1. Introducción

Uno de los silencios más notables de las Relaciones Internacionales se ha referido a las relaciones asimétricas entre los más poderosos y los más débiles, en tanto las principales narrativas del campo que se desarrollan alrededor de conceptos como la anarquía, la soberanía y el balance de poder tienen una relevancia limitada cuando se aplican a los más débiles (^{Neuman, 1998}, p.2). En la realidad cotidiana de estos países priman las relaciones jerárquicas con origen en consideraciones económicas y militares que limitan su accionar. Existe un importante componente normativo en las relaciones entre los Estados, en tanto algunos están habilitados a mandar, mientras que otros se ven en la mayor parte de las ocasiones obligados a obedecer.

Frente a esto, una preocupación constante de los autores oriundos de países de menor poder relativo, así como de sus políticos, ha sido lograr comprender y ampliar sus márgenes de maniobrabilidad para actuar en el escenario internacional de acuerdo con las condiciones y oportunidades propias del orden prevaleciente en cierto momento histórico (^{Colacrai, 2019}, p.120). Prestando atención principalmente a la dimensión vertical del poder y reconociendo que el sistema internacional tenía un efecto particularmente negativo en los países de menor poder relativo, esta serie de autores también reconoció que el mismo ofrecía, en ocasiones, ciertos márgenes de permisividad, que debían ser aprovechados de forma creativa. Ante esto, propusieron diferentes estrategias para aumentar el grado de autonomía sobre la base del uso inteligente de los recursos tangibles e intangibles de poder con el que contaran los países relativamente más débiles en términos materiales.

Muchos pasaron a reconocer que, aunque la autonomía como condición y el margen de maniobra de los Estados más débiles están estrechamente relacionados con su posición en la estructura de poder internacional, otros múltiples factores afectan cada vez más las relaciones entre los más fuertes y los más débiles. En particular, cabe mencionar las normas e instituciones que los vinculan, las características propias de estos Estados y, en última instancia, la forma en que utilizan sus propios recursos de poder (^{Russell & Tokatlian, 2003}, p.13). En esta línea, el concepto de “valor estratégico” de ciertos países (o conceptos con etiquetas similares) se ha mencionado de forma reiterada en varios de estos análisis. El mismo haría referencia a una serie de factores que hacen a algunos países más relevantes que otros para las grandes potencias, ampliando su margen de maniobra y, en última instancia, su autonomía.

Sin embargo, aunque términos como dependencia y autonomía han resultado de gran atractivo para la disciplina, habiendo proliferado las discusiones teóricas al respecto, no ha sucedido lo mismo con el concepto de “valor estratégico”, que ha carecido de análisis o reflexiones profundas. Si bien es mencionado por diversos autores, son pocos los que le han dedicado más de alguna línea, presuponiendo que se trata de una noción propia del sentido común, que no amerita mayor explicación. La consecuencia directa es la frecuente desatención sobre esta variable al momento de abordar análisis empíricos o su utilización ad hoc, a fin de sustentar ciertas posiciones presupuestas.

A partir de esto, surge una serie de interrogantes relevantes para el estudio de las Relaciones Internacionales, pero normalmente desatendidas: ¿En qué condiciones un país aumenta su margen de maniobra y evita ser castigado por su accionar frente a los más poderosos? ¿Acaso reciben los mismos costos aquellos países relevantes para los intereses de una gran potencia que aquellos que no lo son? ¿Qué hace que algunos resulten más relevantes que otros?

El presente trabajo pretende enmendar este vacío teórico, reconociendo que el valor estratégico de los países periféricos puede resultar una variable fundamental al momento de definir sus relaciones con las grandes potencias. A fin de demostrar con claridad la relevancia de este concepto, se procede a desarrollar el mismo en el marco teórico del Realismo Periférico de Carlos Escudé, teoría que pretendió desde sus inicios hacer un uso “inteligente” de la autonomía disponible (que, de fondo, según el propio autor, es limitada incluso para los países más débiles o pequeños).

Tal como se argumenta en el presente artículo, un uso que implique ejercer una adecuada “inversión” de la autonomía por sobre un mero “consumo” de la misma, requiere reconocer no solamente la propia posición dentro de un sistema internacional jerárquico, sino también los recursos de poder relacional con los que se cuenta, entendidos en términos del valor estratégico que podrían significar para una gran potencia. Sin embargo, cabe reconocer que el desarrollo teórico y la operacionalización del concepto propuesto resultan también adecuados para su inserción dentro de otro tipo de teorías y definiciones sobre la autonomía de los países comúnmente reconocidos como más débiles dentro del sistema.

El artículo prosigue de la siguiente forma: en primer lugar, se realiza un detallado análisis bibliográfico de la literatura a nivel internacional sobre el poder y el comportamiento de los países considerados de forma habitual como más débiles. A continuación, se profundiza sobre la literatura latinoamericana sobre dependencia y autonomía, considerando que los autores oriundos de esta región han sido los más prolíficos al respecto de esta cuestión. En ambos apartados se logra advertir la carencia de estudios profundos sobre la conceptualización, la composición y el rol del valor estratégico. Tal ejercicio de construcción teórica se aborda en la siguiente sección, insertando y desarrollando el concepto en el marco teórico más amplio de la teoría del Realismo Periférico, para luego plantear una serie de conclusiones, donde se resalta la utilidad que adquiere este concepto más allá de su vínculo con la autonomía y los márgenes de maniobra.

2. Literatura internacional sobre el poder de los Estados débiles o pequeños

La teoría de las Relaciones Internacionales, por lo general, se ha enfocado específicamente en las relaciones entre las grandes potencias. El campo de investigación ha estado limitado durante mucho tiempo por el paradigma realista de cuño anglófono que hace que la acción de los grandes Estados sea la única base del sistema internacional (^{Clerc, 2004}). Desde la perspectiva de esta corriente, la política internacional es una lucha constante por el poder (entendiendo el mismo como un medio o un fin), del que los Estados más débiles carecen. De ello resultaba que éstos no merecían atención en términos teóricos (^{Galal, 2019}, p.47). Como reconocen ^{Neumann y Gstöhl (2006}, p.19), “los Estados pequeños a menudo son tratados como objetos, no como sujetos de las Relaciones Internacionales”.

Desde esta línea se ha afirmado que, a diferencia de las grandes potencias y como consecuencia de su incapacidad para imponer su voluntad a otros actores, los más débiles son más vulnerables a factores externos, como la disposición de las grandes potencias o las tendencias globales de la economía (^{Väyrynen 1971}); y, por tanto, necesariamente deben mantener una mentalidad defensiva y centrarse casi exclusivamente en su propia supervivencia (^{Aron, 1966}, p.83), resistir a la presión de las grandes potencias, salvaguardar su integridad territorial y su independencia (^{Raeymaeker, 1974}, p.18). Estos países no podrían tener agendas sólidas frente a otros Estados porque carecen de poder para hacerlo, y su principal característica compartida sería la dependencia y la marginalidad. Desde esa perspectiva, las naciones más pequeñas son sólo accesorios en el escenario internacional y resultaban de poco interés para el estudio académico, lo que condujo a que se realizaran muy pocos trabajos sistemáticos sobre las políticas exteriores de los Estados más débiles durante los primeros años de la disciplina (^{Keohane, 1969}, p.292).

Sin embargo, lentamente la literatura sobre la política exterior de los Estados más pequeños o débiles del sistema adquirió una creciente atención, en tanto la notoriedad de estos actores ha ido en aumento, a pesar de una creciente disparidad militar frente a las grandes potencias. Según ^{Keohane (1969}, p.291), utilizando diversas herramientas a su alcance, a nivel bilateral y multilateral, los Estados pequeños han ganado prominencia e incluso poder. Han comenzado a formular políticas exteriores cada vez más efectivas y se han transformado, en algunos casos, en líderes regionales o líderes en algunas agendas particulares, aprovechando los regímenes multilaterales que les permitieran ejercer mayores niveles de influencia en la política mundial, hechos que la teoría realista en sus formas más clásicas no podía explicar (^{Galal, 2019}, p. 40). Este comportamiento ha llevado a un aumento del interés por el comportamiento de éstos y a diversos intentos por explicarlo.

Esta serie de estudios ha llevado a cuestionar el argumento de que los Estados menores únicamente actúan por su supervivencia y con comportamientos similares. Por el contrario, resulta difícil hablar de un comportamiento específico propio de los Estados que no son grandes potencias (^{Christmas-Moller, 1983}, p.40). Además, se advirtió que muchas veces no es poder per se lo que los Estados generalmente considerados pequeños carecen, sino la oportunidad de desplegarlo. ^{Long (2017A)}, por su parte, propuso que no es el tamaño de un país, su población o economía lo que importa, sino las relaciones entre los distintos actores, por lo que, en lugar de hablar de Estados pequeños y grandes, sería más efectivo dejar estas categorías analíticas detrás y pensar en términos de la dinámica de las relaciones simétricas y asimétricas.

Además, las asimetrías materiales podrían ser compensadas parcialmente mediante las disparidades en la atención, la voluntad política y las percepciones, con efectos tangibles sobre los resultados de una negociación, un conflicto o una relación de largo plazo (^{Womack 2016}; ^{Shin, 2016}; ^{Darnton, 2012}). En este sentido, en un contexto donde los asuntos internacionales han cambiado, la influencia real de los Estados comúnmente identificados como más débiles, ya no está determinada únicamente por su poder duro, pudiendo ejecutar políticas exteriores exitosas en torno a sus objetivos a pesar de sus limitaciones (^{Rothstein, 1968}, pp. 3-4 y 21).

En cuanto a las estrategias que les han permitido obtener influencia, el foco de la mayor parte de los autores ha sido el interés de este tipo de actores en unirse a mecanismos de cooperación internacional, como acuerdos y regímenes multilaterales, como un medio de salvaguardarse frente a la voluntad de las grandes potencias y como su mecanismo preferido de expresión. Se han hecho numerosos estudios sobre las estrategias de estos actores para sacar el máximo provecho de estos entornos institucionalizados, como la acción colectiva, la concentración de capacidades en temas específicos, la dirección de reuniones y comisiones, la participación en el establecimiento de la agenda, y el aprovechamiento de su imagen como neutrales, pacíficos y hasta de “intermediarios honestos” (^{Nye, 1990}; ^{Hey, 1993}; ^{Thorhallsson, 2000}, ²⁰¹²; ^{Neuman & Gstönhl, 2006}; ^{Björkdahl 2008}; ^{Jakobsen 2009}; ^{Panke, 2010}, ²⁰¹¹ y ²⁰¹²; ^{Grøn y Wivel 2011}, ^{Bailes, et. al., 2016}; ^{Smed y Wivel, 2017}; ^{Thorhallsson y Steinsson, 2017};). Asimismo, parte importante de la literatura sobre integración, como ^{Laurent Goetschel (1998}; ²⁰⁰⁰), ^{Olav Knudsen (2002)}, ^{Roderick Pace (2002)}, ^{Lee Moosung (2004)}, ^{Magnette y Nikolaidis (2005)} y ^{Archer y Nugent (2006)} se ha centrado en las estrategias utilizadas por algunos países de la Unión Europea para aprovechar su posición en los asuntos mundiales.

Esta serie de investigaciones indicaría que los Estados más débiles en términos materiales suelen tener una preferencia por las organizaciones multilaterales como ámbitos institucionalizados porque les permiten reducir las asimetrías de poder, compensando las limitaciones de su tamaño y logrando algún tipo de influencia en la política mundial, siempre que utilicen las estrategias adecuadas y, sobre todo, cuando las reglas de toma de decisiones se basan en consensos mayoritarios. Sin embargo, implícita o explícitamente, esta literatura acepta como punto de partida que un Estado pequeño solo rara vez puede cambiar su entorno externo por la fuerza, sino que debe depender de medios diplomáticos de influencia y persuasión (^{Archer et al., 2014)}.

Además, ninguno de estos estudios es útil para analizar las relaciones asimétricas que se desarrollan únicamente entre dos actores. Más aún, tampoco abordan la válida pregunta de cuál es la reacción de las grandes potencias al accionar de los actores de menor poder relativo, sobre todo cuando la voluntad de influir en las decisiones internacionales de estos últimos significa manifestar algún tipo de confrontación ante los más poderosos.

Otra importante serie de estudios ha analizado la subordinación de los más débiles a los Estados dominantes como forma de aumentar su propia seguridad (^{Weber, 2000}; ^{Cooley, 2005}; ^{Donnelly, 2006}). En general, suelen ser los autores del Norte quienes se concentran en las dinámicas de supra y subordinación que se originan, desarrollando sus conceptualizaciones, por ejemplo, sobre las categorías de imperio informal, intervención, jerarquía y relaciones cliente-patrón (^{Shoemaker y Spanier, 1984}; ^{Abernethy 1986}, pp. 105-107; ^{Carney, 1989}; ^{Klare 1989}, p.103; ^{Wendt y Friedheim 1995}, p.701; ^{Lake, 1996} y ²⁰⁰⁹, p.45; ^{Donnelly, 2006}; ^{Mumford 2013}, p.18).

^{Kassab (2017)}, por ejemplo, plantea que las relaciones mutuas de dependencia se generan por interés de ambas partes: mientras que los débiles y subdesarrollados buscan desarrollarse para sobrevivir y disminuir su vulnerabilidad, así como fuentes externas de seguridad, los fuertes necesitan de la confianza del resto para lograr el prestigio que una gran potencia requiere, fundamentalmente mediante apoyo en instituciones internacionales y foros de gobernanza global. Este intercambio daría lugar a una suerte de neo-imperios en forma de grandes redes de apoyo político basado en una gran dependencia en términos económicos y de seguridad.

Como puede advertirse, esta literatura, por lo general, mantiene una perspectiva dependiente sobre los Estados más débiles, como si fueran piezas de ajedrez cuyo único objetivo es sobrevivir en el sistema, negándoseles en gran medida el poder de agencia de la parte más débil (^{Long 2015}, pp. 13-18). Es así que, al momento de analizar las relaciones entre actores asimétricos desde los autores del mundo desarrollado, la indagación en general parece haber sido unidireccional.

Por el contrario, fueron pocos los autores como ^{Rothstein (1968)}, ^{Keohane (1971}, pp. 162-167), ^{Morrow (1991)}, ^{Desch (1993)}, ^{Risse-Kappen (1995)}, ^{Mearsheimer y Walt (2007)} y ^{Shin et. al. (2016)}, que han indagado sobre la influencia que pueden tener los Estados más pequeños dentro de las alianzas sobre sus aliados más fuertes, presionándolos a nivel nacional e internacional. Sin embargo, estos autores se han centrado en relaciones muy particulares (como la de Israel y Estados Unidos), sin generar esquemas sistemáticos más amplios que permitan explicar los factores o recursos a disposición de los Estados más débiles para generar influencia. Además, se han concentrado principalmente en las relaciones en el marco de alianzas (políticas o militares), sin considerar que ésta no es una condición necesaria para que los más débiles tengan algún tipo de poder o influencia sobre el comportamiento de los más fuertes.

Son escasos los autores que han abordado en profundidad la posibilidad de que los actores más débiles cuenten con elementos de poder propio para ejercer algún tipo de influencia o resistir a las presiones de los más fuertes. Su íntima relación con lo planteado en este trabajo amerita otorgarles un mayor nivel de profundidad a los casos más destacados dentro de esta literatura.

Uno de los trabajos más reconocidos en esta línea es aquel de ^{Fox (1959)} en el que se analiza el éxito de tres Estados europeos (Turquía, España y Suecia) y el fracaso de otros dos (Noruega y Finlandia) en mantener algo parecido a la neutralidad durante la 2da Guerra Mundial. Según la autora, la capacidad de utilizar la violencia (el poder material medido en términos de recursos) no determina por sí sola el curso de la política mundial. Más aún, el análisis del comportamiento de los pequeños países en una época donde esta capacidad pareciera todavía mucho más fundamental permitiría observar con excepcional claridad otros medios del poder político que, en determinadas circunstancias, pueden resultar eficaces para ejercer influencia o resistir la coacción. Tanto los Estados grandes como los pequeños pueden emplear métodos económicos, ideológicos y diplomáticos, así como medidas militares. Ambos pueden comprar el consentimiento con bienes y servicios, ganar amigos e influir en las personas con maniobras psicológicas, negociar el intercambio de ventajas y ganar fuerza mediante alianzas apropiadas (^{Fox, 1959}, p. 2).

Entre los factores fundamentales para el logro de estos objetivos, reconoce Fox, un componente importante residía en los requisitos estratégicos de los beligerantes, que llevó a cuestiones como la geografía o el control de un recurso escaso y de importancia crítica para la conducción de la guerra (como el cromo de Turquía, el níquel de Finlandia, el hierro de Suecia, el wolframio de España o el transporte marítimo en el caso de Noruega) a debilitar o, en la mayor parte de los casos, reforzar la posición negociadora del país. Según la autora, no resultaría probable que las grandes potencias presionasen demasiado para obtener una concesión si una o más de las siguientes consecuencias indeseables parecían probables: la gran potencia exigente podía verse privada de bienes o servicios valiosos sobre los cuales el neutral tenía control; el enemigo respondería directa o indirectamente tan severamente que contrabalancearía cualquier ventaja concebible emanada de la presión al más débil o el Estado neutral se volvería proclive a pasarse al bando enemigo en retaliación (1959, p.9).

Si bien el estudio de Fox resulta relevante y certero, mantiene algunas limitaciones. La principal se relaciona con el marco temporal extremadamente particular en el que fue llevado a cabo el estudio. Si bien estudiar la capacidad de los Estados pequeños para mantenerse neutrales en el caso de confrontaciones bélicas a nivel internacional, cabe preguntarse si las estrategias y los elementos de poder resaltados por la autora son igualmente válidos en tiempos de paz. Por otra parte, y como una conclusión también derivada del marco temporal del estudio, según Fox, la capacidad de mantener la neutralidad de los más pequeños se derivaba principalmente de la existencia de una competencia tensa entre los grandes Estados. La mayor fuente de la fuerza de los actores más débiles al tratar con las grandes potencias era el conocimiento, abierto a ambas partes, de que detrás del más pequeño había una o más potencias con potencial de otorgarle respaldo. Esta fuerza estaba, pues, “condicionada por otros” y, por tanto, era inestable, dependiendo de las relaciones existentes con y entre las grandes potencias. La cuestión clave para los líderes de los Estados más débiles era cómo aprovechar lo mejor posible ese poder derivado y cómo influir en las expectativas de las grandes potencias.

Otra de las obras más completas sobre el tema corresponde a ^{Handel (1990)}, quien pretendió abordar una descripción de las debilidades y la vulnerabilidad de los más débiles, así como de las capacidades que pueden desarrollar para compensar sus deficiencias. Desde esta perspectiva, el autor resalta en primer lugar el rol de la geografía, considerada muchas veces una de las principales limitaciones para la supervivencia de estos actores dado la dificultad de encontrar una variedad grande y bien equilibrada de recursos en territorios pequeños, lo que tiene impacto sobre su economía y su dependencia del exterior. Además, los Estados que controlan sólo un espacio pequeño de territorio serían en general más vulnerables a los ataques (p.70). Por otra parte, Handel reconoce el rol de la ubicación geográfica, marcando que:

…los Estados débiles que se encuentran en la periferia del sistema internacional o de su propio subsistema están en una posición mucho mejor que los que están ubicados en el centro de su sistema relevante, es decir, en el medio o "en el camino de" las grandes potencias. (^{Handel, 1990}, p. 72).

Asimismo, en relación con la ubicación de un Estado débil, está la cuestión de su importancia estratégica para otros Estados en contextos de conflicto armado[¹]. Finalmente, reconoce Handel la creciente renuencia de las grandes potencias a utilizar su poderío militar contra los más débiles (y entre ellas mismas) ha traslado el conflicto interestatal a la arena económica y ha enfatizado, quizás más que nunca, la dimensión económica de las relaciones internacionales. Esto ha otorgado un poder inaudito a algunos Estados más débiles. Si bien la mayoría de ellos suelen dedicar sus esfuerzos a la producción de una pequeña gama de bienes (lo que podría considerarse una seria desventaja), su posición depende en verdad de la naturaleza de los productos que exporta y de los mercados en los que se venden. De esta forma, las condiciones oligopólicas del mercado petrolero y la vulnerabilidad de la mayor parte de los países en el corto plazo a la falta de este bien han beneficiado a sus productores y los han colocado en una posición única frente a los Estados consumidores. Otros países débiles exportadores de otras materias primas han considerado medidas oligopólicas similares a las adoptadas por la OPEP (pp.217-230).

Sin embargo, la obra de Handel mantiene algunas limitaciones. En primer lugar, excepto por el último elemento desarrollado, su punto de vista responde fundamentalmente a la relación entre estos actores en términos de seguridad, desconociendo que los actores más débiles podrían tener otro tipo de objetivos más allá de la supervivencia. Prácticamente todos los elementos propuestos por el autor (poder militar, ubicación geográfica, población, recursos naturales) son analizados desde el valor que aportan a su fortaleza o vulnerabilidad frente a posibles ataques en contextos de incertidumbre y conflicto. Esta posición de cuño propiamente realista, que vincula el poder de los Estados a los recursos disponibles para el conflicto armado, tiene un impacto claro sobre el margen de maniobra admitido de los más débiles, llevando a Handel a reconocer que, “aunque los Estados débiles pueden lograr mucho en la conducción de su política exterior mediante la movilización de fuentes internas, su potencial de fuerza relativamente bajo limita claramente su maniobrabilidad” (p.120) y, más aún, “los hace altamente vulnerables a la presión externa en tiempos de guerra” (p.103).

Por otra parte, al comentar sobre los factores de poder que podrían mejorar su posición, en coincidencia con ^{Fox (1959)}, Handel interpreta que este poder es más bien un derivado tercerizado de su relación con otras grandes potencias. En sus palabras, “los Estados débiles deben aprender a “aprovechar” o “tomar prestada” la fuerza de otros Estados” (^{Handel, 1990}, p. 120). Para él, “A diferencia de las grandes potencias, gran parte de la fuerza de los Estados débiles es más derivada que intrínseca” (^{Handel, 1990}, p. 257).

Por su parte, ^{Long (2017B}, p.2) planteó complejizar la relación asimétrica entre actores grandes y pequeños y conectar el estudio de estos últimos con concepciones más diversas del poder, reconociendo las vías más amplias de influencia, abiertas a muchos Estados; pero particularmente relevantes para los más pequeños. Sostiene así que estos cuentan principalmente con poder derivado (retomando la propuesta de Handel), basado en la relación con un gran poder, con poder colectivo, que implica la construcción de coaliciones de apoyo, a menudo a través de instituciones, y con poder intrínseco, que se basa en los activos propios del Estado más débil que pretende influir sobre una gran potencia y el más relevante en el marco de esta investigación. Desde esta perspectiva, Long pretende superar la definición de Estado pequeño en referencia a la posesión de recursos materiales y plantear una lógica relacional del poder, entendida como la capacidad de cambiar el comportamiento de los demás y de resistir las presiones para cambiar el comportamiento propio, capacidad que puede variar drásticamente según las áreas temáticas (^{Keohane & Nye, 1977}).

La lógica de poder derivado de Long está en sintonía con lo planteado por Handel y por Fox y responde al nivel de influencia que pueden tener los más débiles si logran influenciar a otros Estados más grandes para emprender acciones que impulsen sus intereses. Descrito por ^{Keohane (1971)} como “la gran influencia de los pequeños aliados”, esto ha sido visto a menudo como la principal opción de los Estados pequeños. Sin embargo, esta concepción del poder niega la propia autonomía del actor más pequeño, asumiendo implícitamente que sólo mediante la triangulación con una gran potencia podrá lograr sus objetivos. Cabe preguntarse, cuáles son las consecuencias cuando los intereses y el comportamiento del más débil van en contra de los intereses de la gran potencia de forma explícita.

Por su parte, el poder colectivo, en sintonía con lo planteado por autores previos, refiere a los efectos que puede tener una coalición importante de actores pequeños, fundamentalmente en entornos institucionalizados. Sin embargo, como fuera dicho, esta literatura no aborda las respuestas de las grandes potencias a este accionar ni en las consecuencias que puede tener una actitud revisionista de los actores más pequeños fuera de estos entornos.

En lo que resulta el aspecto más relevante de la teorización de Long para este estudio, el autor propone que el poder intrínseco refiere a recursos propios que se vuelven prominentes en algún sentido para la política mundial, recursos que en general no son percibidos hasta que se da el contexto necesario y se aplican al logro de un objetivo específico mediante los medios adecuados. El poder intrínseco de los Estados más débiles es estrictamente contextual y el valor de estos recursos dependen del valor que les asignen, en última instancia, las grandes potencias en un momento determinado. Long ejemplifica esta idea refiriéndose al poder de los países poseedores de petróleo y gas, dentro y fuera de la OPEP, y a la posición geográfica estratégica de Panamá y de Singapur. Sin embargo, Long reconoce que contar con estos recursos no es suficiente, sino que a estos países les ha costado décadas de arduo trabajo diplomático lograr algún tipo de influencia sobre los grandes poderes. En este sentido, Long es quien mejor se acercó a una definición adecuada de lo que se suele describir como valor estratégico, aunque no profundizó sobre sus componentes o la relación entre ellos.

En línea con el concepto de poder intrínseco de los Estados más pequeños, algunos académicos chinos han reconocido la relevancia de los países pequeños para la política exterior de China, sobre todo de aquellos “con importancia estratégica”. Según esta literatura, se tratarían de pequeños países con cierto “poder de propiedad” relacionado con recursos naturales o con una posición geográfica propicia por incidir sobre las intersecciones clave del sistema de comercio global, o por encontrarse cerca de otras grandes potencias o de mercados mayores. Este sería el caso para China de, por ejemplo, la ciudad-Estado de Djibouti (parte de la ruta comercial crucial entre el Golfo de Adén y el Canal de Suez), o de Qatar (la tercera mayor reserva mundial de gas natural). La idea de fondo en esta literatura es que habría Estados pequeños con atributos particulares que, mediante una adecuada gestión de las relaciones bilaterales, podrían tener un efecto multiplicador en la persecución de los objetivos estratégicos de la política exterior china.

Casos como el de Cabo Verde, la pequeña nación de Mauricio, Maldivas, Seychelles, Trinidad y Tobago y las Bahamas han sido testigos del creciente interés de China en reforzar lazos con este tipo de países pequeños con valor estratégico, interés que no ha pasado desapercibido para otras grandes potencias (^{Boon y Ardy, 2017}, pp. 124-125). Sin embargo, aunque diversos trabajos se han escrito sobre la creciente influencia de China en estos países, no se han abordado las relaciones bilaterales desde la perspectiva de los más débiles ni se ha analizado la capacidad de resistirse a las presiones del gigante asiático.

Finalmente, diversos autores han mencionado de forma pasajera el concepto de “valor estratégico” y su importancia en algún sentido para distintas agendas de las relaciones bilaterales entre grandes potencias y países más débiles, pero sin abordar la cuestión con la profundidad suficiente y adoptando, en cambio, indicadores poco convincentes para analizar tal concepto. Así, por ejemplo, ^{Thrall, Cohen y Dorminey (2020)}, advierten en su estudio sobre el comercio internacional de armas que “hay buenas razones para esperar que las consideraciones estratégicas jueguen un papel importante” en la determinación del destino de las principales ventas de armas convencionales de Estados Unidos (p.105). Sin embargo, los propios autores reconocen que, siendo difícil medir de forma simple un concepto tan complejo como valor estratégico, decidieron adoptar un enfoque más modesto, partiendo de la suposición de que “las ventas de armas a los aliados son más valiosas estratégicamente que las ventas a los no aliados” (p.109). Páginas más adelante los propios autores reconocen que el indicador adoptado es, como mínimo, simplista y problemático. Tal indicador no sólo no considera otros posibles actores estratégicamente relevantes que no mantienen el estatus de aliados, sino que entiende como estratégicamente relevantes algunos aliados que no necesariamente lo son (p.117).

En síntesis, a pesar de que diversos autores han reconocido la relevancia del concepto de valor estratégico, excepto por los casos de Handel, Fox y Long, en contraste con los autores chinos, las investigaciones desde la academia occidental sobre conceptos como el valor estratégico, el poder de propiedad, el poder sistémico o el poder fundamental de los países más pequeños y su relación con las grandes potencias, en general ha brillado por su ausencia. Estos conceptos, si bien en ocasiones mencionados al pasar, sencillamente no han recibido la atención suficiente en términos empíricos ni una conceptualización sistémica adecuada en términos teóricos.

3. Asimetría, Dependencia y Autonomía en América Latina

En paralelo, en América Latina se desarrolló una creciente literatura con un enfoque propio sobre las relaciones asimétricas. Esto tiene sentido en tanto para los países de la región, aunque los efectos de la anarquía revisten cierta preocupación en su interpretación de los asuntos internacionales, no es la única ni la mayor fuente de inquietud. Por el contrario, como ilustran ^{Jaguaribe (1979)}, ^{Puig (1980, 1984}) y ^{Escudé (1995)}, entre otros, retratar el sistema internacional como anárquico es controvertido desde la perspectiva del Tercer Mundo. Las nociones de anarquía y soberanía que supuestamente generan horizontalidad en las relaciones interestatales son para estos autores ficciones que encubren relaciones asimétricas (^{Tickner, 2003}, p.331).

La visión de un sistema internacional jerárquico e inequitativo orientó el interés hacia la búsqueda de la autonomía, concepto clave para explicar el lugar de los países de la región en el mundo[²]. Este ofreció una óptica propia para pensar la política exterior y la política internacional distinta de aquellas disponibles en las corrientes clásicas de la disciplina (^{Tickner, 2014}, p.75).

La autonomía significa fundamentalmente autogobierno o autodominio. En esencia, implica el control de los propios asuntos, para lo que se requiere contar con un nivel de desarrollo que otorgue libertad y permita tal control sin estar a merced de las decisiones de actores externos y una autoconciencia de que se actúa con referencia a propósitos y metas propias. Por tanto, no se es autónomo cuando se está manipulado por otros o se es forzado a realizar alguna acción contra la propia voluntad (^{Tokatlian y Carvajal, 1995}, p.8).

En términos generales, esta literatura considera que para reducir la relación de dependencia o alivianar la relación asimétrica, el país periférico puede aprovechar los espacios dejados por la potencia central para adquirir mayor autonomía en algunas áreas específicas de bajo interés estratégico. Esto requiere, como mínimo, de la posesión de determinado nivel de recursos y de una actuación prudente y razonada por parte de las elites dirigentes. Otra ruta consiste en la continuación o la profundización del esquema dependiente, entendiendo que la falta de poder del débil no admite otro tipo de política para manejar la asimetría o que la misma es, de alguna forma (o para algunos grupos específicos), conveniente. Finalmente, se plantea la posibilidad de una ruptura abrupta con el más fuerte, mediante un desafío concreto a su autoridad y su poder, aunque con posibles consecuencias tangibles.

Sin embargo, como bien advierten ^{Tokatlian y Carvajal (1995}) y ^{Santana y Bustamante (2013}, p.737), así como la necesidad de contar con autonomía junto con la necesidad de alcanzar el desarrollo económico, son de los argumentos más reiterados en la literatura sobre política exterior latinoamericana; el significado de estos conceptos ha variado de acuerdo con el marco de acción predominante en cada momento histórico dado. Esta polisemia conceptual ha llevado a generar una amplia gama de respuestas y matices ante algunos de los principales interrogantes abordados por esta literatura: ¿cuáles son las variables que definen la autonomía?, ¿qué requisitos se necesitan para ser autónomo?, y más aún, ¿es siquiera esto posible o deseable?

Frente a estos interrogantes, la teoría de la dependencia propia de los años 60 y 70 fue celebrada por muchos como el primer enfoque pensado genuinamente desde la periferia para analizar (y optimizar) el desarrollo y la inserción internacional. Como reconoce ^{Tickner (2003}, pp. 327-329), los diversos autores agrupados bajo esta etiqueta buscaron explicar el subdesarrollo económico de la región latinoamericana y de la periferia en general como el producto de la naturaleza específica del capitalismo global y del rol de la dependencia externa, que había moldeado los procesos internos de manera que reforzaban la exclusión, la desigualdad y el conflicto de clases.

Con base en los trabajos de Raul Presbich y los técnicos de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL), los teóricos de la corriente dependentista entendieron que la desigual distribución del progreso técnico derivaba en un deterioro de los términos de intercambio de la periferia. Esto, a su vez engendraba un orden jerarquizado según la función desempeñada por distintas economías en la división internacional del trabajo. Esta asimetría entre el núcleo y la periferia explicaba la falta de desarrollo de América Latina (Cardoso y Faletto, 1969, p.23).

La dependencia era entonces entendida como el resultado de la explotación monopólica, la acumulación tecnológica de los países centrales, el mantenimiento de determinados patrones de consumo y el desempleo estructural provocado por la incorporación de tecnologías que pretenden el ahorro de mano de obra, entre otras razones. Como notan ^{Tokatlian y Carvajal (1995}, p.12), desde tal interpretación, eran las empresas multinacionales las que representaban los actores centrales del poder que explicaban la situación dependentista bajo una lógica que era de cuño económico[³]. Desde su perspectiva, los términos nacionales e internacionales creados por el capitalismo global limitaban a los países periféricos a dos cursos de acción: una ruptura de tipo revolucionaria con el centro o la permanencia bajo relaciones asimétricas y dependientes que coartaban el desarrollo nacional y la propia autonomía.

Por tanto, la dependencia no sólo se reproducía a través de la especialización técnica, sino también por las relaciones internas y externas de dominación económica y política en las que esta se fundamenta (Cardoso y Faletto, 1969). En tal sentido, para evitar la perpetuación de las lógicas de dependencia resultaría necesario la eliminación de las principales bases de operación del capitalismo dependiente, cancelar las principales características internas del sistema de dominación y una amplia participación popular en varios niveles, entre otras cuestiones (^{O´Donnell & Linck, 1973}, pp. 247-248)[⁴].

La corriente dependentista fue tornándose anacrónica ante la realidad de un mundo más interconectado. Por otra parte, más allá de sugerir estrategias de rompimiento, no reconoció otras alternativas menos conflictivas llevadas a cabo por otros actores de la región, ni examinó los factores, situaciones o elementos que podrían facilitar el comportamiento autonomista o una transición hacia lógicas de menor dependencia. Al igual que otras tantas corrientes que analizarían estas relaciones asimétricas, estos autores incurrieron en el error de considerar a todos los actores periféricos como iguales, con las mismas dificultades y los mismos instrumentos a disposición.

Años más tarde, junto con algunos supuestos del Realismo y de la Interdependencia, la teoría de la dependencia nutrió la literatura sobre la autonomía, propia de fines de los 70 y mediados de los 80, que aportaría una mirada más abarcadora sobre las relaciones asimétricas en términos políticos y sobre las posibilidades de ejercer algún tipo de comportamiento autonomista, sin necesariamente romper relaciones con el centro industrializado. La corriente autonomista, como su antecesora, se preocuparía por la construcción del Estado y la Nación y por su desarrollo en un contexto que también interpretaba como jerárquico. Sin embargo, adicionó el objetivo de defender ciertos intereses en el plano internacional y no solamente en el interno. La autonomía adquirió un carácter esencialmente político, distinto del de dependencia, que tenía por fin proteger la soberanía nacional y el desarrollo, controlar a los actores transnacionales y mejorar las capacidades de negociación internacional.

Esta nueva corriente adoptó del Realismo su preocupación por el poder, aunque reemplazándolo por un concepto más adecuado para la región: la autonomía. Sin embargo, tal concepto también adoptó un entendimiento distinto del de las corrientes anglosajonas. Desde el Realismo estructural, la autonomía, propia de las grandes potencias, implicaba la posibilidad de actuación holgada y afirmativa, con fines propios y sin interferencias ni constreñimientos. El poder era lo que otorgaba los medios para mantener la propia autonomía ante la fuerza que otros puedan esgrimir. En este sentido, la autonomía sería ejercitable sólo por actores con vastos atributos en términos de recursos.

Los autores de la periferia, en cambio, advirtieron que ante la ausencia de poder entendido en términos clásicos (como recursos para emprender la guerra), a los Estados latinoamericanos les correspondería capitalizar al máximo las escasas posibilidades de inserción no subordinada y dependiente de la política mundial (^{Tokatlian y Carvajal, 1995}, p. 9). La autonomía era necesariamente un ejercicio relativo y relacional, que debía tener en cuenta principalmente los vínculos con las grandes potencias en la cúspide de la jerarquía internacional y, sobre todo, regional. Mientras que el concepto clásico de poder del Realismo es aquel que sirve para influenciar las acciones de otros para cumplir con los intereses propios; la autonomía se constituyó conceptualmente como un instrumento para defender la propia soberanía nacional y el desarrollo, optimizar las capacidades de negociación internacional y defender los intereses internos frente a los actores más fuertes del sistema.

Por otra parte, como resalta ^{Tickner (2014}, p.80), el enfoque de la interdependencia se incorporó con facilidad al debate latinoamericano sobre la autonomía, dada su apertura hacia los problemas sociales y económicos y al reconocimiento que otorgaba a los actores transnacionales y no estatales (^{Keohane, 1984}). Según esta perspectiva, el surgimiento de una agenda internacional marcada fundamentalmente por asuntos económicos y de cooperación habilitaba la posibilidad de definir el interés nacional en otro sentido que no fuera únicamente el de la seguridad, habilitando más abiertamente la agenda del desarrollo. Asimismo, en este contexto se destacaba la utilidad de las instituciones internacionales para que los Estados, grandes y pequeños por igual, alcancen una cooperación estable y contemplen la búsqueda de ganancias absolutas a lo largo del tiempo. Tal visión del poder y la autonomía en términos relacionales podía favorecer a los más débiles.

En este sentido, al relativizar el concepto de poder en términos de múltiples fuentes, actores y agendas, la interdependencia daba un aire optimista para los países periféricos, particularmente a aquellos que poseían recursos naturales, económicos o políticos y/o efectivas habilidades de negociación. Tal como reconocen ^{Tokatlian (1996}, p.29) y ^{Tokatlian y Carvajal (1995}, p.10), desde esta perspectiva, la integración puntual de ciertos actores del tercer mundo a una economía capitalista internacionalizada y bajo un creciente liderazgo múltiple, permitiría que la gravitación estratégica de algunos países menores (por su ubicación geopolítica, por la posesión de recursos altamente valiosos para las economías centrales o por su influencia subregional, entre otras razones), junto con la capacidad de las respectivas elites internas para establecer estrategias adecuadas de vinculación temática permitiera el crecimiento de los márgenes de maniobra[⁵].

Integrando elementos de todas estas teorías, la corriente de la autonomía propuso una nueva forma de entender las relaciones de la región con el resto del mundo. Los representantes de esta nueva corriente vieron en la autonomía una condición protectora de los efectos nocivos de la dependencia a nivel local y un instrumento para la defensa de sus intereses en el nivel internacional (^{Tokatlian y Carvajal 1995}; ^{Tokatlian 1996}; ^{Tickner 2003}).

En línea con los planteos dependentistas, tanto Puig como Jaguaribe partieron del supuesto de que la división internacional del trabajo y las dinámicas capitalistas que de ella emanaban, junto con sus manifestaciones internas a nivel local, se conjugaban para negar el libre ejercicio de la soberanía de los países periféricos, erosionando también su potencial de desarrollo. Ambos reconocieron que el sistema internacional es esencialmente jerárquico, caracterizado por la diferenciación de funciones en torno a la posesión de poder. Desde su perspectiva, los Estados ocupan diversas posiciones en la estructura mundial, las que dependen no solamente de sus fuerzas productivas, sino también de su nivel de autodeterminación y de capacidad de sancionar a otros actores dentro del sistema.

Sin embargo, a diferencia de los dependentistas, ambos autores reconocieron ciertos márgenes de “permisibilidad” que estos países podían aprovechar si actuaban de forma creativa e inteligente. Frente a la relativa ausencia de poder material, estos referentes plantearon una teoría normativa, fuertemente orientada a la acción política, mediante la que pretendieron, en alguna medida, identificar algunas fuentes potenciales, así como las mejores posturas, mecanismos y estrategias para aumentar y ejercer la propia autonomía, reduciendo la dependencia (^{Russell y Tokatlian, 2003}, p.6). En tal sentido, la jerarquía ya no era un problema esencialmente económico, sino, fundamentalmente, de política exterior. La autonomía así se interpretó como un instrumento para reducir la vulnerabilidad, afirmar los intereses regionales en el plano internacional y optimizar los mecanismos de inserción al sistema, dando un halo de optimismo a la posibilidad para la acción internacional autónoma por parte de estos países (^{Tickner, 2003}, p.330; ^{Lechini, 2009}, p.64). A diferencia de los autores dependentistas, acentuaron mucho más las cuestiones y los procesos internos que podrían permitir afrontar estas relaciones de asimetría (^{Russell y Tokatlian, 2003}, p.8).

Como pionero de la corriente, el brasilero ^{Helio Jaguaribe (1979}, pp. 91-93), describió el sistema surgido luego de la 2da Guerra Mundial como un sistema internacional con un orden estratificado, comprendido por cuatro posiciones, cada una caracterizada por distintos niveles decrecientes de integridad territorial y autodeterminación (naciones con primacía general, otras con primacía regional, las que cuentan con autonomía y las dependientes). Ante tal estructura, la autonomía significaría esencialmente la disponibilidad de condiciones que permitan la libre toma de decisiones por parte de los individuos y los organismos representativos del sistema, así como la deliberada decisión de ejercer tales condiciones. En otras palabras, la autonomía implica un margen de autodeterminación en los asuntos domésticos, así como la capacidad y la determinación de actuación internacional independiente, teniendo en cuenta las condiciones externas e internas y los medios de acción de los cuales se dispone (^{Jaguaribe et al. 1969}, p.66; ^{Jaguaribe, 1979}, pp. 96-98).

Como puede advertirse, la autonomía entendida de esta forma no es una conquista estable y permanente, sino que implica necesariamente de voluntad para alcanzarla y aptitud para preservarla, por lo que es una capacidad y un ejercicio que demanda de la concurrencia de un conjunto de elementos básicos para su materialización. Los países periféricos pueden alcanzar efectivamente la autonomía, pero para ellos es necesario contar con una gama de factores o condiciones. Según Jaguaribe, las variables que determinan la posibilidad de un actor para acceder a un determinado nivel de autonomía son de dos clases: estructurales (habilitatorios) y funcionales (ejecutorios).

En primer lugar, la autonomía es una función de las condiciones estructurales que Jaguaribe describe como "viabilidad nacional" (de carácter interno) y "permisibilidad internacional" (de carácter externo) y que, según el autor, son de verificación relativamente fácil. Estas son condiciones que, fundamentalmente, son independientes de las medidas adoptadas por un país, más allá del cierto margen de variación sobre el que pueden impactar determinadas decisiones nacionales sobre cuestiones como la integración sociocultural o su nivel étnico educacional (1979, pp. 96-98), implican requisitos o condiciones básicas, mas no suficientes, para poseer y sostener autonomía.

En lo que respecta a la “viabilidad nacional” este concepto, de carácter puramente interno, implica la disposición de un mínimo crítico de recursos humanos y naturales, así como de la capacidad de intercambio internacional, para satisfacer las necesidades básicas y de producción de bienes, elementos cuya eficacia como instrumentos autonómicos también depende, en parte, de los niveles de integración sociocultural y los patrones étnico-educacionales de una sociedad determinada, así como del rol activo del Estado, responsable de impulsar políticas públicas para mejorar la inserción internacional. Según el autor brasileño, se tratan, en esencia, de los condicionantes internos que permiten (pero no garantizan) el comportamiento autonomista. Estos son fundamentalmente relativos, en tanto varían con las circunstancias tecnológicas históricas y, dentro de ciertos límites, con las circunstancias socioculturales de cada país. Se infiere así de ello que sólo quienes dispongan de viabilidad nacional estarán en condiciones de iniciar estrategias de desarrollo autonomizantes.

Tal como reconoce de forma explícita ^{Miranda (2002}, p.3), bajo esta lógica, no hay autonomía política sin capacidades estatales, sin capacidad de decisión y sin capacidad de proyección, entendida esta última en términos más bien material. En sus palabras, “sobre estos presupuestos la autonomía es relativa a la viabilidad nacional, la cual le permite al actor estatal aprovechar las oportunidades de la permisividad internacional”. Resulta así que, sin la seguridad de la viabilidad doméstica, no hay autonomía posible. El aspecto decisivo en la visión de Jaguaribe fue reconocer que sólo un “país viable” podía determinar su propia autonomía, siempre y cuando este supiera aprovechar las permisividades que admite de cuando en cuando el marco externo. De tal forma, el Estado fue identificado como el agente insustituible para generar los recursos y capacidades para que, desde la viabilidad nacional, un país periférico pudiera generar cuotas de poder propio (^{Miranda, 2005}, p.50).

El planteo de Jaguaribe, en este sentido, implicó un aporte fundamental. Por una parte, reconoció que para lograr la autonomía un país dependía no solamente de su predisposición, sino también de condiciones precursoras que habiliten determinado tipo de comportamientos. En esencia, no todos los países periféricos son iguales y no todos cuentan con los mismos recursos y condiciones para emprender políticas autonomistas; sobre todo si de éstas se derivan como consecuencia comportamientos revisionistas o confrontativos frente a las grandes potencias. Por otra parte, el autor reconoció el carácter esencialmente relativo de estos recursos, cuyos mínimos críticos cambian a través del tiempo, tal como se plantea en este trabajo. Sin embargo, no profundizó sobre este aporte, en tanto no especifica qué tipo de recursos “humanos o materiales” son los que podrían habilitar mayores niveles de autonomía, así como tampoco abordó una aplicación sistemática de esta noción.

En segundo lugar, apunta el autor, la permisibilidad internacional está relacionada con las posibilidades económicas o militares (incluso en términos de alianzas), dadas la situación geopolítica de un país y sus relaciones internacionales, para neutralizar el riesgo proveniente de terceros dotados de capacidad suficiente para ejercer sobre él formas eficaces de coacción; es decir, la habilidad para neutralizar amenazas externas, que depende tanto de su situación geopolítica como de sus relaciones internacionales y se alcanza mediante capacidades internas (económicas o militares) o externas (alianzas) (^{Jaguaribe, 1979}, p.93; ¹⁹⁸², p.22).

Finalmente, Jaguaribe reconoce que estos condicionantes estructurales habilitan, pero no son suficientes para el logro de la autonomía, sino que tales requisitos deben estar complementados con otros de carácter funcional-ejercitario que son, de fondo, requisitos de agencia. Para ejercer su autonomía, los países que estén dotados de viabilidad nacional y de permisibilidad internacional necesitan de una suficiente autonomía técnico-empresarial y/o del mantenimiento de relaciones favorables con el núcleo de poder internacional que garanticen términos de intercambio prósperos[⁶].

Por su parte, el argentino ^{Carlos Puig (1980}, ¹⁹⁸⁴, ¹⁹⁸⁷) enfatizó la existencia de un mundo de asimetrías y de intereses contrapuestos entre los poderosos y los débiles y dependientes, los cuales necesariamente requerían de autonomía para alcanzar su desarrollo; condicionados por las restricciones estructurales propias del mundo bipolar en el que escribía. Para él, el sistema internacional no se caracterizaba por la anarquía, sino por un régimen jerárquico en el que convivirían tres actores diferenciados: los “repartidores supremos”, los “repartidores inferiores” y los “recipiendarios” o “destinatarios” (^{Puig, 1980}, p.141). En tal esquema, las nociones de igualdad soberana y de horizontalidad en las relaciones internacionales son, de fondo, ficciones que encubren la existencia de relaciones jerárquicas, sin consideraciones nacionales o fronterizas, aunque no descarta la posibilidad de la actuación autonómica entre los Estados menores.

Frente a esta jerarquía, el argentino planteó la autonomía como la máxima capacidad de decisión propia posible, teniendo en cuenta los condicionamientos objetivos del mundo real, para identificar los objetivos nacionales y permitirle al Estado elegir libremente cómo llevarlos a cabo. Como si en el sistema internacional operara esencialmente un juego de suma cero entre dominantes y dominados, a superar mediante la autonomía, ésta implica disponer de un mayor margen de maniobra para optar, decidir y obrar por sí mismo (^{Puig, 1980}, p.145; ¹⁹⁸⁴, p.42).

En tanto todo planteo autonómico implica un contenido estratégico, Puig también advirtió que, para lograrse, previamente debía analizarse el actor al que se enfrenta, su magnitud, sus posibles aliados y los medios disponibles para lograr sus objetivos. Además, similar al planteo de Jaguaribe, para Puig, maximizar los niveles de autonomía requería de determinados grados de viabilidad nacional, una cantidad suficiente de recursos domésticos y, fundamentalmente, un compromiso explícito de parte de las elites funcionales a tal fin. La autonomía implicaría necesariamente la movilización de recursos materiales y estrategias como las alianzas regionales, la integración económica y política y la mejora de las habilidades de negociación (^{Tickner, 2014}, p.79; ^{Tickner, 2003}, p.332). En otras palabras, la construcción de capacidades de poder proyectables está determinada por la existencia de bases materiales y de la voluntad para ejercerla.

En tal línea, el rol de las elites en el pensamiento del argentino es vital, en tanto la mayor o menor autonomía de los países latinoamericanos no depende únicamente de contar con recursos suficientes; sino, sobre todo, de contar con elites funcionales para emprender el camino de la autonomización y de las estrategias que éstas adopten. Ambos factores se conjugarán para dar lugar a uno de los cuatro estadios o fases en el tránsito desde la dependencia hasta la autonomía, entendidas ambas circunstancias como tipos ideales: “Dependencia paracolonial”, “Dependencia Nacional”, “Autonomía Heterodoxa” y “Autonomía Secesionista”, cada una con sus propias características.

Sin embargo, el planteo de Puig no explica las razones por las cuáles un país periférico optaría por una u otra posición o los factores que siquiera habilitarían a tales opciones. Si bien el autor reconoce el importante rol de las elites, al igual que Jaguaribe, no advirtió taxativamente los elementos de poder nacional que podrían ser utilizados por estas elites para transicionar de un estadio a otro, limitándose a hablar de “recursos domésticos” o de “viabilidad nacional” a nivel interno, sin decir explícitamente qué tipo de recursos está considerando, más allá de la mención de algún ejemplo particular. Asimismo, aunque Puig incluye de fondo la variable “poder” como un elemento de su marco explicativo sobre la autonomía, el sistema internacional que describe, como reconocen ^{Briceño Ruiz y Simonoff (2017}, p.52), no se basa en el poder, sino en relaciones de interdependencia económica, la construcción de normas internacionales o la búsqueda de la justicia social internacional, lo que lleva a omitir otros factores relevantes en la construcción de poder relacional más bien asociados al plano estratégico, político y militar.

Puig, al igual que Jaguaribe, tampoco incurre en la reacción de las grandes potencias frente a la búsqueda de autonomía de los países más pequeños, sobre todo cuando tal búsqueda implica algún tipo de confrontación con las primeras. Con cierto grado de optimismo, ambos autores creyeron que, bajo el mando de elites predispuestas y capacitadas, la autonomía es simplemente posible para todos y que no ocurren confrontaciones (intencionales o por error) en el proceso de su búsqueda. Aún si lo reconocieran, ninguno consideró explícitamente cuáles podrían ser las reacciones de las potencias. Para estos autores, la práctica de la autonomía es esencialmente un ejercicio de un solo carril.

En contraste, en lo que algunos autores también consideran como parte de las bases fundacionales de la escuela autonomista, el austríaco ^{Gerhard Drekonja (1983A)} advirtió que la autonomía implica necesariamente una relación bidireccional que debía tener en cuenta dos variables: el comportamiento de un país frente a la gran potencia establecida en cierto momento histórico, y la interpretación de ésta del alcance de la acción de tal país. Desde su perspectiva, la percepción que tiene el poder hegemónico sobre una política exterior es, de fondo, lo que define en determinado momento que una conducta se califique como de mayor o menor autonomía y que sea castigada, tolerada o recompensada por esta potencia. En otras palabras, lo que se entiende por autonomía en determinado contexto está ligado tanto a la conducta del autor con voluntad autonómica como a la interpretación de su alcance por parte del centro de poder. De esta forma, los países de la periferia deben maniobrar con prudencia (a pasos pequeños y bien implementados) entre el alto y al bajo perfil, buscando la autonomía de manera paulatina y en función de la aparición de contextos propicios para ampliar su capacidad de acción, evitando riesgos y costos en el camino.

Además, cabe destacar que para ^{Drekonja (1983B)}, temas como el de las drogas ilícitas, la degradación medioambiental y las dificultades de gobernabilidad le darían a la región latinoamericana una suerte de “poderío” o “capacidad caótica” por su efecto negativo para los intereses norteamericanos, lo que llevaría a Washington a tener más en cuenta a la región. Es decir, sería su eventual poder de desestabilización su principal fuente de acción para recuperar la atención internacional, su valor en la política mundial y obtener concesiones por parte de las grandes potencias. Sin embargo, a pesar de lo prometedor de tal comentario, el autor austríaco no profundizó sobre el mismo en términos sistemáticos ni reconoció otros elementos propios de los países más débiles que pudieran aportar a un reconocimiento de su relevancia estratégica frente a otros.

Finalmente, ya en el nuevo milenio, en un mundo que se vaticinaba multipolar y cambiante, una extensa literatura se propuso revisar la teoría de la autonomía para actualizarla y superar su, según varios autores, anacronismo. Frente a su supuesta pérdida de valor explicativo en un mundo que ya no estaba dominado por el conflicto Este-Oeste ni por la polaridad Norte-Sur, aunque la idea de autonomía en algunos casos se mantuvo, asumió nuevas modalidades distintas a las propuestas por los autores previos. Así, varios académicos comenzaron a plantear descriptivamente lentes conceptuales nuevos, como los de “Autonomía por la distancia” vs. “Autonomía por la participación” (^{Fonseca Jr., 1998}), “Autonomía por la integración” vs. “Autonomía aislacionista” (^{Lampreia, 1998}) o “Autonomía por diversificación” (^{Vigevani y Cepaluni, 2007}).

En esta línea, ^{Russell Tokatlian (2000}; ²⁰⁰¹; ²⁰⁰²; ²⁰⁰³), propusieron la “autonomía relacional”, un nuevo enfoque sobre el concepto, que se define como “la capacidad y disposición [del Estado] para tomar decisiones por voluntad propia, basadas en sus propias necesidades y objetivos, sin interferencias ni restricciones externas, y para controlar procesos o eventos que ocurren dentro y fuera de sus fronteras” (2000, p.176; 2001, p. 88; 2002, p.162). En este sentido, los autores abandonaron la idea de Autonomía como “no injerencia” y desdeñaron su definición a partir del poder para controlar procesos y acontecimientos externos (como señalaría el realismo). En cambio, la autonomía se definiría por el poder para participar e influir eficazmente en los asuntos mundiales, sobre todo en organizaciones y regímenes internacionales de todo tipo. En esta línea, privilegiaron la colaboración y la cooperación de los Estados latinoamericanos, entre ellos y con el mundo, guiados por la democratización, el regionalismo abierto y el respeto a los Derechos Humanos.

Se formula así que en el nuevo contexto internacional la defensa y el incremento de la autonomía no puede provenir de políticas de aislamiento, autosuficiencia y oposición (imposibles, improbables o indeseables), sino que debe emanar de la activa participación y cooperación regional e internacional (2000, p.179; 2003, p.13), mediante prácticas como el “multilateralismo vinculante”, la “colaboración selectiva” y la “contención acotada”. De esta forma, los países periféricos asociados entre sí tendrían más posibilidades de lograr autonomía que si se lo propusieran aisladamente desde posiciones independientes. La autonomía debe fundarse en la capacidad de obtener beneficios a partir de su asociación con otros Estados en distintas temáticas y del poder obtenido mediante la capacidad de participar e influenciar eficazmente en las políticas mundiales (^{Russell y Tokatlian, 2003}, p.16).

Tal como resume ^{Miranda (2005}, p.54):

Para la autonomía relacional, tanto la participación conjunta de países latinoamericanos en medios multilaterales con posturas comunes, como la alternativa de compartir situaciones regionales y procesos de integración, deberían ocupar un lugar decisivo y hasta excluyente en la formulación de las políticas exteriores de cada uno de estos países. Obviamente que este punto de vista, referenciado en el institucionalismo neoliberal, tiene que ver con percibir a la cooperación interdependiente, a los regímenes internacionales y a las instituciones intergubernamentales, como espacios hechos a la medida de las acciones que pueden llegar a desarrollar los países periféricos integrados entre sí.

Empero, a pesar de lo novedoso del planteo de los autores argentinos, su planteo relacional (que en el fondo retoma las propuestas de teóricos de otras latitudes sobre la integración y los organismos multilaterales como principales factores de poder para los países sin poder propio suficiente) no advierte el hecho concreto de que algunos actores pueden tener más autonomía e influencia que otros sobre las políticas mundiales, no solamente por el ejercicio de sus relaciones con el exterior, sino por recursos propios que los habilitan a actuar de tal manera. Desde su perspectiva, el ejercicio de la autonomía es un proceso cotidiano que surge de la interacción con el sistema y otros actores, propio de las relaciones económicas y, sobre todo, diplomáticas. Sin embargo, su preocupación sobre el proceso de construcción y ejercicio de la autonomía no considera en profundidad los factores estructurales que, en muchos casos, la anteceden.

Desde otra concepción, ^{Pardo y Tokatlian (2010)} definieron la autonomía relativa como:

La capacidad de un actor social de maximizar su poder negociador real o potencial vis a vis con otro actor social en un(as) área(s) temática(s) específica(s), asumiendo cuatro condiciones: la posesión de determinados atributos de poder en dicha(s) área(s) temática(s); la existencia de intereses en conflicto entre ambos actores; la manifestación de una voluntad concreta para ejercer esa capacidad; y el reconocimiento consciente de los riesgos envueltos en el esfuerzo por incrementar su poder decisional más independiente (p.94).

Como puede observarse, entre otros puntos, los autores resaltaron el contenido antes que la forma de la práctica autonómica. No es tan relevante el tipo de perfil de la conducta externa (por ejemplo, moderada o contestataria), sino que lo fundamental es contar con una acumulación suficiente de recursos de poder que permitan asegurar el aumento de la capacidad negociadora de determinado actor. Es decir, Pardo y Tokatlian reconocieron que no todos los países están igualmente habilitados para el mismo tipo de políticas autonómicas y que el conflicto, que presumen recurrente en aras de ejercitar tal autonomía, puede tener riesgos y costos más altos para algunos que para otros. Sin embargo, los autores no especifican los “determinados atributos de poder” que mencionan. Más aún, según ellos, tales atributos varían según el área temática siendo tratada, sin ahondar en la cuestión.

Por su parte, ^{Tokatlian y Carvajal (1995}, p.26) advirtieron que la mayor parte de los autores sobre el tema han planteado la posibilidad de mayor o menor autonomía en función de la posesión o falta (como restricción o como recurso) de determinados atributos esencialmente económicos (productivos, financieros, comerciales, tecnológicos). Se preguntaron entonces qué otro instrumento distinto de la riqueza material o la capacidad militar, que muchos países periféricos no detentan de manera significativa, podría brindar cierto poder relativo a los actores más alejados del sistema mundial que eleve sus posibilidades autonómicas. Los autores respondieron a tal interrogante argumentando que “en el terreno de las 'ideas' es probable identificar un territorio no explorado suficientemente por parte de los países periféricos, en particular de Latinoamérica”. Nada mencionan sobre otros recursos que podrían otorgar (incluso a los menos imaginativos de los líderes) cierta cuota de valor estratégico, y, en última instancia, algún tipo de autonomía en su actuar internacional.

Desde una perspectiva radicalmente diferenciada, dentro de la larga lista de autores que han abordado la cuestión de la Autonomía desde América Latina, la obra del argentino Carlos Escudé desató sendos debates por su controvertida visión, disidente respecto de la literatura previa sobre el tema. Escudé propuso la necesidad de reconceptualizar y redefinir la noción de Autonomía, tomando como marco de referencia la capacidad de confrontación de un país y, sobre todo, los costos derivados de este comportamiento. Para este autor, mientras que la libertad de acción de un país es, de fondo, ilimitada, el foco debe estar puesto en evitar una autonomía contestaria en forma de gestos y actitudes simbólicas y desafiantes con base en sentimientos propios de un Estado antropomorfizado, como el honor, la dignidad y el orgullo, que frecuentemente incurre en enormes costos para las poblaciones de estos países.

El punto de Escudé no es la posesión o no de la tan proclamada “autonomía”, sino la utilización que se hace de ella. Para el argentino, el mejor uso posible de la autonomía es aquel que, como en los casos de Alemania, Japón e Italia después de la 2da Guerra Mundial, incurre en ganancias materiales en términos de desarrollo interno con beneficios tangibles para su población. Esta postura de máxima prudencia requiere de una visión estratégica y un cálculo utilitarista para determinar el alcance, el sentido, el contenido y la práctica de la política exterior. Esta posición pragmática, que da cuenta de la asimetría y pretende actuar en consonancia con esta (antes que contra esta), requeriría no sólo la voluntad, sino también la capacidad para actuar de esta forma, en términos de la presencia de élites ilustradas, con intereses precisos y con un entendimiento de la realidad internacional.

Aun así, poco dijo el autor sobre la necesidad de contar con recursos propios para llevar adelante este tipo de políticas, más allá de la voluntad y capacidad de las élites. Excepto por algunas menciones puntuales, desconoció el rol de las capacidades individuales de los países periféricos para llevar adelante políticas de este tipo, como si las mismas fueran fácilmente ejecutables para todos por igual.

Cabe advertir que la cuestión de la relevancia estratégica de los actores periféricos sí es reconocida por Carlos Escudé en algunas ocasiones a través de sus obras, principalmente en su libro de 1995. Allí dedica algunos párrafos a plantear indicadores sobre la relevancia de un Estado periférico, comentando que existe una diferencia “entre los Estados periféricos que son relativamente relevantes para los intereses vitales de las grandes potencias y aquellos que no lo son” (^{Escudé, 1995}, cap.4, p. 21-24)[⁷]. De forma explícita, reconoce la relevancia de este factor:

Debe señalarse que este riesgo [el de costos futuros por la confrontación] normalmente será un factor menor en todos aquellos casos en los que el Estado periférico tiene una cierta relevancia para el Estado central con el que confronta. Un riesgo significativo de ser eventualmente sancionado aún por confrontaciones menores que se acumulan en una ‘memoria histórica’ negativa emerge sólo cuando el Estado periférico es relativamente irrelevante para los intereses vitales de la gran potencia con la que éste confronta.

Esta noción le es útil para comparar en la misma obra las políticas de tinte revisionista o confrontativo que mantuvo la Argentina frente a aquellas que podrían mantener algunos países de Medio Oriente (^{Escudé, 1995}, cap.4, p.25). Por otra parte, el autor ha hecho breves comentarios o alusiones a la idea de irrelevancia estratégica de forma esporádica en otras obras, por ejemplo, al plantear el accionar de los Estados Unidos frente a Brasil (^{Escudé, 2004}, p,4), al hacer referencia a la neutralidad argentina durante la 2da Guerra Mundial (^{Escudé, 2009}, p.10) o al diferenciar la cuestión de la relevancia de la del desarrollo, comparando los casos de Argentina, Turquía y México (^{Escudé, 2012}, p.107).

Sin embargo, a pesar de estas referencias, Escudé no ahondó en esta variable que, según él, pertenece al “sentido común” (1995, cap. 4, p.25), pero que tiene un valor fundamental al momento de poder explicar las divergencias de comportamiento de las grandes potencias frente a los más débiles. Las citas enumeradas son las únicas encontradas dentro de su vasta producción intelectual. Si bien Escudé reconoció la existencia de esta variable, le otorgó un lugar marginal dentro de su modelo teórico.

Finalmente, merecen mención los diversos análisis y revisiones teóricas de la corriente autonomista inaugurada por Puig y Jaguaribe que abordaron reconocidos académicos de la República Argentina[⁸]. A pesar de los profundos análisis y desagregaciones sobre esta ya clásica corriente abordados por estos autores, en general los mismos tampoco han incorporado en profundidad (o siquiera mencionado en la mayor parte de las ocasiones) la viabilidad nacional como variable de interés o la importancia de la relevancia estratégica de un país frente al resto del mundo como factor de viabilidad para el desarrollo de prácticas autonomistas. En general, las posiciones autonomistas entienden que el ejercicio de la autonomía es un ejercicio que depende fundamentalmente de una decisión política (de ahí el importante rol de las elites que reconocen Puig y Jaguaribe), sin tener considerar (o al menos no de forma explícita) que a veces para ejecutar determinadas acciones o, al menos para ejecutarlas sin sufrir consecuencias directas, depende de la disposición de ciertos recursos.

Se suelen expresar en este sentido la mayor parte de las revisiones teóricas sobre la escuela autonomista, los modelos de inserción internacional y los conceptos asociados a esta (como los trabajos de ^{Bernal Meza, 1989}, ^{1994 2013}; ^{Briceño Ruiz y Simonoff, 2017}; ^{Clemente, 2017}; ^{Colacrai, 1992}, ²⁰⁰⁹; ^{Santana & Bustamante, 2013}; ^{Simonoff, 2003}, ²⁰¹⁰, ²⁰¹⁴, ²⁰¹⁵, ²⁰¹⁶, ²⁰¹⁸, ²⁰²²; ^{Simonoff & Lorenzini, 2019}; así como la mayor parte de los capítulos que componen la obra editada por ^{Briceño Ruiz y Simonoff, 2015}). Mientras que varios de estos, junto con la revisión teórica del autonomismo, examinan los cambios en el contexto internacional y de la política interna que dieron lugar a cambios en las teorizaciones y las prácticas de la política exterior, no se desarrollan variables referentes a condicionantes internos, más allá de las inclinaciones del gobierno o de situaciones coyunturales, como la balanza de pagos o las relaciones con el FMI.

Como marca explícitamente ^{Simonoff (2003}, p.15) en la visión del autonomismo, que sostiene que la flexibilidad del sistema internacional y su distribución de tareas otorga a los países márgenes de maniobra para lograr los objetivos nacionales, se podría decir que “la decisión interna de un país se encuentra por encima del sistema internacional”.

El concepto tampoco suele aplicarse en los estudios más recientes desde la escuela autonomista abocados al análisis de política exterior o de relaciones bilaterales particulares, tal como ocurre por ejemplo en los análisis abordados por ^{Anabella Busso (2010}; ²⁰¹⁴; ²⁰¹⁶; ²⁰¹⁷; ^{2019 A}; ^{2019 B}), ^{Bologna (2009)}, ^{Morasso (2018)} o ^{Alejandro Simonoff (2022)}, entre otros. En este tipo de estudios, si bien es frecuente hacer referencia a “condicionantes internos” en el que los gobiernos deben desarrollar su política exterior, hacen referencia a diversos recursos y situaciones de tipo político, como la cohesión de la elite, el apoyo de la sociedad a las prácticas autonomistas, las crisis político/económicas, o las tensiones entre distintos modelos de desarrollo y sus respectivas estrategias de inserción internacional, entre otros factores. En este sentido, por condicionantes internos se suele entender más bien a acuerdos y tensiones coyunturales en el plano político antes que a los recursos materiales de poder con los que cuenta un país, generalmente provenientes de cuestiones más bien estructurales (como la ubicación geográfica o los recursos naturales disponibles).

Entre los autores que escapan a esta práctica recurrente en las revisiones sobre la escuela autonomista cabe destacar los trabajos de ^{Roberto Miranda (2002}, ²⁰⁰³, ²⁰¹⁸), quien es explícito al momento de resaltar en sus comentarios sobre los trabajos de Puig y Jaguaribe la relevancia del poder propio como parte fundamental del proceso autonomista de avances y retrocesos, en el que se conjugan variables internas e internacionales, objetivos, prácticas y condiciones objetivas.

^{Miranda (2003}, p.2) reconoce el rol de las condiciones materiales de poder al considerar que, si bien la capacidad de decisión (la voluntad autonomista de las elites) es relevante, esta “debe ser considerada sobre la base de la evaluación del mundo real, es decir, no desde las suposiciones o desde la comodidad del deseo, sino a partir de los factores estructurales y funcionales que favorecen una toma de decisión propia”. Resulta así que la capacidad de proyección (las condiciones que habilitan ciertas actuaciones o los elementos materiales de poder) es la que colabora en la ampliación del margen de la capacidad de decisión. Sin tales capacidades una política exterior con aspiraciones autonomistas difícilmente contaría con sustentabilidad alguna, por lo que su éxito requiere de algún tipo de movilización de recursos de poder por parte de las elites que operan la política exterior del Estado (^{Miranda, 2018}, p.247). De forma explícita se apunta que:

La proyección externa del poder de que dispone el país a través de la política exterior, o el logro de poder de ésta política desde el ámbito internacional, es una cuestión esencial para discrepar con los intereses de los poderosos, y por lo tanto asentar heterodoxia. Desde el punto de vista analítico y bajo el criterio de la congruencia teórica, es inherente calificar al poder como la variable independiente que explica hasta dónde llegó, en términos prácticos y tangibles, la declamación autonomista de un gobierno. Por otra parte, en el marco de una propuesta de política exterior de concepción autonomista, se aplica el poder como el mayor requisito para determinar el posicionamiento internacional del país periférico y su prestigio externo. Es el momento en el cual el país periférico está empujado a desplegar los recursos materiales que posee, y a disponer de un uso relacional de su habilidad diplomática (^{Miranda, 2018}, p.252).

El autor bien traslada esta importante definición teórica a sus análisis empíricos de política exterior, como cuando destaca la marginalidad e irrelevancia estratégica de la Argentina en los tiempos actuales frente a la falta de atributos internacionalmente diferenciadores (económico, militar, demográfico, etc.) con impacto o repercusión mundial o regional, la falta de capacidades importantes para lograr presión o lograr resultados satisfactorios en las negociaciones diplomáticas o su escaso rol en los que son los principales posicionamientos o áreas temáticas del sistema (^{Miranda, 2002}, pp.7-8; ^{Miranda, 2003}, p.11).

Sin embargo, a pesar de estos aciertos (que, en el segundo caso se encuentran en línea con la concepción de la irrelevancia estratégica de la Argentina de Carlos Escudé), Miranda no aborda una taxonomía concreta y completa sobre los recursos de poder de los Estados más débiles que resulte aplicable a otros casos ni una estrategia clara que resulte en su ampliación.

Por otra parte, entre aquellos trabajos más recientes inspirados en el neoinstitucionalismo liberal de la región que refieren la necesidad de la construcción o adquisición de algún tipo de poder para abordar prácticas autonomistas, se suelen repetir los patrones propios de estudios abordados desde otras latitudes, considerando la integración y la celebración de alianzas estratégicas de carácter ‘horizontal’ como principales mecanismos para adquirir poder en las relaciones frente a las grandes potencias. Apuntan en este sentido trabajos como los de ^{Colacrai (2009)}, ^{Lechini (2009)} y ^{Simonoff & Lorenzini (2019)}, así como en términos generales la escuela de la escuela de la Autonomía Regional dirigida por Mario Rapoport, entre otros.

Finalmente, en el caso de Dallanegra Pedraza (1998, ^{2008 A}, ^{2008 B}, ²⁰⁰⁹, 2018), el autor desarrolló su propuesta teórica de Realismo Sistémico Estructural incorporando la idea de que los Estados Periféricos podrían definir una política exterior acorde con sus intereses, no solo aprovechando los esporádicos espacios de maniobra, sino también a partir de la generación de un “contrapoder” que suponga generar “inmunidades” frente al poder dominante (Dallanegra Pedraza, 1998, pp. 93-94). En tal sentido, su perspectiva basada en la cosmovisión realista, contempla la incidencia del poder como una variable central en las características y el funcionamiento del sistema mundial, a la vez que necesaria para la elaboración e implementación de una política exterior que pretenda no ser instrumento de subordinación, sino de búsqueda de mejores condiciones mediante la prudencia para modificar esa situación y condición en beneficio propio, en lugar de a la resignación por el hecho de carecer de poder (^{Dallanegra Pedraza, 2009}, p. 98; ^{Dallanegra Pedraza & Sosa, 2009}, pp. 4-5).

Es así que el autor propone que los países periféricos se aboquen a la construcción de poder para el logro de la autonomía desde una conducta “subrepticia”, por medios encubiertos o solapados y considerando la prudencia como valor central para evitar que aquellos que disponen de poder consideren que su seguridad está en peligro y reaccionen en consecuencia (^{Dallanegra Pedraza, 2008 A}, p.16; Ibid, ²⁰⁰⁹, p.112). Se valoran de forma más positiva en tal sentido los recorridos de Japón o Alemania durante la Guerra Fría que aquellos de Irán o Corea del Norte en tiempos actuales, recomendando la construcción de un poder inteligente (que contemple tanto el poder duro como el blando) para resolver los problemas de la propia agenda.

Sin embargo, aunque el autor advierte la relevancia de la construcción de poder para hacer frente a las relaciones con las grandes potencias, no plantea de forma concreta aquellos recursos, situaciones o estrategias que podrían beneficiar tal construcción, más allá de la ya clásica vía económica del desarrollo y el crecimiento mediante el aprovechamiento de las ventajas comparativas (^{Dallanegra Pedraza, 2010}, p.39; Ibid, 2018 B). En este sentido, a pesar del rechazo del autor por las propuestas del Realismo Periférico de Escudé, se coincide con éste en aceptar que el desarrollo precede al poder y la autonomía y no a la inversa; al mismo tiempo que se adoptan algunas consideraciones propias de la escuela dependentista y su foco en el desarrollo como instrumento de emancipación.

Tal como puedo observarse, la escuela latinoamericana, sobre todo aquella que prosiguió a las teorías dependentistas, abordó con mayor profundidad los condicionantes, así como las fuentes externas e internas de la autonomía frente a un mundo que concibió como fundamentalmente jerárquico, superando el enfoque propuesto desde otras latitudes, que puso el foco principalmente en el poder derivado del relacionamiento mutuo y el aprovechamiento de contextos institucionalizados. Varios autores resaltaron el carácter bidireccional de las relaciones con las grandes potencias y dieron cuenta de la importancia de los factores internos en tal ejercicio. Sin embargo, ninguno abordó análisis sistemáticos sobre los elementos internos que habilitarían a un país periférico a adquirir ciertos grados de autonomía. El valor estratégico de los Estados débiles ha sido, por lo general, un campo teóricamente inexplorado y carente de indagaciones empíricas profundas.

4. Conceptualizando el Valor Estratégico

Habiendo repasado algunos de los principales autores que han referido a la cuestión de la autonomía y/o han mencionado el concepto de valor estratégico (o conceptos con similares etiquetas), se propone ahora una profundización teórica sobre este último, a fin de advertir sus componentes y características esenciales. Para ello, se parte aquí desde el modelo teórico del Realismo Periférico de ^{Carlos Escudé (1995)}, al considerar una conexión entre la política exterior de los países periféricos sin poder suficiente para establecer las reglas del sistema (la que podría entenderse como la variable independiente del modelo) y la respuesta de aquellos más poderosos (la variable dependiente)[⁹].

Desde la lógica del Realismo Periférico, en principio, los costos de desafiar a un Estado poderoso para cualquier Estado débil son mayores que los costos del consentimiento, en tanto aquellos Estados que mandan tienen la capacidad para infligir daño constante en aquellos que no deciden acatar las reglas que mantienen el orden internacional. En el caso de estos últimos, dichos costos son, según Escudé, únicamente aceptados a expensas del bienestar de su ciudadanía. Sin embargo, en ocasiones, ciertos Estados periféricos no han sido castigados por comportamientos irredentos o haber desarrollado una política exterior contraria a los designios de las grandes potencias que estructuran el sistema, mientras que otros, frente al más mínimo gesto de desvío, reciben castigos de algún tipo.

Tal fenómeno es entendible al dar cuenta que el comportamiento de los poderosos hacia los más débiles no se define únicamente en función del comportamiento de estos últimos, sino que esta relación se ve mediada por el valor estratégico que estos poseen para los intereses vitales de los más poderosos en determinado contexto histórico. En este sentido, en tanto mayor es el valor estratégico que el Estado periférico representa para los intereses vitales del hacedor de reglas en cierto momento, ceteris paribus menor es la probabilidad de castigos impuestos por este último por comportamientos irredentos desarrollados por el primero. En contraposición, a menor valor estratégico, existe una mayor facilidad para infligir castigos y, por tanto, es esperable observar castigos más fuertes, incluso frente a menores grados de oposición directa.

Esto se explica en tanto, cuando un actor periférico sea relevante para la superpotencia de alguna forma importante, es de esperar que ésta ponderará los costos de castigo por comportamientos irredentos frente a los costos de alguna retaliación de algún tipo por parte del actor periférico. El valor estratégico de un Estado periférico para una gran potencia está condicionado por el impacto que cualquier medida de retaliación pueda llegar a tener en los intereses nacionales de esta última[¹⁰][¹¹].

De esta forma, esta variable pretende medir el nivel de “importancia” o “relevancia” que tiene un determinado país periférico para los intereses de corto, mediano y largo plazo de un país central con poder para desarrollar reglas y castigos en el sistema internacional. Como reconoce Hart, desde una concepción del poder como control sobre los eventos y resultados, muchas veces los actores pueden tener un importante poder bilateral derivado del interés de otros actores por los recursos y acontecimientos bajo su control (^{Hart, 1976}, p.302)[¹²].

Siguiendo esta lógica, en el marco del Realismo Periférico los hacedores de reglas del sistema pueden castigar o no castigar a un Estado periférico frente a comportamientos irredentos o contestatarios (no respetar las reglas impuestas por aquellos) con el objetivo de asegurar ganancias o para evitar pérdidas, cálculo que se estructura sobre la base del valor estratégico que representa tal periférico para la gran potencia. Dicho cálculo puede ser representado de la siguiente forma:

Esta sencilla fórmula indica que la probabilidad de un castigo de una gran potencia sobre un país periférico no está dada únicamente por las acciones de este último, sino también por el valor estratégico que representa para el hacedor de reglas y la probabilidad de una retaliación por parte de este actor[¹³]. Cuando el último término de la ecuación es lo suficientemente alto, habrá mayor margen de maniobra para que el comportamiento del periférico se adecúe a las consideraciones que observa como necesarias o favorables en algún momento dado, aun cuando éstas estén en contra de los designios de la gran potencia. En pocas palabras, a mayor probabilidad de retaliación y/o mayor valor estratégico (siendo el segundo término más importante que el primero), menor probabilidad de castigo por parte de las grandes potencias, incluso frente a comportamientos revisionistas o confrontativos[¹⁴].

Ampliando esta definición para incluir tanto premios como castigos y comportamientos tanto positivos como negativos, podemos abordar a una fórmula más general para suponer el comportamiento de los actores en cuestión:

El segundo término del lado derecho de la ecuación (aquel término compuesto que se encuentra entre paréntesis) es lo que comúnmente se suele definir como nivel de autonomía.

Definida esta ecuación, cabe resaltar que una característica esencial del concepto de valor estratégico es su relatividad y carácter esencialmente contextual, en cuanto su valor depende del contexto histórico en el que se desarrolla el análisis. En pocas palabras, los activos de los que dispone, los pasivos que acumula o la situación particular que atraviesa un determinado Estado periférico pueden considerarse como valores estratégicos para los intereses nacionales de una gran potencia en un determinado momento histórico, pero no para otra o no en otro contexto. Esta condición está definida de forma esencial en la construcción del interés nacional que persigue cada gran potencia y del contexto histórico, económico y sociopolítico a nivel internacional en un momento dado, el cual puede ser más o menos claro para su lectura por los líderes de los Estados periféricos.

Además, esta variable se desarrolla a nivel relacional porque su valor, si bien se expresa sobre una unidad, depende no sólo de las características de esta unidad, sino también de las características propias y los intereses de otra. Si bien la ubicación geográfica o los recursos son características objetivas, el hecho de que estas se tornen relevantes dependen de los intereses particulares de la gran potencia considerada. En otros términos, el valor estratégico de un país periférico es una construcción intersubjetiva, que depende de la relación construida entre ambos actores. Es una variable a nivel de las unidades, pero que sólo puede ser comprendida bajo una lógica sistémica.

Por otra parte, cabe reconocer que esta variable es esencialmente contextual, en cuanto su valor depende del contexto histórico en el que se desarrolla el análisis. Una cierta ubicación geográfica o un cierto recurso (por ejemplo, el petróleo) puede ser considerado importante por una gran potencia en determinado momento, pero no en otro.

Ahora bien, más allá de los intereses vitales que tal o cual potencia pueda poseer en determinado contexto histórico, existen ciertas dimensiones concretas relativamente comunes a distintos períodos históricos y frente a distintas potencias que permiten establecer de forma más específica qué Estados se configuran como estratégicamente relevantes para aquellas. En este sentido, el valor estratégico se da cuando un Estado periférico posee al menos una de las siguientes condiciones[¹⁵][¹⁶]:

La interacción de estos factores juega un rol preponderante a la hora de definir el margen de maniobra de un actor periférico. Los factores de valor estratégico no son compartimientos estancos, sino elementos que interactúan de forma constante entre sí y con las decisiones de política exterior de los Estados periféricos. El desarrollo de bienes peligrosos o la inestabilidad social interna pueden ser, por ejemplo, factores que desincentiven o incentiven el accionar de las grandes potencias en contra de los actores periféricos, siempre dependiendo de otras consideraciones de su política exterior.

5. Conclusiones

En primer lugar, el presente trabajo abordó una revisión bibliográfica sobre las nociones de autonomía y valor estratégico, siendo el primero un concepto frecuentemente discutido en la disciplina, mientras que el segundo ha quedado comúnmente desatendido, a pesar de su íntima relación. Advirtiendo este vacío teórico, seguidamente se avanzó sobre su definición, su conceptualización y operacionalización a través del reconocimiento de sus distintos componentes, así como algunas reflexiones en torno a sus características y comportamiento.

Tal como se ha definido, la relevancia estratégica de un actor periférico radica en la posesión de determinados activos que aumentan su margen de maniobra frente a las grandes potencias, al disminuir la probabilidad de castigo por parte de los más poderosos, inclusive en instancias de comportamientos irredentos o conflictivos. Estos efectos se desprenden del hecho de que los componentes del valor estratégico suponen activos en cierta medida necesarios para la preservación del estatus y/o el orden internacional planteado por los países hacedores de reglas del sistema.

Como se marcó, la percepción de tales componentes se ve relegada a las necesidades que presenta cada actor, que varían en espacio y tiempo. El valor estratégico de los países periféricos para las grandes potencias es relativo. Sin embargo, esto no significa que sea un factor irrelevante o que no pueda ser percibido o medido de alguna manera. Por el contrario, suele ser un factor altamente ponderado en las decisiones de las grandes potencias respecto de su accionar frente a los más débiles, por lo que no debe desatenderse su análisis o no se debe limitar el mismo a una mera incorporación ad hoc. No debe omitirse la incorporación de esta variable condicional en cualquier tipo de estudio sobre las relaciones entre aquellos países comúnmente reconocidos como los más débiles y las grandes potencias, en tanto condiciona el tipo de políticas que éstas pueden accionar sobre aquellos. Como remarca ^{Miranda (2018}, p.249), reconocer la relevancia del poder para lograr la autonomía parece una verdad de Perogrullo, “pero alguna literatura académica al tratar la autonomía de la política exterior a partir del Idealismo internacional y del Internacionalismo Liberal, acusó distracción o descuido sobre lo trascendental que era el poder para darle curso exitoso a tal política”.

Asimismo, esta variable no solo permite explicar en parte la respuesta de los más poderosos frente a los países comúnmente reconocidos como más débiles (respuesta condicionada por su valor estratégico), sino que también podría explicar mejor el circunstancial comportamiento confrontativo de estos países. Ser consciente de la posesión de cierto valor estratégico pudo haber otorgado, a los ojos de sus dirigentes, un mayor margen de maniobra frente a los hacedores de reglas del sistema, instándolos a tomar políticas riesgosas. En este sentido, su comportamiento pudo haber sido mucho más racional (y menos costoso desde un punto de vista ciudadano-céntrico) de lo que admite, por ejemplo, la teoría del Realismo Periférico en su versión original. El comportamiento de estas elites no sólo respondió a la voluntad de poder o a sus cosmovisiones ideológicas, sino, muy probablemente, también a la sencilla creencia de que podían embarcarse en estas políticas sin mayores costos.

Asimismo, el valor estratégico percibido de los países periféricos podría ser útil para analizar y explicar la conformación de los sistemas de alianzas, la intervención (principalmente en términos militares) de las grandes potencias en la periferia y el rol de estos países en escenarios de conflicto armado o de un escenario internacional polarizado y de alta tensión, entre otras cuestiones[²⁰].

En breve, el valor estratégico es un factor complejo, fluctuante y relativo, pero fundamental para estructurar las políticas exteriores de los Estados menos poderosos del sistema frente a los más poderosos y las respuestas de estos últimos. Ninguna de ellas puede comprenderse de forma completa sin considerar esta variable, generalmente omitida de los análisis. El valor estratégico es, tal vez más que ningún otro factor, el componente esencial de las relaciones asimétricas del sistema internacional.