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1. Introducción
El objetivo del presente artículo consiste en reflexionar sobre las diversas perspectivas desde las cuales fueron estudiadas las reformas latinoamericanas desarrolladas desde fines del siglo XX que buscaron cambiar la dinámica de funcionamiento de los sistemas procesales penales. Los distintos apartados que componen este trabajo nos permitirán realizar un recorrido por investigaciones que analizaron las transformaciones de los sistemas de enjuiciamiento penal en la región, la emergencia de la racionalidad gerencial en el marco de estos procesos de transformación y el papel desempeñado por actores participantes en las mismas. De este modo, a lo largo de las distintas secciones, buscaremos presentar los ejes a partir de los cuales la temática fue abordada y problematizada, poner en diálogo sus argumentos centrales, como así también, reflexionar sobre aspectos comunes y divergentes en estos análisis. El recorrido por estas investigaciones pretende proporcionar además algunas herramientas analíticas para quienes se interesen por explorar este campo.
2. Olas, generaciones y tendencias en los procesos de reforma
Desde fines del silgo XX se desarrollaron en Latinoamérica un conjunto de reformas de la justicia penal en el marco de procesos de transición, en los países de la región, hacia regímenes democráticos.1 En este contexto, las premisas que impulsaron estas reformas de la justicia penal estuvieron vinculadas con el proceso de «democratización» y se propusieron generar cambios en la política criminal y sobre los derechos humanos. En el ámbito procesal en particular esto implicó la apuesta hacia la eliminación de los códigos de procedimiento penal inquisitorial, identificados con la política criminal autoritaria,2 y la sustitución de los mismos por códigos procesales penales acusatorios3 asociados con la política criminal democrática (Anitua, 2015:44; Ciocchini, 2018:22-24; Maier, Ambos, Woischnik, 2000:866-868).
Entre los análisis que abordaron los cambios en los procesos penales latinoamericanos antes mencionados, es posible identificar el de Langer (2007) como el que inauguró este debate. El mismo se focalizó, entre otros aspectos, en los orígenes y en las dinámicas de dichos procesos de transformación. Una de las diversas dimensiones exploradas en su investigación consistió en la delimitación de olas de reformas procesales penales en la región desde fines del siglo XX. Las mismas fueron comprendidas por éste como oportunidades para el diseño de nuevas políticas públicas orientadas a resolver problemas que tomaron relevancia en determinados momentos. Desde la perspectiva del mismo, dichas transformaciones iniciadas en las décadas de 1980 y 1990 fueron afines al creciente reconocimiento de los derechos humanos y se focalizaron en resolver el problema del alto porcentaje de personas en prisión preventiva y la extensión en el tiempo de esta medida. En segundo lugar, este autor, destacó que el problema del crecimiento de las tasas delictivas (reales o percibidas) fue puesto en la agenda de los gobiernos latinoamericanos a través de la demanda de eficiencia del sistema de justicia penal. A estos dos primeros problemas mencionados se sumaron la corrupción y la falta de rendición de cuentas en la administración de justicia penal. Si bien, para Langer (2007:17-19), los diversos nudos problemáticos mencionados fueron comprendidos como un punto de partida para entender las olas de reformas procesales penales, éstos, no explicaron por sí solos la decisión de reemplazar códigos inquisitivos por acusatorios como así tampoco posicionaron a los códigos acusatorios como la solución más eficiente para abordarlos. De este modo, para comprender dicho cambio de modelo en catorces países de la región latinoamericana analizó además quiénes propusieron y diseñaron estas transformaciones y qué actores regionales e internacionales apoyaron las mismas (Langer, 2007:19), aspectos sobre los que se avanzará posteriormente.
Por su parte, Binder (2016), Vargas Viancos (2006) y Díaz Pucheta (2017) también focalizaron sus estudios en los procesos de reforma de la justicia penal que se dieron en la región latinoamericana entre la década de 1980 y principio de los años 2000. La particularidad de estos análisis es que leyeron estas transformaciones en términos de generaciones. En esta dirección Binder (2016) y Díaz Pucheta (2017) identificaron tres generaciones en los procesos de reformas y Vargas Viancos (2006) dos generaciones que, en los diversos contextos de la región, se desarrollaron con sus propios ritmos entre fines del siglo XX y principios del siglo XXI.
En lo que en dichos trabajos se definió como primera generación el instrumento central de cambio fue la transformación normativa. De este modo se comprendió que las reformas se realizaban aprobando nuevos textos legales inspirados en las legislaciones alemanas e italianas y en el Código Procesal modelo para Iberoamérica (1989). A diferencia de ésta, en la segunda generación se complejizó la forma de concebir las reformas. En este caso no se consideró como clave exclusivamente la aprobación de nuevas leyes sino su implementación. Así como en la primera generación tuvieron un rol central los/as abogados/as, durante la segunda generación el énfasis estuvo puesto en el trabajo multidisciplinario y se apeló a transformar la cultura legal enfatizándose las actividades de difusión y capacitación para el cambio de prácticas. Es decir, se comenzó a considerar la transformación desde una perspectiva multidimensional. Con la segunda generación de reformas se destacó además la concepción de que cada institución que formara parte del proceso penal debía tener su propio modelo organizacional (Vargas Viancos, 2006:1-2; Binder, 2016:68-69; Díaz Pucheta, 2017:4-7).
Los cambios pertenecientes a la denominada tercera generación, desde la perspectiva de Díaz Pucheta (2017:12), se orientaron al mejoramiento de los sistemas acusatorios ya instalados durante la denominada segunda generación. Al respecto, tanto esta autora como Binder (2016:95-98), enmarcaron dentro de este proceso la introducción de diversas medidas alternativas de solución de conflictos penales con el propósito de disminuir la sobrecarga de trabajo de los sistemas procesales penales. Asimismo, la persecución penal estratégica se presentó como herramienta para la intensificación de la dimensión político-criminal y la construcción de una alianza estratégica con las víctimas como camino para que los intereses de éstas y de las personas imputadas sean contemplados en el proceso penal. A estos aspectos señalados, Díaz Pucheta (2017:12-13), agregó el avance hacia la coordinación del trabajo desarrollado desde las fiscalías, la reforma de la policía de investigación y la propuesta de su separación de la policía de seguridad. Asimismo Binder (2016:96), como parte de esta tercera generación, destacó también la apuesta al fortalecimiento de las instancias de defensa y la expansión de los mecanismos de control de las nuevas formas de tortura identificadas principalmente en el contexto carcelario.
La delimitación de estas diversas generaciones en los procesos de reforma nos permitiría identificar que estos autores comprendieron los cambios en la justicia penal como procesos complejos que no solo implicaron una modificación legal sino además el reemplazo de una cultura arraigada en la comunidad legal por otra desconocida y no aprobada. De este modo es posible entender que la transición a nivel regional hacia el modelo procesal acusatorio, además de implicar cambios en los Códigos Procesales Penales, trajo aparejado modificaciones en la estructura del campo de la justicia procesal penal, en las alianzas existentes entre quienes los/as componían y en los sentidos puestos en juego en las distintas jurisdicciones receptoras de este modelo (Langer, 2007:10–12, 2014:5–10; Binder, 2012:9-11).
La demarcación de generaciones o etapas, propuesta por estos/as autores/as, visibiliza además que en cada una de ellas no fueron resueltos todos los problemas planteados en los sistemas procesales penales vigentes, como así también que las transformaciones requirieron persistencia en el tiempo en la medida en que los resultados perseguidos no se alcanzaron de manera inmediata (Vargas Viancos, 2006:30; Binder, 2016:67-68). Así, Binder (2016:54-56), propuso entender estos procesos de reforma como política de largo plazo lo cual no significa que los mismos hayan sido procesos acumulativos de cambios. Contrariamente, estas diversas generaciones significaron avances y retrocesos, redefiniciones de problemas antiguos, descubrimiento de nuevos problemas, como así también, de nuevas perspectivas y herramientas.
Podemos ubicar también dentro de esta línea de análisis diversos estudios desarrollados por Gutiérrez (2013; 2014a; 2014b; 2017) en los cuales identificó distintos movimientos, tendencias o desplazamientos que reflejaron los reclamos o las perspectivas ideológicas que impulsaron las transformaciones en la administración de la justicia penal en estos escenarios desde los años 1980. En dichos movimientos o tendencias veremos reflejados los nudos problemáticos que Langer (2007) destacó como orientadores de estos procesos de reforma.
Al analizar las transformaciones a nivel regional, Gutiérrez (2014b:75-79), reconoció un primer movimiento en los años 1980 durante el cual las reformas procesales penales latinoamericanas estuvieron guiadas o impulsadas por propuestas garantistas desplegadas por expertos provenientes del mundo académico. Las mismas tuvieron como propósito, como ya fue destacado, el establecimiento de límites al despliegue del poder penal, la democratización de la justicia penal y se enmarcaron en preocupaciones más amplias como la de refundar el estado de derecho con especial centralidad en el control de la violencia estatal. Este primer movimiento señalado para el escenario regional también fue identificado por este autor al estudiar la reforma del Código Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires en la cual los discursos garantistas, como en el contexto regional, tuvieron un rol protagónico (Gutiérrez, 2014a:79-80; 2017:265).
Para el contexto regional el mismo presentó que, hacia los años 1990, con el crecimiento de las demandas por la «inseguridad» dicha tendencia estableció lazos con el discurso punitivista, resignificando la propuesta garantista y combinándola con la promesa eficientista. En el proceso de reforma procesal penal de la provincia de Buenos Aires en particular este autor también describió esta permeabilidad de las presiones públicas en las decisiones legislativas en dirección contraria a la lógica garantista del periodo previo. A su vez, para este escenario provincial, subrayó la celeridad y la eficiencia como ideas fuerzas para intervenir en la justicia penal en el marco de una nueva reforma del proceso penal presentada hacia fines del año 2006. Dicha propuesta se orientó a la incorporación de técnicas del mundo empresarial con el propósito de avanzar hacia un sistema de justicia procesal penal más económica, eficaz y eficiente (Gutiérrez, 2014a:74-75, 2016:159-163; 2017:266-267 y 271-278).
Como puede identificarse, el recorrido que realiza este autor por las distintas tendencias o desplazamientos da cuenta de diversos reclamos o perspectivas ideológicas que fomentaron los procesos de reforma de la justicia penal a nivel regional en general y de la provincia de Buenos Aires en particular. Dichos movimientos recorridos por Gutiérrez (2013; 2014a; 2014b y 2017) vislumbran que, además de avanzarse hacia la «democratización» de la política criminal, en el marco de estos procesos de transformación emergió la premisa de la «eficacia» de las funciones penales. Dicha tendencia implicó, para el mismo, la reconfiguración de estos procesos de reforma como consecuencia de las demandas políticas de «seguridad ciudadana».
Estas diversas lecturas identificadas en torno a las reformas procesales penales que, en la región Latinoamericana entre fines del siglo XX y principios del siglo XXI, buscaron avanzar hacia la implementación de sistemas acusatorios podrían sintetizarse en el siguiente esquema (figura 1):
Figura 1. Perspectivas sobre las Reformas Procesales Penales en América Latina (fines siglo XX-principios siglo XXI)
En el marco de este primer apartado reunimos, como fue descriptito, un conjunto de investigaciones cuyo principal interés consistió en la identificación de características comunes a los procesos de reforma de los sistemas de administración de la justicia penal en América Latina. En esta dirección fue posible reconocer, en primer lugar, la lectura de Langer (2007) sobre la ola de transformaciones de los códigos de procedimiento penal Latinoamericanos como cambios orientados hacia la democratización de la política criminal en el marco de cambios propuestos en este sentido para las políticas públicas en general. En segundo lugar, la comprensión de estos procesos de reforma por parte de Binder (2016), Vargas Viancos (2006) y Díaz Pucheta (2017), en términos generacionales. Estas distintas generaciones propuestas refieren principalmente a modificaciones en las dimensiones normativa y organizacional de los procedimientos penales plasmadas no sólo en el cambio de Códigos, sino también, en la redistribución del poder y de las responsabilidades entre los/as actores legales que forman parte de estos procesos. Finalmente, Gutiérrez (2013; 2014a; 2014b y 2017), entendió estas transformaciones en relación a las perspectivas ideológicas que las impulsaron y propusieron resolver los problemas identificados en el procedimiento penal. De este modo, se identifica que en la primera y la tercera de estas perspectivas se establecen vínculos entre los cambios al interior del procedimiento penal y otras dimensiones externas al mismo. En cambio, desde la segunda perspectiva mencionada se prioriza particularmente el análisis sobre los cambios en la estructura, la dinámica y el funcionamiento de los sistemas procesales penales. Estas diferentes indagaciones focalizadas primordialmente en el escenario regional pueden comprenderse además como marcos contextuales a partir de los cuales recorrer procesos particulares e identificar aspectos comunes o divergentes a los reconstruidos para el contexto más amplio de América Latina.
3. Racionalidad gerencial en los procesos de reforma
A diferencia de los estudios anteriores que analizaron desde una perspectiva diacrónica los procesos de reforma, otra serie de investigaciones se focalizaron en lo que podemos denominar como una de las tendencias predominante a lo largo de los mismos. Estas indagaciones buscaron analizar particularmente la emergencia de la racionalidad gerencial4 en el ámbito de la administración de la justicia penal, en escenarios específicos de Latinoamérica, permitiendo conocer las particularidades de la introducción de esta tendencia en cada uno de estos contextos explorados.
Un primer aspecto a considerar respecto de estas investigaciones es que en las mismas se partió de comprender que los orígenes del gerencialismo deben buscarse en el siglo XIX y asociados a la propuesta de «modernización» de la administración pública. Como presentó González Guarda (2018a: 26-37), el surgimiento del New Public Management o «Nueva Gestión Pública» se vincula a los estudios de la economía, la administración, la ingeniería industrial y la sociología organizacional desarrollados durante fines del siglo XIX y principios del siglo XX.5 En el contexto particular de América Latina este autor situó la introducción de la planificación estratégica posteriormente a la Segunda Guerra Mundial. Si bien ésta en el contexto privado era conocida y aplicada ampliamente para el denominado período moderno, en la administración pública se vehiculizó luego de las reformas liberales emprendidas en la década de 1980. Sin embargo, recuperando a este autor, es posible comprender que esta perspectiva gerencial tiene sus raíces en las teorías emergentes entre fines del siglo XIX y principios del XX (González Guarda, 2018a:118, 175, 197, 318; Ruas, 2019:87-89).6
La incorporación de la planificación estratégica en el sistema de justicia en general y del sistema de justicia penal en particular implicó e implica (en la medida en que cuenta con distintos niveles de desarrollo en el ámbito regional) la importación de técnicas al mundo de lo público que trajeron consigo los conceptos de eficiencia y de competencia, propias del mundo privado. Si bien los elementos que definen el gerencialismo se asocian a los contextos geopolíticos, al momento histórico de su aplicación, a las directrices de organismos internacionales y a la estructura previa que tenía el aparato público en que fueron instaladas las herramientas gerenciales, entre otros elementos, pueden esbozarse algunas características mínimas de la gestión pública managerial. Entre éstas encontramos la referencia a la empresa privada como modelo organizativo para la justicia penal y con ella la traducción de la idea de efectividad en la búsqueda de “productos” al interior del funcionamiento de la justicia penal en lugar de “resultados” externos al funcionamiento de la misma y el imperativo de medir de forma meticulosa las operaciones utilizando indicadores estadísticos y la promoción de auditorías y evaluaciones (Sozzo, 2020a:324). En otras palabras es posible considerar que esta perspectiva economicista de los costes de la política penal y de la contención del gasto al interior de los sistemas de justicia penal implicó la internalización de prácticas que buscaron economizar medios (humanos y financieros) disponibles, orientándolos de manera eficiente hacia objetivos definidos y hacia la producción de parámetro de evaluaciones periódicas de resultados obtenidos (Brandariz, 2014a:9-10; González Guarda, 2016:135-136; Anitua, 2016:143–144).
Para los escenarios de Chile y Costa Rica, González Guarda (2016; 2017a; 2017b; 2018a), reconoció la inserción de la lógica gerencial en la modalidad de gestión de casos de la fiscalía y particularmente en los procedimientos de rápida condena como los de flagrancia y también en las dimensiones organizacionales de la defensoría y del poder judicial en el primero de estos contextos. Entre estos instrumentos señaló además que la introducción de dicha lógica se vio plasmada en la incorporación (de manera más pronunciada para el caso chileno que para el costarricense) de nuevos perfiles profesionales provenientes del mundo de la gestión y de las ciencias económicas y en la asignación de importancia a elementos cuantitativos orientados a configurar sistemas penales más eficientes y de calidad (González Guarda, 2018a:279-294, 343,375, 383, 386).
Desde una perspectiva similar a la del autor antes mencionado, Ruas (2019:77-78), analizó la introducción de la lógica gerencial en la estructura organizativa del Ministerio Público Fiscal Federal en Argentina (MPFF). En este sentido, el mismo, también destacó que dicha emergencia significó la modificación de la dinámica interna de trabajo del MPFF y la incorporación de nuevos/as expertos/as. El surgimiento de esta lógica implicó además para éste la reorientación de la modalidad de actuación de fiscales y la incorporación, como en el caso de los dos escenarios nacionales previamente presentados, de nuevas herramientas de monitoreo y gestión para evaluar el correcto uso y despliegue de la política penal.
En el marco del mismo escenario nacional que Ruas (2019), Sicardi (2018; 2020), estudió la irrupción de la racionalidad gerencial pero en el sistema de enjuiciamiento penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Para dicho contexto resaltó que la emergencia de esta racionalidad se encontró vinculada, como en el caso de Costa Rica antes señalado, a la implementación de procedimientos alternativos al juicio oral y público para la resolución de conflictos con el fin de alcanzar una justicia penal más eficaz y eficiente. En este sentido, específicamente el juicio abreviado, fue considerado por los/as actores judiciales entrevistados/as como procedimiento que contribuye a descomprimir el trabajo de las fiscalías, lograr celeridad en las condenas como así también asociado a criterios economicistas. La incorporación de prácticas gerenciales en el sistema de justicia procesal penal analizado por este autor implicó además, como en el caso del MPF abordado por Ruas (2019), el rediseño organizacional de la actividad fiscal en base a una perspectiva empresarial y la implementación de indicadores de gestión para evaluar el rendimiento laboral de fiscales con el mismo fin de aumentar la eficiencia y disminuir la demora judicial (Sicardi, 2018:25-27,93; 2020:308-311).
La introducción de la lógica gerencial fue asociada también por Ciocchini (2017) a la eliminación de la demora judicial. Este investigador, al analizar los cambios en la administración de la justicia penal en la provincia de Buenos Aires, identificó que el problema de la demora judicial buscó abordarse hacia fines del siglo XX a través de la implementación de un sistema acusatorio (que implicaría el paso al juicio oral y la reorganización de funciones de fiscales y jueces/zas) y del juicio abreviado con el fin de reducir la carga de trabajo del sistema procesal penal y la demora que la misma implica. Dichas propuestas fueron plasmadas en el nuevo CPP de dicha provincia aprobado en 1996 y puesto en práctica a finales del año 1998. Sin embargo, como destacó este autor, esta problemática emergió nuevamente en el debate público a inicios de los años 2000 y preparó el terreno para reformas en el procedimiento penal orientadas a agilizar los procesos, obtener condenas de manera más rápida y dificultar liberaciones. Con dicho fin actores gubernamentales se sirvieron de los discursos técnicos y políticos y de los programas del Centro de Estudio de Justicia para las Américas (CEJA) organismo internacional creado por la Organización de Estados Americanos (OEA). La recuperación de los mismos habilitó la introducción de innovaciones técnicas, cambios en la organización del trabajo, como así también la redistribución del poder entre los/as actores judiciales (Ciocchini, 2017:318-326; 2018:24-28).
Las diversas exploraciones presentadas en esta sección posibilitan conocer que la configuración de una dimensión organizacional de rasgos gerenciales en el escenario regional no es necesariamente una lógica contemporánea y que la misma no se dio de manera homogénea en las distintas jurisdicciones de la región. Dichas reconfiguraciones, como demuestran estos estudios, todavía se encuentran en proceso y poseen distintos niveles de avance en los diferentes contextos nacionales. Asimismo, en la mayoría de estos análisis, esta lógica apareció vinculada a la búsqueda de eficacia, eficiencia, de mejora en la calidad del servicio de justicia penal y a la resolución del problema de la demora en el procedimiento penal. Estos aspectos a los cuales se asociaron la eficacia y la eficiencia permitirían pensar que, dicha tendencia, en ciertas jurisdicciones no se vincula necesariamente a las demandas de “seguridad” como lo señalan algunas investigaciones para ciertos contextos recuperadas en el apartado precedente.
4. Actores y roles en los procesos de reforma
Además de aquellos estudios orientados a reflexionar sobre generaciones, olas o tendencias en los procesos de reformas procesales penales en la región latinoamericana y los focalizados en analizar la introducción de la racionalidad gerencial en el marco de los mismos, podemos identificar otro grupo de investigaciones que indagaron sobre el rol desempeñado en el impulso de estos procesos por actores nacionales, regionales e internacionales. En esta dirección, nos encontramos con diferentes lecturas en relación a cómo se entablaron los vínculos entre esta diversidad de actores que refieren a la articulación o determinación entre ellos como así también perspectivas más matizadas sobre estas relaciones.
4.1 Perspectiva de articulación
Dentro de lo que podría considerarse la perspectiva que le asigna centralidad a los actores nacionales en estos procesos pero sin dejar de reconocer su articulación con organismos regionales e internacionales podemos mencionar, en primer lugar, los trabajos de Langer (2007), Mira (2020a y 2020b) y Hathazy (2020). El primer autor abordó los cambios que se dieron en este sentido en la región latinoamericana mientras Mira (2020a y 2020b) y Hathazy (2020) se focalizaron en la reforma procesal penal federal en Argentina. En estos trabajos se destacó el protagonismo de Levene (h) (abogado y Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación entre 1973-1976 y 1990-1995) y Maier (profesor de derecho de la Universidad de Buenos Aires) en el proceso de redacción de proyectos orientados a reemplazar el Código de Procedimiento en lo Criminal para la Justicia Federal de 1888. Si bien el mismo culminó con la sanción del Código Procesal Penal de la Nación en 1991 en el cual se cristalizó la propuesta del primero ellos, se los consideró a ambos como actores que revitalizaron el rol de reformadores desempeñado anteriormente por Vélez Mariconde y Soler (profesores de derecho procesal y penal respectivamente de la Universidad Nacional de Córdoba) en la redacción del Código de Procedimiento de la provincia de Córdoba de 1939. En el contexto de retorno a la democracia en Argentina, Maier ahora conjuntamente con Binder, fueron identificados en estos estudios por su protagonismo en la redacción del proyecto en 1986 para un nuevo Código Procesal Penal de la Nación, que sin embargo no llegó a convertirse en ley (Langer, 2007:19-36; Mira, 2020b:126–127 y Hathazy, 2020:29-30).
Para Langer (2007:35-47) ciertos actores presentados como claves precedentemente tuvieron además protagonismo en la consolidación de lo que denominó como red de expertos activistas latinoamericanos. Entre sus integrantes identificó a Maier, Binder, Mora Mora (Juez de la Corte Suprema de Costa Rica), Obando (abogado costarricense integrante de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID por sus siglas en inglés), y a funcionarios/as de los poderes judiciales y ejecutivo de los diversos escenarios nacionales y oficiales de agencias internacionales. Dicha red, como presentó este autor, tuvo un rol central en estos procesos en la medida en que sus miembros participaron en la redacción, promoción e implementación de los nuevos Códigos impulsados con estas reformas. La relevancia de la misma se vio plasmada además en su contribución a la integración económica y política de la región como resultado de la articulación de quienes las componían con actores internacionales, como el CEJA y el Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal que desde 1957 reunía procesalistas de América Latina, España y Portugal.
En la misma dirección que Langer (2007), los análisis de Mira (2020a:42-43,6-13 y 2020b:126-136) invitan a pensar la «lucha» por la reforma del sistema inquisitivo y la búsqueda de avanzar hacia un sistema acusatorio como motivadores del activismo jurídico de un conjunto de profesionales de la abogacía que alcanzaron un papel central en las disputas por la configuración del Estado democrático y la vigencia de los derechos humanos en el país y la región. En este contexto, para esta autora, jugó un papel relevante otro conjunto de iniciativas de reforma procesal penal también de carácter acusatorio como el Proyecto del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP) de 2004, el «Proyecto Beraldi» de 2007 y el «Proyecto Albrieu» de 2010 a pesar de no haber logrado convertirse en leyes. La misma refirió a su vez al reconocimiento internacional de Levene (h) y Maier en tanto colaboradores en este tipo de procesos de reformas, como así también a la relevancia de sus vinculaciones entabladas con distintas Universidades y Organismos Internacionales (entre ellos la ONU). En este mismo sentido podemos considerar que, Hathazy (2020:29-30), resaltó el rol de Maier y Binder en la creación del INECIP en 1989, orientado al estudio y producción de información sobre el tema, como así también su articulación con académicos estadounidenses, de la USAID y del Departamento de Estados de los Estados Unidos.
El estudio de Sozzo (2020b:1-3), si bien abordó de manera amplia el compromiso del conocimiento criminológico en los campos político y público en Argentina, refirió al rol de juristas del derecho penal en las reformas procesales penales nacionales desde fines del siglo XX. De este modo esbozó que hacia la década de 1980, los juristas del derecho penal desempeñados además en los campos académico y judicial, se involucraron en la vida pública de dos maneras. Por un lado, como «asesores jurídicos» de autoridades estatales en la medida en que sus esfuerzos se concentraron en la reforma legal más que en la aplicación práctica de las mismas. Por otro lado, se desempeñaron como profesionales de la administración de justicia penal al ser convocados por actores legislativos y ejecutivos a participar en los circuitos de reforma penal. Para este autor quienes se enmarcaron en esta segunda figura, a diferencia de quienes lo hicieron en la primera, participaron simultáneamente como «jugadores» activos en los procesos de reforma del derecho penal y como funcionarios judiciales en las instancias de toma de decisiones que implicaban tanto la resolución de casos individuales como la construcción de políticas judiciales (entre quienes ocupaban puestos jerárquicos) (Sozzo, 2020b:7-9).
Particularmente en los procesos de reforma procesales penales que desde fines del siglo XX buscaron modificar los sistemas inquisitivos en las distintas jurisdicciones del país, Sozzo (2020b:13-16), identificó el desempeño de esta segunda forma de actuación por parte de los juristas del derecho penal. Desde entonces, para el mismo, algunos de ellos se convirtieron como también fue presentado en los trabajos de Langer (2007), Mira (2020a y 2020b) y Hathazy (2020), en expertos especializados centrados principalmente en la promoción de y el asesoramiento para dichas transformaciones. Así el rol de estos actores se volvió cada vez más significativo y posibilitó el desempeño articulado de ambos papeles (siendo el ejemplo paradigmático mencionado en este sentido el de Binder).
Dentro de esta perspectiva podemos destacar otro grupo de trabajos (Hathazy, 2020; Hersant, 2017; Palacios Muñoz, 2011 y Duce, 2004) concentrados en el proceso de reforma procesal penal de Chile que también reconocieron la articulación entre actores nacionales, regionales e internacionales.
Como presentó Hathazy (2020:31-36) la figura del jurista reformista surgió en este contexto nacional a fines de la década de 1960 dentro del campo académico con Bustos Ramírez, Grisolia y Politoff quienes contaron además con el apoyo de actores académicos argentinos. Entre los años 1970 y 1980 también postuló la relevancia en los procesos de reforma de actores del campo económico, entre ellos, quienes trabajaban en la Oficina Nacional de Planificación y el Ministerio de Finanzas. Para fines de los años 1980 y principios de los años 1990 este autor identificó la emergencia de otro grupo de juristas liderado por Correa Sutil con quien trabajaron, Vargas y Riego recurriendo éstos a fondos de la USAID y de la Fundación Ford. Como especificó Palacios Muñoz (2011:45), los juristas Vargas y Riego se insertaron a nivel nacional en espacios institucionales de carácter militante (como el Programa de Derechos Humanos de la Academia de Humanismo Cristiano, la Comisión asesora del presidente Aylwin para el estudio de las reformas al poder judicial y la coalición política formada en oposición al régimen de Pinochet en el plebiscito de 1988) y a nivel internacional (Vargas, como asesor del Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y en tanto evaluador de experiencias de transformación en otros países) (Palacios Muñoz, 2011:46-51).
Desde la perspectiva de Hathazy (2020:31-36) los años 1990 tuvieron también como protagonistas al grupo de la Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales quienes se aliaron con los economistas-reformadores expertos liderados por Valdivieso, gerente de la Fundación Paz Ciudadana, creada en 1992 y con vinculaciones con los sectores conservadores y empresariales de la sociedad chilena, contando además con un importante acceso a los distintos medios de comunicación social (Duce, 2004:8). Tanto el autor antes mencionado como Hersant (2017:426 -437), destacaron que el nuevo código penal sancionado en Chile en el año 2000 se convirtió en el modelo exportado regionalmente desde el CEJA, teniendo además centralidad en este proceso otros actores que trabajaron articuladamente. La asociación público-privada entre el Ministerio de Justicia y dos organizaciones no gubernamentales (ONGs): Cooperación de Promoción Universitaria (CPU) que a partir de los años 1980 desarrolló un trabajo significativo en materia de capacitación, gestión y política judicial, contando con el financiamiento de la USAID y la ya mencionada Fundación Paz Ciudadana. A ésta se sumó la “unidad de coordinación” constituida para la implementación de dicho Código por expertos externos al sector público (abogados/as, economistas y gerentes) quienes conformaron un “cuerpo paralelo” al Ministerio de Justicia (Hersant, 2017:436-438). Asimismo Palacios Muñoz (2011:52-54) reconoció la intervención de juristas locales en el proceso de implementación del nuevo Código que se desarrolló de manera progresiva entre 2000 y 2005. La participación de estos actores fue a través de la creación de la Asociación de Política Criminal e implicó la articulación con la Fundación Paz Ciudadana antes mencionada, con juristas argentinos (Maier y Binder) y con la USAID.
Particularmente Duce (2004:4) propone comprender a la reforma procesal penal chilena como iniciativa que nace de ciertos grupos de la sociedad civil y que posteriormente es tomada por el Estado adquiriendo así carácter gubernamental. En esta dirección destacó el rol de la ya mencionada ONG CPU como la generadora de espacios para la discusión y promoción del tema (como el «Foro de discusión sobre la oralidad de los procesos penales» en 1993 dentro del cual se desarrolló el «Seminario Internacional» orientado a discutir el proyecto de ley que pretendía reinstalar al Ministerio Público en primera instancia) contando para ello, como se mencionó, con fondos de la USAID. A los mismos fueron convocados actores que representaban las diferentes opiniones relevantes en el tema dentro de la comunidad legal de Chile. De este modo fueron invitados académicos y promotores de este tipo de reformas en la región de Argentina (Maier y Binder) y Chile (Riego), actores significativos de la comunidad judicial nacional y abogados/as, entablándose además convenios para el desarrollo de alguna de estas actividades con la ya también destacada Fundación Paz Ciudadana. Esta etapa de gestación y difusión del proyecto de reforma fue seguida por otra que implicó su abordaje político- legislativo en la cual, como postuló este autor, se redujo significativamente el rol desempeñado por las instituciones de la sociedad civil gestoras del proyecto y creció la participación del Ministerio de Justicia. Igualmente, en la instancia posterior correspondiente a la implementación de la reforma, dichas organizaciones desde su perspectiva quedaron excluida del trabajo pasando el mismo a estar concentrado en las instituciones con responsabilidad en la puesta en funcionamiento del nuevo sistema de procedimiento penal (Duce, 2004:7-12). Esta diversidad de participantes en el proceso de reforma permite para Duce (2004:17) leer dicho proceso como producto de la confluencia de intereses incluso contrapuestos. En otras palabras, como resultado de un delicado consenso entre actores con objetivos diversos.
Por su parte González Guarda (2015; 2018a) para los casos chileno y costarricense refirió, como Langer (2007) para Latinoamérica, Mira (2020a y 2020b), Hathazy (2020) y Sozzo (2020b) para Argentina y Hathazy (2020), Palacios Muñoz (2011) y Hersant (2017) para Chile, al rol significativo desempeñado por la red de expertos activistas latinoamericanos en los procesos de reformas procesales penales. Para el escenario específico de Chile el autor postuló que esta red nucleó tanto a una nueva generación de expertos en derecho penal provenientes del CEJA, como a quienes representaban la doctrina tradicional del derecho penal iberoamericano. Para el escenario de Costa Rica, señaló que la reforma nació y fue implementada por el Poder Judicial estando dicho proceso a cargo de una Comisión integrada por jueces/zas, fiscales, defensores/as públicos/as, magistrados/as, estadísticos/as, administradores/as, etc. (González Guarda, 2018:167-168, 331).
Por otro lado, el autor mencionado, comprendió que los procesos de transformación de la justicia penal en ambos contextos implicaron la articulación de esta red de actores locales y regionales con organismos internacionales. En el caso específico de Chile con la fundación Konrad Adenauer, el BID, la Oficina de desarrollo, asistencia y capacitación para la persecución penal en el exterior de Estados Unidos (OPDAT) luego sustituida por la USAID. Para el caso costarricense al rol protagónico de la Corte Suprema se sumó el del BID. En ambos casos, desde la perspectiva de González Guarda (2015:83-88; 2018:164-165, 332), la cooperación de estas agencias internacionales con agentes nacionales y regionales implicó una contribución de carácter técnico, económico, como así también en la producción y difusión de información.
Los trabajos ubicados dentro de esta primera perspectiva analítica, como fue señalado, podemos considerar que comprendieron los procesos de transformaciones de los sistemas procesales penales como producto de las estrategias construidas localmente. Las mismas, como los/as autores/as esbozaron, emergieron principalmente de la recuperación y reconversión de las experiencias de otros contextos de la región y de las negociaciones desarrolladas por actores nacionales y regionales con organismos internacionales para el apoyo técnico, de difusión y económico de las mismas.
4.2 Perspectiva de condicionamiento
En una posición que podríamos entender como contrapuesta a la del primer grupo de autores/as presentados ubicamos los análisis de Ganón (2008) y Cooper (2008) en los cuales se hizo hincapié en la influencia de los organismos internacionales en los procesos de reforma regionales.
En este sentido, Ganón (2007:445-447), leyó las transformaciones que se dieron particularmente en el sistema de justicia penal bonaerense desde comienzos de los años 2000 como un proceso de «macdonalización». Este autor basó su estudio en el análisis de eventos realizados sobre el tema como las Jornadas denominadas «El procedimiento penal en la provincia de Buenos Aires. Revisión de prácticas de gestión para mejorar las respuestas del sistema», financiadas por el Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales y por el CEJA y el «Seminario de Reforma Judicial» realizado por la Asociación de Bancos Privados Argentinos de 1997, por el entonces presidente del FMI y por Douglas North Premio Nobel de Economía. Sumado a estos eventos académicos identificó la asignación de créditos del BM, el FMI y el Banco de Intercambio Regional para la reforma y modernización del sistema judicial argentino. Desde la perspectiva del mismo el análisis del contenido de dichos eventos y de los préstamos recibidos, le posibilitaron señalar que la reforma del sistema de justicia penal bonaerense respondió a la imposición de un determinado modelo impulsado por los organismos internacionales mencionados.
Por su parte, Cooper (2008:542-545), resaltó el rol de la educación jurídica como una de las herramientas que posibilitó pensar la influencia de Estados Unidos en el proceso de reformas en el contexto chileno hacia fines del siglo XX. En este sentido mencionó los programas financiados de forma privada por la élite chilena y por los contribuyentes estadounidenses a través de los programas de becas Fullbright y para estudiantes de derecho de los Estados Unidos en Chile organizados por la Facultad de Derecho de la Universidad de Washington, la Facultad de Derecho de la Universidad de Valparaíso y el consorcio «Latina and Latino Critcal Theory».
Estos últimos trabajos presentados, a diferencia de los primeros, podemos decir que se posicionaron desde una perspectiva que implicó comprender que las reformas procesales penales en América Latina desde fines del siglo XX respondieron a las experiencias y a los intereses de organismos y agencias internacionales que guiaron los procedimientos en el contexto regional.
4.3 Perspectiva intermedia
Desde una posición más matizada que la de los estudios antes presentados, Binder (2016:72-73), señaló la irrupción de la cooperación de Estados Unidos y posteriormente la de otros actores públicos y privados norteamericanos, canadienses, españoles, alemanes, noruegos, entre otros, en los procesos de reforma de la justicia penal de algunos países de la región latinoamericana. Para este autor dicha cooperación, que significó tanto el acompañamiento como la participación activa en los mismos, se convirtió para algunos países en el único camino para conformar equipos técnicos que posibiliten el cambio de sus procedimientos penales. Esta forma de articulación, que implicó a la vez el aporte de fondos para la madurez de los procesos de cambio, contribuyó tanto a dinamizar estas transformaciones como a enriquecer el debate sobre las reformas. La combinación en el escenario regional de estos casos con la de otros países en los que los procesos de transformación se llevaron adelante sin cooperación internacional, para este autor, abrió el debate en torno a si estos procesos era un producto genuino de los intentos de democratización de los sistemas de justicia penal en estos escenarios o, por el contrario, una imposición de los actores extranjeros.
Como fue presentado precedentemente existen diversas explicaciones en torno al rol que desempeñaron actores nacionales, regionales e internacionales en las reformas de los procesos penales en Latinoamérica. Teniendo en cuenta que estas investigaciones se desarrollaron en base a diferentes trabajos de campo, podríamos considerar dicho aspecto como una de las posibles explicaciones del arribo a esta diversidad de lecturas. En esta dirección podemos destacar que la gran mayoría de los estudios ubicados dentro de la perspectiva de la articulación, desarrollaron trabajos empíricos compuesto de entrevistas con actores claves en estas transformaciones, observaciones de eventos vinculados al tema y análisis de datos secundarios. A diferencia de éstos, las reflexiones posicionadas desde la perspectiva del condicionamiento basaron sus reflexiones en el análisis de eventos específicos sobre el tema, de créditos asignados por organismos internacionales para el desarrollo de estas transformaciones y de programas de financiamiento privado para la formación en derecho de actores que luego influirían en estos procesos. Las diversas estrategias metodológicas puestas en juego permitirían pensar que, el acceso al diálogo con actores con protagonismo en dichos procesos puede significar una instancia que posibilite contrastar las conclusiones emergentes del análisis de contenido de ciertos debates y programas con las percepciones de los participantes en los mismos. A partir de este contraste podría incluso reconocerse, como señaló Binder (2016), que en ciertos escenarios los cambios se dieron a partir de la articulación y en otros como producto de la determinación.
5. A modo de cierre
Este artículo se propuso reconstruir y poner en diálogo diversos análisis que, desde diferentes perspectivas, buscaron echar luz sobre las transformaciones de los procesos penales en América Latina desde fines del siglo XX. Los trabajos presentados fueron agrupados en tres secciones de acuerdo a ejes comunes a los mismos. En este sentido los tres apartados centrales que componen este trabajo se focalizaron, en primer lugar, en identificar y comparar las olas, generaciones y tendencias presentadas en los análisis diacrónicos sobre los procesos de reforma de la justicia penal, principalmente en el escenario latinoamericano, aunque también en el contexto particular de la provincia de Buenos Aires. Dentro de estas distintas lecturas pudimos distinguir, por un lado, aquellas en las cuales los cambios en el procedimiento penal fueron presentados de manera relacional a cambios que a nivel general se dieron en las políticas públicas o con las perspectivas ideológicas de quienes los impulsaron. Por otro lado, identificamos ciertos análisis focalizados en las transformaciones que atravesaron la estructura, la dinámica y el funcionamiento de los procedimientos penales. Es decir, estudios más concentrados en los cambios hacia el interior de los sistemas de enjuiciamiento penal.
En segundo lugar, se analizó el surgimiento de una de las tendencias mencionadas ya en el primer apartado referente a la racionalidad gerencial. En este caso las reflexiones y comparaciones se realizaron respecto de los sistemas procesales penales de Chile, Costa Rica y Argentina. De manera general, esta tendencia, fue asociada por los diversos autores al mejoramiento de la calidad del servicio de justicia penal para que el mismo se desarrolle de manera eficaz y eficiente, a la resolución del problema de la demora del procedimiento penal y, en menor medida, a las demandas públicas de «seguridad».
En tercer lugar, se avanzó en el análisis sobre las diversas perspectivas desde las cuales fue comprendida la participación de quienes fueron consideraron actores significativos en los procesos de reforma de los sistemas de justica procesal penal en la región latinoamericana de manera amplia, como así también, en los contextos particulares de Argentina, Chile y Costa Rica. Éstas, a partir de la implementación de diversas herramientas metodológicas, se introdujeron en los procesos de reforma posicionándose de manera diferentes respecto al modo en que se vincularon sus actores protagónicos. Así, algunos de estos autores/as, sostuvieron que dichas transformaciones se dieron como resultado de la articulación entre actores claves de diversos niveles. Otros estudios entendieron estos cambios como resultado del determinismo de actores internacionales. De manera matizada otro de los autores esbozó la posibilidad de entender los procesos de una u otra manera en función del contexto especifico en que dichas modificaciones sucedieron.
Finalmente, este recorrido analítico sobre los diferentes trabajos existentes, puede considerarse además como un acercamiento a la construcción de un estado de la cuestión para quienes busquen explorar la temática en escenarios particulares en los cuales estas reconfiguraciones no hayan sido exploradas.
