LECTURAS

La transformación de las Fuerzas Armadas en America Latina ante el Crimen Organizado.

Compiladoras Carolina Sampó y Sonia Alda Mejías.

Ed. Real Instituto Elcano y Centro de

Estudios Estratégicos del Ejercito del

Perú. ISBN 978-612-47954-0-4

Lejos del clásico esquema de guerras interestatales que prevaleció en América Latina hasta la década de 1930, la principal amenaza a la seguridad que enfrentan actualmente los Estados de la región no es otra que la del crimen organizado transnacional (COT). Este fenómeno –que se caracteriza por su altísimo poder corruptor, que involucra a múltiples actores tanto estatales como no-estatales y que se encuentra ampliamente diseminado por toda la región- ha sido foco de distintas políticas de seguridad dirigidas a erradicarlo. Sin embargo, ninguna medida adoptada ha dado resultados contundentes, razón por la cual, los delitos derivados del crimen organizado se han ido consolidando y beneficiando de la corrupción política y la fragilidad institucional que caracteriza a los países latinoamericanos.

En un escenario donde el crimen organizado transnacional parecería estar cooptando cada vez más la geografía de los Estados donde se asienta –incrementado las tasas de violencia urbana como consecuencia de la guerra entre facciones criminales o bien entre fac-ciones contra cuerpos de seguridad del Estado-, el rol que cada país le ha dado a sus Fuerzas Armadas (FF.AA.) en los programas y planes de seguridad para combatirlo, no ha sido del todo homogéneo. De ahí que el involucramiento de las FF.AA. en el combate a la delincuencia organizada no resulte igual en Argentina, Mexico o Brasil, país este ultimo donde los militares cuentan con niveles de aceptación altos y en el cual la trayectoria que han seguido sus Fuerzas Armadas tras el retorno de la democracia (1985), ha diferido sobremanera de aquella que siguieron sus vecinos del Cono Sur.

Frente a este contexto, La transformación de las Fuerzas Armadas en America Latina ante el Crimen Organizado -el nuevo libro compilado por Carolina Sampó y Sonia Alda Mejíasen colaboración con el Real Instituto Elcano de España, el Centro de Estudios Estratégicos del Ejercito del Perú y la participación de prestigiosos académicos e investigadores del campo de la seguridad-, viene a poner blanco sobre negro acerca de la metamorfosis que las Fuerzas Armadas han estado llevando adelante como consecuencia de los nuevos retos que el desorden de la transición global impone a la seguridad de los Estados.

Desde esta perspectiva, el libro de Sampó y Alda Mejías es una ventana que nos ofrece una serie de análisis detallados, informados y rigurosos, que invita a sus lectores en general y a los actores políticos en particular, a reflexionar –y porque no- a reconciliarse con un actor que ha estado durante mucho tiempo en el ostracismo: las Fuerzas Armadas. No por nada, los cuerpos militares son partes constitutivas de cualquier Estado-nación, y como bien argumenta Alda Mejías en el primer capitulo introductorio, debido a que la propia existencia de la unidad estatal soberana hace posible la guerra entre Estados, las Fuerzas Armadas se vuelven necesarias e imprescindibles. De ahí que, frente a un escenario de inseguridad pro-vocado por la distopía global, donde conviven amenazas tradicionales con otras nuevas originadas por la difusión de poder, la discusión pase por saber quién debe ser el sujeto de protección (p. 40). Aquí las experiencias contemporáneas nos muestran que el surgimiento de esas ‘nuevas amenazas’ han demostrado que tanto las FF.AA. como los cuerpos policiales no son completamente idóneos ni están totalmente capacitados para combatirlas. Sin embargo, son los únicos actores que los Estados han empleado para tal fin. Eso explica, sostiene Alda Mejías, la tendencia internacional de involucrar a las Fuerzas Armadas de manera sostenida y progresiva en la lucha contra el crimen organizado transnacional, a través de un proceso de adaptación basado en la asignación de una multiplicidad de tareas (polivalencia).

En este punto, es dable coincidir con la autora en la critica que le hace a la academia acerca de la escasa discusión que se dio en los últimos años en relación a mantener la separación irrestricta entre seguridad interior y defensa exterior, o disolverla como consecuencia de las nuevas amenazas que obligarían a fusionarlas. En este sentido, el primer capitulo del libro “Adaptación, Modernización, Evolución o Transformación de las FF.AA. en el nuevo escenario de seguridad?”,abre esta discusión, repasando las distintas fases que las FF.AA. han estadoatravesando o podrían atravesar a propósito de las tendencias de cambio de estos actores a nivel global.

El crecimiento exponencial del crimen organizado transnacional que tuvo lugar durante las ultimas décadas por todo el hemisferio occidental, ha obligado a los Estados a establecer mayores estrategias de cooperación a los efectos de contrarrestar la expansión del fenómeno, lo cual no siempre ha resultado posible en el caso latinoamericano, debido a los escasos esfuerzos interinstitucionales y la poca buena voluntad de los gobiernos de la región. De ahí que buena parte de los mecanismos de colaboración existentes -programas de capacitación, asistencia e intercambio de información-, han sido mayoritariamente articulados y canalizados a través de los recursos logísticos de los Estados Unidos. Este es el tema que elige Celina B. Realuyo en su capitulo sobre el rol de las fuerzas de seguridad norteamericanas para combatir el crimen transnacional en el continente. En este sentido, y basándose en un análisis descriptivo del accionar de Estados Unidos a nivel doméstico y regional, Realuyo examina la interacción de las distintas agencias norteamericanas como el Departa-mento de Defensa, los cuerpos militares y la fuerza policial (FBI y DEA), destinadas a combatir la amenaza del narcotráfico. En forma concatenada, la autora describirá el esquema de cooperación creado por Estados Unidos para la región –reunidos en los Comandos Norte (USNORTHCOM) y Sur (SOUTHCOM) y en la Fuerza de Tarea Interagencial Conjunta Sur (JIAFT South)- cuyo propósito abreva en cumplir misiones de asistencia técnica en procesos de detección, monitoreo e interdicción, abarcando a su vez las tres Américas. En este punto, el lector puede quedarse con un sabor a poco. Si bien Realuyo describe de manera concreta y eficiente la labor de las Fuerzas Armadas norteamericanas en la lucha contra el trafico de drogas, lo cierto es que el capítulo no ofrece ninguna opinión critica –sea positiva o negativa-de los resultados que dicha cooperación viene ejerciendo en la región.

El tercer capitulo escrito por Mario Laborie y destinado a los procesos de cambio de las Fuerzas Armadas Españolas (FAS), inicia con una visión panorámica de la política de defensa ibérica a los efectos de introducir posteriormente la evolución acontecida tanto en sus tres Ejércitos como en la estrategia militar. Aquí el lector podrá encontrar un punto de refe-rencia acerca de cómo llevar a cabo un proceso de adaptación y readecuación de las Fuerzas Armadas a través de la adopción de un concepto amplio de seguridad nacional, donde la separación tradicional entre seguridad interna y defensa externa desaparecen, facilitando así la creación de una entidad única. Este proceso, que a España le está llevando más de una década, apunta a desprenderse de una concepción estática de seguridad y reemplazarla por otra de evolución permanente acorde con la propia transformación que revisten las nuevas amenazas.

En la segunda parte del libro, el lector se encuentra con el análisis propiamente dicho de las distintas experiencias latinoamericanas de involucramiento de las Fuerzas Armadas en el combate a los delitos transnacionales. En este caso, si bien los artículos reunidos re-presentan casos de estudio particulares que no dialogan directamente entre sí, los mismos permiten -aunque mas no sea de forma indirecta- llevar a cabo un ejercicio comparado de las distintas transformaciones que han tenido lugar recientemente en la naturaleza y las misiones de las FF.AA.

El primer capitulo de esta segunda parte corresponde a Carolina Sampó, quien aborda el caso argentino como paradigma de la separación entre seguridad interna y defensa exterior, haciendo especial hincapié en cómo esa delimitación irrestricta se va desdibujando “a tal punto de volverse irreconocible” debido a la coyuntura internacional y regional que termina afectando la seguridad nacional del país. Con este escenario de fondo, las diferentes modificaciones que recibió el Decreto 727/2006 junto con la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) y la emisión del Decreto 683/2018, dieron a luz un nuevo marco normativo al que Sampó y Valeska Troncoso (2017) en un trabajo previo denominaron “Modelo de Transición Limitado”, el cual implica que si bien las FF.AA. continúan ejerciendo su función natural de resguardo de la soberanía y la integridad territorial, también cumplen misiones subsidiarias relacionadas al combate del crimen organizado, con especial foco en el narcotráfico. Hasta aquí, Sampó se dedica con gran empeño a realizar una descripción detallada de los cambios y continuidades en las FF.AA. a los efectos de dejar para el final un cuestio-namiento muy acertado y critico que engloba en buena medida el objetivo del libro, este es: para qué queremos Fuerzas Armadas?.

El caso uruguayo puede ser interpretado por el lector como un caso donde la cuestión militar vuelve a recuperar el centro del debate político. De ahí que –como bien argumenta Rosario Rodríguez Cuitiño- tras los cambios en el Sistema Internacional producidos por el 11-S, los asuntos de defensa superan el desinterés de la ciudadanía uruguaya hacia ellos y comiencen a sufrir una serie de transformaciones y cambios acordes con las nuevas realidades globales. Esto derivó en diferentes acciones, una de las cuales fue la revisión del con-cepto tradicional de seguridad y la consecuente reorientación de la Defensa Nacional hacia una visión integral que dejaba atrás la disociación entre seguridad interna y defensa externa. En este sentido, la transformación del instrumento militar condujo a las FF.AA. uruguayas a incorporarse en tareas para combatir el crimen organizado y el terrorismo, asistiendo solo excepcionalmente a la policía en misiones de seguridad pública.

Concepción Anguita Olmedo y Valeska Troncoso abordan el estudio de la moderniza-ción de las Fuerzas Armadas chilenas haciendo un breve repaso de los procesos de su refuncionalización desde los inicios de la República. En este sentido, las autoras establecen una división tripartita de las distintas transformaciones que atravesó la institución militar en perspectiva histórica, enfocándose en lo que ellas denominan “la tercera modernización”, por medio de la cual, la delimitación taxativa entre seguridad interna y defensa comienza a flexibilizarse (p. 156). En este punto, el lector puede advertir una doble tensión en las Fuerzas Armadas chilenas. Por un lado, la tensión que las obligaba a redefinir su rol domestico una vez superada la etapa de la transición a la democracia. Por otro y derivado de este, la tensión acerca del proceso de subordinación al poder civil.

A grandes rasgos, si bien el articulo de Anguita Olmedo y Troncoso no se aleja mucho de la configuración descriptiva y lineal de los procesos de transformación militar que se abordan en todo el libro, resulta de suma importancia en un punto trascendental que implica conocer en mayor profundidad cómo el crimen organizado se ha ido adentrando a par-tir de 2010 en un país que por mucho tiempo se mantuvo ajeno a una de las principales problemáticas de inseguridad que enfrenta America Latina: el narcotráfico. De ahí que los cambios producidos al nivel Defensa por la penetración de esta nueva amenaza trajera aparejado una serie de medidas que no estuvieron exentas de criticas. Una de ellas fue la propuesta bajo el gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) de la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa de Chile. La otra, la introducción del concepto de seguridad ampliada. Estos dos elementos envuelven un interrogante que subyace a la idea de involucrar a las Fuerzas Armadas en el combate al crimen organizado, esta es: si sirven realmente para erradicarlo. Aquí las autoras dejan al lector con la duda al referirse a un caso puntual: México.

Mexico es para America Latina un caso paradigmático del crimen organizado, bien sea por su grado de implantación y consolidación territorial, así como también por las distintas políticas de seguridad implementadas para erradicarlo. Este, junto con los procesos de mo-dernización y transformación de las FF.AA. mexicanas, han sido los temas elegidos por Raúl Benítez Manaut para desarrollar en su capitulo sobre Mexico: (2012-2018): Las Fuerzas Armadas y el combate al Crimen Organizado. En este trabajo, el lector podrá adentrarse en elestudio de un actor (FF.AA.) cuya organización, doctrina y autonomía, son consideradas una rara avis comparada con otras instituciones castrenses a nivel global, debido a la alta injerencia en los asuntos domésticos que ejercen las FF.AA. mexicanas en su país. En este sentido, Rodríguez Manaut argumenta que la cada vez mayor implicación de las Fuerzas Arma-das en el combate al crimen organizado, ha llevado a la institución castrense a empoderarse cada vez más, adquiriendo una preponderancia central en la política de seguridad del país azteca, la cual aumentó de forma considerable tras la declaración de la “guerra contra las drogas” bajo la presidencia de Felipe Calderón en 2007. A pesar de ello, el capitulo de Rodríguez Manaut le deja una doble enseñanza al lector: por un lado, alerta sobre los riesgos de militarizar el combate con unas Fuerzas Armadas poco capacitadas que en lugar de reducir los índices de criminalidad, los aumenten. Por otro, nos advierte que la creación de organismos y/o actores (Gendarmería) específicos para luchar contra el crimen organizado no siempre es la mejor opción y que frente a ello, debemos reflexionar hasta donde el estable-cimiento de la Guardia Nacional –nuevo cuerpo militar hibrido establecido por el flamante presidente Andrés Manuel López Obrador- logrará fortalecer la Seguridad Interior.

Brasil es otro caso bisagra en America Latina en relación al avance del crimen organizado. De este país se encarga Anaís Medeiros Passos, quien estudia de forma detallada la actuación de los militares en la lucha contra el trafico de estupefacientes, mediante el aná-lisis de las transformaciones legales e institucionales que permitieron el involucramiento de las FF.AA. brasileñas en el tema. En este contexto, la autora describe los cambios en la doctrina militar que facilitaron la consolidación de las instituciones castrenses en la reducción de la inseguridad ciudadana y aborda de forma clara cómo tal implicación fue una combina-ción entre la doctrina de la contrainsurgencia con las misiones de paz de Naciones Unidas.

Mariano Bartolomé reúne en su trabajo, los casos de Venezuela y Bolivia, y establece una verdadera comparación de casos que permiten al lector hacerse una idea de las recientes transformaciones que sufrieron las FF.AA. en ambos países. En este sentido, ambos casos demuestran una fuerte diferenciación en cuanto a la implicación de sus FF.AA en el combate al crimen organizado. De ahí que mientras Bolivia utilice la institución militar en el control fronterizo y como apoyo logístico de los cuerpos policiales, Venezuela las haya implicado totalmente en la vida social venezolana, lo cual significa que las FF.AA. bolivarianas han cooptado un espacio que va más allá de la mera seguridad ciudadana.

Colombia representa sin lugar a dudas el tercer caso paradigmático de la region, bien sea por el rol de sus FF.AA. en la lucha domestica (contra las FARC), así como también externa (contra su segundo enemigo interno: el narcotráfico). Aquí Jerónimo Ríos Sierra se refiere al resurgir del debate al interior del país acerca de la necesidad o no de mantener una delimitación entre seguridad y defensa a la luz de las nuevas realidades del país -proceso de paz iniciado en 2016 con las FARC-EP- y de redefinir el rol externo que las FF.AA. deberían tener dada su histórica problemática de drogas.

Pedro Trujillo Álvarez aborda el Triangulo Norte Centroamericano (Honduras, Guate-mala y El Salvador) a los efectos de darle una idea al lector sobre la utilización del instru-mento militar en amenazas convencionales y no convencionales. Considerada una region geográfica de altísima peligrosidad, los tres países que comprenden el Triangulo Norte (TNC) comparten un mismo déficit: el escaso –si no nulo- debate sobre el rol de las FF.AA. en la lucha contra las nuevas amenazas. En este sentido, Trujillo Álvarez tiende a resaltar a lo largo de su trabajo, como la escasez de debate sobre la readecuación, la interoperabilidad y los marcos normativos de las instituciones armadas en Honduras, Guatemala y El Salvador, ha debilitado la capacidad de respuesta de las mismas frente a problemáticas comunes. Desde esta perspectiva, el autor señala la obligación que tienen los países del TNC de reorientar sus Fuerzas Armadas hacia un sistema de seguridad colectiva mucho mas eficiente, lo cual conlleva la reactualización de las misiones por vía constitucional.

El capitulo dedicado a Perú fue escrito por Nicolás Zevallos Trigoso, Jaris Mujica y Frank Casas, quienes de forma bien documentada nos informan acerca de cómo el país ha estado intentando detener la expansión del crimen organizado desde los años 80. En este sentido y a diferencia de sus vecinos del Cono Sur, la criminalidad organizada del Perú presenta una peculiaridad: es mucho menos violenta. Sin embargo, la misma opera en ámbitos mayoritariamente económicos, lo cual implica que el accionar de los grupos del crimen or-ganizado quedan fuera del ámbito de intervención de las Fuerzas Armadas, las cuales han estado mayoritariamente abocadas a operaciones de interdicción, apoyo logístico y vigilancia fronteriza. Con todo, los autores proponen una interesante serie de hipótesis sobre el avance del crimen organizado y las posibilidades de intervención de las FF.AA. peruanas, así como también las implicancias que esto podría significar.

El ultimo capitulo de la obra esta dedicado a Ecuador, país que ha hecho una infinidad de modificaciones al sector de la defensa y la seguridad bajo la presidencia de Rafael Correa, las cuales –siguiendo a Bertha García Gallegos-, han tenido un efecto negativo sobre la seguridad del país, así como también sobre las instituciones dedicadas a protegerlo (FF.AA.). De ahí que tales modificaciones lejos de contribuir al fortalecimiento del Estado y de su defensa, hayan profundizado la fragilidad estatal y de sus Fuerzas Armadas, las cuales fueron desdibujándose gracias a los cambios constitucionales que las privaron de su misión natural (garantes del orden constitucional), para asignarles una nueva tarea: convertirse en garantes de los derechos ciudadanos. Sumado a esto, la institución militar fue perdiendo atribuciones, como consecuencia del personalismo presidencial de Rafael Correa, quien comenzó de forma arbitraria a tener mayor injerencia en la política de defensa, algo que lógicamente debilitó a las FF.AA. ecuatorianas so pretexto de lo que podría ser un mayor control civil sobre ellas.

La transformación de las Fuerzas Armadas en America Latina ante el Crimen Organizado, se constituye así en un libro de lectura obligada para reabrir un debate ríspido peronecesario sobre una institución que tiende a ser observada de manera recelosa. Con traba-jos detallados, informados y actuales, el nuevo libro de Carolina Sampó y Sonia Alda Mejías no solo es un aporte fundamental para comprender y entender la amenaza del crimen organizado para los países latinoamericanos. Es también un insumo para evaluar qué se hizo mal para que esta problemática se siga consolidando en la región. En este sentido, La transformación de las Fuerzas Armadas en America Latina ante el Crimen Organizado deja dos interrogantes para continuar debatiendo: para qué queremos Fuerzas Armadas? Y si su involucramiento en la lucha contra la delincuencia organizada transnacional sirve realmente para disuadirla?.

Ludmila Quirós

Miembro del Centro de Estudios sobre Crimen Organizado Transnacional (CeCOT) del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata.