ESTUDIOS

La estrategia de Estados Unidos de aislamiento a Venezuela en América Latina (2016-2018)¹

The United States strategy of isolation of Venezuela in Latin America (2016-2018)

Guadalupe Dithurbide²

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Resumen: Este artículo se propone describir la estrategia de aislamiento a Venezuela en América Latina durante el último año del Gobierno de Barack Obama y el Gobierno de Donald Trump (2016-2018) en el marco de la política exterior de Estados Unidos de promoción de la democracia liberal en la región. Para alcanzar este objetivo se indagará sobre los diferentes medios que el Gobierno de los Estados Unidos utiliza para la implementación de esta estrategia, lo que aquí denominaremos un enfoque o diplomacia de múltiples vías, y profundizaremos en la construcción de un cerco de contención y el rol que ocupa la Argentina en esta estrategia como aliado regional de los Estados Unidos durante el Gobierno de Mauricio Macri, período que explica el recorte temporal elegido.

Palabras clave: Política Exterior; Democracia; Estados Unidos; Venezuela; Argentina

Abstract: This article aims to describe the strategy of isolation of Venezuela in Latin America during the last year of Obama Administration and the current one of Donald Trump (2016-2018) in the general frame of the United States’ foreign policy of promotion of the liberal democracy in the region. To achieve this objective, we will investigate the different means that the Government of the United States uses to implement this strategy, what we will call here a multi-track approach or diplomacy, and we will deepen in the construction of a containment fence and the role played by Argentina in this strategy as regional ally of the United States during the Administration of Mauricio Macri, period of time that justifies the time frame chosen.

Key words: Foreign Policy; Democracy; United States; Venezuela; Argentina

DOI: https://doi.org/10.24215/23142766e055

1 Recibido 23/01/2019, aceptado 14/05/2019

2 Licenciada en Relaciones Internacionales (Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales - Universidad Nacional de Rosario), docente de Política Internacional Latinoamericana en el ciclo superior de la Licenciatura en Relaciones Internacionales (UNR) y miembro del Departamento de América del Norte (Instituto de Relaciones Internacionales - Universidad Nacional de La Plata). Email: gdithurbide@gmail.com

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1.  Introducción

El Gobierno de los Estados Unidos sostiene que la permanencia del régimen político liderado por Nicolás Maduro en Venezuela desafía su política de promoción de la democracia liberal en el mundo, y en particular en Latinoamérica concebida como su zona de influencia. A partir de este diagnóstico hemos identificado diferentes estrategias diplomáticas que buscan revertir la situación, una de ellas es aislar políticamente a Venezuela de la región para ejercer una mayor presión sobre el Gobierno venezolano.

En este artículo se lleva a cabo un análisis cualitativo de fuentes primarias y secundarias que otorgan fuerza a la hipótesis principal que es que la estrategia de aislamiento de los Estados Unidos a Venezuela en la región latinoamericana se valió, entre otras diversas vías unilaterales y multilaterales, de la conformación de un cerco de contención de países afines a los intereses norteamericanos que ejercieron una presión adicional al Gobierno de Nicolás Maduro y brindaron legitimidad a las políticas unilaterales de los Estados Unidos. Dentro de este cerco de contención, materializado en el Grupo de Lima y en la coalición de países dentro del Consejo Permanente de la Organización de los Estados Americanos (OEA) que votan en alineación con la diplomacia norteamericana, la Argentina tuvo un rol destacado en su génesis, aunque hacia el final del año 2018 podemos percibir una reconfiguración de roles.

En el primer apartado se abordará de manera general la política de promoción de la democracia en América Latina que brinda el marco para caracterizar, en el segundo apartado, a la estrategia norteamericana de aislamiento a Venezuela que se ejecuta tanto por vías unilaterales como multilaterales. En un tercer aparado se profundizará en la conformación de coaliciones de países afines como una acción concreta de esta estrategia ejecutada en el marco multilateral de la OEA, lo que llamaremos aquí el foro predilecto para su des-pliegue y, finalmente, en el papel que tuvo la Argentina en la misma.

2. La tradicional política norteamericana de promoción de la democracia en América Latina

La promoción de la democracia liberal de mercado es un elemento fundamental de la diplomacia norteamericana en América Latina. Este objetivo puede explicarse tanto por el peso de la “identidad democrática” de los Estados Unidos como por la defensa de sus in-tereses nacionales. Con relación al primer factor explicativo, Kathryn Sikkink (2004: 7-9) afirma que Estados Unidos promueve la democracia en el exterior porque tanto sus ciudadanos como sus funcionarios estatales autoperciben a su país como democrático, están orgullosos de ello y creen que estos países deben promover la democracia. En el mismo sentido, Anabella Busso (2008) afirma que la idea del excepcionalismo norteamericano que se remonta a la Democracia en América de Tocqueville “tiene un carácter fundacional y estructurante de la vida política, económica y social estadounidense” (Busso, 2008: 34).

Coincidimos con Busso (2008:23) en su consideración como una fuerza profunda³ que se proyecta en su política exterior no sólo por motivos éticos o moralistas, sino que tiene también un sentido pragmático o realista. La expansión de la democracia como forma de gobierno fuera de sus fronteras es funcional a la defensa del poder y soberanía de Estados Unidos. Podemos marcar el año 1994 como un hito⁴ en este sentido, ya que la administración de Bill Clinton (1993-2001) a la vez que continúa con la expansión de las democracias y de las economías de mercado como objetivo de la política exterior, le otorga un nuevo peso al aparecer explícitamente en la Estrategia Nacional de Seguridad (NSS, por sus siglas en inglés) de Compromiso y Expansión como un instrumento en favor de los intereses y de la seguridad de los Estados Unidos.

En la era de la post-guerra fría el Gobierno Clinton entendía que la seguridad nacional de los Estados Unidos dependía de hacer frente a nuevos desafíos dado que el principal reto que había enfrentado el país por casi cincuenta años, esto es la expansión del comunismo, ya no estaba. Por ello se planteaba tres objetivos: sostener su seguridad con fuerzas militares listas para el combate; reforzar la revitalización económica del país y, finalmente, pro-mover la democracia en el exterior (Presidencia de los Estados Unidos, 1994).

Esta identificación entre democracia y seguridad nacional debe ser comprendida a la luz de la vigencia que por estos años tuvo la teoría de la paz democrática, principio -de raíz liberal-que se basa en la creencia que las democracias no entran en guerra entre sí con la frecuencia que lo hacen otros Estados no-democráticos. De este modo, la democracia como régimen político es considerada un elemento de estabilidad en el sistema internacional.

En la actualidad la fe en la democracia continúa vigente para las élites políticas norteamericanas. Esto quedó demostrado en la NSS publicada en diciembre de 2017 por el Gobierno de Donald Trump, donde se afirma en relación al continente americano que “Estados democráticos conectados por los valores compartidos y los intereses económicos reducirán la violencia, el tráfico de drogas y la migración ilegal que amenazan nuestra seguridad común, y limitarán las oportunidades a los adversarios de operar desde áreas cercanas a nosotros”(Presidencia de los Estados Unidos, 2017: 51, traducción propia).

Aunque la administración de Donald Trump no ha formulado formalmente una política exterior hacia América Latina, tres países aparecen con mayor importancia para la agenda norteamericana por diversos motivos. Cuba, por la vigencia del régimen comunista a pesar de las expectativas que generó la elección de Diaz-Canel en sucesión de los hermanos Castro; México, por la problemática migratoria y la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte; y Venezuela, por la vigencia de un régimen político adverso a los intereses norteamericanos, que desafía la visión de un continente comprometido con la democracia liberal y su estrecho vínculo con el régimen cubano.

En el discurso que el entonces Secretario de Estado, Rex Tillerson, dio en Febrero de 2018 en su Alma Mater la Universidad de Texas en Austin sobre el compromiso de los Estados Unidos con el Hemisferio Occidental, manifiesta que este compromiso se erige sobre tres pilares: el crecimiento económico, la seguridad y la gobernabilidad democrática. El tercer pilar, el de la gobernabilidad democrática es, sin dudas, el que más ha impulsado el Poder Ejecutivo a través del Departamento de Estado y la propia Presidencia por medio de políticas e iniciativas en la región, esfuerzo que está enfocado especialmente en la situación política de la Venezuela de Nicolás Maduro.

 

3.  La estrategia norteamericana de aislamiento a Venezuela

Con relación a Venezuela, el Gobierno de los Estados Unidos impulsa desde la Administración de Barack Obama una suerte de enfoque o diplomacia por múltiples vías (multi-track diplomacy) cuyo objetivo final es lograr un cambio en el accionar del Gobierno de Nicolás Maduro en pos de garantizar la apertura del juego democrático en Venezuela bajo las reglas de la democracia liberal. Un objetivo subsidiario es la conformación de lo que aquí denominamos un “cerco de contención” conformado por los países sudamericanos afines políticamente al país del norte y que ejerzan una presión internacional adicional y a la vez legitimen las iniciativas estadounidenses en la región.

Aquí no utilizaremos el concepto de Multi Track Diplomacy en el sentido dado por Louis Diamond y el Embajador McDonald en los años noventa a la teorización sobre resolución de conflictos⁵, sino que nos centraremos en iniciativas de gobiernos soberanos y orga-nizaciones internacionales que se podrían enmarcar en la Diplomacia Oficial o Track One Diplomacy. Apelaremos a una imagen de diplomacia por diversas vías para graficar el despliegue de múltiples y diversas iniciativas desde el Gobierno de los Estados Unidos destinadas a presionar al régimen venezolano. Si bien no será objeto de este artículo ahondar en la diplomacia no oficial o Track Two Diplomacy ejercida de manera no oficial e informal por las comunidades, organizaciones sociales o partidos políticos opositores al régimen de Maduro, no podemos dejar de reconocer que ha jugado un rol destacado en la agenda política y mediática de América Latina.

El cerco de contención, materializado en la creación del Grupo de Lima y en las decisiones tomadas por el Secretario General y el Consejo Permanente de la OEA, busca por un lado evitar que la conflictividad social venezolana se expanda más allá de sus fronteras y genere conflictos regionales -una situación que se fue agravando a medida que el número de venezolanos que dejan su país crece día a día-, y por otro aislar políticamente al Gobierno de Nicolás Maduro en la región vecina para ejercer mayor presión sobre éste.

La estrategia norteamericana de aislamiento de Venezuela sigue la tradicional política hacia Cuba, esto se encuentra expresamente enunciado cuando el Gobierno afirma que “Aislaremos a los gobiernos que se rehúsen a actuar como socios responsables fomentando la paz y prosperidad hemisféricas. Esperamos que llegue el día en que el pueblo de Cuba y Venezuela pueda disfrutar la libertad y los beneficios de la prosperidad compartida, y alentamos a otros países libres en el hemisferio a apoyar esta tarea compartida”(Presidencia delos Estados Unidos, 2017: 51, traducción propia).

Esta estrategia se ejecuta durante la Administración Trump por medio de una serie de políticas que, en su conjunto, podemos afirmar que dan continuidad a la diplomacia de múl-tiples vías de Obama. Una de estas vías es la adopción de medidas unilaterales del Gobierno de los Estados Unidos, y aquí mismo podemos diferenciar aquellas tomadas por el Poder Ejecutivo de las decisiones que emanan del Poder Legislativo; otra de las vías son los espacios multilaterales del continente americano de defensa de la Democracia como veremos más adelante.

Desde que el Partido Republicano se encuentra en el Gobierno, el sector que más se identifica con esta estrategia es el del Senador por la Florida Marco Rubio, Presidente del comité de Relaciones Exteriores del Senado. Dentro del abanico de actores claves que enu-meraremos aquí, Marco Rubio es el stakeholder o actor fundamental en el Poder Legislativo de los Estados Unidos y dentro del establishment del Partido Republicano. En el Poder Ejecutivo, además del propio Presidente por su capacidad de decisión, un actor clave desde el inicio es el Vicepresidente Mike Pence e irán aumentando progresivamente su influencia luego de su llegada a la casa blanca Mike Pompeo y John Bolton.

A continuación describiremos las dos vías centrales por las que discurre la diplomacia norteamericana, la unilateral y la multilateral, cada una de las cuales a su vez presenta múltiples carriles. Ninguna de estas vías puede ser comprendida aisladamente de la otra, y los carriles no tienen a priori una relación jerárquica. Sin embargo, los sucesos que se producen al interior de Venezuela y al mismo interior de los Estados Unidos van alterando la preferencia por alguna de las opciones que se mencionarán.

 

4.  La vía del unilateralismo

A pesar de la retórica rupturista y las marcadas diferencias de estilo entre los Presi-dentes Obama y Trump, el poder Ejecutivo continuó con la línea de sanciones a ciudadanos venezolanos que había trazado Barack Obama basándose en la Orden Ejecutiva 13692 de marzo de 2015. Esta Orden Ejecutiva autorizaba la adopción de sanciones contra a) aquellos involucrados en acciones o políticas que deterioren los procesos o instituciones democráticas; b) aquellos involucrados en actos de violencia o conductas que constituyan un serio abuso o violación de los derechos humanos; c) aquellos involucrados en acciones que prohíban, limiten o penalicen el ejercicio de la libertad de expresión o de reunión; o d) aquellos altos oficiales venezolanos involucrados en corrupción pública. Durante la administración Trump el Departamento del Tesoro amplió el número de ciudadanos venezolanos sancionados por esta Orden Ejecutiva, incluyendo en julio de 2017 al propio Presidente Nicolás Maduro y en marzo de 2018 al Presidente de la Asamblea Nacional Constituyente Diosdado Cabello (Seelke y Nelson, 2018).

Como menciona Michael Camilleri (2018: 191) luego de la celebración de la 47° Asam-blea de la OEA en junio de 2017 donde no se alcanzó el número de votos para la adopción de una decisión sobre la situación en Venezuela, las medidas unilaterales se convirtieron para la Administración Trump en la opción predilecta. Se abrió, entonces, otra línea de acción que implicó la adopción de sanciones financieras al Gobierno de Venezuela. Estas se sustentan en la Orden Ejecutiva 13808 de Agosto de 2017, la cual impone sanciones que restringen el acceso del Gobierno de Venezuela a los mercados financieros, en especial por la importancia que este acceso a financiamiento tiene para la empresa petrolera PdVSA. Las sanciones restringen las transacciones que inversores de los Estados Unidos pueden realizar vinculadas a nueva deuda emitida por el Gobierno de Venezuela o PdVSA. Se les prohíbe también a personas norteamericanas adquirir deuda del Gobierno venezolano.

En 2018 el Presidente emitió las Órdenes Ejecutivas 13827 y 13835 que continúan limitando el acceso de Venezuela a los mercados financieros estadounidenses. Se prohíbe, así, a los inversores norteamericanos la compra o transacción con la nueva criptomoneda venezolana “Petro”. La medida más reciente fue la firma de la Orden Ejecutiva 13850 del 1 de Noviembre, la cual impone sanciones a quienes operen en el mercado del oro en Venezuela.

Estas medidas unilaterales buscaron ejercer una fuerte presión sobre el Gobierno de Maduro en vistas a la grave crisis económica que atraviesa. Estas sanciones parecen encontrar un límite en la opción del embargo petrolero, la cual ha estado sobre la mesa de los circuitos de toma de decisión norteamericanos. No obstante, consideran que esta medida tendría efectos trágicos sobre una población venezolana que ya padece una grave crisis humanitaria por la escasez de alimentos y medicamentos, entre otros bienes. Por este motivo, vemos cómo las sanciones que el Departamento del Tesoro aplica apuntan a diversos sectores económicos (el financiero, el del oro, el de las criptomonedas) pero no la exportación de petróleo de manera directa, fuente principal de recursos económicos del Gobierno venezolano.

No podemos dejar de señalar que el propio Presidente Trump ha mencionado que el Gobierno de los Estados Unidos considera una opción la intervención militar unilateral en Venezuela. Lo ha hecho en público, aún en contra de la sugerencia de sus principales aseso-res y en reuniones privadas con el entonces Presidente Juan Manuel Santos de Colombia y otros líderes latinoamericanos (Goodman, 04/07/2018). Una intervención militar en Venezuela daría por tierra el enfoque de múltiples vías y concentraría todos los esfuerzos en la vía unilateral, ya que en reiteradas oportunidades los mandatarios de países latinoamericanos manifestaron su rechazo a esta opción.

En cuanto a las decisiones emanadas del Poder Legislativo, destacamos nuevamente el liderazgo del Senador Marco Rubio, quien presentó o apoyó algunas de las normativas que aquí detallaremos. El Poder Legislativo cuenta con diversas herramientas legales para ejercer su presión sobre el Gobierno de Venezuela e imponer el tema en la agenda parlamentaria: a) Por medio de las asignaciones presupuestarias que amplían los fondos para asistencia humanitaria, para programas específicos del Departamento de Estado o para programas de financiamiento a organizaciones de la sociedad civil vinculadas a la defensa de la democracia y Derechos Humanos; b) por medio de resoluciones de las Cámaras de Representantes y/o de Senadores que si bien no tienen fuerza legal, establecen un precedente y marcan una posición sobre la temática; y c) por medio de la Ley que le da el marco general a las sanciones que impone el Poder Ejecutivo a través de las Órdenes Ejecutivas.

a. La asistencia financiera otorgada por el Gobierno de los Estados Unidos a programas del Departamento de Estado ha crecido notablemente. Siguiendo a Seelke y Nelsoon (2018: 25), en el año 2016 a través de la línea “Economic Support Fund” se asignaron U$S 6,5 millones, en 2017 a través de la línea “Development Assistance Account” otros U$S 7 millones, y la Ley 115-141 “Consolidated Appropriations Act, 2018” establece que para el año fiscal 2018 no se destinarán menos de U$S 15 millones a la línea “Economic Support Fund”. En ejemplos concretos, esta política se reflejó en la ampliación del presupuesto a algunos programas de la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID) en Colombia y Brasil vinculadas a la asistencia a migrantes venezolanos (Seelke y Nelsoon, 2018: 26) y en el aporte de U$S 16 millo-nes a un fondo de el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (AC-NUR) a través de USAID anunciado por el Vicepresidente Pence en Lima, Perú (Palmieri, 14/04/2018).

b. La Cámara de Representantes el 27 de Septiembre de 2016 aprobó la Resolución 851, presentada por Debbie Schultz (Demócrata por Florida) que expresa la profunda preocupación sobre la crisis política, económica, social y humanitaria que atraviesa Venezuela, y urge a la liberación de presos políticos y un llamado al respeto de los procesos democráticos y constitucionales. El 2 de Diciembre 2017 a instancias del Representante Republicano por la Florida, Ron De Santis, se aprobó la Resolución 259 que reitera la preocupación y condena a la crisis política, económica, social y humanitaria en Venezuela.

c. Finalmente mencionaremos las leyes que le dieron el marco legal a las sanciones que emanaron del Poder Ejecutivo desde la Administración Obama y hasta la actualidad. En primer lugar destacamos la Ley 113 – 278 de 2014, conocida como ‘‘Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014’’,que instaba en su sección 5al Presidente a imponer sanciones a aquellos que

“hayan perpetrado, o sean responsables de ordenar o dirigir significativos actos de violencia o serios abusos a los Derechos Humanos en Venezuela contra personas asociadas con las protestas opositoras al Gobierno que comenzaron el 4 de Febrero de 2014; que hayan ordenado o de algún modo dirigido el arresto o persecución de una persona en Venezuela por su legítimo ejercicio de la libertad de expresión y asamblea; o haya a sabiendas colaborado materialmente, patrocinado o provisto de apoyo financiero, material o tecnológico, bienes o servicios para colaborar con la comisión de [estos] actos” (Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014, traducción propia).

Las sanciones que prevé la Ley incluyen el bloqueo de activos y la revocación de visa para el ingreso a los Estados Unidos o su exclusión. El 15 de Julio de 2016 se aprobó la Ley 114-194, presentada por Marco Rubio, que establecía la extensión de la vigencia de la “Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act” hasta el 31 de Diciembre de 2019.

 

5.  La vía multilateral

En el plano multilateral la estrategia de aislamiento a Venezuela en la región se ejecuta por diversos medios. El primer medio que aquí identificamos son las visitas de funcionarios de alto nivel a países socios claves⁶. Se trata de aquellos países a los que Estados Unidos ha otorgado un rol destacado y que conforman lo que aquí hemos denominado “cerco de contención” a Venezuela -entre estos se encuentra la República Argentina- y que no deberíamos considerar de manera aislada, caso por caso, sino comprender estas visitas como un complemento a otros esfuerzos que mencionaremos más adelante como el Grupo de Lima o las coaliciones que se conforman en el seno del Consejo Permanente de la OEA.

La primera gira de un funcionario de alto nivel del Gobierno de los Estados Unidos a América Latina fue agosto de 2017, cuando el Vicepresidente Mike Pence visitó Argentina, Colombia, Chile y Panamá. En 2018 la actividad diplomática fue mayor, ya que en febrero de este año el entonces Secretario de Estado Rex Tillerson visitó México, Colombia, Perú, Argentina y Jamaica; el Vicepresidente Pence hizo su segundo viaje a Sudamérica para reemplazar a Donald Trump en la Cumbre de las Américas en Lima, Perú, en el mes de abril; y su tercer viaje fue una gira en junio en la que visitó Brasil, Ecuador y Guatemala.

Mike Pence y Rex Tillerson en todos los países sudamericanos que se enumeraron anteriormente hicieron mención a la situación venezolana en los encuentros con los altos funcionarios, sean Presidentes o Cancilleres, y en declaraciones a la prensa. Los interlocutores regionales acompañaron la preocupación por la crisis político-institucional del país e hicieron referencias a la búsqueda de una salida pacífica. Debe destacarse que fue el entonces Presidente colombiano Juan Manuel Santos, en la ciudad de Cartagena, en el marco de una declaración pública conjunta quien manifestó expresamente que la región rechazaba de plano una intervención militar de los Estados Unidos.

En relación a Argentina, destacamos que nuestro país y Perú fueron los únicos que recibieron más de una visita, ya que tanto el Vicepresidente Mike Pence como el ex-Secretario de Estado Rex Tillerson viajaron a nuestro país en las giras que hicieron por Latinoa-mérica. Asimismo, la presencia del Vicepresidente Pence a Perú se dio en un marco multilateral como son las Cumbres de las Américas, del mismo modo que aquí no consideramos la presencia de Donald Trump en Buenos Aires en el marco de la Cumbre del G-20 como una visita bilateral.

En las dos ocasiones que los altos funcionarios norteamericanos estuvieron en Argentina emitieron comunicados y realizaron alocuciones acompañados por funcionarios argentinos, entre ellos el Presidente Mauricio Macri y el Canciller Jorge Faurie, donde dejaban sentado el alineamiento diplomático de condena al Gobierno de Nicolás Maduro y hacían un llamado para la restauración del orden democrático en Venezuela.

Cuando en abril de 2017 el Presidente argentino Mauricio Macri mantuvo un encuentro con Donald Trump en la Casa Blanca el tema Venezolano se menciona brevemente en el comunicado conjunto, tomando un papel más destacado el vínculo comercial. En aquella oportunidad el elocuente Presidente norteamericano había afirmado que Macri iba a hablar de limones y él de Corea del Norte, dejando de manifiesto que el principal interés de la diplomacia argentina era la relación comercial, mientras que para el Gobierno de los Estados Unidos eran cuestiones estratégico-militares.

El segundo medio o carril por el que se ejecuta la vía multilateral es el apoyo político e impulso de instancias “regionales” de condena al Gobierno de Maduro. Aquí podemos mencionar el apoyo brindado por el Gobierno de los Estados Unidos a la creación en agosto de 2017 del Grupo de Lima. Este mecanismo informal está compuesto originalmente por Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Perú, uniéndose posteriormente Guyana y Santa Lucía.

El tercer medio es la denuncia e imposición de sanciones en foros multilaterales, en particular la OEA. En este espacio se ejerce la presión, a su vez, por instancias diferenciadas: las votaciones en el Consejo Permanente y la Asamblea General donde el Gobierno de los Estados Unidos tiene un asiento y genera consensos políticos con sus pares, y apoyando públicamente el accionar diplomático del Secretario General Luis Almagro. A continuación ahondaremos en el papel de la OEA como foro predilecto de la diplomacia norteamericana para el despliegue de la estrategia de aislamiento a Venezuela.

 

6. La OEA como foro para el despliegue de la estrategia de aislamiento

Para la diplomacia norteamericana la OEA se convierte en el foro regional prioritario⁷ para llevar adelante la estrategia de aislamiento al Gobierno de Venezuela por la vía multilateral. Esto se explica por dos motivos: en primer lugar, porque la revitalización de la OEA a comienzos de los años noventa fue un elemento muy importante de la política exterior de promoción de la democracia, y en segundo lugar porque en el mosaico de instituciones regionales que tienen un papel en la defensa de la democracia, en la OEA los Estados Unidos no sólo tienen un voto, sino que además tienen mayor capacidad de influencia y de conformar coaliciones que favorezcan sus intereses.

Con relación al primer punto mencionado, cabe destacarse que desde la Administración de George Bush (padre) el Gobierno de los Estados Unidos ha apoyado la creación de la Unidad para la Promoción de la Democracia (1990), la adopción de la Resolución 1080 (1991) y la firma del Protocolo de Washington (1992). Ciertamente, como menciona María Eva Pignatta, durante las discusiones por la adopción de la Carta Democrática Interamericana la diplomacia norteamericana -signada por el ascenso de los halcones dentro del Go-bierno de Bush (hijo) y cambios en los cargos del Departamento de Estado- mantuvo un perfil muy bajo por lo que no puede afirmarse que haya sido “forjadora” de la misma, pero tampoco la ha obstaculizado (Pignatta, 2011).

En América Latina desde los años ochenta y noventa han proliferado las organizaciones regionales y hemisféricas involucradas en la defensa de la democracia. Además de la revitalizada OEA, podemos mencionar a la Comunidad Andina de Naciones (CAN,) el Merco-sur, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), así como también el número de instrumentos jurídicos -cartas y cláusulas democráticas- desarrollados por éstas.

Para el caso de la crisis en Venezuela, las acciones de la OEA como organización hemisférica han estado entrelazadas y por momentos superpuestas con aquellas de organizaciones regionales como MERCOSUR o UNASUR (Lagler y Garelli-Rios, 2018: 163). Sin em-bargo, el objeto de este artículo es la política exterior de los Estados Unidos por lo que sólo nos enfocaremos en su accionar en la OEA, espacio hemisférico en el que participa. Como mencionan Lagler y Garelli-Rios, “la coordinación y cooperación entre organizaciones he-misféricas y regionales es esencial para combinar suficiente presión contra el gobierno (...) y para producir algún tipo de cambio conductual deseado de su parte” (2018:161).

Los actores estatales latinoamericanos o -más aún- sudamericanos, en las primeras etapas de la crisis (circa 2013-2014) practicaron un claro Forum Shopping⁸, seleccionando entre la variedad de opciones institucionales aquella que mejor se ajustaba a sus intereses de resolver la crisis regional entre los vecinos. Es por este motivo que se privilegió la UNASUR por sobre la OEA, donde la presencia de Estados Unidos en sí mismo se convertía en un factor de desequilibrio en términos de poder de presión sobre el Gobierno Venezolano.

Esta situación cambió notablemente a partir de 2015 con la asunción de gobiernos de centro derecha en Argentina, Chile y Brasil, con Macri, Piñera y Temer, respectivamente, y la adopción de una política exterior de alineamiento con los intereses estratégicos de los Estados Unidos (Russell y Tokatlian, 2009). En el nuevo escenario sudamericano, los países que habían impulsado la UNASUR como espacio de resolución política de conflictos regionales, abandonan a esta institución como foro predilecto, convirtiéndose la OEA -en especial su Consejo Permanente- en el foro donde se buscará una solución negociada al conflicto venezolano, y crean un espacio informal como el Grupo de Lima.

Estos dos espacios -la OEA y el Grupo de Lima- no han mostrado un accionar competitivo, sino por el contrario una retroalimentación y cooperación. La coalición de países que conforman el Grupo de Lima se mantiene e incluso se amplía a la hora de las votaciones en el Consejo Permanente de la OEA. Como veremos más adelante, son estos países los que mantienen en agenda la problemática Venezolana, presentando borradores de Resolucio-nes, convocando a una reunión extraordinaria de Ministros de Relaciones Exteriores, entre otras medidas y que en todos los casos han sido impulsadas, apoyadas o acompañadas por la representación del Gobierno norteamericano.

Paradójicamente, y a pesar del rol importante que tiene la OEA en el marco de esta vía multilateral, hasta abril de 2018 el Gobierno estadounidense no había nombrado un representante permanente ante la Organización⁹. Se encontraba desde 2016 al frente de la representación de manera interina Kevin Sullivan, un diplomático de carrera que anteriormente se había desempeñado en la Embajada de Estados Unidos en Argentina. En marzo se ocupó finalmente el cargo con el nombramiento del hasta entonces Representante por la Florida Carlos Trujillo, un hombre del partido republicano muy cercano a Marco Rubio y que dejó en claro desde el mismo discurso de asunción que Cuba y Venezuela serían temáticas claves para su gestión ante la Organización.

Adicionalmente, la diplomacia estadounidense ha encontrado un aliado clave en el Secretario General de la OEA, el diplomático uruguayo Luis Almagro. El Secretario General despliega una diplomacia de muy alto perfil denunciando la situación de crisis político-institucional en Venezuela, ha presentado cuatro informes al Consejo Permanente, mantiene la problemática en la agenda de la comunidad internacional y tiene un rol muy activo en los medios especializados y las redes sociales. En el seno de la organización que representa su iniciativa más destacada es bregar por la aplicación de los artículos 19, 20 y 21 de la Carta Democrática Interamericana para el caso venezolano, lo que permitiría la suspensión de este país de la OEA.

Dos ejemplos ilustran el alto perfil del Secretario General y su sintonía con la estrategia norteamericana: El 19 de julio de 2017 el Comité de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos que preside el Senador Marco Rubio, llevó adelante una audiencia titulada “The Collapse of Rule of Law in Venezuela: What the United States and the International Community can do to restore democracy”.Allí fue invitado a exponer el Secretario GeneralAlmagro. Unos meses después, en febrero de 2018, al mismo tiempo que el entonces Secretario de Estado Tillerson realizaba su gira por América Latina, el Secretario General fue recibido en Washington por el Senador Marco Rubio en una audiencia privada.

 

7. El acoplamiento de la diplomacia argentina con las iniciativas de los Estados Unidos en la OEA

En la OEA la diplomacia argentina estuvo totalmente alineada con la estrategia de los Estados Unidos de aislamiento a Venezuela. En los términos de Roberto Russell y Juan G. Tokatlian (2009) estamos ante un acoplamiento al interés estratégico vital identificado por el gobierno norteamericano. En el período abarcado aquí, que se corresponde con la gestión de Mauricio Macri como Presidente de Argentina, la posición de nuestro país no fue constante sino que ha sufrido modificaciones en función de dos variables: una de naturaleza doméstica, cual es el perfil y las características personales del funcionario a cargo de la cartera diplomá-tica; y otra externa, que es el devenir de la crisis político-institucional venezolana propiamente dicha. El acoplamiento a los Estados Unidos caracteriza a la diplomacia argentina en el período de gestión de Jorge Faurie al frente de la Cancillería (junio de 2017 - actualidad). Durante la gestión de Susana Malcorra en el Ministerio (diciembre 2015 - junio 2017) la posición argentina fue ambigua, lo que algunos analistas explican por la intención de la ex Canciller de convertirse en Secretaria General de las Naciones Unidas y el valor que en ese marco tiene el voto de Venezuela y sus aliados en la Asamblea General.

Creemos, sin embargo, que el accionar argentino no se explica por la impronta de los Cancilleres, sino por el devenir de la crisis doméstica venezolana. A medida que el Gobierno de Nicolás Maduro endurece su postura con la oposición o se retira de las instancias de negociación, de igual modo lo hace la diplomacia argentina en los espacios multilaterales en los que participa (OEA, Mercosur, Grupo de Lima).

El nudo gordiano de la discusión en el seno de la OEA es el reconocimiento de la existencia de una situación de ruptura del orden democrático en Venezuela que posibilite la adopción de los mecanismos previstos en la Carta Democrática Interamericana para la de-fensa de la misma como sostiene el Secretario General Almagro. Para la diplomacia argentina desde abril de 2017, luego de que el Tribunal Superior de Justicia venezolano retirara sus atribuciones a la Asamblea Nacional, este orden democrático ya está roto y así lo expresó la Canciller Malcorra en el discurso brindado ante el Consejo Permanente de la OEA en la sesión extraordinaria que se llevó a cabo el 3 de abril, donde Malcorra se pronunció en representación de los cuatro países miembros del Mercosur dado que Argentina detentaba entonces la Presidencia Pro-Témpore y que habían consensuado esta posición en una reunión de Cancilleres en Buenos Aires (MERCOSUR, 01/04/2017). El Consejo Permanente de la OEA en esta sesión extraordinaria votó afirmativamente la Resolución 1078, que en adelante será fundamental para la adopción de sanciones al gobierno de Nicolás Maduro.

Las resoluciones adoptadas por el Consejo Permanente antes de esta fecha manifiestan preocupación por la situación política y la creciente conflictividad social en Venezuela, pero no hacían propia la posición del Secretario General Almagro de que se estaba anali-zando un caso de ruptura del orden democrático como evidencia la Tabla 1.

Si bien la Resolución 1078 fue adoptada por consenso, la conformación de un bloque de países que apoyen la iniciativa del Secretario General de aplicar a Venezuela la Carta Democrática Interamericana no fue tarea sencilla. Como se mencionó más arriba, en la 47° Asamblea General en Cancún no se alcanzaron los votos necesarios y la iniciativa fracasó. Debieron transcurrir ocho meses para que el Consejo Permanente adoptara nuevamente una Resolución sobre la situación en Venezuela -la cual por otro lado no contó con un signi-ficativo caudal de votos- y un año hasta la celebración de la 48° Asamblea General en Washington para que se consigan aquellos votos. En este período -que podríamos denominar de estancamiento en la OEA- emergen los mecanismos informales como el Grupo de Lima y los liderazgos aislados como el de los tres ex Presidentes Zapatero, Fernández y Torrijos en el diálogo en Dominicana.

Tabla 1: Medidas adoptadas por los diferentes órganos de la OEA sobre la situación en Venezuela (2016-2018)

Argentina como parte del Grupo de Lima presentó junto a Brasil, Canadá, Chile, Estados Unidos, México y Perú el Proyecto de Resolución 2929 sobre la situación en Venezuela ante la 48° Asamblea General. Esta retoma la letra de la Resolución 1078 del Consejo Permanente donde se afirma que ha ocurrido una alteración inconstitucional del orden constitucional de la República Bolivariana de Venezuela, y resuelve aplicar los artículos 20 y 21 de la Carta Democrática Interamericana, los cuales establecen el mecanismo de actuación en defensa de la democracia y que las medidas a adoptar pueden llegar hasta la suspensión del Estado -art.21- de la organización por el voto de dos tercios -24 votos- de los Estados Miembros de la Asamblea General. La resolución fue adoptada por 19 votos positivos, 11 abstenciones y 4 votos negativos que incluyen el de la propia Venezuela.En la Asamblea General el Secretario de Estado Mike Pompeo (quien había reemplazado a Rex Tillerson en abril de 2018) tomó la palabra y manifestó que, habiéndose iniciado la aplicación de los procedimientos previstos por la Carta Democrática Interamericana, y no mostrando el Gobierno de Maduro una voluntad de diálogo genuino, no quedaba otra opción que la suspensión de Venezuela de la organización. Además, instó a los otros países miembros a presionar aún más al Gobierno de Maduro mediante sanciones y mayor aislamiento diplomático.La adopción de la mencionada Resolución se dio en un clima de tensión y con una indisimulable presión ejercida por el Vicepresidente Pence quien el día previo a la votación ofreció una cena a miembros de las representaciones diplomáticas. En su alocución el Canciller venezolano Jorge Arreaza denunció intervención en los asuntos internos por parte de los 19 países que votaron afirmativamente por la “Resolución Pence” -como la denominó irónicamente- y reafirmó la decisión del Gobierno de Venezuela de retirarse de la Organización, proceso que llevará aproximadamente dos años.El análisis de las órdenes del día, discursos y documentos puestos a consideración del Consejo Permanente demuestran que Argentina acompañó en todos los casos enumerados la postura de la diplomacia estadounidense en la OEA, incluso asumiendo un rol activo pre-sentando proyectos de resoluciones.

 

8.  Consideraciones finales

La diplomacia norteamericana se ha dado el objetivo de aislar a Venezuela de la región para poder ejercer mayor presión sobre el Gobierno de Nicolás Maduro. Esta presión busca generar cambios en el régimen hacia una mayor apertura política en línea con la tradicional política de promoción de la democracia liberal, representativa y preferentemente con un modelo económico orientado al mercado. Para esta estrategia de aislamiento el Gobierno de los Estados Unidos cuenta con un grupo de países latinoamericanos aliados -entre ellos la Argentina desde que asumió la Presidencia Mauricio Macri-, cuyas iniciativas legitiman regionalmente y coadyuvan a la diplomacia norteamericana.Las instancias multilaterales que legitiman la estrategia norteamericana se retroalimentan con todas aquellas iniciativas unilaterales emanadas del Gobierno de Donald Trump, siendo ambas vías parte de un misma estrategia diplomática. Lo que aparece aquí como novedoso es que a pesar de todos los esfuerzos que hemos enumerado en el seno de la OEA Estados Unidos aún no ha logrado consolidar el número de votos que se necesitan para sus-pender a Venezuela de la Organización.Cabe preguntarse, entonces, dónde traza el Gobierno de Donald Trump la línea roja con relación a Venezuela y quiénes son los actores políticos claves en el partido de gobierno para trazar esta línea. La llegada de sectores más duros al entorno del Presidente, como el consejero de seguridad nacional John Bolton y el propio Mike Pompeo al Departamento de Estado, nos dan la pauta que la política hacia Venezuela continuará manteniendo sobre la mesa de opciones la vía del unilateralismo. Más aún, el Gobierno de Donald Trump ha dado muestras que en su gestión no hará apuestas fuertes al multilateralismo, ya que se aleja de la premisa de “America First”.Habiendo cumplido el objetivo del aislamiento político de Venezuela en la región, la priorización de las opciones unilaterales -e incluso el mantenimiento latente de la amenaza de la intervención militar- puede ser contraproducente para la estrategia que aquí describi-mos ya que diluye el rol de los aliados regionales. El cerco de contención originalmente pensado para evitar la expansión de la crisis venezolana a sus vecinos sudamericanos funciona, a su vez, como un espacio diplomático que busca proteger a la región de la intervención directa norteamericana. Esto quedó de manifiesto cuando en septiembre de 2018 Luis Almagro declaró en Colombia que no descartaba la opción de la intervención militar -en total sintonía con la posición del gobierno estadounidense-,a lo que los Gobiernos de Argentina, Brasil, Costa Rica, Chile, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Perú y Santa Lucía, países miembros del Grupo de Lima, respondieron publicando un comunicado conjunto donde “expresan su preocupación y rechazo ante cualquier curso de acción o declaración que implique una intervención militar o el ejercicio de la violencia, la amenaza o el uso de la fuerza en Venezuela” (Grupo de Lima, 15/09/2018).Para el Gobierno de la Argentina, el acoplamiento a los intereses norteamericanos parece limitarse a los espacios multilaterales, sean estos formales como la OEA o informales como el Grupo de Lima donde se busca una solución en marcos institucionales y de acuerdo al Derecho Internacional. Esta posición podría implicar una pérdida relativa de importancia de Argentina como socio para Estados Unidos en función de sus intereses más urgentes. El cambio de Gobierno en Brasil y Colombia con la llegada de Jair Bolsonaro e Iván Duque y la ausencia de la firma colombiana en el citado comunicado conjunto del Grupo de Lima marcan la pauta de que este país sudamericano se convertiría en el socio clave de los Estados Unidos en Sudamérica para su estrategia de presión al Gobierno de Nicolás Maduro.

 

Notas

3 Busso adopta en el mencionado artículo el concepto de fuerzas profundas retomando a Renouvin y Duro-selle y entendiendo que el mismo abarca y contiene aquellos elementos que constituyen la identidad de un país.

4 En América Latina un hito anterior es el fomento de los procesos democráticos durante el gobierno de Ro-nald Reagan. Estos procesos estuvieron supeditados a la evaluación que hacía el Gobierno norteamericano del avance soviético según las subregiones (América Central, Cono Sur, etc.) y la amenaza a los intereses de seguridad norteamericanos (Busso, 1991).

5 Diamond y Mc Donald en su libro “Multi-track Diplomacy: a sistem aproach to peace” identifican y examinan nueve vías o caminos (Tracks) que conforman el sistema de Diplomacia Multi-Track: El Gobierno; la resolución profesional de conflictos; el mundo de los negocios; los ciudadanos privados; la investigación, formación y educación; el activismo; la religión; los fondos o financistas; y los medios de comunicación o la opinión pública. La novedad de su planteo es que antes de esta caracterización, todas aquellas iniciativas de resolución de conflictos que no eran oficiales, es decir la Diplomacia Track One, se englobaban en una sola categoría conocida como Diplomacia Track Two.

6 Las visitas de funcionarios de alto nivel en la región también se hacen evidente en la búsqueda de cooperación en cuestiones de Seguridad y Defensa. Cabe mencionarse la visita en Agosto de 2018 del Secretario de Defensa de los Estados Unidos a Argentina, Colombia, Brasil y Chile.

7 La OEA no es el único Foro donde Estados Unidos denuncia la situación en Venezuela. El 10 de Septiembre de 2018 en una reunión con arreglo a la “Fórmula Arria” del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas sobre Venezuela -esto es una reunión de oficio llamada por sus miembros- la entonces Embajadora de los Es-tados Unidos ante las Naciones Unidas, Nikki Haley, instó a los países miembros del Consejo de Seguridad a que ejerzan presión sobre el Gobierno de Venezuela. La Embajadora afirmó que “Corruption also allows transnational crime and drug trafficking to flourish, threatening the health and safety of all of us. The result-ing instability and outflows of desperate people demonstrate that corruption is not just an internal matter. It is a regional and global concern for all of us. (...) Corruption is at the heart of protests that are affecting in-ternational peace and security. Venezuela is a wake-up call” (Hailey, 10/09/2018)

8 Detlef Nolte (2008:132) utiliza el concepto Forum Shopping en las relaciones internacionales como aque-llas estrategias en las que los actores seleccionan las instancias internacionales, por ejemplo las organizaciones regionales, donde ellos se encuentran mejor posicionados para promover sus preferencias políticas específicas con el objetivo de adoptar decisiones que favorecen sus intereses.

9 La vacancia en la OEA es parte de la falta de nombramientos en muchos puestos claves del Departamento de Estado. En diciembre de 2017 aún restaban 33 nominaciones que incluyen países aliados y organizaciones internacionales. Esta demora en la nominación de cargos (y la responsabilidad que el Ejecutivo cargó en el Senado en la dilación de la aprobación de aquellos que estaban ya nominados) llevaron a la propia ex Secretaria de Estado (1997-2001) Madeleine Albright a hablar de una emergencia en seguridad nacional.

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Material Audiovisual

Sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (01/06/2016)

https://www.youtube.com/watch?v=4obw5ldcUAU&list=PLkh9EPEuEx2vXUn3IGbn04yY2EZrjr6IC&index=21

Sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (16/11/2016)

https://www.youtube.com/watch?v=xUl4Skv6kqo&list=PLkh9EPEuEx2vXUn3IGbn04yY2EZrjr6IC&index=2

Sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (03/04/2017)

https://www.youtube.com/watch?v=DqbYnbXGxeY&list=PLkh9EPEuEx2t2D6wEZ1C1NBNK75uBifVy&index=34

Sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (23/02/2018) https://www.youtube.com/watch?v=GPN0oLYJ0dc&in-dex=40&list=PLkh9EPEuEx2tZ4zuqBaAJkJAy1cDYlzk5

Audiencia: “The Collapse of Rule of Law in Venezuela: What the United States and the Inter-national Community can do to restore democracy” a cargo de Luis Almagro, Comité de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos (19/07/2017) https://www.youtube.com/watch?v=I4-rV56BN1Y