RESEÑAS

La incidencia política de la sociedad civil. Carlos H. Acuña y Ariana Vaccheri (comps.), Siglo XXI, Buenos Aires, 2007, 224 páginas.

Gustavo Dufour

El presente libro es producto de un proyecto llevado a cabo por el Programa INICIATIVAS para el fortalecimiento democrático y social, elaborado para seleccionar y financiar distintas iniciativas de organizaciones de la sociedad civil (OSC) que aspiran a paliar la crisis política-institucional y socio-económica vigente en nuestro país, en especial a partir de la crisis de finales de 2001. Su título, La incidencia política de la sociedad civil, nos invita a introducirnos en un tema que en los últimos años ha concitado un gran interés en la disciplina, y a través de sus páginas se pretende esclarecer el significado y alcance de un concepto sumamente complejo como el de la "sociedad civil", proclive a generalizaciones tanto positivas como negativas, y de otro no menos confuso como el de "incidencia".
El libro está organizado en tres secciones bien reconocibles. En la primera, que comprende los tres primeros capítulos, se intenta elaborar un marco analítico para analizar la capacidad de incidencia de las OSC en general, y de los proyectos seleccionados en particular. En el primer capítulo, luego de una precisa revisión de la literatura relevante, Marcelo Leiras destaca como requisitos funcionales esenciales de las OSC la acción legitimada en la persecución de un interés público y la ambición de lograr (o resistir) un cambio social. En el mismo capítulo, el autor señala qué procesos han contribuido a la revitalización de la sociedad civil y a su reincorporación en la agenda política y el debate académico. Allí también se revisan con particular atención cuáles han sido los argumentos ideológicos más relevantes en defensa de un rol activo de la sociedad civil. En términos del juzgamiento de la incidencia de las OSC resulta preciso destacar que se opta por evaluar el impacto que éstas tienen en cada una de las etapas del ciclo de las políticas públicas, desde la introducción del tema en la agenda hasta la implementación de las mismas, analizando los mecanismos mediante los cuales puede ejercer incidencia así como las ventajas comparativas que las OSC pueden tener respecto al Estado en cada fase del ciclo. Sin embargo, en el texto se resalta que, más allá de su importancia, la sociedad civil no debe ni puede reemplazar al Estado en sus atribuciones o funciones y que incluso requiere del fortalecimiento de este último para optimizar su capacidad de incidencia.
En el segundo capítulo, Marcelo Leiras presenta dos grandes categorías de factores que condicionan la capacidad de incidencia de las OSC: 1) sus recursos, en términos de capital político, económico, organizacional y social, y 2) la estructura de oportunidades políticas vigente en el contexto en el que se desenvuelven. Asimismo, en este capítulo se analiza cómo las variaciones en el valor de los recursos de las OSC y las estructuras de oportunidades políticas dependen de las características de los sectores y etapas de las políticas públicas, de la relación entre los poderes de gobierno y del nivel de gobierno (local, provincial, nacional) en el que se desenvuelven y pretenden incidir.
En el tercer capítulo, realizado por el equipo INICIATIVAS, se explica el proceso de selección de las diferentes iniciativas escogidas, diferenciándose las propuestas de acción social de las propuestas de análisis y acción político-institucional. Seguidamente, se procede a clasificar las propuestas tanto por la temática que abordan como en función a las características de las organizaciones que llevan adelante las propuestas. Finalmente, se evalúa la incidencia que han tenido las distintas iniciativas, considerando los desafíos propios del entorno (político-institucional, económico-social y el entorno comunitario directo) en el que se proponían tener un impacto. En el primer caso, el entorno político-institucional, se evalúa el impacto de las iniciativas en el debate público, la elaboración de políticas así como en la implementación de las mismas. En cuanto al segundo entorno, el económico-social, se analiza, por un lado, el impacto de los proyectos productivos en términos de la equidad que promueven, tanto en el acceso a los circuitos de producción y distribución de bienes como al ingreso. Por otro, se analizan las condiciones de eficacia de las innovaciones tecnológicas de los proyectos productivos presentados, así como los conflictos de intereses generados por las distintas iniciativas. En tanto, respecto a la incidencia sobre el entorno comunitario directo, se resaltan los impactos de la implementación de las iniciativas sobre la organización y las relaciones comunitarias, es decir, el capital social atribuible al impacto de las iniciativas, y sobre la disrupción de los sistemas de autoridad locales.
La segunda parte se centra en el relato de distintas experiencias de OSC que han tenido (o pretenden tener) incidencia en el tratamiento o concreción de objetivos puntuales sobre algún tema particular en la agenda política del país. En el cuarto capítulo, Silvina Ramos analiza la forma en que ha evolucionado la temática de la salud reproductiva y derechos sexuales, centrándose en dos aspectos: 1) la anticoncepción como parte de la planificación familiar, y 2) el derecho al acceso a un aborto seguro. Allí se repasa la manera en que este tema ha sido presentado discursivamente por los movimientos de mujeres, por ejemplo, buscando trascender la toma de decisiones para la vida personal y concentrándose en las injusticias sociales y económicas que están entrelazadas con estos fenómenos.
En el quinto capítulo, Jorge Daneri compara tres experiencias de actuación de OSC en defensa del medio ambiente en la Mesopotamia argentina. Entre estas experiencias se resalta sin duda el conocido y vigente ejemplo de la lucha contra las papeleras de Fray Bentos por los ciudadanos de Gualeguaychú, quienes mediante la composición de una asamblea (democracia asamblearia) han expropiado a las organizaciones ambientales su rol central en la promoción de esta demanda frente al Estado. En este capítulo el autor reflexiona además sobre los potenciales peligros/desafíos que supone el ejercicio de la democracia asamblearia para las OSC.
En el sexto capítulo, Andrea Polchak compara las diversas estrategias que ha desarrollado el CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales) en su aspiración de incidir en políticas públicas relacionadas con los derechos humanos. Según la autora, esta organización pasó de la estricta denuncia de violaciones a derechos humanos por parte del Estado durante la última dictadura, a la construcción de una nueva relación con el Estado democrático, asumiendo un rol de monitoreo, corrección e implementación de sus políticas en esta materia. Se toca aquí un tema central a la intervención de las OSC en las políticas públicas, en tanto se asume que ostentan la legitimidad de intervenir en este proceso dada su constante rendición de cuentas a la sociedad.
En el séptimo capítulo, Luis Fara discute el éxito que han tenido dos iniciativas de la sociedad civil que aspiraban a combatir la pobreza y el hambre. En el primer caso, la propuesta del FRENAPO (Frente Nacional contra la Pobreza) por un seguro universal de desempleo, se demuestra como el contexto, en este caso la crisis de diciembre de 2001, constriñe las posibilidades de implementación de un programa, o cómo una iniciativa de la sociedad civil puede ser apropiada por el Estado (a partir del Plan Jefas y Jefes de Hogar). La otra iniciativa, la junta de firmas de la campaña el Hambre Más Urgente, ilustra el riesgo que corren las propuestas de la sociedad civil cuando se restringen al impulso inicial de toma de acción sin que exista un seguimiento en la implementación y el monitoreo.
Finalmente, en las conclusiones Carlos H. Acuña enumera los obstáculos y debilidades que deben ser consideradas al adentrarse en el análisis de la sociedad civil. Entre ellas, por ejemplo, destaca el hecho de que, pese al trabajo realizado, se requiere una mayor clarificación en la definición de este término. Otra aclaración importante es que se debe abandonar el prejuicio normativo de que la sociedad civil es bella, que ostenta un comportamiento democrático siempre orientado al bien común, al igual que la visión extremadamente negativa que se tiene del Estado. Las propias OSC deben repensar su relación con la política ya que si parten de una desconfianza estructural hacia la misma se limitan ampliamente sus posibilidades de impacto en tanto requieran de la cooperación y coordinación con el Estado. No se debe considerar la relación entre el Estado y la sociedad civil como un juego de suma cero, donde uno gana a costa del otro, puesto que en realidad "el Estado es una condición necesaria para pensar la sociedad civil" (215). A su vez, el autor señala que entre las debilidades fundamentales de las OSC está su funcionamiento ajeno a una lógica democrática-representativa, su ausencia de rendición de cuentas para con la sociedad y el riesgo de concentración de la toma de decisiones que generalmente sigue a la centralización de fuentes de financiamiento de una organización. En definitiva, fortalecer las capacidades de incidencia de la sociedad civil, en un momento donde su intervención es más que bienvenida, al menos hipotéticamente, requiere de una mayor comprensión no solamente del funcionamiento de ésta sino también del Estado y de las formas en que sus respectivas acciones pueden articularse para promover sus distintos objetivos.