El derecho es un sistema normativo y, por lo tanto, se encuentra conformado no sólo por normas y principios sino también por otros elementos que confluyen en lo que Higgins denomina el “proceso autoritativo de toma de decisiones”. El derecho, en general, y especialmente el derecho internacional es la resultante no sólo de la autoridad, entendida como competencia o facultad, sino también del poder y, al utilizarlo, los actores dominantes procuran establecer normas que sean favorables a sus intereses y posiciones.

Este es el tema al que Kyle M. Lascurettes, profesor adjunto de Asuntos Internacionales en el Lewis & Clark College, dedica su nuevo libro, publicado por Oxford University Press. Este joven académico, ganador del premio Kenneth N. Waltz a la mejor tesis en estudios de seguridad, otorgado por la American Political Science Association, rebate el relato convencional que sostiene que después de las grandes crisis los Estados buscan construir consensos sobre los cuales establecer nuevas normas que regulen sus relaciones recíprocas.

El libro se encuentra estructurado en nueve capítulos. En el primero de ellos, el autor analiza el orden internacional vigente y expone la estructura alrededor de la cual se articula la obra. Lascurettes se rebela en contra de las afirmaciones de políticos, como el ex presidente de los Estados Unidos Barack Obama, o académicos que arguyen a favor de las bondades del orden liberal internacional. Nos recuerda las dificultades por las que el orden internacional viene atravesando aún desde antes de la llegada de Trump al poder, a quien –dice– no le interesa evitar la erosión del orden internacional liberal, sino más bien todo lo contrario. Según el autor, el origen y la evolución del orden internacional contemporáneo muestran más continuidad del cambio y siguen un largo patrón en el que los Estados poderosos se dedican a construir el orden, no para ser benevolentes e inclusivos sino para excluir a actores y entidades particulares en la política mundial.

El capítulo 2 plantea cuestiones de conceptualización y selección de casos, mientras que el capítulo 3 aborda tanto la explicación teórica como el método y desarrolla su teoría de los “órdenes de exclusión”. El autor afirma que las grandes potencias no son precisamente magnánimas en la victoria y hacen uso propicio de estas ocasiones para crear marcos normativos que los beneficien y, a la vez, en un juego de suma cero, afecten los intereses de sus potenciales adversarios y socaven su influencia. Con ese fin, los actores dominantes buscan establecer principios de orden para atacar y debilitar a aquellas entidades que creen que amenazan su seguridad futura y la perdurabilidad de su primacía.

Utilizando un enfoque macro en alcance y comparativo en método, en los siguientes cinco capítulos, Lascurettes examina nueve momentos cruciales en la historia, producidos después de grandes guerras, durante los cuales se han reformulado ciertas reglas fundamentales de las relaciones internacionales.

La construcción del orden “liberal” internacional de la segunda posguerra por parte de Estados Unidos –basado en cuatro elementos: libre comercio, instituciones multilaterales, crecimiento de la democracia y valores liberales– justamente procuraba, a la vez que expandir su poder e influencia, demonizar a la superpotencia adversaria y minar su autoridad y prestigio en diferentes partes del planeta. La finalización de la Guerra Fría fue otro de esos momentos en los que la potencia vencedora estableció los “términos de la paz”, un “nuevo orden internacional” como lo denominara George H. W. Bush a comienzos de los años 90 (Cap. 8).

En este sentido, lejos de esa visión cándida, Lascurettes asevera que la “inclusión” de Alemania y Japón en el orden creado después de la Segunda Guerra Mundial tuvo menos que ver con la “generosidad” estadounidense que con su decisión de contener la amenaza que representaba la expansión del modelo de desarrollo propugnado por la Unión Soviética (Cap. 7). Por ello, considera que la construcción del orden es un elemento clave a través del cual las grandes potencias persiguen la contención de sus rivales, construyendo “órdenes de exclusión” diseñados para impedir que sus rivales obtengan cualquier ventaja que pueda representar una amenaza para la seguridad del creador del “nuevo” orden.

Entre los factores utilizados para ese fin, se encuentran:

A pesar de que expresan sus actividades con una retórica más liberal e inclusiva, los líderes estadounidenses han actuado, en momentos clave de la historia, a partir de estos mismos impulsos de exclusión. Después de la Primera Guerra Mundial y con la formación de la Liga de las Naciones, si bien la visión del presidente Woodrow Wilson de un nuevo orden mundial se caracterizaba por aparecer como progresista e idealista, en realidad estuvo fuertemente influenciada por el deseo de suprimir el radicalismo que se desató en diversas partes del planeta después de la Revolución Bolchevique en Rusia (Cap. 6).

Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, la aprensión estadounidense ante la intimidante amenaza planteada por la Unión Soviética a fines de la década de 1940 es el elemento más importante para explicar el plan de fundación de los Estados Unidos para el orden liberal que incluye la OTAN y las organizaciones de Bretton Woods y permanece con nosotros hasta el día de hoy.

Al finalizar la Guerra Fría, Estados Unidos buscó expandir ese orden liberal, ya que, incluso cuando la Guerra Fría estaba terminando a su favor, los funcionarios estadounidenses tenían muy presente la amenaza rusa. En consecuencia, buscaron preservar el orden liberal, insistiendo, por ejemplo, en que la OTAN perdurara y se expandiera, mientras que al mismo tiempo bloqueaban con éxito los esfuerzos rusos en favor de la construcción de un sistema nuevo e inclusivo, anclado en la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) (Cap. 8).

En el último capítulo de su obra sobre el futuro del orden global, Lascurettes afirma que es una ilusión considerar al orden internacional liberal como red de contención frente al ascenso de China. Este orden no limitará la competencia entre Estados Unidos y China, sino más bien puede llegar a acentuar la escritura de nuevas reglas de exclusión en los principales escenarios en que se desarrollará la competencia sino-estadounidense. Por ello, afirma que los funcionarios estadounidenses deben reconocer que el orden internacional no es una red de seguridad frente a la política de poder, sino justamente un producto de esas políticas.

Esto trae aparejado una serie de implicaciones más específicas para la relación entre Estados Unidos y China: ante una potencia hegemónica en declive y que parece haber abdicado su rol de primacía, China continúa ganando poder a expensas de Estados Unidos.

El autor sugiere que los líderes estadounidenses deberían pensar en un escenario a corto plazo y en uno de largo término. El objetivo a corto plazo sería hacer que China no se sienta amenazada por los Estados Unidos. Al minimizar las diferencias y desacuerdos entre los dos países sobre la ideología, los derechos humanos, la responsabilidad de las grandes potencias frente a las potencias en desarrollo, etc., los líderes estadounidenses podrían hacer prevalecer áreas de convergencia donde los Estados Unidos y China comparten percepciones de amenazas similares, sobre los peligros de extremismo, las armas de destrucción masiva, los actores armados no estatales y amenazas transnacionales como pandemias y el cambio climático. Sin embargo, reconoce que adoptar esta estrategia sería difícil para las élites estadounidenses, ya que significaría admitir que los Estados Unidos ya no controla la “forma” del orden y, en cambio, solo puede empujarlo en una dirección “menos desfavorable” para sus intereses.

Si emprende este camino con éxito podría prevenir una nueva confrontación similar a la Guerra Fría. Si, por el contrario, esta estrategia fracasa, Estados Unidos se verá impulsado a profundizar su confrontación con China y otras potencias en ascenso, como India y Turquía, o que están resurgiendo, como Rusia. Lascurettes considera que, en caso de que China continúe aumentando su poder sin que el PCCh tenga que hacer concesiones políticas significativas en su país, deberíamos esperar que los líderes estadounidenses “redirijan” el orden para contrarrestar no solo el comportamiento chino sino también el modelo ideológico chino de “capitalismo autoritario”, abogando por una defensa más enérgica del respeto por la democracia y los derechos humanos, entre otros principios del orden internacional liberal.

Es probable que China, en lugar de preservar el orden liberal, procure promover un nuevo orden que apunte a resguardarlo frente a las amenazas que percibe. Si se mantienen las tensiones existentes, probablemente China utilice una lógica de exclusión como la señalada y busque establecer un orden basado en parte en el debilitamiento de los Estados Unidos. En ese sentido, deben verse los esfuerzos actuales de China para desarrollar nuevos foros que excluyan a los Estados Unidos –instituciones como la Organización de Cooperación de Shanghai y el Banco Asiático de Infraestructura e Inversión.

Los líderes chinos no se han manifestado reacios al orden internacional liberal, sino han aceptado algunos componentes importantes de ese orden que son favorables a los intereses de China, como la estabilidad y la apertura económica mundial, y es posible que presionen para que esos elementos continúen. Sin embargo, rechazan enérgicamente los intentos de profundizar en la política interna de los Estados para juzgar cuestiones como el tipo de régimen o las prácticas de derechos humanos. Los cambios de orden más importantes que China favorecería son la eliminación de todos y cada uno de los escrutinios de las prácticas internas de los Estados como principio del orden. En lugar de continuar con un orden capitalista liberal, China abogaría por un “orden capitalista agnóstico” en el que los gobiernos tengan rienda suelta para actuar como quieran dentro de sus fronteras.

Considero que el libro esboza conceptos y plantea escenarios que son plausibles. Sin embargo, a mi juicio, se recuesta, quizás excesivamente, en Europa primero y en los Estados Unidos después, sin tener en cuenta los cambios que el orden internacional ha experimentado como consecuencia de la acción de potencias medianas o pequeñas que, actuando conjuntamente, han introducido modificaciones sustantivas al orden internacional vigente en distintos momentos de la historia. Ello puede apreciarse en diferentes espacios geográficos y momentos históricos.

Los Estados surgidos de los procesos independentistas en América Latina a comienzos del siglo XIX propusieron un conjunto de normas que buscaron contrarrestar el orden establecido. Los Estados latinoamericanos se encontraron con un derecho internacional que les era desfavorable y procuraron introducir normas favorables a la perspectiva regional, como reglas claras para la protección de sus territorios (a través de la utilización del uti possidetis); los principios de igualdad jurídica de los Estados y no intervención; las doctrinas Calvo y Drago, como respuesta a los abusos en las reclamaciones de los Estados dominantes; la conciliación y el arbitraje, como medios de solución de controversias entre Estados; la reducción y limitación de los armamentos navales; la regla del no reconocimiento de las conquistas territoriales y el colonialismo; el reconocimiento de la beligerancia; la libertad de los mares para los neutrales; los derechos de los extranjeros sobre la base de la igualdad civil con los nacionales; y la codificación del derecho internacional. Una práctica especialmente relevante fue la del asilo diplomático y territorial que no es reconocida a escala global.

De manera similar, los países que no se sentían representados por ninguno de los “órdenes” surgidos después de la segunda Guerra Mundial crearon el “movimiento de los no alineados” en Bandung en 1955. Estos Estados buscaron a su vez impugnar el nuevo orden creado por las potencias victoriosas y procuraron introducir normas con las cuales morigerar los efectos del orden establecido. Treinta y cinco años más tarde, al finalizar la Guerra Fría, se produjeron cambios de poder en la política mundial que generaron la aparición de potencias regionales que, entre otros elementos, influyeron en la gobernanza de la seguridad regional. El denominado “espacio postsoviético” y América Latina son dos de esas regiones donde el poder e influencia de Estados Unidos y Rusia ha sido desafiado por potencias en ascenso (v.g. China e India).

Sin perjuicio de ello, la obra de Kyle Lascurettes representa una contribución sustancial al estudio de las relaciones internacionales. Se trata de una investigación de gran alcance y profundidad, con un detallado análisis reflexivo que postula un innovador concepto de “órdenes de exclusión”, noción que somete a exámenes de congruencia y rastreo de procesos. Por ello, aliento a su lectura y discusión, en el entendimiento de que ello enriquecerá el debate y estimulará el desarrollo de nuevos trabajos en la materia.