería, se suman horticultura, fruticultura y apicultura”.

Sobre los criterios técnicos tomados para la declaración de emergencia de 2020, se sostiene que “son criterios técnicos para la declaratoria de emergencia agropecuaria: indicadores sobre el estado de la vegetación y comparación histórica; el índice de precipitación estandarizado, análisis de cómo fue la precipitación en el trimestre y comparación histórica; otro dato utilizado es el porcentaje de agua disponible en el suelo y se realiza un promedio de 120 días. Con estos tres indicadores se observó que durante 120 días las seccionales policiales que están incluidas en la declaratoria estuvieron por debajo del 30% de agua disponible, es decir, en esos días el agua que tenían las plantas para adquirir estuvo por debajo del 30%, en este verano mucha vegetación se murió” (entrevista 2).

Por lo que se puede observar son los mismos indicadores utilizados para la emergencia del año 2018 así como el procedimiento en general. La diferencia estuvo (entrevista 2) en la precisión de los datos para la declaratoria de este último año y (entrevista 5) que en el año 2018 hubo una propuesta y expresión de las MDR del Norte del país a la hora de la declaratoria de emergencia.

La información técnica (de los diferentes sistemas que interactúan) generada queda a disposición de la comisión asesora para que sea tomada como insumo para el ministro. “La declaración de emergencia habilita el uso del FAE, no las medidas a tomar, eso lo decide el ministro con su equipo” (entrevista 1). Queda en evidencia que la declaratoria de emergencia, si bien en la mayoría de los casos tiene un respaldo técnico fuerte, se trata fundamentalmente de una decisión política, tanto la declaratoria de emergencia como la instrumentación de la misma y el uso del FAE.

Como observación general sería recomendable tener un marco normativo (reglamentado o legislado) del umbral técnico de las variables a partir del cual se declara la emergencia, para que no quede en la responsabilidad del jerarca de turno, como sí lo establece la Ley de Emergencia Agropecuaria de Argentina (^{Casparri, 2014}).

Además de la estructura operativa del FAE, el acompañamiento continuo de las políticas públicas (en específico del FAE) aporta a la construcción de un conjunto de políticas que afectan al desarrollo rural (^{Valencia et al., 2020)}, particularmente en la producción familiar. Es de suma importancia generar una agenda para concebir sistemas de monitoreo y métodos de evaluación contundentes que permitan comprobar los aportes efectivos de estas políticas públicas.

Se observó que el contar con el seguimiento y monitoreo de variables ha permitido, como se menciona anteriormente, sumar datos y mejorar la objetividad al momento de la declaratoria de emergencia y disminuir las posibles presiones de actores de poder (mayormente los no familiares). Por ejemplo “el ministro puede recibir presiones de organizaciones de productores o de otros sectores de la producción que le digan que declare la emergencia y la comisión asesora puede asesorar lo contrario. Porque se basa en cuestiones científicas y estructurales” (entrevista 1).

De ese proceso, se observa que al momento del análisis de la situación objeto y de la toma de decisión sobre la declaratoria o no de emergencia, así como de la territorialización, se genera un conflicto justamente por la nula participación de la sociedad civil organizada, o sea, ausentismo en forma activa en las comisiones que asesoraron las declaraciones de emergencias y de territorialización. Se considera que la participación de la sociedad civil es un punto importante para la construcción de ciudadanía y para el desarrollo rural (^{Scheuer y Vassallo, 2019)}.

De esa manera, se imprime la necesidad de pensar los procesos de desarrollo rural desde una comprensión ampliada de lo rural, como un proyecto de la sociedad en su conjunto (^{Valencia et al., 2020}). Se sostiene que, a partir de procesos como el asociativismo, el cooperativismo y de asistencia técnica, acompañados por políticas públicas, tienen un rol destacado para promover el desarrollo sociocultural de los productores familiares.

Conforme ^{Gallicchio (2013)}, se destaca la importancia del rol activo que deberían tener los productores familiares y la sociedad civil organizada en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas de desarrollo rural que afectan lo territorial.

Abordar esa perspectiva en el desarrollo rural, de la participación e involucramiento social, implica nuevos acuerdos institucionales que puedan atender múltiples objetivos desde una visión multisectorial, así como el diseño de programas fuertemente asociados con procesos de participación de la sociedad civil ^{(Valencia et al., 2020).}

Es por esto que como se instrumente el FAE en la práctica, podrá fomentar o no el asociativismo, cooperativismo (formación de capital social). Siguiendo a ^{Urcola (2020)} en su visión dinámica del capital social, se origina a partir de las relaciones sociales como fruto del intercambio recíproco entre personas, lleva mucho tiempo consolidar el mismo y su construcción involucra a generaciones y generaciones. Por su parte, son fundamentales los estímulos gubernamentales, por ejemplo, las políticas públicas para alcanzar niveles de organización y cooperación elevados y fortalecidos. Entonces, podría establecerse que el capital social se alcanza cuando se cuenta con actores sociales organizados, representados democráticamente y dispuestos a ser sujetos protagónicos de su propio desarrollo (^{Vassallo, 2010}) con políticas públicas que lo fomenten.

En línea con esto, de la encuesta a beneficiario del FAE 2018 se destaca lo siguiente: “fue un arduo trabajo de planificación, organización y ejecución... Que los productores fueran a buscar su ración y a trabajar, armar bolsas, es todo un trabajo, pero dio resultados y la gente lo valoró así” (entrevista 7).

En otras de las entrevistas se menciona, justamente, que depende de cómo se utilice el FAE será promotor o no del desarrollo rural: “en la emergencia 2020 se está utilizando para subsidiar una tasa, para dar un crédito. El productor va solo a buscar ese crédito a la ventanilla de una financiera. El Ministerio lo que hace es subsidiar la tasa. Con la distribución de ración se generan muchas otras cosas, que dan muchísimo trabajo” (entrevista 1).

En secuencia a la charla, “es un momento donde la gente está socialmente destruida porque ve afectados sus ingresos (hablo de los productores familiares) y el llevar un camión de ración a un grupo de personas para que se organicen para envasarlo, para coser las bolsas, para armar los vales, para ver a quien le toca primero, hay todo un trasfondo. Ver a la maestra, al policía, al cura y a toda la gente del pueblo bajando ración de un camión y envasando” (entrevista 1).

La interacción social y cooperación mutua es percibida en la declaración de la entrevista 1: “no tienen que explicarle a toda la ‘gurisada’ lo que es la solidaridad, la ayuda, porque lo ven ahí, eso que se genera no se genera yendo a un banco a buscar plata. Por otro lado, muchas de las organizaciones, que están funcionando como tal, que tienen personalidad jurídica y que accedieron a tierras del INC [Instituto Nacional de Colonización], se juntaron primero para bajar un camión de ración. Eso hizo que la gente se juntara y ya aprovechara y se juntaran para otras cosas, para traer la luz, para participar de las MDR y para generar organización en el territorio”.

Sin embargo, esto se ve como una dificultad a la hora de la logística y responsabilidad al momento del reparto de la ración: “en lugar de venir las raciones a las cooperativas u organizaciones, había que fraccionarlas y distribuirlas. La verdad fue un trabajo muy engorroso y una gran responsabilidad para entregar y que los kilos dieran (kilos que les correspondía a cada productor). Fue complejo, hubo que contratar gente, tuvo un costo de logística. En cambio, al ser un crédito donde el productor accedía al dinero y compraba lo que necesitaba (ración, fibra, fardo, etc.), eso es lo que tiene a favor” (entrevista 4).

Entonces, se observan dos versiones antagónicas del mismo hecho. En esta misma entrevista (4), se menciona algunas dificultades con respecto a la tasa de interés fijada para el FAE 2020: “fue muy alta, era un 14% y un 25% para los que estaban pagando o debiendo operativas de emergencias anteriores. Luego se bajó de un 14% a un 11% cuando se enteraron de que había instituciones financieras ofreciendo a tasas más bajas. Eso no quedó prolijo. La tasa de interés fue muy elevada y hubo mucha gente que no lo utilizó. Conozco muchos productores que no lo utilizaron y el principal factor fue la tasa de interés. Cuando la bajaron el productor ya no tenía acceso porque el que se había postulado (en el formulario) entraba, pero el que no, quedaba afuera”.

A su vez, también expresan sus puntos de vista con el fin de aportar al FAE: “la crítica constructiva que puedo hacer es esa, la gente comentaba que era un crédito con tasa de interés muy alta. Nadie pidió que le regalaran nada, pero si algo más accesible porque en esos momentos, la producción se cae y hay que seguir alimentando al ganado. Por un lado, se gasta más y por otro lado ingresa menos” (entrevista 4).

En todas las entrevistas realizadas, se manifiesta que los productores se enteran de la existencia del FAE mediante los medios de prensa tradicionales (radio, televisión) y por comunicación directa de las organizaciones rurales (mensaje de texto o WhatsApp).

Para la emergencia declarada en el año 2020, el FAE se accedió mediante una postulación a través de un formulario web del MGAP. Dichas postulaciones se analizaron, y en caso de ser positiva la resolución, se accedía a un crédito blando (bajo monto, baja tasa de interés y a devolver en las condiciones pactadas) que fue financiado por República Microfinanzas S.A. La diferencia respecto al año 2018 es que en aquella declaratoria se postulaba y se accedía a través de las organizaciones rurales y no a través de formulario individual.

5. Conclusiones

En Uruguay, cuando se conforman las diferentes comisiones asesoras para la declaratoria o no de emergencia agropecuaria, cuentan con un monitoreo continuo de determinadas variables agroclimáticas. Se toma una decisión política en base a criterios técnicos específicos.

Es importante destacar la característica no estática del FAE. En ambos años (2018 y 2020) se territorializó la política en determinadas zonas y rubros conforme los eventos ocurridos. Luego, en la medida que se vieron afectadas o ampliadas las variables que se toman para la declaratoria, se fueron ampliando las zonas y los rubros en la emergencia.

En la emergencia del 2018, la entrega de raciones fomentó una especie de asociativismo y/o cooperativismo, pero se generaron varias dificultades y costos relacionados a cuestiones logísticas. En el año 2020 los microcréditos dieron acceso a financiamiento a quienes no lo tenían, y la tasa de interés fue similar (incluso por encima al comienzo) que las tasas del mercado, inhibiendo la postulación, en muchos casos, de los potenciales tomadores de la política pública.

Se puede observar que el FAE, sobre todo en la emergencia de 2020, contribuyó a mitigar situaciones adversas a los beneficiarios en situaciones extremas, es decir, contribuyó al desarrollo productivo y económico, más no se introdujo, a priori, la perspectiva ambiental ni sociocultural que debería contener una herramienta de desarrollo rural. En la emergencia de 2018, además de fomentar el desarrollo productivo y económico, se puede observar una intención en la construcción de ciudadanía más allá del propio desarrollo productivo de los beneficiarios.

A partir del estudio del FAE en los años de 2018 y 2020, se constató que la estructura operativa de la presente política ha generado apoyo (conforme las observaciones) a los beneficiarios (particularmente a los productores familiares) ante a las situaciones de emergencias agropecuarias declaradas, lo que se interpreta en acciones puntuales al desarrollo rural.