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La posición política de integración regional del gobierno desarrollista en el marco de la ALALC (1958-1962)

The regional integration policy position of the developmentalist government within the framework of the ALALC (1958-1962)

 

Guadalupe Torrijo Di Marco*

 

Resumen

En este artículo se analizan, las posiciones político ideológicas del gobierno desarrollista de Arturo Frondizi (1958-1962) en relación a los principios de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y en el marco de la principal iniciativa de integración regional de la época la Asociación Internacional Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).

El objetivo de este trabajo es aportar desde una perspectiva histórica, elementos al estudio del debate en torno a la integración regional y el desarrollo durante la década de 1960 y 1970 en América Latina, específicamente sobre dos prioridades contrapuestas como la integración nacional, sostenida por el gobierno argentino, en antagonismo a la integración regional, sostenida por un conjunto de especialistas, políticos e intelectuales de la época en la región.

Partimos de considerar que la contribución a la conformación de un Mercado Común en la región estuvo condicionada por la prioridad del desarrollo nacional mediante la expansión del mercado interno por sobre el desarrollo a través de la integración regional.

Para profundizar en el análisis fueron abordados cuatro corpus de fuentes. Por un lado, los discursos presidenciales desde 1958 hasta 1962 reunidos en cuatro tomos editados por el Centro de Estudios Presidente Arturo Frondizi en el año 2012. Por otro lado, las publicaciones de la revista trimestral Estudios Internacionales del Instituto de Estudios Internacionales de la universidad de Chile, cuya creación data de 1966, y reúne los debates sobre integración de la época.

Los artículos editados de las intervenciones en el seminario de Arica que se realizó en Chile en 1968 reunidos en la publicación dirigida por Osvaldo sunkel Integraci ón Política y Económica editado por los Estudios Internacionales en 1970, donde está excluida la presentación hecha por Rogelio Frigerio quien fue invitado a presentarse como ponente. Por último, la exposición de éste publicada en La Integración Regional. Instrumento de los monopolios en 1968. En estas dos últimas fuentes se plasmaron las dos posiciones en disputa entre los intelectuales latinoamericanos que intentaron acompañar el proceso de desarrollo e integración en la región.

Por lo tanto, en este trabajo se busca interpretar la posición del gobierno respecto a la integración regional, y cuestionar los fundamentos teóricos e intelectuales sobre la prioridad dada a la integración nacional a luz de los fundamentos de otras posiciones sobre el tema a la luz de las contradicciones con las acciones políticas concretas del proyecto desarrollista durante gobierno mencionado.

Palabras clave: Integración, desarrollismo, América Latina, Frondizi.

 

Abstract

This article analyzes the political and ideological positions of the developmentalist government of Arturo Frondizi (1958-1962) in relation to the principles of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and within the framework of the main regional integration initiative of the time, the International Latin American Free Trade Association (LAFTA).

The objective of this paper is to contribute, from a historical perspective, elements to the study of the debate on regional integration and development during the 1960s and 1970s in Latin America, specifically on two opposing priorities such as national integration, supported by the Argentine government, in antagonism to regional integration, supported by a group of specialists, politicians and intellectuals of the time in the region.

We start from the premise that the contribution to the creation of a Common Market in the region was conditioned by the priority of national development through the expansion of the domestic market over development through regional integration.

In order to deepen the analysis, four corpus of sources were approached. On the one hand, the presidential speeches from 1958 to 1962 gathered in four volumes edited by the Centro de Estudios Presidente Arturo Frondizi in 2012. On the other hand, the publications of the quarterly journal Estudios Internacionales of the Institute of International Studies of the University of Chile, whose creation dates back to 1966, and brings together the debates on integration of the time.

The edited articles of the interventions in the Arica Seminar held in Chile in 1968, collected in the publication directed by Osvaldo Sunkel Integración Política y Económica edited by Estudios Internacionales in 1970, where the presentation made by Rogelio Frigerio, who was invited to be a speaker, is excluded. Finally, the latter's presentation published in La Integración Regional. Instrumento de los monopolios in 1968. These last two sources reflected the two positions in dispute among Latin American intellectuals who tried to accompany the process of development and integration in the region.

Therefore, this paper seeks to interpret the govemment's position on regional integration, and to question the theoretical and intellectual foundations on the priority given to national integration in the light of the foundations of other positions on the subject in the light of the contradictions with the concrete political actions of the developmentalist project during the aforementioned government.

Keywords: Integration, Developmentalism, Latin America, Frondizi.

 

Fecha de recepción: 14 de noviembre de 2020 Fecha de aceptación: 20 de mayo de 2021

 

 

Introducción

 

Proponemos contribuir a una mirada crítica de las relaciones internacionales de la Argentina, a partir de considerar la política exterior en estrecha vinculación con la política interna, más allá de cierta autonomía relativa que transita el mundo diplomático. Y esto es parte de un proyecto más amplio que busca precisar los actores internos como uno de los factores determinantes en las decisiones gubernamentales.^[1]

La relación entre la política económica interna y la política exterior durante el periodo mencionado, dentro de los lineamientos de un gobierno de características desarrollistas, estuvo signada por aspectos políticos e ideológicos que tuvieron su expresión en esta dicotomía que encierra la oposición entre el “integracionismo emotivo” y la “integración real”^[2] como se la denominó en la época. Que en términos científicos remite a la opción del Mercado Común o el Libre Comercio. Partimos de considerar que la opción del gobierno desarrollista de la posición de libre comercio y la postura mercado internista contra toda una corriente de pensamiento que postulaba la integración regional como garante del desarrollo tuvo que ver con la defensa de los intereses de un sector económico industrial.

Por lo tanto, las fuentes fueron abordadas desde el siguiente interrogante central, ¿Cómo se alinearon ante la ALALC los diferentes tipos de interés económico en el país? ¿Qué actores sociales concretos definieron esa política interna en relación a la integración regional? ¿Qué sector económico estaba interesado en la integración del mercado nacional por sobre el regional?

María Cecilia Míguez (2011) en su análisis sobre la relación entre la política económica interna y la política exterior en el proyecto desarrollista argentino entre 1958 y 1962, parte de caracterizar la política exterior del gobierno de Arturo Frondizi vinculada a un proyecto industrialista del país sobre la base del ingreso del capital monopólico extranjero en las posibilidades abiertas por la dinámica de la Guerra Fría. Y en este sentido, concluye que fue determinante la búsqueda de la inserción multilateral más que un proyecto defensor de un nacionalismo económico lo que llevo incluso al planteo en el ámbito político diplomático de la autonomía respecto a Estados Unidos, (Míguez:2011).

Consideramos que esta multilateralidad se buscó en la participación en la ALALC, pero, sin tener en cuenta las nuevas oportunidades que surgieran con la integración, y partimos de la idea que la opción de libre comercio para el desarrollo del mercado interno nacional como así lo postulaba no tuvo que ver con una posición antiimperialista como la que sostenía discursivamente el gobierno sino con la defensa de intereses del sector que representaba y lo sostenía, principalmente los sectores industriales que pretendía desarrollar con el capital extranjero (siderurgia, energía, acero) y los representados por la Confederación General Económica (CGE) que se verían afectados por la reconversión industrial que implicaba la integración regional.

Comenzaremos con este artículo por reconocer el fundamento ideológico de la opción del libre comercio en el marco de la ALALC, los fundamentos del gobierno desarrollista por los cuales la economía nacional se siguió realizando en el marco restringido de los mercados internos con prescindencia de los objetivos integracionistas.

El contexto de integración y desarrollo

Las nuevas características del orden mundial estaban dadas por el resultado de la crisis de la segunda postguerra y los resultados de los intentos de recuperarse de esta, el nuevo mundo bipolar dio lugar a las iniciativas en torno a organismos internacionales, los ensayos de esquemas de integración en Europa, con la firma del Tratado de Roma (CEE) en 1957 que significó una profundización de la CECA (Comunidad Europea del

Carbón y el Acero), y la consideración de incorporar a la zona de libre comercio europea a las colonias.

Si tenemos que ubicar el momento preciso en el siglo XX de la integración de la Argentina con América Latina sin duda fue el periodo que abarca desde fines de la década de 1950 hasta fines de la década de 1960.^[3] El inicio del periodo estuvo caracterizado por la incrementación de la actuación de los organismos especializados para promover el proceso de regionalización camino a la integración regional^[4]. Uno de los organismos más importante fue la CEPAL, promotora de la ampliación de los mercados nacionales con la perspectiva de la conformación de un mercado común latinoamericano.^[5]

Como actor parcialmente externo encargado del asesoramiento, hace su aparición en 1948 como organización especializada de las Naciones Unidas. Funcionó desde su origen como uno de los principales órganos de estudio y asesoría destinados a promover el desarrollo de los países de la región y mejorar el nivel de vida de la población.

Dicha institución contribuyó a construir una especie de ideología hegemónica en la materia. A partir de los estudios realizados aumentó la insistencia sobre la necesidad de ampliar los mercados nacionales mediante la formación de un mercado común latinoamericano como única opción para alcanzar la industrialización de los países de la región. Esto generó un clima de pensamiento de época que fue el preludio del camino a la ALALC y se manifestó en la creación de otras instituciones con ese fin como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), un instrumento financiero para estos propósitos.

Sin embargo, dentro de este aparente consenso homogéneo existieron discrepancias de objetivos y prioridades. Cuando hablamos de integración regional existen diferencias concretas en los objetivos y formas, entre lo que Katz plantea como meros acuerdos comerciales entre las clases dominantes, a diferencia de la búsqueda de la unidad que constituye una aspiración antiimperialista hacia la autonomía. (Katz: 2008) Tomaremos esta caracterización como escenario de disputa donde se desarrollaron los hechos históricos que mencionaremos, al igual que el debate dentro del movimiento integracionista.

Durante las negociaciones previas al Tratado de Montevideo de 1960 por el cual comienza a funcionar la ALALC, surgen dos proyectos de integración opuestos; la Zona de Libre Comercio (ZLC) impulsada por Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en oposición al Mercado Común (MC) defendido por los miembros del Grupo de Trabajo de la CEPAL que implicaba una reconversión industrial y productiva.^[6]

Si bien varios autores utilizan los conceptos indiferenciadamente existieron dos proyectos como tales, Juan Mario Vacchino identificó estas diferencias en la gestación de la ALALC, al distinguir la discrepancia entre el enfoque original de la CEPAL y las disposiciones que se adoptaron, en definitiva. Que en los términos de Felipe Herrera sus objetivos inmediatos solo buscaron la creación de una zona de libre comercio por la vía de las negociaciones anuales producto por producto (Herrera, 1970: 311).

Vacchino enumera una serie de puntos en los cuales se evidencian dicha modificación, el modelo cepalino en el ámbito de las relaciones económicas internacionales planteó transformaciones importantes en la estructura del comercio exterior tanto en materia de exportación (aumentarlas y diversificarlas) como de importación (ampliar la sustitución más allá de mercados nacionales). Y esto estuvo directamente ligado con la implementación de instrumentos y mecanismos para lograr el desarrollo de la industrialización que llevara a ese equilibro externo e interno que postulaba el modelo. Implicaba una política económica dirigista y proteccionista de las actividades nacionales a lo cual se sumaba un lugar destacado a la integración regional. Se ponderó la dirección del Estado y el auxilio del capital extranjero, (Vacchino, 1983: 34).

En dicha integración estaban previstos acuerdos de complementación por sectores industriales para contribuir al desarrollo de las nuevas industrias y a la racionalización de las ya establecidas, al igual que un sistema de preferencias hacia las economías de la región en desventaja de desarrollo. Sin embargo, las bases de este esquema fueron variando en función de las negociaciones intergubemamentales que termino en la deriva de la conformación de área de preferencia comercial a una zona de libre comercio.

El autor, hace especial énfasis en otorgar la responsabilidad de las modificaciones en este sentido a la presión ejercida por los países del Cono Sur, que concentraban la mayor parte del comercio intralatinoamericano, interesados en alinearse a las formas del GATT y a la posición de los Estados Unidos y la iniciativa de integración en el marco de la Alianza para el Progreso. (Vacchino: 1983; 41).

Este fue el devenir por el cual el mercado común latinoamericano quedo reducido a una mera fórmula declarativa, y este movimiento de prioridades y preferencias se produce anteriormente al inicio formal de la iniciativa de integración que fue la ALALC.

De esta manera, la ALALC fue el resultado de los estudios preliminares de la CEPAL. Este acuerdo multilateral de comercio abarcó a once países; la Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay, en un principio y posteriormente a Colombia y Ecuador en 1961, Bolivia en 1966 y Venezuela en 1967, y adscribió al enfoque comercialista y liberal de la región. Estableció una ZLC, mediante la eliminación gradual y negociada de los derechos aduaneros, de otros gravámenes de efectos equivalentes y de las restricciones cuantitativas sobre lo esencial del comercio conjunto.

En la Argentina los principales problemas señalados por el Informe económico conocido como Plan Prébisch elaborado en 1955 abrieron un debate en varios sentidos. La declinación y obsolescencia de equipamiento de las producciones agropecuaria y petrolera, la ineficiencia de la industria, las graves carencias en la infraestructura del transporte y la energía, el déficit de la balanza comercial, el crecimiento de la inflación y la falta de crédito para el reequipamiento tecnológico, plantearon cómo seguir, y reavivaron el debate del desarrollo. Esta elaboración no había sido azarosa, sino que respondía al fracaso de la primera etapa de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI).

Pero la preocupación del desarrollo no era exclusiva de una nación particular, el tema de la integración y la industrialización se consideraron como posible respuesta al problema del subdesarrollo a nivel mundial.

Como mencionamos anteriormente, este contexto fue acompañado por un clima intelectual de época en torno a los debates sobre la teoría de la dependencia, sobre la inserción internacional de los países del continente que cuestionaba la opresión y la vulnerabilidad de éstas, y se replanteaba los términos de la misma. En este sentido, las potencialidades de desarrollo y autonomía que contiene la integración de la región se convirtieron en objeto de estudio de los cientistas sociales de América Latina.

En las interpretaciones que ponderan positivamente la integración como ámbito de desarrollo industrial autónomo de la región, se encuentra el grupo de intelectuales nucleados en la órbita del Instituto de Estudios Internacionales y la revista trimestral Estudios Internacionales. Cabe aclarar que muchos de estos exponentes sobre el tema fueron funcionarios de los diferentes organismos de asesoramiento y gestión que surgieron para promover las políticas de integración y desarrollo. Parten de la concepción de impronta cepalina^[7] de desarrollo e integración mediante la creación de un “mercado común” según la experiencia europea de la época.

Una posible caracterización y división de estos estudios se puede establecer en torno a las finalidades y propósitos de la integración. Por un lado, están los que vinculan los cambios en el desarrollo económico y social con la factibilidad de la integración (Mayobre, 1964). Por otro lado, están aquellos que la conciben como vía para alcanzar un grado de unidad y autonomía económica que permita a la región tener mejores condiciones de negociación en el campo internacional con especial énfasis en el desarrollo de las instituciones financieras como el BID, posición defendida por Felipe Herrera quien presidió este organismo. (Felipe Herrera, 1967).

Un matiz en esta corriente de pensamiento plantea como realidad histórica, la no libertad de América latina de integrarse o no regionalmente (Kaplan, 1968; Sunkel, 1966).

Desde otra perspectiva dentro de los análisis de corte desarrollistas se encuentra Rogelio Frigerio, quien fuera Secretario de Relaciones Económicas y Sociales del gobierno de Arturo Frondizi. El autor invierte la prioridad absoluta de la integración regional enfocando la “integración nacional” como proceso principal y precedente a la integración latinoamericana (Frigerio; 1968:60).

Desde una visión crítica que toma distancia de estas posiciones economicistas, Graciarena (1965; 1967) se propone esbozar una perspectiva política de la integración regional, contemplando en su análisis la relación entre las clases sociales y el poder. Sin embargo, en su planteo de un “Estado débil” en América Latina deja de lado el carácter dinámico de la reconfiguración de las relaciones e intereses de clase en las decisiones políticas en el ámbito del poder político.

En el caso de la Argentina, la posición del desarrollismo sobre la integración que había sido manifestada durante el mandato de Arturo Frondizi, en discursos y escritos, se expresó explícitamente tiempo después de la caída del gobierno, cuando Rogelio Frigerio contra toda la corriente intelectual y política del momento se manifestó por la integración nacional por sobre la regional en el Seminario de Arica, Chile, en 1968.

Si bien el discurso relativo al desarrollo tuvo a lo largo de los años diversas voces, proyectos y programas de estimulación intelectual y política, ninguno logró que sus nombres sean asimilados como sinónimos del desarrollo como en caso de los nombres de Arturo Frondizi y Rogelio Frigerio, y su disertación y acción.

Ambos desenvolvieron un movimiento ideológico, una fórmula política y cuya razón de existir fue esa receta, integración y desarrollo, para dar respuestas a los interrogantes capitales de la Argentina posperonista.^[8] Como señala Míguez, Frigerio “aportó un equipo intelectual vinculado a los industriales peronistas de la Confederación General Empresaria (CGE), y los sindicatos de la Confederación General del Trabajo (CGT) (...)” (Míguez:2011; 56).

El desarrollismo y la integración regional a través de los discursos presidenciales

Retomando lo mencionado anteriormente, que describe al período como una etapa en la cual el mundo entero se vuelca a la idea de “integración”, cabe la pregunta ¿Cuál fue la posición del desarrollismo respecto la integración regional?

El desarrollismo durante el gobierno de Frondizi fue el encargado de llevar a cabo la “segunda etapa de industrialización por sustitución de importaciones”, seguida por el desarrollismo dictatorial. En este sentido se coloca como central el mercado interno y la integración nacional para generar un círculo virtuoso de incrementos del poder adquisitivo y expansión de la producción.

El tema de la integración regional como problemática en término de libre circulación de bienes está colocado como punto específico desde el comienzo del mandato de Frondizi, en su primer discurso.^[9] El mensaje inaugural leído ante la Asamblea Legislativa reunida el 1° de mayo de 1958 hace un llamado a la acción conjunta de acuerdos bilaterales y regionales de las naciones latinoamericanas para el desarrollo e integración de cada nación, con la perspectiva de alcanzar un mercado común latinoamericano. Como si se tratase de etapas evolutivas coloca como objetivo final la constitución de una comunidad de naciones latinoamericana mediante el comercio como vínculo de unión por excelencia, sin desestimar instancias previas como logros inmediatos supeditados a este objetivo mayor.

Menciona los pasos concretos que se hicieron desde el gobierno en este sentido, por ejemplo; la creación de un organismo destinado a estudiar los problemas del transporte y también la participación activa del Consejo Interamericano Económico Social de la Organización de Estados Americanos en los estudios sobre mercados regionales.

En este marco, sin demasiada justificación más que continuar el camino europeo en algunas ocasiones o marcar como etapa inconclusa la industrialización de las naciones latinoamericanas, plantea el desarrollo y la integración nacional previa como necesaria para el desarrollo de las industrias latinoamericanas.^[10]

Al año de asumir, el tema ya no es un apartado sino un discurso en sí mismo dirigido a manifestarse concretamente sobre procesos iniciados hacia un esquema de integración de otras características ante la Organización de Estados Americanos. Donde desarrolla el “pensamiento del gobierno argentino” a tres meses de iniciada la Revolución Cubana sobre la problemática de la formación de mercados comunes regionales, “La integración económica nacional y el mercado común latinoamericano no son pues proposiciones académicas ni especulaciones teóricas sino exigencias vitales del desarrollo futuro de las naciones de América.”^[11]

A dos años de mandato, luego de haber puesto en práctica la Batalla del Petróleo, el plan de estabilización económica y con un mercado en desventaja, el Presidente en un mensaje leído ante el Congreso de la Nación reunido en Asamblea Legislativa, el 1° de mayo de 1960, hace un balance positivo de la subsistencia de los dos grandes objetivos de su gestión, y tiene en cuenta el devenir del proceso de integración en el marco de la ALALC.

Al mencionar el plano regional hace hincapié en la expectativa puesta en la creación de la Zona de Libre Comercio, enfocado en el mercado de consumo como estímulo de desarrollo, “La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio multiplica el mercado consumidor de las producciones nacionales, necesario para la evolución, de estas en términos de costos económicos. Además intensificará el comercio tradicional de materia primas y alimentos y promoverá el intercambio de los productos industriales que todos fabricamos en magnitudes crecientes”.^[12] A pesar de estas declaraciones que detallan expectativas concretas en función de futuros intercambios, el Presidente se ve en la necesidad a renglón seguido de aclarar la defensa del desarrollo de sus relaciones autónomas frente a terceros, como Europa y EEUU, antes los gobiernos asociados remarcando el carácter de libre comercio. A su vez, en un claro mensaje a Europa y EEUU, apela a su condición de país occidental y americano para defender con éstos sus relaciones comerciales.

Diez días después, en el discurso pronunciado a jefes de las delegaciones extranjeras en Buenos Aires,^[13] con motivo de la celebración del 150° aniversario de la Revolución de Mayo, también fue ocasión para fijar posición sobre “activo y libre intercambio entre sus Estados” y renglón seguido aclara la preocupación por señalar, enfáticamente, que su integración regional no significa aislamiento y mucho menos hostilidad frente al resto del mundo. Por el contrario, aspira a una integración regional para servir mejor, más eficientemente, “a la expansión del comercio internacional, y al progreso cultural y material del mundo entero.” Concretamente, la preocupación pasa por “La necesidad de la cooperación internacional que es aporte de capitales, asistencia técnica y expansión del intercambio cultural y material.” Llamativamente menciona a los “grandes conglomerados económicos” en relación a esta iniciativa de integración para defender la competitividad de América Latina en la economía mundial. Sin querer perder esa otra cooperación que era la financiera desde EEUU, a la cual se refiere y manifiesta la importancia de la misma. Se posiciona dentro del campo de Occidente demostrando los principios democráticos y de libertad. Respecto a la elección como presidente de J. Kennedy afirma que se abre “una era de intensa participación de los Estados Unidos en el desarrollo de América latina”. Y ese desarrollo nacional, circunscripta a la satisfacción material, pasa a ser bandera para derrotar “las fuerzas oscuras del comunismo”.

Esta línea se mantiene en circunstancias de encuentros con otras naciones de América Latina, y se enfatiza el “fortalecimiento del sistema interamericano” que excluyen pretensión de liderazgo y predominios. ^[14]

En este conjunto de discursos si bien está planteada la dicotomía, entre “integracionistas” y “nacionalistas”, que atravesó los debates y posiciones políticas durante esos años, es recién en el Seminario sobre Integración regional que se realizó en 1968 posteriormente a su mandato quedan planteados explícitamente los argumentos de los exponentes desarrollistas para rechazar lo que consideraban como integración regional previa a la necesaria integración nacional inconclusa.

Integración regional e integración nacional

Entre el 23 de enero y el 2 de febrero de 1968 se llevó a cabo en la ciudad de Arica, Chile, un seminario internacional organizado por el Centre d'Estudes de Politique Estrangere, de París, y el Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, con la contribución del Banco Interamericano de Desarrollo y la Junta de Adelanto de Arica. Con la intención de analizar comparativamente las experiencias de América Latina y Europa en materia de integración política y económica. Fueron invitados especialistas y comentaristas del Mercado Común Europeo e impulsores del camino de la integración de América Latina. Las comisiones y debates se organizaron en torno a siete grandes temas; Integración y Desarrollo, La Agricultura en la Integración, Aspectos Financieros y Monetarios, Integración Ciencia y Tecnología, Problemas Institucionales de la Integración, Los Estados Unidos y la Integración, y La Estrategia Política de la Integración. Los ensayos fueron editados por el Profesor Osvaldo Sunkel y posteriormente publicados en 1970 con el título “Integración política y económica”.^[15]

El principal convocante del encuentro, el Instituto de Estudios Internacionales dependiente de la Universidad de Chile, fue creado en 1966 como centro interdisciplinario para trabajar en el estudio de las relaciones internacionales y la historia contemporánea. El principal objetivo de su surgimiento fue investigar y dar respuesta a la inquietud del momento sobre los problemas de las relaciones internacionales en el contexto del fin de la Guerra Fría.

Como centro de investigación surge vinculado con el Royal Institute of International Affaire, de Londres y con el Centre d'Estudes de Politique Estrangere, de París. A su vez estrecharon relaciones con centros dedicados al estudio de disciplinas afines en América Latina y el resto del mundo, como; el Institut des Sciences Economique Appliquees, el Institut du Developpement Economique et Social, ambos de París; el Instituto Otto Suhr, de la Universidad de Berlín; el Instituto Arnold Bergstraesser, de la Universidad de Freiburg; el Instituto para la Integración de América Latina, de Buenos Aires; el Instituto Brasileño de Asuntos Internacionales; el Colegio de México, y la London School of Economies and Political Science.

Con la fundación sale el primer número de la revista trimestral Estudios Internacionales, cuyo director fue Claudio Véliz, y reunió los trabajos sobre la temática de autores referentes como Mayobre, J; Kaplan, M; Sunkel, O; Herrera, F e incluso Arturo Frondizi.

Arturo Frondizi participó de la Revista con un artículo titulado “El problema nacional de América Latina y ciertos esquemas de integración regional “, en el cual fijó su posición respecto a la tendencia tanto intelectual académica como política y económica de buscar una integración regional, profundizando sus argumentos.

Caracterizó de economicistas los argumentos utilizados para justificar los intereses monopólicos que intentan, mediante la integración, llevar adelante una división internacional del trabajo. Cuyo único y lamentable resultado, para el autor, seria ocasionar una especialización y congelamiento de la diversificación productiva de cada república. Los únicos beneficiarios de esta centralización serían los monopolios que obtienen mayor rentabilidad al invertir concentradamente en grandes “polos” que en cada nación por separado.

Considera que “Este gran esquema de hacer de América latina una sola unidad productiva, sin consideración de los intereses y las aspiraciones nacionales de sus pueblos, encaja perfectamente en el estilo supranacional de las inversiones y combinaciones en los monopolios de las grandes potencias (...) América latina se convertiría en un ancho espacio complementario de las economías de esos monopolios”. (Frondizi: 1967;288)

A su vez, en este artículo, no se opone a la integración en sí, de lo contrario propone “vigorizar” y “universalizar” el sistema de la ALALC en toda América latina, pero la integración regional planteada como etapa superior de las integraciones nacionales.

Como defensor de la integración regional menciona los acuerdos con el presidente de Brasil en Uruguayana, los acuerdos con Uruguay, Paraguay, Bolivia, Chile, Perú y Brasil. O por ejemplo los intercambios vía carta con el presidente de Estados Unidos J. Kennedy para priorizar la cooperación financiera y técnica, pública o privada, para las inversiones reproductivas de la infraestructura económica y de la gran industria por sobre los proyectos sanitarios y educativos de la Alianza para el Progreso. En contraposición, sostiene que mediante la integración regional no sería “soberana” la obtención de la cooperación financiera internacional por lo cual no se podría canalizarla para el desarrollo nacional.

La publicación que analizamos en este trabajo, Integración Política y Económica, de Estudios Internacionales, resume los resultados de Arica editado por Editorial Universitaria, tiene la relevancia de ser un análisis posterior a la ALALC y anterior al MERCOSUR, dos grandes experiencias en la perspectiva histórica del proceso de integración latinoamericano.

En la Introducción Sunkel expone los lineamientos principales, y comunes a los exponentes, críticos de la teoría tradicional de la integración basada en el análisis económico convencional de tipo neoclásico donde prima el aspecto económico. Cuestionan esta perspectiva por considerarla insuficiente para abordar la realidad histórica concreta de América Latina. En este sentido, se centran en la interpretación sociopolítica de los procesos históricos y las relaciones de poder en los procesos de integración. Considerando en sus estudios, por ejemplo, cómo influye la estructura política interna de cada Estado latinoamericano y la presencia de los Estados Unidos de Norteamérica.

Las conclusiones del Seminario de Arica que Sunkel adelanta en la Introducción tienen relación directa con el tema que nos interesa; el desarrollo y la integración. Explica que la experiencia europea, considerada exitosa, deja como lección que la integración regional no está aislada de la trama de relaciones internacionales, y considera las relaciones de dependencia externa que caracterizan el subdesarrollo de los países latinoamericanos que implica su integración de manera desigual en el sistema capitalista y con el centro del sistema, Estados Unidos. En este sentido, partiendo de las características básicas del tipo de desarrollo industrial, periférico y dependiente, resultado de la sustitución de importaciones, el autor afirma que es un falso dilema el planteo de la integración nacional contrapuesta y excluyente frente a la integración regional, ya que debido a ese carácter dependiente de la economía es que la integración regional ya se da a través del capital extranjero con las empresas privadas multinacionales que desplazan a la empresa privada latinoamericana. Por lo tanto, afirma, que este proceso de dependencia del capital extranjero, el argumento que defienden aquellos que privilegian la integración nacional por sobre la regional para lograr el desarrollo, es un proceso histórico en marcha definido como el proceso de integración centro-periferia. El centro de decisión ya estaba en manos de las empresas multinacionales.

Sin embargo, dentro del debate se coloca a favor de un tipo de integración que no se limita a la vía de unificación de mercados través de la liberalización del comercio, ya que para el autor esta opción acentúa el proceso de dependencia y desintegración interna porque se realiza entre los sectores modernos de las economías nacionales elanzados con intereses externos a la región, los conglomerados multinacionales. No por esto plantea la autonomía de cada nación, o al menos del sector moderno de cada nación, ya que estarían a la merced del proceso de integración hegemónica. Ante la pregunta de la posibilidad de llevarse a cabo la integración interna, la regional y el desarrollo, Sunkel coloca como central el papel del Estado, pero también la empresa multinacional latinoamericana y nuevos mecanismos y organismos de coordinación estrictamente regionales.

Este aspecto del debate lo abordó concretamente con la ponencia El desarrollo y la integración de América Latina Germánico Salgado en el Seminario. Quien discute la integración regional como instrumento para el desarrollo, pero desde una perspectiva totalmente contraria a la posición del desarrollismo en la Argentina, expresada por Rogelio Frigerio en el mismo encuentro.

El texto de Salgado reafirma lo planteado sobre “la tarea fundamental en materia de integración, (...) es la elaboración de estrategias y modalidades de cooperación y acción común que contribuyan al establecimiento de la capacidad nacional de decisión de nuestros países y al mejoramiento de su capacidad de negociación conjunta con el mundo exterior”. (Salgado: 1970; 23)

Sin embargo, tomando distancia de la posición desarrollista el autor explica de qué forma la integración regional puede directa o indirectamente contribuir a la solución de los problemas del desarrollo. Parte de la premisa que la integración nacional no es incompatible con la integración regional. De hecho, un subtítulo de su apartado es “La Integración Latinoamericana como un medio para el desarrollo económico”. Para ello maneja el concepto de “sociedad integrada”, para referirse al concepto de integración desde los intereses sociales. En este sentido, el aumento de los ingresos reales podría satisfacerse de manera más rápida y duradera que en el aislamiento nacional (Salgado: 1970;74). Lo que introduce el autor con este concepto además del aspecto social es la voluntad o interés de todos los miembros que vayan a integrarse de mantenerse en este tipo de sociedad, presente hasta el momento en las expresiones de los fines de la integración en los documentos de los reiterados intentos. Concepto que utiliza para abarcar las dos dimensiones, interna a nivel nacional y entre las naciones de la región. Equipara la integración regional a la creación de un espacio económico mayor, que permita la expansión del comercio intrarregional y el desarrollo, que eventualmente ofrece a las economías nacionales la posibilidad de una integración interna a niveles más altos de eficacia. Después de advertir la necesidad de tomar ambos procesos de forma interrelacionada y en simultáneo, el autor se centra en analizar los medios con los cuales se puede llegar a la integración, esto es, en relación al mercado común latinoamericano.

Es decir, lejos de oponerse a la transformación de la estructura del mercado interno, lo vincula directamente con las posibilidades que se generan en este sentido con la integración regional. Concretamente la integración y el desarrollo son viables no sobre la industria tradicional sino mediante la creación de nuevas industrias para completar los espacios en la estructura industrial de toda América latina. Que permita exportar y sobre todo bajar costos de producción mediante especialización vertical y aprovechamiento del capital.

No se trata ni de lograr la autarquía ni de negar el valor de reorganizar la industria existente y su contribución a la integración. Si no que, tomando los datos de los estudios realizados por el ILPES-CEPAL (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social) se podría integrar lo referido a petróleo crudo y derivados, papel y celulosa, químicos, hierro y acero, y mecánica. Ramas con aptitudes para aprovechar, potencialidades como generador de demanda y la reducción del estrangulamiento externo.

Uno de los obstáculos que menciona el autor es en referencia a la burguesía industrial de la región, a los cuales denomina como “detentadores del poder económico” de características “provincianas” de la clase empresarial latinoamericana y su reticencia a la integración regional. Otro de los aspectos más problemáticos de los esfuerzos de la integración es la resistencia sistemática que oponen los países más industrializados de la región.

Salgado hace referencia a las trabas de parte de los sectores industriales de base tradicionales, por lo cual plantea la creación de nuevas industrias para implementar la integración regional. A su vez, plantea que la forma de corregir procesos de concentración que las fuerzas de mercado tienden a provocar basta con una decisión política y no solo económica.

Rogelio Frigerio fue invitado por Claudio Veliz a pesar de conocer su posición nacionalista enfrentada a la “regionalista”. Sin embargo, se presentó como vocero de la mayoría de los dirigentes argentinos, del empresariado nacional, del movimiento obrero, de la inteligencia y de las Fuerzas Armadas. (Frigerio:1968;12) Participó en el Seminario de Arica con la disertación en la sesión del tema “Los Estados Unidos y la integración de América Latina”.

Sus argumentos hicieron referencia al peligro que significaba para los países latinoamericanos el ingreso de los monopolios a través del ingreso de capitales extranjeros.

Según sus fundamentos, el regionalismo era una forma de ensamblar economías desintegradas y esto impedía, según esta visión, las posibilidades de que en América latina surgieran estructuras económicas nacionales autosuficientes en los sectores básicos y por lo tanto genuinamente soberanas. Según esta interpretación, las políticas de integración en la región dejaban indefensas a las nacionalidades del hemisferio frente a la realidad de un mecanismo burocrático y centralizador, supranacional, en manos de las grandes corporaciones monopólica del capital. Mientras mediante la integración regional, por sobre la nacional, el capital extranjero constituía un peligro, la inversión directa en el país no lo era.

Palabras finales

A partir de este trabajo podemos arribar a algunos contrapuntos un tanto esquemáticos aún pero que permitirán continuar con la investigación en las líneas abiertas por la hipótesis planteada en la investigación general, con el objetivo de ser profundizadas con el análisis de otras fuentes. Por lo tanto, llegamos a algunas cuestiones que abren más que cerrar el tema de investigación.

Como se desprende de lo desarrollado a lo largo del trabajo, el gobierno desarrollista, tanto a través de los discursos políticos como en las intervenciones en el ámbito académico intelectual, se posicionó a favor de la creación de una zona de libre comercio. Se alineo a los planteos de la CEPAL en relación a la necesidad del desarrollo industrial y de la necesidad del acceso al capital extranjero para lograrlo, y se definió promotor de la ALALC planteando el mercado común latinoamericano como una etapa posterior en un futuro lejano.

El trabajo recorre dos posturas claras y opuestas entre sí acerca de la integración regional y el desarrollo. Por un lado, pueden reunirse la expuesta por Frondizi y Frigerio, y por el otro la representada por las posiciones de Sunkel y Salgado. A grandes rasgos, ambas plantean que la tarea fundamental respecto a la integración es contar con herramientas estratégicas y de cooperación entre naciones de la región para mejorar la capacidad de negociación conjunta con el mundo exterior. Sin embargo, no es en este punto donde se exponen las mayores diferencias. Tanto a partir de los discursos presidenciales como a través de los escritos de Arturo Fondizi como de Rogelio Frigerio, reconocidos exponentes de la política denominada desarrollista, consideran de importancia la integración económica de la región como estímulo para el desarrollo económico a partir de las posibilidades que generan otros mercados de consumo. Pero en los términos de los vínculos comerciales de tipo libre circulación solo de los bienes entre los países socios y sin una política comercial externa común. Por lo tanto, participaron y estimularon todo lo referido al ALALC ya que finalmente se firmó en los términos de una Zona de Libre Comercio. Totalmente opuesto a los términos del Mercado Común, que implica la libre circulación de bienes, servicios, capital y trabajo. Además de la adopción de la nula restricción en los aranceles para el comercio intrazona y un arancel externo común frente a terceros. Este esquema de integración implica la igualdad plena del tratamiento de las actividades y de las personas asociadas. Como se pudo observar, este tip o de integración no fue considerada posible en ese entonces para estos autores ya que las naciones de América Latina no habían alcanzado el desarrollo industrial necesario para su funcionamiento y esta situación las hubiese expuesto al peligro de los monopolios económicos comerciales que ahondarían en las relaciones de dependencia y subdesarrollo.

Sin embargo, el capital monopolista había tenido lugar años anteriores cuando una serie de leyes habían posibilitado concesiones en la instalación de capitales extranjeros como “cooperadores”, incluso haciendo una distinción entre el carácter colonial del capital inglés y el “productivo” del capital norteamericano.

De septiembre a octubre de 1958, en el Congreso Nacional se discutió unas de las leyes más importantes para la historia del país. El Poder Ejecutivo envió a la Cámara de Senadores y Diputados el proyecto de nacionalización de los hidrocarburos, el suscitó uno de las discusiones más álgidas del recinto en relación a los contratos petroleros. Desde las provincias se denunció las concesiones a las empresas extranjeras y sobre el porcentaje de participación de las ganancias de la explotación de las provincias petroleras. Incluso se llegaron a presentar investigaciones que daban cuenta de ello e hicieron su entrada en la escena los trabajadores petroleros, los primeros en denunciar la entrega y vaciamiento de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF). En una de las iniciativas claves del desarrollismo en materia de desarrollo industrial con inversión extranjera surgió la contradicción de la integración nacional a través de las multinacionales, el senador por Santa Cruz, Carlos Alberto Lebrero, denunció:

 

 

Se nos dijo que había que sacrificarse en aras de un proceso de integración

económica nacional, y lo hemos acatado. Ofrecimos el carbón de Río

Turbio y en aras de ese proceso de integración económica nacional, lo estamos pagando más caro en la provincia que la CADE en Buenos Aires. Con esta triste experiencia, no hubiéramos querido correr la suerte de entregar la riqueza de nuestro subsuelo para que un ente autárquico nacional, a fin de año, por razones de contaduría muy atendibles, nos diga que no hay ganancias.^[16]

 

 

Está claro que la adquisición de capital extranjero para el desarrollismo estaba más que justificada, a pesar de ser contradictoriamente su argumento para desechar la integración regional. En este sentido, el peligro que plantean los exponentes del desarrollismo argentino, Arturo Frondizi y Rogelio Frigerio ya era un hecho, como afirmó Sunkel.

A su vez, las preocupaciones durante el mandato presidencial de Frondizi fueron en torno a los factores externos, los cambios en las políticas económicas europeas, las repercusiones de la Revolución Cubana o lograr la cooperación económica y los lazos comerciales con Estados Unidos. En este punto es interesante el aspecto de carácter interno que introduce Salgado cuando afirma que el principal bloqueo para avanzar en una integración regional que fomente el desarrollo es la burguesía nacional de los sectores tradicionales. Esta perspectiva que coloca la atención en el ámbito interno, y no solo en los gobernantes, sino en uno de los sectores sociales como posibles oponentes a la integración regional, nos resulta interesante como línea de análisis. Retomando la perspectiva política de la integración regional que plantea Graciarena, este trabajo nos abre una línea de análisis en torno a las relaciones de los diferentes sectores sociales y el poder, y la injerencia en las políticas de integración regional durante el desarrollismo en la Argentina.

En adelante nos interesa retomar esa representación que se atribuye Frigerio, en el Seminario de Arica, del empresariado nacional es el que nos interesa rastrear. Retomándolo a partir de lo planteado por Vacchino respecto a la incidencia de las negociaciones gubernamentales respecto a los planteos iniciales de la CEPAL y el resultante del Tratado de Montevideo que dio origen a la ALALC.

 

 

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^[1] La investigación general plantea el análisis de los condicionamientos internos, el apoyo y los rechazos de los principales actores sociopolíticos a la política exterior, a la integración regional comprendiendo el periodo entre los años 1958 y 1972.

^[2]              “Arica todavía puede ser el escenario del deseado Encuentro Latinoamericano”, 1 de febrero de 1968, Clarín.

^[3] Para Celso Furtado el movimiento integracionista en la región, tiene su punto de partida en una resolución de los gobiernos de los cinco países, tomada en el cuarto periodo de sesiones de la CEPAL que tuvo lugar en la ciudad de México en 1951. Donde manifestaron interés en promover la integración de sus economías y la formación de mercados más amplios. Este movimiento integracionista se desdoblaría en dos frentes; la creación de instituciones y la liberación progresiva del intercambio comercial. (Furtado:1979;268)

^[4] En la Conferencia Económica Interamericana en Buenos Aires, que se realizó en el mes de agosto de 1957 estuvieron presentes las posiciones opuestas acerca del Mercado Común y fue aprobado el mercado zonal. Sin embargo, los avances en el tema fueron meramente enunciativos. La Nación, 27 de agosto de 1957, pg. 3

^[5] “El Mercado Común Latinoamericano”. Naciones Unidas, México DF, julio 1959.

^[6] Cuando mencionamos la Zona de Libre Comercio (ZLC) nos referimos al esquema de integración por el cual se establece el libre comercio entre los países socios mientras el comercio con terceros es gravado, pero esa política comercial frente al resto del mundo es autónoma de cada integrante. En cambio el Mercado Común establece además de la libre circulación de bienes y servicios, la libre circulación de los factores productivos entre los países socios. Y un Arancel Externo Común frente a terceros.

^[7] Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Organismo regional dependiente de la Organización de las Naciones Unidas, fundada para la promoción del desarrollo económico y social de la región.

^[8] En la etapa histórica inaugurada por la Revolución Libertadora, en los primeros tiempos del postperonismo con el peronismo proscripto, la revista Qué se constituyó como una verdadera prensa opositora que desde su creación en 1956 experimentó una gran expansión. La línea editorial de la revista Qué Sucedió en Siete Días- en su segunda etapa (1955-1959)-, fue el canal de expresión de la política del gobierno desarrollista. Sustentó el arribo de Arturo Frondizi a la presidencia de la Nación, y con él, el proyecto político que se valió de muchos hombres y muchas mujeres provenientes del grupo impulsor de la revista Qué para ejecutar su programa de gobierno. Rogelio Frigerio fundador del semanario, fue secretario de Asuntos Económicos Sociales de la Presidencia durante el gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) y principal ideólogo del proyecto político, económico y social que llego al poder en 1958.

^[9] Según la entrevista realizada por Mónica Hirst y Magdalena Segré (13 de noviembre de 1987) que se encuentra en los recientes tomos de Mario Rapoport, Historial Oral sobre la Política Exterior Argentina; Oscar Camilión, quien entre 1958 y 1959 se desempeñó como Ministro consejero de la Embajada de Brasil y en 1961 se desempeñó como Secretario de Relaciones Exteriores del gobierno de Arturo Frondizi, afirmó que la participación en la ALALC no se trató de un acercamiento hacia América Latina en busca de una integración económica sino por la necesidad práctica de multilateralizar las economías latinoamericanas, Rapoport (2015).

^[10]  La importancia dada a la integración nacional por sobre la regional constituyó un elemento presente en la política exterior del gobierno desarrollista como lo asegura Carlos Alberto Florit, Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación (1958-1959) quien al ser consultado por los principios y prioridades asignadas durante sus funciones aseguró: “Nuestro objetivo es extraer el petróleo para transportarlo al exterior, aportar inversiones de riesgo, innovar en industria pesada, integrarnos nacionalmente, como paso previo y necesario para una integración de otro tipo, multinacional; por eso la política exterior va a tener un carácter eminentemente instrumental” (Rapoport, 2015: 499).

^[11] “La actitud argentina ante los procesos de integración”. Discurso pronunciado en la session inaugural del Comité de los Ventiuno de la Organización de Estados Americanos celebrada en BuenosAires, en el recinto de la Cámara de Diputados de la Nación, el 28 de abril de 1959. Tomo I pág. 276-277.

^[12] “Desarrollo nacional y paz social". Mensaje leído ante el Congreso de la Nación reunido en Asamblea Legislativa, 1 de mayo de 1960. Tomo II, pág 67.

^[13] “La problemática de América latina en la perspectiva histórica”. Discurso pronunciado en la comida ofrecida por el señor Presidente de la Nación a los señores jefes de las delegaciones extranjeras, en Buenos Aires, 24 de mayo de 1960. Tomo II, pág 87.

^[14]  La Argentina y México: culturas y desarrollos nacionales. Discurso pronunciado al condecorar con el Collar de la Orden del Libertador General San Martín al señor presidente de México, licenciado Adolfo López Mateo, en el Salón Blanco de la Casa de Gobierno, el 25 de enero de 1960. Tomo II.

^[15]   Sunkel, O (Comp). (1970) Integración política y económica. Chile, Editorial Universitaria.

^[16] Cámara de Senadores de la Nación, 58 a Reunión, 52^a Sesión Ordinaria, 25 de septiembre de d1958, pag 1917.