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1. Introducción
El presente artículo tiene por finalidad presentar y describir las políticas y programas locales ESS que la Municipalidad de Santa Fe implemento entre los años 2011-2019 e indagar si dichas acciones y actividades contribuyeron al fortalecimiento y sostenibilidad socioeconómica de las prácticas de ESS locales. Para dar cuenta de este objetivo se presenta, en primera instancia, el marco teórico seleccionado para el presente trabajo, conformado por una breve descripción de la incorporación de la ESS en las políticas públicas a nivel regional en general, y en nuestro país en particular, en los últimos años.
Por otra parte, se desarrolla una breve caracterización territorial de los emprendimientos de ESS de la ciudad de Santa Fe, a los fines de contextualizar someramente el área territorial de aplicación de políticas públicas del gobierno local.
En la tercera parte se realiza una descripción de las intervenciones municipales de ESS, incluyendo aspectos e información relevantes sobre las mismas (en el anexo se detallan objetivos, destinatarios y líneas de acción). Asimismo, se efectúa un análisis de los programas implementados teniendo en cuenta su capacidad para fortalecer, desarrollar y organizar las capacidades productivas y la integración sociolaboral de las practicas locales de ESS.
Por último, se cierra el documento con unas reflexiones finales, las cuales proporcionan indicios para futuros trabajos e investigaciones.
2. Metodología y técnicas de investigación
La metodología aplicada en el presente artículo combinó dispositivos de carácter cualitativo y métodos de análisis institucional. Con respecto a los segundos, se vuelven relevantes para el análisis de las políticas públicas municipales, ya que este tipo de dispositivo “busca construir un campo de problemas capaz de sostener la multiplicidad de saberes, prácticas, actos, discursos y miradas” (Fernández, 1999). Se vuelven determinantes no solo a la hora del estudio de documentación oficial como ser leyes, resoluciones, informes y decretos sino también en el momento de los encuentros con los entrevistados (coordinadores y responsables de las intervenciones analizadas y destinatarios de las mismas), para estudiar sus discursos y perspectivas. Además, esto se vincula al análisis institucional propiamente dicho ya que el mismo “está determinado estrictamente por la presencia física de los analistas en cuanto actores sociales de una situación social y por la presencia material de todo el contexto institucional” (Lourau, 1975; 264).
Con respecto a las técnicas de análisis cualitativo, se busca hacer hincapié en indagar los sentidos que los distintos sujetos y sectores atribuyen a los procesos que se fueron sucediendo. Desde el análisis de los discursos y las prácticas de dichos actores, se apunta a obtener un acercamiento a algunas dimensiones que son consideradas relevantes para analizar la intervención del Estado focalizada a las experiencias de ESS. Teniendo en cuenta esto, se desarrollaron entrevistas semi-estructuradas, las cuales permitieron que los entrevistados desarrollen diversas temáticas con la profundidad que quisieran, y que incluso surgieran nuevos temas en la conversación.
Con respecto a las categorías analíticas que se analizan en el presente documento son dos:
la capacidad para fortalecer, desarrollar y organizar las capacidades productivas de las políticas descriptas de las practicas locales de ESS;
la integración sociolaboral de los integrantes de dichas experiencias.
En relación a las actividades que incluyo el trabajo metodológico se destacan las siguientes:
Recolección, lectura, análisis y comparación del material bibliográfico.
Entrevistas semiestructuradas con los actores relevantes e informantes clave, entre los que se incluyen coordinadores y responsables de las diferentes políticas públicas municipales identificadas, así como los destinatarios de las mismas.
Participación en los talleres y capacitaciones realizadas en el marco de algunas de las iniciativas públicas descriptas.
Observación participante en el dictado de capacitaciones que implicaron las propuestas municipales identificadas.
3. Desarrollo
3.1. La incorporación de la Economía Social y Solidaria en las políticas públicas
El interés de los Estados nacionales y los organismos internacionales por incorporar a la ESS en el diseño de las políticas públicas ha crecido en las últimas décadas, en un contexto internacional signado por recurrentes crisis financieras, económicas y sociales. Si bien en estos años la ESS ha adquirido mayor visibilidad social y política en diversos países del mundo, por lo general, su institucionalización en el ámbito del Estado ha sido débil o inexistente y las políticas públicas que la contemplan han sido aplicadas de manera fragmentada, atendiendo al sector de actividad (consumo, crédito, vivienda, etc.) o a la forma de organización involucrada (cooperativas, mutuales, asociaciones, entre otras) (Castelao Caruana, 2016; 357).
Esta situación resulta menos compleja en los países de Europa, donde el Estado y la sociedad conciben que la ESS está formada por cooperativas, mutuales, asociaciones y fundaciones. En los países de América Latina, en cambio, ni los Estados nacionales poseen en su interior una visión compartida e integral de la economía social y solidaria, ni las diversas entidades identificadas con esta se reconocen como parte de un colectivo (Castelao Caruana, 2016; 358).
En este sentido, desde comienzos del siglo XXI, el enfoque normativo e institucional de la ESS en algunos países de la región latinoamericana se transformó para complementar las acciones de las políticas sociales, y en otros, para reconocer a las organizaciones no tradicionales de la ESS. Esto evidenció un cierto progreso hacia un reconocimiento heterogéneo del universo de la ESS y sentó las bases para la formalización de nuevos modos de organización y una mayor protección de sus trabajadores (Pochmann, 2007; 230).
Por otra parte, en la mayoría de los países de la región, los programas públicos incorporaron a la ESS en su diseño con el principal objetivo de combatir el desempleo, la pobreza y la exclusión social. Estos programas otorgaron diferentes papeles y funciones a la ESS, pero salvo excepciones, se caracterizaron por la falta de integralidad en su diseño y la escasa participación de la ESS (Cabra de Luna, 2012; 2). En algunos casos, estos programas restringieron la ESS a una forma de organización receptora de recursos públicos, y en otros la consideraron como un sector heterogéneo con capacidades para la redistribución de recursos sociales (Castelao Caruana, 2015; 30).
En términos del tipo de intervenciones, en la mayoría de los países las políticas de promoción de la ESS han estado sobre todo orientadas a dar sostenibilidad a sus organizaciones (financiamiento, asistencia técnica y capacitación para la producción, la gestión y la comercialización). Más recientemente aparece la preocupación por las protecciones sociales que requieren los trabajadores de la ESS. En este sentido, Deux Marzi y otros (2014, 2019) y Hintze (2011) revisan los alcances y los desafíos de las protecciones sociales para la Economía Popular y Solidaria (EPS) en Argentina. Para ello analizan la capacidad que el Sistema Integrado de Seguridad Social (SISS) tiene para proteger a este grupo sociolaboral especifico. Estas mismas investigadoras expresan que el desarrollo de protecciones sociales para los trabajadores de la ESS demanda de mecanismos de protección que garanticen la reproducción intergeneracional (previsión, cobertura de salud, riesgos del trabajo, condiciones laborales adecuadas, entre otros).
Por su grado de desarrollo en América Latina, la ESS opera mayormente a nivel local o regional y es allí donde aparece su diversidad. Según Hintze (2011), el hecho de que las experiencias de ESS sean en general resultado de procesos continuos de aprendizaje social autónomo confronta el diseño tradicional de políticas definido por los decidores públicos (diagnóstico del problema, programa para solucionarlo y modelo de gestión correcto para llevarlo a cabo) con el desafío de apoyar la innovación de nuevas formas de desarrollo económico-social y de alianzas, promoviendo que las nuevas prácticas sociales se constituyan como precedente en el ámbito de la política pública. Por lo tanto, es necesaria la articulación de los diferentes actores que se despliegan en el territorio: las organizaciones socioeconómicas de la ESS, quienes las apoyan y promueven y las del sector público[1].
3.2. La implementación de políticas públicas de Economía Social en Argentina
En Argentina, fue recién a partir del año 2003 que una nueva definición de los problemas sociales se reflejó en el diseño y formulación de las políticas públicas nacionales al tiempo que el Estado comenzó a recuperar parte de sus funciones de regulación económica, redistribución de la riqueza y atención de las necesidades sociales. Desde entonces el Estado nacional estableció una novedosa relación con los movimientos sociales en dos direcciones. Por un lado, incorporó a referentes de organizaciones sociales como responsables de áreas de gobierno (en particular en el Ministerio de Desarrollo Social), y por el otro, incluyo parte de sus reclamos directos en la agenda estatal, no sin efectos sobre sus contenidos y el nivel de movilización y articulación de las organizaciones de los sectores populares (Castelao Caruana, 2016, 360).
En este sentido, la incorporación de la ESS en las políticas públicas fue una de las respuestas que desarrolló el Estado para afrontar las consecuencias económicas y sociales de la crisis. Estas políticas ampliaron su alcance al incorporar muchas de las iniciativas productivas y comerciales creadas por la sociedad para satisfacer sus necesidades y demandas sociales en el período de emergencia económica y social. Estas experiencias constituyeron una manifestación de la capacidad de la sociedad de auto organizarse y construir lazos sociales con objetivos que trascienden el plano político institucional para intervenir también en el plano económico y social.
La inclusión de la ESS en el diseño de las políticas públicas se propuso contribuir a abandonar el enfoque asistencial e individual de las políticas sociales (característico de la década del 90) e incorporar una lógica centrada en la participación social y el empleo como medio de acceso a bienes y servicios básicos. Este proceso implicó la inclusión en las políticas públicas de una multiplicidad de actores económicos y de formas organizativas heterogéneas denominadas por el Estado como economía social (Castelao Caruana, 2016, 361).
3.3. Las políticas de ESS como políticas promotoras de empleo e inclusión social
Según Castelao Caruana, los programas sociales y de empleo que incorporan a la ESS en su etapa de formulación, plantean un modelo de intervención que busca superar la disociación entre la dimensión social (intervenciones vinculadas con la asistencia, el acompañamiento y la promoción de capacidades) y la económica (inserción laboral, generación de ingresos, etcétera). Al incorporar las formas organizacionales de cooperativas de trabajo, de emprendimientos asociativos, así como asociaciones, y reconocer en su formulación algunas de las prácticas y principios que las guían (gestión participativa, propiedad colectiva, cooperación y solidaridad en las relaciones externas), estas políticas públicas intentaron diferenciarse de la lógica de organización netamente mercantil que privilegiaban las políticas públicas de los años 90 (2016; 366).
Continuando con los aportes de esta investigadora, en algunos casos, se trató de programas que buscaron modificar o fortalecer prácticas económicas y/o sociales instaladas al interior de las unidades productivas: organización del trabajo, comercialización, seguridad e higiene, comunicación, entre otras, como los programas Competitividad para Empresas Autogestionadas, Asistencia a Cooperativas y Compremos lo Nuestro. En otros casos, las acciones de los programas intentaron trascender la situación de los agentes económicos individuales para incidir también en la comunidad, lo cual demandaba la presencia de una entidad intermediaria local, como ser gobiernos locales o asociaciones civiles, que aún con escaso poder de decisión articule con instancias territoriales. Tal es el caso de los programas Ingreso Social con Trabajo, Plan Federal de Integración Sociocomunitaria por Cooperativas, Plan Agua + Trabajo, Plan Manos a la Obra y Promoción del Microcrédito (2016; 371).
Estos programas proponían la redefinición de las responsabilidades frente a los problemas de desempleo y exclusión social al ubicar a las entidades intermediarias como promotores de experiencias productivas y a la población beneficiaria como sujeto activo. Sin embargo, la escasez de recursos financieros, humanos, políticos y/o tecnológicos que caracterizaba a muchos municipios y organizaciones sociales responsables de la implementación de las intervenciones estatales, condicionó la elaboración de estrategias colectivas dirigidas a facilitar el crecimiento de los emprendimientos beneficiarios y la promoción del desarrollo de sus comunidades. A estas limitaciones se suma la superposición de funciones y tensiones político-partidarias.
En este marco, la Municipalidad de Santa Fe implemento un conjunto de políticas locales que tenían por finalidad reducir los niveles de desempleo y vulnerabilidad social, mediante el desarrollo y fortalecimiento de emprendimientos socioproductivos y de capacidades organizativas y productivas. Es dable mencionar que algunas acciones fueron desarrolladas en articulación con el gobierno de la provincia de Santa Fe, las cuales son detalladas en los siguientes apartados.
3.4. Un acercamiento a la Economía Social y Solidaria en la ciudad de Santa Fe
Autores como Pastore (2010) expresan que desde principios del siglo XXI asistimos a una explosión de la ESS en Argentina, en la cual conviven las “viejas” tradiciones y las “nuevas” tradiciones. Comprendiendo en las primeras a las experiencias históricas del cooperativismo y el mutualismo, y en las segundas, los emprendimientos socioproductivos, las iniciativas económicas de los movimientos de desocupados, las diferentes experiencias de finanzas solidarias, las empresas “recuperadas” por sus trabajadores, las formas de intercambio equitativo y de monedas sociales, entre otras.
Por lo tanto, el conocimiento de las diferentes expresiones de ESS en el ámbito socioterritorial se torna de gran importancia: en primer lugar, porque es necesario cuantificar las experiencias y conocer su conformación; en segundo lugar, para saber sobre su producción y, en tercer lugar, localizarlas para determinar su ubicación y de esta manera contextualizar a partir de la información territorial (Hintze, 2007 y 2013).
En Santa Fe, en los últimos años, asistimos a una multiplicidad de experiencias que han surgido y que son potenciales beneficiarios de políticas de ESS. En dicho municipio aún no existe un registro actualizado y unificado de ESS. No obstante, esta situación, se llevó a cabo un relevamiento de experiencias de ESS a partir de fuentes secundarias (Cardozo y otros, 2017; 9).
Tomando como referencia dicho relevamiento, al año 2016, el 77% de las experiencias de ESS relevadas en la ciudad de Santa Fe estaban constituidas por emprendimientos productivos, las cooperativas se ubicaban en un segundo lugar con un 14% y, por último, las mutuales con un 9% (Cardozo y otros, 2017; 11).
Fuente: Cardozo y otros (2017)
Distribución global de Cooperativas, Mutuales y Emprendimientos Productivos en la ciudad de Santa Fe (2016)
Estos autores expresan que uno de los principales desafíos que se plantean para la Municipalidad de Santa Fe es que los emprendimientos relevados puedan llegar a conformar redes o mesas de trabajos, así como transformarse en emprendimientos asociativos o colectivos. Continuando con sus aportes (2017; 13), la ESS “tradicional” representa poco menos del 25% de las experiencias registradas en la ciudad de Santa Fe, lo que permite concluir que este sector necesita del apoyo del Estado en sus diferentes ámbitos (municipal, provincial y nacional), y así desarrollarse y fortalecerse como movimiento, incrementando su importancia, tanto en cantidad como calidad en su composición, apuntando a que el mismo se convierta en un pilar sumamente importante de la ESS en el municipio.
3.5. La Economía Social y Solidaria como política local
En cuanto a las políticas locales de ESS, Cuvertino y Cherner (2015; 152) expresan que, en el caso de la Municipalidad de Santa Fe, fue en las gestiones de los años 2007 y 2011[2] y al calor de los avances tanto en la esfera nacional como provincial, donde se tomaron las decisiones políticas necesarias para comenzar con el desarrollo y aplicación de políticas públicas de ESS.
En una primera etapa se dio inicio al diseño y aplicación de políticas, a partir de la creación del Programa Puente en el año 2009, como una política de promoción del empleo y trabajo autogestivo[3]. A fines del 2013, la voluntad política del gobierno local de seguir jerarquizando y fortaleciendo el desarrollo de políticas públicas en ESS se manifestó en la creación de la Dirección de Economía Social de la Municipalidad de Santa Fe. Desde esta repartición de desarrollaron dos intervenciones relacionadas a la ESS: el Centro de Emprendedores de la Economía Social y el programa “Ideas en Marcha”, ambos en articulación con el gobierno de Santa Fe[4].
Otras políticas que el municipio desplego en el periodo analizado fueron las siguientes:
-
· Programa Escuelas de Trabajo (Secretaría de Desarrollo Social);
· Programa Iniciativas Comunitarias (Secretaría de Ambiente y Espacio Público);
· Programa Ciudad Inclusiva “Inclusión de Recolectores Urbanos Informales” (Secretaría de Desarrollo Social).
En el siguiente apartado se efectúa una descripción y posterior análisis de los resultados de las acciones desplegadas.
3.6. La inclusión socioproductiva como una herramienta del Estado a nivel local
Con respecto a los detalles relacionados a objetivos, líneas de acción y destinatarios de cada una de las intervenciones realizadas desde el gobierno local se sugiere consultar en el Anexo del documento la tabla I, en la que se describen estos aspectos de los programas analizados.
En lo siguiente, se detallan algunas cuestiones operativas e institucionales de las mismas para su mayor conocimiento.
3.6.1. Programa Iniciativas Comunitarias
Tiene su base normativa en las ordenanzas municipales Nº 10.100 y Nº 11.672. Dicho marco legal autoriza a la Municipalidad a celebrar convenios con instituciones y organizaciones no gubernamentales de características comunitarias, para el desarrollo de pequeñas obras y servicios que ocupen mano de obra de modo intensivo, y que no se encuentren concesionados.
Entre los años examinados (2011-2019) esta propuesta permitió, según el entonces intendente de la ciudad, José Corral (2017), que un conjunto de cooperativas de trabajo de la ciudad tenga trabajo de forma regular, brindando oportunidades de trabajo y de inclusión social a muchas personas sin calificación laboral o que se encontraban desempleadas. Lo expresaba de lo siguiente manera:
Este programa no le paga a la gente para que no trabaje. En una sociedad como la nuestra, en donde muchas veces ha primado la resignación y la indiferencia, se trata de una política pública que permite demostrar en los hechos que cuando se tiene la voluntad y se hace el esfuerzo por progresar, se puede"(…) "Nosotros queremos contarles a los santafesinos que se trata de vecinos, que con mucho esfuerzo se han capacitado en diferentes oficios, y en algunos casos han logrado encontrar una salida laboral propia. Inclusive algunas cooperativas han sido contratadas por el sector privado porque han dado prueba de que tomaron su labor con responsabilidad y eficiencia, más allá de las dificultades[5].
En relación a los resultados de este programa, manifestó que:
gracias a la labor de las cooperativas, con un presupuesto reducido, se han logrado resultados muy importantes que queremos destacar. Hay 612 personas que se han capacitado, que han tenido una oportunidad. Se realizaron 175 cuadras de cordón cuneta y 163 cuadras de pavimento articulado, cosas que están ahí, se pueden ver, se pueden tocar.
En materia de desmalezamiento las cuadrillas cubrieron anualmente 6 veces el total de los espacios públicos de la ciudad. Además, fueron en total 59 los parques y plazas las que se pusieron en valor" (…) "Además, durante la emergencia hídrica del año 2016, en tiempo récord armaron los módulos para las familias que debieron ser evacuadas por la crecida del Río Paraná[6].
En definitiva, las cooperativas hacen un gran trabajo de mantenimiento y obras en toda la ciudad con solo el 2% del presupuesto municipal y un monto equivalente a solo el 6% de la contratación con terceros. (Conferencia de prensa de José Corral; 22-12-17)
Esta información permite una aproximación cuantitativa al programa, dando cuenta de la relevancia que tenía el mismo, tanto en lo que respecta a generación de empleo para personas que tenían dificultades de inserción socio-laboral, hasta el trabajo de mantenimiento y obras públicas de pequeña y mediana complejidad que las cooperativas de trabajo y las asociaciones civiles desarrollaban con un presupuesto acotado. Por otro lado, se observa la participación de las cooperativas en situaciones de emergencia social, como fue su intervención en el armado de módulos habitacionales para familias inundadas que se vieron afectadas por la crecida de los ríos en el año 2017. Esto da cuenta de la versatilidad de esta práctica de la ESS local para realizar todo tipo de labores y de su adaptación a los diferentes trabajos solicitados desde el municipio local.
3.6.2 Centro de Emprendedores de la Economía Social (CEES)
Era un espacio de articulación política co-gestionado entre la Municipalidad de Santa Fe, el Gobierno de Santa Fe y la Universidad Nacional del Litoral y se constituía como ámbito de referencia para promover, cooperar y colaborar con agentes, instituciones y organismos públicos y privados en el diseño y ejecución de procesos y estrategias de fortalecimiento de la Economía Social en la ciudad de Santa Fe (Sotto, 2017; 170).
En relación a esta política, en el documento Santa Fe Como Vamos 2016 (2017;95) se presentan los siguientes datos vinculados a esta intervención:
En el marco del Centro de Emprendedores de la Economía Social, a través del Programa de Empleo Independiente, durante el año 2016, 50 emprendedores accedieron a financiamiento y refinanciamiento del MTEYSS de la Nación, por más de $1.600.000. Además, se entregaron 40 microcréditos del Banco Solidario para el fortalecimiento de su emprendimiento, por un total de $ 240.000.
Por otro lado, encuadrado bajo el Ciclo de Formación para Emprendedores, un total de 120 personas se capacitaron, entregándose 175 certificados a emprendedores y 5 a Cooperativas recientemente constituidas en la ciudad de Santa Fe. Del total de emprendedores inscriptos en el Registro de Emprendedores Productores Locales, 60 participaron del Curso de Formación Integral. Además, en el Centro de Emprendedores se dictaron otros cursos y talleres. Por último, en lo que refiere a las instancias de comercialización, se han desarrollado más de 60 ferias en la ciudad, donde 50 emprendedores tuvieron la oportunidad de exponer sus productos.
Con respecto a esta iniciativa Sotto (2017; 180) destaca que en este espacio colectivo no se perseguía la finalidad del lucro, sino que apuntaba a colaborar y a generar las condiciones para que los emprendedores y cooperativistas se generen los recursos necesarios para recuperar el capital de trabajo invertido en el emprendimiento y para asegurar la reproducción ampliada de sus familias; buscando fortalecer la autogestión y el fomento de un comercio responsable, basado en la difusión de los fines constitutivos, el origen del producto, la dimensión territorial y la generación del excedente para la propia comunidad.
3.6.3. Programa Ideas en Marcha
Retomando a Cuvertino y Cherner (2015; 154), esta intervención formaba parte del Plan Abre[7]. Esta acción tuvo como finalidad la promoción de emprendimientos socioproductivos en barrios priorizados de la ciudad de la ciudad, brindando la formación, capacitación, acompañamiento y financiamiento a mayores de 16 años.
Esta política se inició en el año 2014, con más de 150 personas de diferentes barrios de la ciudad (San Lorenzo, Centenario, San Jerónimo, Varadero Sarsotti, Arenales, Chalet y Santa Rita) y cuya metodología de trabajo fue la siguiente:
1) Talleres de orientación ocupacional, que ayudan a la persona a alcanzar su meta laboral, trabajando en la elaboración de su perfil y permitiendo una mejor inserción en el mundo del trabajo;
2) Capacitaciones en oficios, donde se brindan las herramientas y habilidades que posibilitan el inicio del emprendimiento. Se desarrollaron formaciones en: herrería, carpintería, diseño textil, gastronomía, cerámica y marroquinería;
3) Espacios de producción colectiva, donde luego de concluido el proceso de capacitación se disponen los talleres para el uso de los participantes de manera gratuita, con el fin de que estos comiencen a elaborar sus producciones primigenias con financiamiento de los insumos por parte del Estado (Cuvertino y Cherner, 2015; 155).
En el año 2015 se decidió de manera conjunta con el gobierno provincial dar un salto de escala al Programa y abordar la totalidad de los barrios incluidos en el Plan Abre de la ciudad: Centenario, San Lorenzo, Santa Rosa de Lima, Barranquitas, Villa Hipódromo, Las Flores, Yapeyú, Acería, Coronel Dorrego, Alto Verde y El Pozo. Se incorporaron 250 participantes a la versión 2015 del Programa, a razón de 25 por barrio.
De acuerdo a lo manifestado por el coordinador local del programa, este incluyó instancias de formación y capacitación para el desarrollo de emprendimientos, compuesta por cinco encuentros en cada uno de los barrios, donde se trabajaron las siguientes temáticas:
1) Proyecto de vida y proyecto laboral. El principal tema desarrollado fue Planificación Estratégica, conformada por objetivos, metas, recursos y actividades.
2) Análisis de costos: estrategias de eficiencia y reducción de costos
3) Planificar la producción: análisis del proceso productivo y la comercialización.
4) Marcos regulatorios: como adecuarse a la normativa vigente.
5) Economía Social y Emprendedurismo: vinculación de la actividad con la ESS.
Según el entrevistado, estas capacitaciones incorporaron el acompañamiento en la planificación del desarrollo del emprendimiento productivo de cada participante, con el fin de poder visualizar la mejor manera de fortalecerlo, para luego sí, poder recibir financiamiento por parte del Estado para la compra de maquinarias y materias primas.
3.6.4 Programa Escuelas de Trabajo
Escuela de Trabajo era la política integral municipal para jóvenes de 18 a 24 años, implementada en la ciudad de Santa Fe por el gobierno local desde diciembre de 2015 a diciembre de 2019, con el objetivo de mejorar sus condiciones de empleabilidad, favorecer su inclusión social y potenciar sus capacidades dotando a los jóvenes de herramientas para que puedan lograr su desarrollo de forma autónoma. Se caracterizó por el acompañamiento personalizado y continuo a través de orientadores especializados; por la integralidad de la intervención, la articulación estratégica de todos los programas laborales, educativos, culturales y/o deportivos, ya sean nacionales, provinciales, municipales, de ONG a fin de evitar la fragmentación, superposición y discontinuidad de las políticas públicas existentes; y por la territorialidad de la política. Contaba con siete sedes, ubicadas en los barrios más vulnerables de la ciudad (Gobierno de la ciudad de Santa Fe, 2019; 26).
En relación a la promoción de empleo, la Municipalidad de Santa Fe ha tenido en las Escuelas de Trabajo una acción pública muy importante. Estos son los datos informados en el Santa Fe como Vamos 2018 (2019; 95):
Durante el 2018 desde el Programa Escuelas de Trabajo se promocionaron políticas activas de formación e intermediación laboral para 3.266 beneficiarios. Durante 2018, 780 jóvenes participaron de los Cursos de Introducción al Mundo del Trabajo (CIT), una primera instancia de capacitación, y se los vinculó a programas como Progresar o Jóvenes con Más y Mejor Trabajo. Alrededor de 1754 personas accedieron a cursos de capacitación, 654 personas accedieron a entrenamientos rentados en ámbitos laborales: 73 lo hicieron en el sector público y 581 en el sector privado. A su vez, a través del Programa de inserción laboral quedaron efectivos en empresas 78 jóvenes.
Se destaca que más de 3.000 jóvenes participaron en diversas de capacitación, formación y entrenamiento laboral, apuntando a cumplir el objetivo del programa: mejorar la situación social de jóvenes en situación de vulnerabilidad socio-laboral. Por otro lado, se destaca que casi 600 jóvenes realizaron su entrenamiento laboral en el sector privado, lo que denota una cierta vinculación del gobierno local con el mismo, lo que se considera importante para apuntar a la efectividad de la política pública.
Asimismo, el entonces intendente José Corral, definió al programa Escuelas de Trabajo como una simple idea y que la misma consiste en que el gobierno local acompañe con nombre y apellido a los jóvenes de la ciudad, sobre todo en los barrios vulnerables, con un profesional, un orientador u orientadora. Asegura que esto es fundamental ya que se trata de personas de entre los 18 y 24 años, que están en una situación difícil, porque muchos de ellos están armando su familia, o en algunos casos ya son padres o madres jóvenes[8].
Uno de los aspectos que expreso uno de los técnicos que participo del programa fueron las estrategias de seguimiento personalizadas, el uso de tecnologías para hacer más fluidos los vínculos, la centralidad puesta en los “tiempos de respuesta”, la búsqueda continua de construir procesos de “responsabilidad compartida” (lo que significa que tanto el estado local como el propio joven son corresponsables por los resultados alcanzados en el marco de la intervención estatal), los intentos de fusionar lo lúdico con lo formativo, y de vincular historias personales con procesos socio-comunitarios. Asimismo, este entrevistado manifestó que algunos grupos de jóvenes, luego de su participación en el programa desarrollaron iniciativas comunitarias (como talleres escolares y deportivos para niños, merenderos y actividades culturales) y productivas en el propio barrio, generando una mayor vinculación de los jóvenes con su comunidad de referencia, reforzando los vínculos sociocomunitarios.
Para cerrar la gestión vinculada a este programa, el intendente envió un proyecto de ordenanza municipal al Concejo de la ciudad para declarar “como Política de Estado al Programa Escuelas de Trabajo, cuya misión es promover el ejercicio de la autonomía y la ciudadanía plena de los jóvenes, prioritariamente aquellos de 18 a 24 años y/o en situación de vulnerabilidad social”.
3.6.5. Programa Ciudad Inclusiva: Inclusión de Recolectores Urbanos Informales
Según el Informe Santa Fe Resiliente, elaborado por la Secretaría de Comunicación y Desarrollo Estratégico municipal (2017; 65), en la ciudad de Santa Fe se habían identificado alrededor de 600 familias cuyo medio de subsistencia era la recolección informal de residuos. Esta actividad está caracterizada por la separación y clasificación en condiciones de extrema precariedad, la acumulación en microbasurales y la quema de residuos.
El programa consistió en el acompañamiento a las familias, en un diagnóstico sociolaboral de sus integrantes y la elaboración de propuestas de trabajo multidisciplinares, con vistas a generar alternativas saludables de trabajo, sea vinculadas a los residuos o bien relacionadas con otros sectores de la economía social. En este sentido, el Departamento Ejecutivo Municipal puso en marcha un programa que procuro mejorar las condiciones laborales de los recolectores informales y ofrecerles medios alternativos de subsistencia, dignos y sostenibles.
La complejidad del cuadro se acentuaba debido a la existencia de trabajo infantil y problemas de salud ocasionados por las malas condiciones de higiene y seguridad. A su vez, la actividad se vincula con los problemas de inundación, ya que la basura termina obstruyendo el sistema de drenaje.
En este sentido, en la inauguración de las sesiones ordinarias del Concejo Municipal del año 2017, el entonces intendente José Corral declaro que se había comenzado con el proceso de reconversión de la actividad de recolectores urbanos informales, acompañando a 171 familias del oeste de la ciudad que obtenía sus ingresos de esta actividad para brindarles mejores oportunidades. También manifestó que se logró que 76 familias entreguen su carro y su caballo y que haya 106 personas que estén trabajando en una labor más saludable.
Con respecto a los resultados alcanzados por esta política si bien muchas personas entregaron su carro y caballo a cambio de una moto eléctrica o dinero en efectivo, la mayoría de los recicladores no entregaron los mismos y continuaron desarrollando su tarea como lo venían haciendo habitualmente, con lo cual persisten los problemas vinculados a las condiciones laborales y de higiene. Asimismo, parte del grupo de recicladores entrevistados manifestaron que desde la Municipalidad se acercaron a hacerles una encuesta y después no se volvieron a contactar con ellos. Otro grupo manifestó que, si bien les llego la información de esta intervención, algunos componentes no lo pueden aplicar en su vida cotidiana, ya que no cuentan con energía eléctrica para poner a cargar la moto, y el dinero que ofrecían no les permitía comenzar a desarrollar un nuevo emprendimiento.
4. Análisis de las políticas municipales como promotoras de la ESS local
Si bien los funcionarios y técnicos contactados para el presente trabajo expresaron que a través de las políticas descriptas apuntaron a mejorar las capacidades productivas, administrativas y comerciales de los destinatarios respectivos, un grupo de ellos coinciden en que para lograr la integración socioproductiva, esto es condición necesaria pero no suficiente. Los representantes del gobierno local expresaron que es necesario que los emprendimientos generen y consoliden practicas asociativas, como ser redes o mesas de trabajo, de manera de generar interlocutores con este sector socioeconómico. Tal como lo manifestara uno de los funcionarios de la Dirección de Economía Social “vas a un barrio y te piden capacitaciones; vas al otro y te piden subsidios o financiamientos; en el tercero te piden un espacio fijo de comercialización; en el cuarto, que les armemos un emprendimiento y le compremos la producción. En este contexto es difícil definir acciones que atiendan y satisfagan a estos actores”.
No obstante, desde el CEES y el programa Ideas en Marcha, se intentó atender a esta diversidad de demandas plasmada por distintos emprendimientos socioproductivos. Por ejemplo, en el CEES se crearon espacios de comercialización como ferias, eventos y espacios para la exposición y comercialización de productos y servicios, que se convirtieron a su vez, en ámbitos de encuentro e intercambio entre los distintos actores de la ESS. Asimismo, se implementó una plataforma virtual de comercialización, desarrollada por un grupo de investigadores de la cátedra de Economía Social y Solidaria de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNL en conjunto con la Cooperativa de Trabajo Colectivo Libre Ltda. basada en los valores de consumo responsable, comercio solidario y precio justo[9].
En relación a la capacitación y asistencia técnica que se proponía desde el espacio institucional, se generaron instancias pensadas para otorgar a los emprendedores las herramientas básicas de gestión para el desarrollo de las iniciativas productivas.
Con respecto a los emprendedores contactados, consideraron como importantes las capacitaciones, los espacios de comercialización y los financiamientos ofrecidos desde el gobierno local. No obstante, consideraban que eran intervenciones puntuales, con una duración determinada, y que al finalizar las mismas, no se sabía cómo iban a continuar las labores con la municipalidad. Tal como lo planteara una de las entrevistadas:
está bien que nos den cursos y una posibilidad de vender nuestras producciones, pero como emprendedora necesito un espacio de trabajo más grande, que se fijen si lo que aprendí en el curso está bien o no, como puedo mejorar mis productos, entre otros. Agradezco esto, pero necesito un seguimiento y asesoramiento más personalizado.
En esta declaración se puede apreciar cómo se apunta al afianzamiento individual del emprendimiento, consolidando su capacidad organizativa y comercial pero no la asociativa, dando cuenta de lo manifestado por los trabajadores del gobierno local.
En algunas de las iniciativas desplegadas por el municipio santafesino, como el Ideas en Marcha y el CEES, se pretendió no solo el fortalecimiento de capacidades sino también, la generación de ingresos o la inserción laboral de los destinatarios (principalmente a través de ferias organizadas desde la Municipalidad o su articulación con el gobierno provincial para participar en eventos provinciales), con lo cual hay aportes para superar esta disociación entre ambas dimensiones
Las trayectorias que se han reconstruido a partir de las entrevistas realizadas, parecen dar cuenta de procesos que han tendido al individualismo, lo que obstaculiza el fortalecimiento y promoción de la ESS en la ciudad de Santa Fe, ya que para que este sector socioeconómico pueda consolidarse es imprescindible no solo la presencia y acompañamiento de los actores públicos que vienen impulsando diversas acciones en esta dirección, sino también formular y aplicar estrategias colectivas entre los emprendedores socioproductivos individuales y asociativos. Por este motivo, sería importante generar intervenciones desde el municipio que promuevan el acercamiento de estos actores como ser Mesas de Trabajo o Rondas de Negocios de manera de estrechar los vínculos entre los integrantes del sector de la ESS.
Retomando a Cabra de Luna, se observa que, en las políticas municipales examinadas, si bien las mismas otorgan diferentes atribuciones y responsabilidades a la ESS, no se identifican articulaciones o líneas coordinadas entre las intervenciones. Asimismo, hay una escasa participación de los integrantes de las prácticas de ESS en la formulación e implementación de las políticas presentadas.
Con respecto a la institucionalización de las acciones implementadas por el gobierno local, solo una de ellas (programa Iniciativas Comunitarias) cuenta con ordenanzas municipales que respalden su funcionamiento y organización. Las restantes no contaron ni con un decreto del Ejecutivo, con lo cual con el cambio de gobierno local en el año 2019 (el candidato oficial a la intendencia perdió las elecciones) las mismas dejaron de aplicarse (no así con el Iniciativas Comunitarias el cual continuo). En este sentido, es fundamental el respaldo normativo-legal de las intervenciones locales implementadas, para que tanto los actores de la ESS como los públicos pueden tener una previsibilidad, continuidad y certidumbre en las labores a ser desarrolladas.
Si bien se reconoce a los emprendimientos asociativos como aquellos con mayores oportunidades de convertirse en sujetos activos en la consolidación de la ESS, es necesario destacar que todas las políticas implementadas desde la municipalidad apuntaron a generar y recuperar capacidades y competencias productivas en grupos de personas excluidas en términos sociolaborales (jóvenes sin formación o experiencia laboral, cirujas, adultos con desempleo sostenido, mujeres que sufrían violencia de género, entre otros) que de otra manera no podrían haberlas creado o puesto en funcionamiento. Esto busca contribuir con la finalidad de integración social de grupos sociales marginados en términos sociolaborales. Sin embargo, estas intervenciones tenían como destinatarios mayores a sujetos individuales y no colectivo, lo que dificulta el fortalecimiento asociativo de los actores de la ESS a nivel local.
Para cerrar el análisis y retomando los aportes de Hintze (2011), en algunas de las políticas desplegadas por la Municipalidad de Santa Fe se observa el acompañamiento y articulación con la Universidad Nacional del Litoral, en lo que refiere a acciones de capacitación y asistencia técnica de los emprendimientos. No obstante, como se describió anteriormente no se identifican instancias de participación de los destinatarios en la formulación y aplicación de las mismas. Esto genera desafíos para la gestión a nivel local, ya que se torna fundamental para la sostenibilidad de los emprendimientos de la ESS la organización de formas de apoyo y fortalecimiento innovadoras para acompañar el desarrollo económico-social de estas nuevas prácticas sociales, y que las mismas se constituyan como precedente en el ámbito de la política pública.
5. Reflexiones finales
La finalidad del presente artículo ha sido presentar y describir las intervenciones públicas de ESS que la Municipalidad de Santa Fe desplego entre los años 2011-2019, examinando cuales eran sus objetivos, componentes y destinatarios. Asimismo, se indago sobre la capacidad de las mismas para generar y fortalecer habilidades productivas y comerciales en sus destinatarios, así como su capacidad de contribuir a la inclusión sociolaboral de los integrantes de las iniciativas de ESS locales.
Las políticas públicas de ESS tienen su auge a partir del año 2003, con el surgimiento de acciones públicas destinadas a promover procesos de creación de empleo, participación e inclusión social. Este fenómeno, si bien registra su epicentro en el plano nacional, también se hizo presente en los niveles provinciales y municipales; donde, se han desarrollado propuestas y dependencias públicas que, en mayor o menor medida, tratan de generar articulaciones con el sector.
Teniendo en cuenta esto, en las políticas presentadas, se pueden identificar los siguientes aspectos comunes:
· las acciones tienen como principales destinatarios a emprendimientos unipersonales, familiares, y asociativos (en menor medida), y población vulnerable en términos socio-laborales (jóvenes sin formación o experiencia laboral, desempleados estructurales, entre otros);
· los objetivos generales de las intervenciones locales hacen mención a la promoción de proyectos socioproductivos individuales o asociativos, así como el mejoramiento de las condiciones de empleabilidad y de las oportunidades laborales de sus destinatarios;
· en relación a los instrumentos de acción desplegados hay un conjunto diverso de los mismos: entrenamiento y formación laboral, capacitación y asistencia técnica, acceso a espacios de trabajo, de comercialización, de contención y atención social, generación de un ambiente institucional favorable, fortalecimiento productivo y organizativo y acceso a financiamiento.
Estos elementos identificados si bien coinciden con los lineamientos de las políticas desarrolladas a nivel nacional, ya que pretenden generar procesos de creación de empleo, participación socioeconómica e inclusión social, no incluyen articulaciones del gobierno local con los programas nacionales vinculados a la ESS. Esta cuestión se considera un aspecto que dificulta el desarrollo de procesos de integración sociolaboral a nivel local.
En este sentido, si bien hubo un cumulo de intervenciones impulsadas por la Municipalidad de Santa Fe, las mismas, en general, se caracterizaron por la falta de articulación y vinculación entre ellas, aun cuando compartían acciones y destinatarios similares (por ejemplo, el CEES y el programa Ideas en Marcha) y la escasa participación de los beneficiarios en la formulación, implementación y evaluación de las políticas.
No obstante, este conjunto de acciones locales estuvo relacionadas a la ESS, tratando de incluir un conjunto heterogéneo de actores de la misma (recolectores urbanos informales, asociados de cooperativas de trabajo, emprendedores sociales y populares, entre otros) que estaban excluidos o que tenían dificultades para insertarse en el mercado.
Sin embargo, si bien se efectuaron diferentes intervenciones relacionadas a la ESS no hubo un proceso de institucionalización al interior del gobierno local, ya que no se generaron ordenanzas o decretos municipales que respaldaran las acciones desplegadas. Esto contribuyo a que los destinatarios de las políticas de ESS vean comprometida la sostenibilidad integral de sus trayectorias laborales e institucionales, ya que no cuentan con cierta previsibilidad institucional, es decir, no tienen seguridad y certidumbre sobre la continuidad de las políticas de ESS locales desplegadas.
Teniendo en cuenta estos aspectos mencionados, para que los sujetos y prácticas de ESS de la ciudad puedan ser sostenibles en el largo plazo es importante tener en cuenta dos cuestiones: en primera instancia, formular e implementar acciones que contribuyan a generar un ambiente socioeconómico e institucional favorable a los mismos; en segunda instancia el consenso, respaldo y acompañamiento de los agentes sociales, institucionales y civiles comprometidos con el desarrollo de estas expresiones, con el gobierno local ejerciendo un papel predominante, a fin de generar un ambiente favorable para el fortalecimiento de la Economía Social.
Otra cuestión a destacar del lapso de tiempo analizado es que las políticas públicas que se desplegaron desde la Municipalidad de Santa Fe contribuyeron a la visibilización de una relevante cantidad de personas y emprendimientos individuales y asociativos que encuentran (o intentan encontrar) en la ESS una estrategia de vida, y esencialmente, una forma de materializar y valorar saberes, ideas, técnicas y valores, Por otro lado, las políticas implementadas desde el municipio apuntaron a identificar, asistir y fortalecer las capacidades productivas, de gestión y comerciales de muchas personas que, estaban fuera del mercado laboral (ya sea formal o informal) o con dificultades de acceso al mismo, y que encontraron en la ESS una forma de expresar sus saberes a la vez que encontrar una manera de garantizar la reproducción de sus condiciones de vida.
No obstante, los avances alcanzados, se plantean un cumulo de desafíos importantes para la gestión local de políticas públicas de ESS como ser:
*la necesidad de ordenar y coordinar las líneas de acción disponibles para fortalecer la gestión productiva y comercial de los diversos emprendimientos socioproductivos y evitar la superposición o solapamiento de iniciativas públicas;
*el establecimiento de un marco normativo-institucional que proporcione cierta estabilidad y previsibilidad legal a los emprendimientos de la ESS local;
*la importancia de fortificar la capacidad de los agentes públicos locales para definir estrategias de abordaje programáticas, transversales e integrales, lo cual remite a la idea de modelo de gestión, para el cual es importante combinar una sólida y firme base teórica, con un marco analítico de objetivos, metas y de herramientas de intervención, con un diagnóstico de la situación del heterogéneo campo de actores de la ESS anterior a la ejecución de política.
