1. El nuevo escenario internacional del siglo XXI. Post globalización y posmodernismo

Para realizar aportes útiles que conlleven a la formulación de una política exterior, es condición previa y necesaria analizar las condiciones y determinantes del escenario internacional contemporáneo, la dinámica misma de la sociedad internacional y sus impactos en las variables que hacen a la dimensión política y social de cada Estado.

La teoría política, el feminismo y el discurso posmoderno atraviesan las nuevas demandas políticas y sociales, y esto se traslada a los temas de agenda en las políticas públicas y los liderazgos sociales y políticos. El conflicto como base del ejercicio democrático, el desacuerdo, el poder y la inclusión de aquellos que no son parte constituyen la base de los reclamos sociales y políticos del siglo XXI.

La eficacia de la democracia operacional o efectiva (^{Pasquino, 2011}) del debate posmoderno se pone sobre el tapete en la medida que garantice determinadas condiciones socioeconómicas, desigualdades contenidas y fecundas, el desarrollo estabilizador de la sociedad, el producto nacional bruto y la contabilidad de la riqueza en relación con la democracia gobernante. Tampoco pueden descuidarse la consolidación del régimen de vida democrático, la estabilidad y cultura política de la comunidad, las conductas de las elites, las capacidades de asociación y cohesión social, las lógicas mayoritarias y consensuales que se acuerdan en éstas, la estabilidad y flexibilidad del sistema, y, en definitiva, la posibilidad de establecer un modelo consensual que brinde lógica a la democracia.

El actual escenario internacional genera, a todo analista politólogo o sociólogo, gran desazón e insatisfacción general –no solo en tiempos de pandemia y crisis económica mundial. De modo estructural, son tiempos en que los países pobres y aquellos en vías de desarrollo no están en condiciones de aceptar tantos golpes derivados del nuevo desorden global. El desorden está instalado en las relaciones internacionales y es un multiplicador de caos, de injusticia y de hambruna mundial. Las potencias y países ricos del planeta –que representan el 85 % del producto bruto global– no parecen estar preocupados por este quiebre multilateral que sufrió la cooperación internacional, en favor de este desorden de facto.

2. Érase una vez el siglo XX…

Sabemos que la Segunda post Guerra Mundial significó el primer cambio profundo del orden mundial contemporáneo. La desaparición del fascismo como modelo de desarrollo y autoritario fue perverso en la organización del Estado, su desarrollo económico y social moderno. Los Estados y sociedades derivaron en nuevos modelos para ese cambio, algunos considerados exclusivos en la guerra fría: un modelo de Estado autonominado liberal pero intervencionista y un modelo estalinista o de capitalismo de Estado.

Este mundo de ideas y fuerzas de carácter bipolar se basó en el equilibrio de poderes. Y esto fue así desde el mismo nacimiento de los Estados, desde la generación de las teorías del Estado y las teorías del Poder.

Las dos potencias del bipolarismo de la segunda postguerra son también dos modelos diferentes de organización económica y política para la solución de los conflictos sociales. Estados Unidos ejerció y actuó como líder del mundo libre occidental –con Europa de aliado– y la Unión Soviética comandó el mundo socialista, comunista y totalitario, con los países de Europa oriental, dominando a varios países desde la planificación estratégica central y universal. Se sumaron a estos modelos las colonias europeas en Africa y Asia. En América Latina, los países buscaron alianzas con los Estados Unidos, o amparo, y el modelo de mundo libre. En este nuevo orden geoestratégico Estados Unidos se convierte en un país-continente hegemónico y, de a poco, la mayor potencia que concentra más de la mitad de la producción industrial del mundo, se expande con espíritu de destino manifiesto, y genera una industria logística, militar y económica desarrollista, de carácter imperialista y tecnológico ilimitado.

Desde esta lógica de poder, los Estados Unidos ensanchan su expansión y se les permite asimilarse como aliados de este modelo capitalista a viejas glorias imperiales: Inglaterra, Francia, Alemania, Italia, Austria y el resto de la Europa que fuera subsumida en la guerra. América Latina juega, en general, la figura de acompañante de la surgida potencia unipolar que va ganado la carrera al comunismo.

Más allá de las fuertes expresiones del siglo XX contra el panamericanismo y los diversos intentos de autonomismo y hasta aislacionismo confundido a veces con neutralidad, en América, Estados Unidos encuentra como aliado estratégico a Brasil, con sus vaivenes de autonomía política y social.

América Latina en el siglo XX inicia su estado consciente de continente independiente y con capacidad de desarrollo autónomo. En varios momentos, sus líderes levantaron banderas nacionalistas y autonómicas, tal como lo hicieron Getulio Vargas o Juan Domingo Perón, desarrollismos nacionalistas que realizan su aporte propio al esquema de América Latina ansioso de presencia en el pasado siglo. Latinoamérica goza en ese momento de suficiente ímpetu de autonomismo característico del siglo XX con un alto grado de conciencia, que junto a otros conceptos desarrollistas del Uruguay, Chile y Colombia serán relevantes en la historia del continente y de su futuro (^{Sorj, Martuccelli, 2008}).

La política de contención aplicada en la guerra fría fue diseñada y formulada por el diplomático y destacado politólogo, George Kennan[¹ ]. Se propuso un modo de negociación de contención, desgaste y réplicas puntuales que aplicó los Estados Unidos a la Unión Soviética y satélites comunistas. Ello marcará la guerra fría y resultará ser un acierto en el diseño de la política exterior norteamericana, pues colabora con el posicionamiento de Estados Unidos. Esta política de contención fue un único y excepcional ejemplo de aplicación y ejecución de lineamientos de política exterior, producto de un correcto diagnóstico y óptimo diseño intelectual.

En las Relaciones Internacionales, el pasado siglo ligó fuertemente lo político a lo económico cuando avanzó el keynesianismo de la postguerra aplicado por Estados Unidos, con los países aliados y organismos económico-financieros. Sin lugar a dudas, se puede considerar como un elemento fundamental para las economías de los Estados que se desarrollaron en la segunda mitad del Siglo XX. Los Estados pasarían a ser los generadores de las economías industrializadas y piezas clave serían la economía, la bolsa, las finanzas y la nueva escala mundial de la industria y el comercio internacional. Recién en la década de 1970 emerge una crisis por parte del modelo keynessiano, desarrollista, benefactor e intervencionista. Sin embargo, reapareció con crudeza la tendencia liberal conservadora, durante la década de 1980. Las economías intervencionistas y liberales estarían basadas en el estudio directo de las características del mercado y del rol de los Estados, y ello sería aplicado a los medios de producción y a la acelerada aparición de la tecnología aplicada al crecimiento y al comercio internacional. La oferta y demanda en el mundo occidental principalmente, combinadas con la innovación tecnológica, desarrollarían en la economía y el comercio nuevos conceptos: calidad, crecimiento, productividad del trabajo, finanzas, inversiones, reglas regionales e internacionales.

En ese mundo unipolar, Estados Unidos logró posicionarse por economía, fuerza militar y estrategia, y también logró proveer a la lenta extinción del comunismo, que finalmente caería por sus propias contradicciones e ineficiencias. En ese mundo unipolar existió también un gigantesco abismo y desequilibrio entre la economía de Estados Unidos y el resto de los países y regiones del mundo. El industrialismo estatal estadounidense –la máquina industrial de guerra– y los avances tecnológicos surgidos de las carreras armamentistas, hasta los años setenta y ochenta, visualizaban a una potencia muy superior a lo previsto en todo lo que producción y comercio significara. Y también en el orden energético, tecnológico y militar.

Estados Unidos se convertiría en el primer proveedor para el consumo prácticamente mundial, capaz de financiar el desarrollo tecnológico y expandir bienes de consumo durable, nunca olvidando que el mecanismo utilizado estuvo directamente apuntalado por un enorme aparato de defensa militar. En los años de la guerra fría, la amenaza la representaría el comunismo patrocinado por la Unión Soviética. Los norteamericanos justificaron el mantenimiento de un gran aparato militar y la necesidad de acelerar la tecnología militar con propósitos persuasivos, que exigían grandes inversiones para producir innovaciones. Se generó así un complejo militar-industrial que permitió el crecimiento acelerado de las grandes corporaciones y la expansión de los bienes de consumo, consecuencia de la rivalidad entre los Estados nacionales que lideraban los dos bloques enfrentados en la guerra fría y de una manera de orientar la producción mediante el gasto del Estado.

Terminado el siglo, caído el comunismo y la cortina en 1989, las aspiraciones expansionistas de Estados Unidos y el mundo capitalista acompañado de un espíritu de cooperación internacional y los sistemas de ayuda financiera internacional, no alcanzarían para el desarrollo de los demás países esperanzados en este progreso indefinido. La globalización sería una ilusión y un mensaje utópico que chocó con los intereses capitalistas y del individualismo financiero mundial.

Ello fue acompañado por un orden institucional nacido en 1945, impulsado por las potencias vencedoras; el esquema de organismos económicos internacionales diseñado en la Conferencia de Bretton Woods, New Hampshire. John Maynard Keynes había formulado para esta ocasión un esquema de ideas base que generaran estabilidad económica a los Estados de postguerra, que hasta entonces solo se habían apoyado en la ayuda directa del Plan Marshall. De esta manera, se crearían el Fondo Monetario Internacional (FMI) –base para el establecimiento de un Nuevo Sistema Monetario Internacional– y el Banco Mundial, destinado a la estabilidad, reconstrucción y fomento de las economías. Ello se completaría con los acuerdos comerciales que permitirían estabilizar balanzas de los países saneados, a través del General Agreementon Tariffs and Trade (GATT) y su sucesora, la Organización Mundial del Comercio (OMC), organismo económico que aún se debate en rondas con el objeto de avanzar en la liberalización del comercio internacional y el mejoramiento ético de las reglas de juego en este competitivo campo mundial.

En otro orden, el FMI –constituido por los bancos de los Estados– benefició a éstos con préstamos standby, supervisando el cumplimiento de los acuerdos y asegurando que los países mantuvieran políticas económicas con su sistema. Todos los países estarían sujetos a la disciplina fiscal y financiera del FMI. En los años ochenta, el FMI indiscutiblemente asumió un nuevo papel por auspiciar políticas neoliberales como respuesta directa a la crisis de la deuda externa y al estancamiento económico general que afectó prácticamente a todo el mundo, salvo algunos países de Asia. Los modelos económicos exclusivos de la postguerra llamados intervencionistas y keynessianos ingresaron en crisis en razón de las políticas liberales que impulsaron el Fondo y los organismos por exigencia de sociedades y gobiernos de países tenedores de deuda. El Banco Mundial o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) buscó inmediatamente desarrollar estrategias de liberación de mercados mundiales al igual que el FMI, claramente dominado por Estados Unidos hasta entrados los años setenta, y fue a partir de esa década que se incorporaron, parcialmente y en promociones desiguales, al control de estos organismos, los países industrializados.

Como puede verse, el pasado siglo XX encontró a los países de postguerra y en desarrollo en un esfuerzo por generar un sistema multilateral que garantizara orden y paz mundial, y esbozó un importante aparato burocrático que sirviera para la contención de conflictos en cada rincón del planeta. La base fue la cooperación multilateral. Superado por sus propias incapacidades y las fuerzas estratégicas y económicas de las grandes potencias, el sistema de Naciones Unidas fue jaqueado en su propia supervivencia. El sistema internacional de ayuda financiera fracasó con sus rígidas recetas en diversos Estados y sucumbió junto a grandes crisis financieras mundiales.

Hemos visto que la ortodoxia de recetas del FMI aplicadas en los ochenta y noventa fueron seriamente cuestionadas y desprestigiadas por sus resultados. La OMC nada pudo modificar en el mundo de las batallas comerciales, dumping y subsidios, convirtiéndose no solo en un generador de paneles mediadores, sino en otro tribunal internacional más de conflictos sin capacidad de generar soluciones globales; y esa misma suerte podría correr el Banco Mundial si el mundo no vuelve a plantarse reglas de juego justas en lo que ayuda financiera internacional hace.

La supuesta globalización positiva marca el fin del pasado siglo, con la desesperanza de países en desarrollo y países pobres, que jamás alcanzaron el progreso de la paz norteamericana.

3. Amanece el siglo XXI…

El siglo XXI se presenta con un sistema multilateral debilitado, frágil y endeble, desconfiado profundamente de la globalización. La necesidad de restaurar un sistema de cooperación internacional es el signo de esta nueva era y el equilibrio de poder está reinstaurado.

Enormes procesos presupuestarios, técnicos y burocráticos abarrotaron los organismos, a lo que se sumó la multiplicación y validación de las ONGs. Las acciones unilaterales de los Estados, iniciativas regionales, acciones de diplomacia directa y de cumbre entre diversos Estados –agrupados a veces por categorías y otras por temáticas comunes– conformaron un conjunto que conllevó a desconfiar de la utilidad de los organismos internacionales.

La aparición repentina de la realpolitik[² ] del nuevo orden en un mundo dinámico conflictivo superó la inmovilidad y los resultados estériles de organismos, considerados como organismos utópicos en muchos casos. El presente siglo estará gobernado por Estados fuertes. Se inaugura un nuevo unipolarismo y una gobernanza desarrollada por diplomacia directa y de cumbres, como las que se dieron en Yalta[³ ] y Postdam[⁴ ] luego de la Segunda Guerra Mundial. Las decisiones más importantes son las que adoptarán el grupo de poderosos países denominado G7[⁵ ]. Nuevos factores de poder que se generan para controlar y dar fórmulas superadoras a los organismos. Son los famosos grupos G: G5, G7, G11, G15, G20. De allí surgirán las pautas y lineamientos del presente ordenamiento global, lejano a un orden mundial.

Sin embargo, los organismos internacionales no se disuelven, más allá de perder credibilidad. Lejos de ello, se mantienen firmes en el escenario internacional, como legítima reserva del principio de la cooperación internacional. En el Sistema de Naciones Unidas, sus propios desafíos y crisis la obligan a desarrollar objetivos sustentables en el Desarrollo, llamados ODS, y una agenda 2030 de 17 objetivos de desarrollo sustentable, que contemple el desarrollo en programas ciertos, busque trabajar en las injusticias económicas y sociales, y conforme programas para combatir la hambruna mundial. Naciones Unidas también aún deberá actuar en los casos de urgencias y emergencias que requieran la intervención de las fuerzas humanitarias de paz y en relación con otras acciones que hacen a la función de la organización mundial de la salud, los programas para la prevención y atención de catástrofes, el flagelo y las epidemias. Será aún el sistema de la ONU el que deba sostener y alimentar la agenda de Seguridad Internacional y desarme nuclear, en manos de la Organización Internacional de Energía Atómica y la Asamblea de desarme.

Un capítulo aparte lo merece la institucionalidad de la ONU, en la medida que tiene un propio valor histórico, jurídico y político internacional que debió ser fortalecido para una mayor eficacia en el cumplimiento de sus objetivos. La fuerza del Consejo de Seguridad y la Secretaría General construyeron las herramientas apropiadas a este efecto. El Consejo Económico y Social colaboró con las tareas que desarrollaron los Organismos Internacionales económicos y financieros que derivaron de las tareas permanentes del Consejo y sus resoluciones, sus reuniones y conferencias. Desde 1947 y hasta la actualidad, sus Fuerzas de Paz, interventoras en conflictos, pasaron de centenares de cascos azules a miles –se calculan 90.000 actualmente. Pudieron en su inicio pacificar parcial o casi totalmente crisis en Grecia, Israel-Egipto, Corea del Norte-Corea del Sur y el Canal de Suez. Luego avanzaron en el Medio Oriente, Líbano, Chipre, Mozambique, Somalía, Bosnia y Angola, durante sus guerras civiles hasta 2002. Sin embargo, mostraron dificultades y fracasos, como lo señala la misma página oficial de las fuerzas de la ONU en casos muy complejos con manejos inapropiados, como en el caso de Ruanda en 1994 y Haití en 2007.

En general puede aseverarse qué si no existieran los cascos azules; muchas de estas crisis pudieran haberse expandido en peores o más amplias guerras que hoy completarían el que llamamos cuadro de “guerras permanentes “que el mundo vive hasta el día de hoy.

El multilateralismo del siglo XX, que asomó desde la descolonización y el crecimiento industrial y tecnológico desarrollado por los países industrializados en ese centenio, permitió institucionalizar más problemáticas del mundo existente y del mundo pobre. Y por ello se fue conformando un sistema de multilateralismo y cooperación internacional que dio a paso a la conformación y accionar de los organismos internacionales, que por sus resultados son visualizados como valiosos, aunque contrariadamente en otras oportunidades se los vea como innecesarios, al menos en su dimensión de costos y burocracias.

En lo que hace a la salud mundial, la OMS generó el Fondo Global de Salud y la concientización de la problemática de la salud pública. Sin embargo, la OMS actualmente está en jaque. Muestra una conducción mundial débil ante las graves circunstancias y pandemia mundial. La OMS es un organismo que debe ocuparse de un sistema de información, de regulación y de rápida acción ante las epidemias y pandemias que afligen a la humanidad, en especial a su tercio más pobre y sin esperanzas. Podemos pensar cuánto peor estaría sufriendo la humanidad ante estos graves problemas globales de salud si la OMS no tuviera existencia y presupuesto. Aunque en la actualidad, debería ser el organismo primario y eficiente de mayor presupuesto y prestigio, no lo es. La burocracia e ineficiencia lo desdibujan Además estár sospechado por activo en negocios y comercio con los laboratorios mundiales. Su comercialización oligopólica ocupa la agenda de salud mundial. Será difícil pensar hacia el futuro con una OMS que se maneje con esta estructura y accionar sin objetivos ni tareas exitosas.

La FAO[⁶ ], que incluye y comparte su agenda con el FIDA[⁷ ] y con el Programa Mundial de Alimentos (PMA), constituyen programas de estudio ciertos, atendiendo a la agricultura y la seguridad alimentaria, temática primaria en la nueva agenda global. Además de distribuir alimentos para proyectos de desarrollo, refugiados de larga duración y personas desplazadas; y proporcionar comida de emergencia en casos de emergencias y desastres naturales, la FAO soporta las presiones de organismos, fundaciones y acuerdos comerciales que solo priorizan la escasez de alimentos como un gran negocio. Los trabajos y dedicación de los agentes de la FAO y sus representaciones diplomáticas son útiles y proactivos, eficientes en sus programas.

También el ACNUR (Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados), dedicado con nunca suficientes recursos a los refugiados, afronta una intensa agenda de contención, sostenimiento, alimentación y emergencias de miles de personas que la humanidad destierra y empuja a migrar por problemas económicos, laborales, sociales, de salud y obviamente de guerras. Todo ello con bajos presupuestos y una necesidad de mayor concientización.

Por último, destacamos la OIEA[⁸ ], abocada al problema de la energía en el planeta, el desarme y asuntos nucleares, que merece un espacio de reconocimiento pasado y presente. El organismo es proactivo y es el guardián activo de la seguridad y la paz mundial, ejecutivo de una nueva Conferencia mundial en la materia que nos debemos globalmente.

Estos son los organismos vitales en la actualidad, los que cubren nuestra agenda global urgente: seguridad internacional, medio ambiente y cambio climático, seguridad alimentaria, refugiados y migraciones, y hambruna mundial. Los demás debieran revisarse en sus costos y utilidades. Así lo ve la comunidad mundial y el practicismo debe aplicarse en esta cuestión global contemporánea.

El sistema multilateral y la cooperación por organismo no escapan aún de la desilusión y el fracaso. El mundo deja atrás el bipolarismo del siglo XX al no existir el enfrentamiento de dos potencias rivales en modo amenaza de guerra total. Sólo Estados Unidos es el referente del nuevo equilibrio de poder, que ya no asiste a la reconstrucción del sistema de cooperación internacional más justo. China compite de manera fuerte y provocadora desde un punto de vista comercial y compromete a Estados Unidos y al comercio mundial, uunque la batalla no es solo comercial sino profundamente política. China detenta graves límites propios del régimen político socialista centralizado y de partido único, que posterga libertades y derechos humanos primarios. Rusia renace como país y se expande en su influencia territorial y económica, resurgiendo de a poco de las cenizas que dejó el comunismo.

Pero solo Estados Unidos posee la concentración de poder estratégico, militar y logístico con llegada y contención en todo el planeta, además de los recursos materiales, económicos y tecnológicos para mantener este poder unipolar centralizado. Es un mundo que asiste a una guerra permanente abierta –no bipolar– y tecnológica. La estética de la guerra es diferente a la de otras épocas; no hay uniformes ni banderas, y los drones reemplazan gigantescas ecuaciones militares. En silencio, arteramente.

Además, la televisión y medios digitales dominan parcialmente la tecnología de punta para llegar a mostrar amenazas de guerras, bombardeos y guerras. Nos vamos enterando por medio de las amenazas norcoreanas o de las peligrosas actitudes de Irán. Leemos sobre el equilibrio en Medio Oriente que pende de frágiles alianzas. Los desastres producidos por las migraciones y los refugiados superan a la misma Unión Europea. Y el ACNUR también se ve superado en varios niveles en la cuestión migratoria y de refugios.

El panorama europeo es de ebullición: Europa convive con la xenofobia, los nacionalismos y los separatismos crecientes. Y aún está sin rumbo en su estabilidad económico comercial, sobre todo, a partir de la dura salida de Gran Bretaña por el Brexit en 2020. Como la historia indica, los británicos no tendrán seguramente problemas en afrontar su nueva instancia de alianzas con sus socios históricos de su propio mercado, sumando a los Estados Unidos, como paraguas protector principal de esta política. Ni tampoco serían graves las dificultades de ordenamiento interno y externo con Irlanda o Escocia.

A esta contextualización se suma la debilidad de la OTAN y la distribución de fuerzas a nuevos objetivos en Oriente, Medio Oriente y otros países y mercados, que acompañan este nuevo equilibrio del poder. La debilidad de los organismos internacionales para imponer medidas correctoras o establecer un orden, especialmente entre los poderosos, ha sido también responsable de ello. Ni el G20 ni el G7, constituido en 1975, ni la OCDE, foros y organismos creados para combatir políticas nacionales aplicadas al comercio mundial y el proteccionismo, demuestran ser exactamente soluciones concretas para el nuevo orden requerido.

Estados Unidos acentúa su desprecio por las políticas propuestas orgánicamente por organismos internacionales, incluídos los comerciales, como los de la OMC. Tampoco acepta la existencia misma de un ente ordenador institucional y menos regulador, como éste. Luego de la Reunión de OMC de Buenos Aires en 2017 y la Cumbre del G20 en 2018, el Presidente de Estados Unidos, Donald Trump, agrega en particular formatos de conducción de política exterior anti-cumbre y anti-organismos, anuncios bilaterales de proteccionismo dirigidos primariamente a China, pero como señalamiento general al sistema internacional.

Henry Kissinger, décadas antes, ya había reclamado estas conductas de manera histórica; sobre todo, cuando señalaba que para la consideración de todo nuevo orden debe pensarse primero como base para reforzar los intereses nacionales norteamericanos; haciendo explícita su tesis sobre la política realista e imperial: “Tanto las disputas como las amenazas de tendrían que ser evaluadas casi exclusivamente pensando en el equilibrio del poder” (1994).

Las contradicciones internas y las políticas de planificación partidarias estatales en el gigante chino permanecen intactas y no admiten las rebeliones de Hong Kong ni territorios vecinos que quieran revelarse a esa planificación comunista, que aún existe, a pesar de los cambios culturales neocapitalistas que han acontecido y son tan difundidos. Para creer en tales modelos comunistas devenidos capitalistas y abrazar alianzas más fuertes y creíbles, es necesario estudiar otras alternativas de países aliados con mejor construcción de regímenes políticos y relacionamiento externo que sean de interés a nuestro crecimiento comercial, sin importar las ecuaciones políticas, por ejemplo, Vietnam.

Los Estados Unidos vuelven a defender su proteccionismo primario a efectos de reconfirmar su poder unipolar en base a la defensa de sus intereses nacionales, haciendo prescindibles acuerdos con su viejo aliado europeo, al que confrontan coyunturalmente con la expansión de las economías de China y Oriente. Estados Unidos conduce de modo unipolar, con estrategias clásicas de amenazas y marcando diferencias en su relación con el mundo de Oriente y Medio Oriente.

El mundo pasa a estar envuelto en el siglo XXI en una guerra comercial, preeminentemente política, impuesta por Estados Unidos y China. Todo ello, sumado a la desestabilización de los demás Estados cuyos mercados son afectados tanto en Europa como el mismo Sudeste Asiático. La dimensión política y social de Estados Unidos marca su derrotero en pandemias, políticas internas y externas, y afecta a todos los Estados y organismos que pretendan confrontar este unipolarismo.

4. América Latina, la integración regional y las políticas exteriores

América Latina es un continente joven, conquistado y colonizado bajo una institucionalidad y normativas europeas provenientes de norte a norte, sajones en el caso norteamericano, y de pautas latinas y cristianas para el centro y sur del continente. Los ciudadanos de esta América Latina absorbieron esquemas institucionales para la construcción de sus Estados, la búsqueda de sus normativas de convivencia y cohesión social, la frágil administración de sus riquezas y el asentamiento de sus regímenes políticos, clases dominantes y demás estadios ciudadanos. Decidieron independizarse del continente europeo y lanzarse a la independencia y crecer como Estados independientes.

El distinguido politólogo ^{Marcelo Cavarozzi} en su libro La construcción política de las sociedades latinoamericanas y su talón de Aquiles: el régimen político (2014) nos señala el importante desafío que debieron enfrentar las elites de América Latina:

Dirigieron el proceso de plena integración al mercado mundial, debieron también promover la construcción de Estado, es decir la creación de mecanismos burocrático, jurídicos, hacendarios, militares y de reproducción cultural que les permitieran ejercer un cierto control, más o menos efectivo, sobre la población y territorio.

Es de imaginar, como nos clarifica Cavarozzi, que América Latina fue prácticamente diseñada a partir de la traslación de un modelo de matriz Estado-céntrica con funcionamiento desarrollista y, a veces, industrializador. El continente afronta hasta la fecha la tarea de asentarse institucionalmente, definir los roles de sus Estados, dirimir sus conflictividades de historia, regímenes políticos y estatus de cohesión social, lo que claramente aún le pesa.

Este presente encuentra a algunos países de América Latina como víctimas de problemas institucionales muy serios. Muchos de ellos son históricos y estructurales, como las rebeliones sucedidas en 2019 y 2020 en Chile. Estas son manifestaciones explosivas esperadas y heredadas de antiguas estructuras sociales pactadas tres generaciones atrás, como el caso de continuas protestas en estos años en Ecuador, que no puede aún sostener fronteras y autonomía propia, ni en lo institucional ni en lo financiero/monetario, mostrándose frágil en el paisaje continental. O como el caso de Colombia, que a fines de 2019 y 2020 sufre manifestaciones y protestas contra el Gobierno, en atención a las insatisfacciones económicas y sociales de regímenes que aparecen como no representativos ni comprensivos en las problemáticas reclamadas. Más claro aún fue el golpe de estado en Bolivia a fin de 2019, que ha mostrado a las claras la conjunción perfecta del vínculo entre la política interna partidaria e institucional y la política exterior y comercial, pendiente del enfrentamiento por las reservas de litio.

No son conflagraciones alineadas por un imperio externo. Están en una misma línea temporal y responden a su peculiar diseño interno y política exterior, o bien a la falta de un diseño internacional. Todo un desafío al momento de diseñarse una política exterior en el ámbito regional.

La integración regional es un mandato histórico y un objetivo permanente que aparece en medio de la ardua tarea que resulta generar en América Latina sus necesidades de crecimiento. Al respecto la estudiosa del Mercosur, ^{Mariana Botto (2015)} lo analiza de manera comparada y ratifica esta peculiaridad de América Latina con su continua vocación integradora –que lo coloca como el continente con más cantidad de proyectos de integración diseñados y muchos de ellos consolidados– ejemplificado en el mismo Mercosur.

Los fracasos en la institucionalidad de América Latina deben ser alarmas permanentes en los analistas internacionales y politólogos. La OEA, convertida en dependencia de Washington, gusta a algunas visiones conservadoras y ofende a la mayoría de líderes y pensadores de América Latina. Los fracasos o tardías políticas de OEA en este siglo son graves. En el caso del golpe de Estado a Bolivia de 2019, quedó develado este espíritu no consensuado sobre intervencionismo y golpes de Estado más o menos aceptados. La OEA, como consenso organizacional con Washington, pudo al principio y por espíritu regional fomentar la generación de organismos regionales para favorecer a los países de la región. Es el contexto y lectura de informes del SELA o la CEPAL con recomendaciones y estudios, investigaciones económicas (nunca exitosas) que ofrecieron y ofrecen a los distintos gobiernos regionales. Asimismo, desde la OEA se impulsaron muchos de los organismos de integración de la región, como el Pacto Andino, el Acuerdo de libre Comercio NAFTA, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Aladi), el Mercado Común del Sur de América (MERCOSUR), la Comunidad Sudamericana de Naciones (UNASUR) y la Alianza del Pacífico y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

Si bien UNASUR aparece inactiva, este particular organismo contempló la cúspide más alta en la búsqueda de una Comunidad Sudamericana de Naciones, intentando integrar proyectos físicos y de infraestructura, energía, minería, asuntos de defensa y los foros civiles de las sociedades de la región. La falta de coordinación de políticas económicas nacionales y los protagonismos no colaboraron en la mayor proyección del organismo, creado con objetivos certeros, finalmente no conducidos a objetivos concretos.

Deben destacarse en el funcionamiento regional, el Mercosur y la Aladi. En ellos se concentra el mayor porcentaje de la agenda comercial y de integración del Mercosur, así como la confección y gerenciamiento de los acuerdos de complementación económica (ACE), acuerdos comerciales regionales y propuestas de convenios sectoriales. El MERCOSUR, generado desde las Cancillerías de Argentina y Brasil, y sus verdaderos formuladores intelectuales, se mantiene con éxito y se institucionalizó mostrando que las voluntades políticas de sus cuatro países fundadores han sido la clave de su permanencia y buen funcionamiento aduanero, canalización comercial y foro de acuerdos institucionales intra-miembros. Logró la atención y comercio de Chile y Bolivia, como logró ser el organismo lógico para avanzar en la expansión de la subregión en convenios con la Unión Europea y el EFTA –Comunidad de países no miembros de la Unión Europea, que son Islandia, Liechestein, Noruega y Suiza–, y el programa de relacionamiento externo. La subsistencia, la ecuación estratégica y principal alianza de Argentina con Brasil, como la causa de Malvinas y las necesidades comerciales del país, refuerzan al Mercosur como punto de salida y retorno en toda la política exterior.

La dimensión política y social de América Latina se profundiza cuando hablamos de la tercera ola democrática que renueva el debate acerca de cómo se organizan nuestras sociedades para responder a un contexto internacional fuertemente global y altamente competitivo en el continente con mayor nivel de exclusión del mundo. En esta región los populismos se caracterizan por un fuerte liderazgo que propone fundamentalmente un cambio en las relaciones de poder en la sociedad y plantea una reinstalación de la primacía de lo político por sobre lo económico, un rol más comprometido del Estado en el desarrollo, no sólo de políticas públicas sino una mayor regulación de los mercados donde se establezca otra dinámica entre las relaciones de fuerza y de poder. En este proceso, por el que atravesaron la mayoría de los países de la región después de la crisis de 2001, es donde se puede vislumbrar un cambio de paradigma que se contrapone fuertemente en los ochenta y noventa, y que intenta integrar al debate democrático a nuevos actores políticos, colectivos que puedan ser incluidos en la discusión por la distribución del poder y de la riqueza.

^{Laclau (2005)}, centrándose en la articulación entre las instituciones democráticas y la movilización de masas, reflexiona sobre el populismo desde la lógica de articulación de las demandas sociales de una parte del pueblo (plebs) que erige su demanda como la de la comunidad política toda (populus), desde un sentido positivo, despegándolo de una ideología demagógica o nacional –popular y autoritaria asociada a los populismos étnicos europeos.[⁹ ] En ese contexto, las dificultades eran muchas en la relación inclusión-capitalismo global, y muy difícil de modificar algo en esta relación cuando básicamente se habla de lo poco que la política tiene para ofrecer o para cambiar la realidad.

Los pueblos latinoamericanos han reaccionado en forma homogénea en casi todos los países del continente en la búsqueda de un cambio profundo. En aquellos países donde había un sistema político que funcionaba, con partidos políticos de peso, la mayoría de la sociedad optó por nuevas fórmulas políticas de izquierda, caso de Brasil con Lula y de Uruguay con el Frente Amplio de Tabaré Vázquez. Piénsese que el único modelo de izquierda real vivido en el Uruguay moderno contemporáneo lo acaparó la Presidencia de José Pepe Mujica, y Tabaré Vázquez lo sucedió en un mismo esquema político partidario. No obstante ello, las tradiciones democráticas del Uruguay han sido distintivas y más fuertes, y permitieron a Tavaré evadir el populismo y gravar su gestión como progresista con sesgos conservadores.

Estos líderes formarían parte de uno de los tipos de proyectos de base populistas que se iniciaron en la región. En los países con tradición de partidos políticos con legitimidad y consenso en la opinión pública, la mayoría adhirió a nuevos proyectos, al avance de fuerzas progresistas que se diferenciaban de aquellos más conservadores propuestos por la derecha. La otra vía de la izquierda se dio en aquellos países donde se produjeron cambios críticos donde no sólo cayo un sistema económico, sino que esta caída también arraso con el sistema de partidos y a las elites gobernantes. Así surgieron actores emergentes y líderes que básicamente buscaron reconstruir el Estado y los lazos entre el Estado y la sociedad. Es el caso de Venezuela, Ecuador y Bolivia y, en parte, el gobierno de Lugo en Paraguay y un poco más moderado en Argentina, donde el peronismo nacionalista siempre ha compensado los gobiernos autonominados como populistas progresistas.

La izquierda en la América Latina de los años 2000 evidenciaba dos modelos en la región: el de Hugo Chávez, populista, antiliberal, estatista y antinorteamericano; y el de Ricardo Lagos, moderado y favorable al libre mercado, al fortalecimiento de la democracia liberal y a la integración con el mundo desarrollado. Se daba, entonces, por un lado, una izquierda socialdemócrata y previsible, como la chilena y la de algunos otros países; y, por otro, la más mestiza, indígena y populista, como la de Ecuador, Venezuela y Bolivia, mientras que a la Argentina de Kirchner la ubicaban en punto intermedio[¹⁰ ].

Justamente, le debemos a ^{Marcelo Cavarozzi (2014)} el análisis de estos tiempos y fenómenos en términos sociológicos. Durante el último cuarto de siglo XX, se produjeron cambios significativos en las sociedades de América Latina. Estos cambios estuvieron fundamentalmente vinculados a la desarticulación del modelo prevaleciente hasta la década de 1970 y, por ende, fueron de índole destructiva. Al principio pudo no percibirse la destrucción, por el optimismo surgido de diagnósticos contemporáneos. Pero avanzando en los ochenta y los noventa, éstas fueron concebidas por sus protagonistas y sus etapas fundacionales de democracias más estables, y luego de economías de mercado libradas del artificio del Estado. Esta ilusión de una “primavera democrática” y de un “paraíso de mercado” se disipó luego, tarde o temprano. La ilusión democrática sucumbió con las hiperinflaciones que entre 1985 y 1990 azotaron a Bolivia, Argentina, Brasil y Perú, y un poco menos a México, Uruguay y Venezuela. El paraíso del mercado probó ser así un espejismo que resultó opacado por el efecto tequila de 1994-95 y fue definitivamente borrado por la crisis mundial desatada a partir de 1997-98.

Entre 1999 y 2004 se produjo una serie de quiebres democráticos y políticos que fueron más allá de la alternancia de partidos en los gobiernos de América Latina que habían ocurrido y sucedido en los años ochenta. Muchos países agotaron sus sistemas de partidos políticos (Venezuela, Perú, Colombia). La Argentina terminó su bipartidismo. Pero emergieron liderazgos en otros países, como el de Lula en Brasil y Evo Morales en Bolivia, que fueron representantes de las clases más postergadas en ese momento. Evo y Lula, líderes populistas, se presentaron como la encarnación del pueblo, enfrentando las oligarquías y los poderes imperiales y especialmente a los Estados Unidos. Estos líderes rechazaron todo formulismo neoliberal y también rechazaron todo tipo de esquema democrático clásico de partidos. No extinguieron la democracia electoral, pero la subordinaron a los liderazgos cesaristas (^{Cavarozzi, 2014}).

América Latina, en este contexto, decididamente no fue foco de atención de una política por parte de los Estados Unidos. Este país envió algunas señales positivas a su aliado estratégico Brasil, advirtiéndole sobre la necesidad de no involucrarse en los que considera conflictos de su jurisdicción: Venezuela, Cuba y Nicaragua. Y reparos para Bolivia, afectada en 2019 por un golpe de estado bañado de problemáticas internas electorales y políticas económicas que batallaron por conservar sus intereses en la industria del litio. Argentina, Chile o Uruguay dejaron, desde varios años atrás, de estar en el centro estratégico de análisis, pudiendo o no ser aliados de este nuevo intento de orden por poder. Tenemos, como subcontinente, una gran oportunidad.

5. Cooperación internacional y solidaridad vs equilibrio de poder. La necesidad de la formulación de una política exterior nacional con atención a la agenda política y social contemporánea.

Está claro que la globalización, cuestionada por sus fracasados resultados en el progreso del crecimiento y desarrollo de los países pobres y en vías de desarrollo, se convirtió en uno de los principales problemas de análisis de las Relaciones Internacionales contemporáneas.

Pensar en un nuevo orden mundial sin pensar en cómo compensar los fracasos mencionados y desarrollar la agenda global que el mundo necesita requiere de dimensiones políticas y sociales, además de los instrumentos de formulación adecuados. Pensar en una nueva agenda global también es el mandato que tiene las Naciones Unidas. El planeta debe alentar liderazgos y regímenes democráticos que promuevan la cooperación y esta agenda inclusiva: generación de acuerdos de seguridad internacional en conferencias de desarme, promoción de tecnologías para combatir terrorismos fundamentalistas, intervención humanitaria en conflictos y nuevas guerras, impulso a la agenda 2030 de desarrollo sustentable, combate contra la hambruna mundial, atención al refugio de los millones de migrantes sin destino, y refuerzo de los programas de derechos humanos y de género en todos los niveles.

Relevante resulta la incorporación de la perspectiva de género, como tema de debate posmoderno y resultado de un largo proceso social y político. En las últimas décadas del siglo XX y particularmente en el contexto latinoamericano, el concepto de género paulatinamente fue formalmente visibilizado en los estatutos legales de diferentes países de la región. Esta institucionalización del enfoque de género ha significado la inclusión de un nuevo paradigma en lo referente a las políticas públicas.

En el marco del debate en torno al papel del Estado, en relación con la equidad de oportunidades entre mujeres y varones, cobra una gran importancia la idea de llevar adelante acciones y procesos que conlleven transformaciones y cambios en los patrones culturales, políticos y administrativos. Para ello el marco jurídico del gobierno local, provincial y nacional (carta orgánica y normativas), las declaraciones, convenciones y documentación emanadas de organismos internacionales ayudan a la visibilización de la problemática de género y a la construcción de una agenda. Las estrategias desplegadas a tal fin deben transformar roles y flexibilizar estereotipos, reestructurar las relaciones de poder, generar un nuevo modelo de desarrollo, integrar la perspectiva de género a los procesos de planificación del desarrollo de manera estructural, buscar organicidad y sustentabilidad.

El primer instrumento internacional de Derechos Humanos en ocuparse de la temática, fue la “Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer” (CEDAW), aprobada en 1979 por la Asamblea de ONU. La Constitución Argentina, luego de la reforma realizada en el año 1994, expresa en su art. 75 inciso 22 que los tratados internacionales de derechos humanos tienen jerarquía constitucional. Además, la “Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer”, la Convención de “Belém do Pará”, fue aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, el 9 de junio de 1994, ratificada por Argentina a través de la Ley 24.632 del año 1996. Este instrumento establece, en su art. 3º, el derecho de toda mujer a vivir una vida libre de violencia, tanto en el ámbito público como privado. En Argentina, la aprobación de la Ley 26.485 en abril del año 2009 “para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en todos los ámbitos donde desarrollan sus relaciones interpersonales”, significó un avance en la concepción y orientación para el abordaje integral y la lucha contra la violencia hacia las mujeres. Esta propone superar una vieja mirada asentada en el abordaje de la violencia contra las mujeres como familiar o doméstica.

En cuanto a los avances más recientes, podemos mencionar: la “Ley de paridad de género en ámbitos de representación política” (2019), la “Ley de cupo sindical”, la “Ley de protección integral a las mujeres” y la reglamentación de la licencia laboral por violencia de género. En cuanto al sector privado, las iniciativas actuales apuntan hacia el Homeoffice – Flexibilidad, Mentoreo, Extensión de licencias por maternidad, Cupo de mujeres en cargos directivos, CV ciego, Guarderías – lactarios y equidad salarial.

Una nueva agenda de política exterior no puede obviar la perspectiva de género. A nivel mundial, la presencia de las mujeres en puestos de liderazgo sigue mostrando una brecha respecto de los varones y el ámbito de la diplomacia no constituye una excepción. Pese a que en los servicios diplomáticos la presencia de mujeres con rango de Embajadoras ha crecido en los últimos años, sólo en 9[¹¹ ] países ellas ocupan más del 20% de los cargos de Embajador, entre los que no se encuentra Argentina[¹² ]. Al igual que en otros ámbitos del espacio público, la política y las Relaciones Internacionales están marcadas por la percepción de que lo masculino corresponde a lo público y, por lo tanto, al Estado, mientras el ámbito en que se desarrollan las mujeres es lo privado, invisibilizando su papel social y económico; como lo prueba la desigual presencia femenina existente en la diplomacia internacional, indicador de la persistencia de este patrón hegemónico masculino.

Si se trata de repensar a las mujeres como sujetos históricos, debemos velar por la incorporación de las mujeres en los espacios de formación de las futuras diplomáticas como el caso del ISEN en Argentina y principalmente generar una presencia activa en los altos escalafones de la alta diplomacia y en las representaciones en el exterior.

Para avanzar en el análisis de la posglobalización, es insoslayable lo escrito por el Papa Francisco en la encíclica Laudato SI (2015), cuando aborda en su mensaje la necesidad de revisar los paradigmas de la globalización, paz y seguridad. En el capítulo tercero, punto II llamado “Globalización del paradigma tecnocrático”, señala que el problema fundamental reside en

el modo en como la humanidad de hecho ha asumido la tecnología….Por ello el ser humano y las cosas han dejado de tenderse amigablemente la mano para pasar a estar enfrentados. De aquí pasa fácilmente a la idea de un crecimiento infinito o ilimitado, que ha entusiasmado tanto a economistas, financistas, tecnólogos. Supone la mentira de la disponibilidad infinita de los bienes del planeta, que lleva a estrujarlo hasta el límite y más allá del límite.

La globalización se hizo tecnocrática y deshumanizada, dice. Y advierte que estrujamos el planeta más allá de sus límites, incluidos los ciudadanos y sus Estados. Esto es un claro problema en las Relaciones Internacionales. Para corregirlo se debe trabajar en el plano del diagnóstico que hemos hecho, en el plano intelectual de la formulación de ideas insertas en la comunidad y el mundo, y en los formatos de ejecución de las ideas, para concretar beneficios directos de mejoras en la sociedad y los pueblos. Si la globalización fue utilizada por un capitalismo tecnocrático, financiero y político que no elevó las metas de mejorar a las sociedades; es hora de comprender que la agenda acuciante de nuestro siglo obliga a rediseñar las relaciones internacionales, las decisiones en las políticas exteriores y la validez de quienes deben formular estas políticas. El mundo debe verse a sí mismo, cada Estado, cada país, cada sociedad. Estamos convencidos de la necesidad de estudiar y revisar para brindar elementos para una sociedad más justa y respetuosa de las soberanías y autonomías en las relaciones.

Sobre globalización, independencia y autonomías se expiden con claridad ^{Roberto Rusell y Juan Gabriel Tokatlián (2010)} cuando señalan que: “nuestro enfoque de la autonomía que hemos denominado relacional , se define y sustenta en la acción cooperativa con los otros; considera que los problemas y desafío que presenta el orden mundial , cada vez más interconectado e interdependiente , exigen de nuestros gobiernos políticas activas responsables y comprometidas a través de una mayor equidad, participación seguridad y gobernabilidad globales”; esta es una definición de autonomía que estimamos completa, autónoma e inserta en el mundo real.

Entonces, se debe comprender que es momento de formular una política exterior, en tanto admitimos que la autonomía nacional dependerá también en gran medida de nuestras capacidades de inserción e intereses nacionales y estratégicos. La política y la diplomacia buscan el mismo objetivo: la paz mundial. Estos otros valores será plausible que aparezcan en la superficie y por encima de los individualismos que rigen en este tecnológico y tecnocrático siglo.

Las Relaciones Internacionales son naturales a la historia del hombre y los Estados. La Política exterior es la estrategia para la inserción del estado en la comunidad internacional y la defensa de sus intereses nacionales. La diplomacia es una herramienta de ejecución. Desde cada Estado se debe atender a la mejor selección y capacitación de los ejecutores de su política exterior. Cada Estado deberá indicar a su diplomacia los lineamientos, instrucciones y recomendaciones para las políticas y lineamientos que deban aplicar todos aquellos funcionarios y dirigentes que participan de la política exterior.

La formulación de la política exterior le corresponde directamente a los centros y grupos de pensamiento y elaboración, a los think-tanks: centros de estudio, foros de reflexión, academias, universidades y centros de pensamiento político, los que deben formular y diseñar la política exterior. Como sucede en el mundo contemporáneo los think tanks –grupo intelectuales de pensamiento– deben realizar esta tarea. De ellos saldrán productos para que el mandamás de cada Estado obtenga así las mejores recomendaciones y políticas objetivas e institucionales de Estado. Ello no significa que un funcionario de la vida pública, profesional de las Relaciones Internacionales o diplomático, no pueda elaborar y formular ideas de política exterior. Entendemos que es tiempo de que los académicos, investigadores y científicos dedicados a las Ciencias Sociales asuman esta responsabilidad primaria de pensar formulaciones y diseños para la política exterior conveniente a un país.

6. Dimensiones políticas y sociales para la formulación de una política exterior.

Como hemos señalado al inicio, el mejor diagnóstico situacional nos brindará múltiples ventajas para pensar en formulaciones de una política exterior, en acuerdo con los contenidos políticos y sociales que demandan los tiempos contemporáneos.

Analicemos entonces algunos hitos políticos y sociales relevantes que van a condicionar la formulación de una política exterior, a saber:

7. Reflexiones finales

La tarea de formulación de política exterior es una tarea intelectual y pragmática. La dimensión política y social condiciona la tarea. Debe considerarse el nivel de cohesión social para avanzar en consensos que son aplicables a la política internacional.

La formulación implica determinar las prioridades que necesita la Argentina en materia de política exterior y que le permitan al país –gobierno y sociedad- redefinir en aserciones los verdaderos “intereses nacionales” en juego. Entre estas prioridades incluimos la univocidad de la diplomacia, la diplomacia comercial empresarial y de inversiones, las ventajas de una mayor presencia y espíritu multilateral, la incorporación de estrategias para la diplomacia directa y de cumbres, y la aplicación diplomacia pública.

Hemos expuesto sobre la dimensión política y social que condiciona la formulación de la política exterior, y queremos además volcar conclusiones. Finalmente, nos debemos la tarea de destacar aquellos principios que estimamos deben tomarse en cuenta en los mecanismos de ejecución de la política exterior, a saber:

La diplomacia es un instrumento de diálogo y paz. Así nació y es su naturaleza propia. Sólo en el caso de los Estados que piensan a extensos plazos en la política internacional, se comprende del todo esta premisa. Nuestro país puede crecer, además, desde la formulación de políticas públicas de orden interno y externo que fomenten el diálogo y la paz con objetivos de cooperación y solidaridad